○ 목적과 취지
- 국회에 개헌특위가 구성되면서 개헌 논의가 급물살을 타고 있으나, 개헌 방안에 기본권 보장방안은 논의가 거의 되지 않고 있음. 최근 국제 사회에서 지속가능발전과 사회권 보장이 중요한 이슈이며, 사회권이 추상적 권리가 아닌 구체적 권리로 보장하라는 논의가 진행되고 있는 것과 행보를 맞추지 못하고 있음
- 양극화, 불평등이 심각한 상황에서 시민의 생존권과 실질적 평등을 보장하기 위한 사회권의 실질화가 사회적 과제이며, 이를 개헌 과정에 제안하고 반영하여야 함. 헌법에 반영되어야 할 사회권의 구체적인 내용을 논의하고, 사회적인 공론의 장을 만들고자 함
○ 토론회 개요
- 일시: 2017년 3월 23일(목) 오전 10시
- 장소: 국회 의원회관 제8간담회실
- 주최: 참여연대, 더불어민주당 정춘숙 의원실, 한국사회보장법학회
○ 진행 순서
- 사회자: 이호근 전북대 로스쿨 교수(한국사회보장법학회 회장)
- 발제 1: 개헌과 사회권: 실질적 평등권, 생존권 보장을 위한 헌법개정 | 이찬진 변호사(참여연대 사회복지위원회 실행위원)
- 발제 2: 국제 사회에서의 사회권 규약과 개헌 | 이숙진(한국여성재단 상임이사)
- 토론 1: 정춘숙 국회의원 (국회 개헌특위)
- 토론 2: 헌법 개정에서의 사회권 보장의 실질화: 국제인권법과 외국 헌법례를 기초로 | 이주영 박사(서울대 인권센터)
- 토론 3: 최혜지 서울여대 교수(이주민과 사회권 부분)
- 토론 4: 신영전 한양대 교수(건강권 부분)
- 토론 5: 김종철 연세대학교 법학전문대학원 교수
- 질의응답
촛불민심으로 대변되는 대통령탄핵 국면은 개헌논의를 본격화 할 수 있는 절호의 기회를 맞이하고 있다. 각종 여론조사에서도 개헌의 필요성에는 대체로 공감하고 있으며, 개헌시기 또한 대선 후 추진 여론이 가장 높다. 하지만 현재 여야 정치권에서의 개헌논의는 대통령제의 폐해나 권력구조 개편에만 매달리고 있다. 한마디로 기득권 정치세력간의 이합집산이나 권력연장의 도구로 활용되고 있다는 느낌이다. 기득권화되어있는 정치권력 스스로를 개혁하려는 노력과 우리사회의 누적된 모순과 적폐를 타파하기 위한 의식적 노력은 부족해 보인다. 더욱이 개헌논의와 관련한 국민적 공감대를 형성하기 위한 절차와 과정은 더더욱이 부족해 보인다.
개헌을 주도할 정치권은 각 정당의 이해관계와 대권주자간의 유, 불리에 따라 상이한 입장을 보이고 있다. 단하나 제왕적대통령제를 바꾸어야 한다는데는 여야 모두 의견을 일치시키고 있는 것으로 보인다. 하지만 대통령제 하나 바꾼다고 해서 개헌이 완성되는 것은 아니라는 것은 분명해 보인다. 촛불민심은 구체제&적폐세력을 청산하자는 것이자 새로운 미래 만들자고 요구하고 있다. 당장 개헌을 요구하는 여야 정치권의 일부 정치인들과 다르게 개헌의 의미와 목표에 대해 촛불민심은 분명하게 인식하고 있는 것으로 보인다.
현재 정치권에서 논의되고 있는 개헌논의의 내용은 첫째, 권력구조 개편(4년중임 대통령제, 의원내각제, 이원집정부제 등) 둘째, 기본권과 사회권(소수자와 약자배려 등 미래가치) 셋째, 자치권(인사, 재정 등의 지방분권형 개헌 등) 넷째, 통일과 영토조항 수정 등으로 이해된다. 특히 현행 헌법의 지방자치 관련 내용은 117조, 118조 두 개 밖에 없다. 따라서 제대로된 분권형 개헌이 이루어지려면 향후 개헌 논의과정에서 분권 및 자치권 관련 내용을 담아야 한다. 첫째 지방자치와 분권이 국가체제의 기본원리임을 헌법 전문에 분명하게 규정해야 하며, 둘째 현행 헌법에서는 지방자치단체의 역할이 <주민복리에 관한 사무와 재산관리>로 한정되어 있다는 점에서, <지방정부가 권한과 책임을 가지고 주민복리에 관한 모든 사무를 처리>한다로 바꾸어야 하며, 셋째 각종 자치권(자치입법권과 자치조직권 확대, 자치재정권 강화 등)의 강화, 넷째 직접민주주의(국민발안제도, 국민투표제, 국민소환 대폭 확대 및 강화) 강화, 다섯째 자치경찰제 도입 등, 여섯째 지역대표 비례대표제 도입 & 지역정당을 허용 등의 분권적 가치를 이행할 수 있는 여타의 내용을 담아내야야 한다.
그러나 안타깝게도 현재 정치권에서 논의되고 있는 개헌논의의 핵심은 조기대선국면의 원포인트 개헌을 완성하자는 주장과 같은 정치적 논리일 뿐이다.
따라서 촛불민심을 대변할 수 있는 개헌논의 될 수 있도록 해야 한다. 개헌논의에 국민이 참여할 수 있도록 해야 한다. 이에 대선후보들은 대선공약으로 개헌로드맵을 제시하고 이행해야 하며, 87년 개헌의 오류를 수정하고, 진정한 개헌을 완성하기 위해서는 개헌추진에 촛불민심이 반영되어야 한다. 이를테면 (가칭)개헌추진범국민운동본부 등 구성으로 개헌목소리 낼 수 있는 통로를 만들어야 한다. 당분간 대의민주주의를 대체한 광장민주주의가 이들을 감시하고 견제해야 한다. 이를통해 백년지대계 통일한국의 미래상 그리고 누적된 적폐를 청산할 수 있는 국민합의의 개헌을 완성해야 할 것이다.
천일을 목 놓아 울어도 새벽은 오지 않았다. 절망의 아픔을 안고 눈물로 호소해도 꿈쩍도 안 했다. 그들은 애당초 세월호를 뭍으로 올릴 생각도, 진실을 밝힐 마음도 없었다. 이 말도 안 되는 현실이 가능했던 것은 '제왕적 대통령제' 때문이다. 이 거대한 권력 앞에 '국민의 공복(公僕)들'은 침묵과 왜곡의 공모자가 되었고, 진실을 은폐하고 파기하는 협력자가 되었다.
이 극악한 공모와 협력을 단칼에 자른 것은 '민심(民心)'이었다. 누구도 장담할 수 없었던 정권 교체의 가능성을 만든 것도 '촛불 민심'이었다. 두려움 없이 광장으로 나온 국민이 있었기에 가능했다. 지금도 계속되고 있는 천만의 촛불, 그것은 억눌리고 고통스러웠던 약자들의 희망을 향한 절규이고, 더 이상 지금과 같은 대한민국을 방치할 수 없다는 국민의 요청이고, 기득권과 불평등을 혁파하고 새로운 세상을 열자는 시민의 자존의 외침이다.
그러나 국회의 탄핵 의결 이후 서서히 밀려오는 두려움의 실체는 무엇일까? 진주 촛불집회에서 발언한 어느 여대생의 의문, "박근혜 대통령이 탄핵되고 정권 교체가 이루어진다면 우리 평범한 사람들의 삶이 진짜 바뀔까요?" 정치는 이 물음에 답해야 한다. 천만의 촛불과 민심의 요동에도 세상이 변하지 않는다면, 그것은 절망이다.
그래서 대한민국을 이 지경까지 몰고 온 '제왕적 대통령제'를 이야기할 수밖에 없다. 3년 6개월 동안 벌어진 국정 농단을 누구도 발견‧제어할 수 없었던 시스템, 입시 부정에 대한 이화여대생들의 절규와 우연히 찾은 태블릿PC로 촉발된 이 허망하고 답답한 사태, 대통령을 필두로 비서실장과 장‧차관들의 철저한 공모와 은폐로 일관된 상황, 이 모든 것을 개인의 문제로 치환할 수 없다.
'제왕적 권력'을 국민에게 돌려주는 개헌
대한민국의 대통령은 국가 원수와 행정 수반을 겸직하며 막강한 '비상대권'(선전포고권, 계엄선포권, 긴급조치권, 긴급명령권), 헌법 개정 발의권, 국민투표 부의권까지 가진 '초강력' 권력이다. 미국 대통령보다 훨씬 많은 권력이 부여된다. 이 과도한 권력집중 때문에 반복적으로 '실패한 대통령'이 나오고, 이 승자독식 구조로 인해 심각한 권력 갈등이 반복되며, 매번 적대와 갈등의 정치를 구조화해왔다.
따라서 현행 '5년 단임 제왕적 대통령제'를 '4년 중임 분권형 대통령제'로 바꿔야 한다. 이것은 민주적 정치로 가는 전제조건이다. 이 제도는 정치학자 황태연 교수에 따르면 "전 국민적 정통성에 독립적 기반을 둔 초당적 실권 대통령으로서의 '국가 수반'과 의회의 신임 여부에 종속된 당파적 실권 총리로서의 '정부 수반'이 나란히 공존하며 협력하는 정부제도"다. 공화정을 선택한 유럽 대부분의 국가는 분권형 대통령제를 채택했다. 초당적인 외교‧안보‧국방‧국민 안전을 책임지는 대통령과 다수 의석에 기초한 당파적 직무를 수행하는 내정 총리로의 분권 모델이다.
이 제도는 궁극적으로 여야 상생과 협력의 정치를 가능케 하며, 여러 정당의 '공동 집권' 또는 '동거 정부' 등을 통한 '협치(協治)의 정치'를 보장한다. 즉 '제왕적 권력'을 획득하기 위한 반복적인 '갈등과 투쟁의 정치'에서 벗어나 대화와 토론을 통한 '상생 협력 정치'의 길을 열어준다. 정치적 '타협'은 대화와 토론을 전제한다. 민주적 토론을 통한 권력의 나눔과 연합은 민주주의의 핵심이다. 그러나 어느 학자는 타협의 정치를 '밀실 야합'으로 폄하하고, 나쁜 정치로 규정했다. (필자는, '어느 학자'와 관련해 정희준 동아대학교 교수의 글을 주석으로 달았다. ☞관련기사 : "도대체 '친문패권주의'가 무엇인가")
그의 말대로라면 유럽에서 분권형 대통령제를 채택한 국가들은 '거래'와 '나눠먹기'를 일상적으로 아주 오랫동안 지속해 온 것이다. 그 필자의 의도는 알겠다. 개헌이 특정 후보를 비판하거나 제외하려는 도구로 활용되고 있으니, 그런 방향의 논의를 중단하라는 뜻으로 보인다. 그러나 특정 후보가 헌정보다 중요할 수 없다. '국민은 곧 국가'이며, 국가의 정체는 헌법으로 규정되기 때문이다. 박근혜 정부의 저 심각한 국정 농단을 가능하게 했던 '제왕적 권력'을 그대로 둔다면, 또 다른 국정 농단이 재연될 것이다. 그것을 막기 위한 논의는 조기 대선에서 중요한 토론 주제가 되어야 한다. 국민적 토론을 통해 사회적 합의가 이루어지고, 차기 대통령 당선자는 이 사회적 합의를 이행해야 한다.
민심과 함께 하는 '공감의 정치'
이를 위해 첫째, 현재 광범위하게 진행되고 있는 증오와 공격 행위를 중단해야 한다. 정치인을 좋아하고 지지하기 때문에, 그 사람에게 열광할 수 있다. 그러나 그 열광 때문에 자신이 좋아하는 정치인이 아닌 사람을 모두 적으로 간주하는 그런 '빠 정치'는 사라져야 한다. 자기 고향을 사랑하는 것은 당연한 것이지만, 그것이 지역주의로 빠지면 다른 지역을 배타하는 증오와 적대의 정치만 남을 것이다.
둘째, 정의의 이름으로 전개되는 '선악(善惡)의 정치'에서 벗어나는 '공감의 정치'가 필요하다. '선악의 정치'는 단죄의 정치이고 적을 만드는 정치다. 특히, 여론조사에서 가장 높은 지지를 얻고 있는 문재인 후보부터 국민의 고통에 공감하는 정치로 전환해야 한다. '대세론'에 안주하고 쟁점을 회피하고 상황에 따라 말을 바꿔선 안 된다. 즉 '무난한 승리'에 안주하는 것은 국민의 고통에 공감하지 않겠다는 것과 다름없다. 또한 많은 사람들이 '패권적'으로 의심했거나 비판했던 부분에 대한 진지한 자기성찰이 필요하다. 그리고 잘못된 부분은 과감하게 고백하고 사과해야 한다. 그것이 국민과 시대에 공감하는 것이다.
셋째, 국민들 사이에서 '새로운 대한민국'으로 가기 위한 많은 이야기들이 백가쟁명(百家爭鳴)처럼 펼쳐져야 한다. 그런데, 어느 순간 '새로운 대한민국'에 대한 이야기는 사라지고 있다. 각 대선 후보에게 불리한 논의들은 밀려나고, 비판적 논의는 집단적 공격으로 입에 재갈을 물리고 있다. 승자독식의 '제왕적' 권력 구조는 그대로 놔두고, '정권 교체'만 이뤄지면 아무런 문제도 발생하지 않을 것처럼 진실을 외면하고 있다. 승자독식, 올 오어 낫씽(all or nothing) 게임에서 대화와 토론을 통한 타협의 정치가 들어설 공간은 협소하다. '독식 권력'은 브레이크 없는 자동차처럼 질주할 가능성이 높고, 국민 전체의 공공선을 위한 정치는 사라지고 권력의 내러티브(narrative)만 흘러넘칠 것이다.
'도깨비' 같이 '국민의 소환에 응하는 정치'
너무 아프고 슬픈 죽음들, 도대체 열심히 살아도 빈곤에서 헤어 나올 수 없는 사람들에 대한 국민적 공감이 천만 촛불의 원동력이 되었다. 그 슬픈 죽음에 대한 공감, 그 아픈 삶에 대한 공감이 탄핵의 원천이었다. 최근 공전의 히트를 친 '도깨비'에서 지은탁은 기억에서 사라진 도깨비 김신에 대한 감정만으로도 그렇게 쓰리고 아파했다. 저승사자 왕여를 사랑한 김선은 다시 이별이 와도 너무나 보고 싶어서 너무나 만지고 안고 싶어서 달려 나갔다.
세월호 부모들의 마음이야 오죽했겠는가. 죽어라 일해도 하루하루가 나락(那落)인 사람들에게 희망이란 단어가 얼마나 허황된 것이었겠는가. 이제 정치인이 민심에 공감해야 한다. 정치가 응답해야 한다. 도깨비 김신이 끝도 모를 그 매서운 눈길을 걸어 약속을 지켰듯이, 국민의 소환에 응하는 것이 정치다. 슬픈 사랑을 해피엔딩으로 만드는 마법을 기대해 본다.
참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.
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블룸버그, 한국 개헌 대통령 권력 분산 중점 -재벌과의 유착관계 제한, 청와대 개혁 필요 -권력 분산으로 대통령 부정행위 반복 중단 대통령에 집중된 권력이 한국의 부정부패를 낳았고 이를 막기 위한 권력분산형 개헌이 추진되고 있다고 블룸버그가 전했다. 블룸버그는 31일 ‘Korea Moves to Curb Presidential Powers After Park Scandal- 박근혜 스캔들 이후 대통령 권한을 제한하려는 한국의 움직임’이라는 제목의 기사에서 ...
2017년 2월 18일(토) 오후 2시, 정치발전소에서 <집중탐구 정치교실>이 진행되었습니다.
이번 주제는 ‘개헌과 대선’ 이었습니다.
네 분의 강사님이 강의를 해주셨고, 이를 듣고난 후 참가자들이 질의응답과 토론을 하는 시간을 가졌습니다.
첫 강의는 정치심리학자이자 통일연구원에서 연구활동을 하시는 이상신 박사님께서 진행해 주셨습니다. 인간 활동의 하나인 정치학과 인간의 심리를 분석하는 심리학의 결합인 정치심리학에 대한 소개와 함께 ‘내러티브’, ‘스키마’ 등 새로운 개념을 소개해 주셨습니다. 사람들이 정치를 어떻게 받아들이고 지지하는 정당이나 후보를 어떻게 선택하는지에 대해 새롭게 생각해볼 수 있는 계기가 되었습니다.
두 번째 강의는 한국정치연구회 연구위원이자 정치발전소 이사이신 조현연 박사님께서 진행해 주셨습니다. 한국정치사 속에서 개헌의 역사와 그 속에 담긴 맥락에 대해 이야기해주셨습니다. 지금까지 총 9번의 개헌 중 대부분이 권력 유지를 위한 헌정파괴 개헌이라는 사실을 알게 된 동시에 지금의 개헌 논의가 어떤 맥락에서 진행되어야 하는가에 대해 생각할 계기를 만들어주셨습니다.
잠깐의 휴식 후 진행된 세 번째 강의는 박상훈 학교장님이 맡아주셨습니다. ‘정치적 개헌론’이라는 주장을 바탕으로 강의를 진행해 주셨습니다. 민주주의에서 헌법은 문구를 어떻게 만드는가를 넘어 어떻게 정치적으로 해석할 것인가 하는 정치적 역할이 더 중요하다는 말씀과 함께, 정당의 역할이 매우 중요함을 강조하셨습니다. 촛불이라는 시민들의 행동과 요구를 정당들이 어떻게 받아들이고 이를 개헌안으로 만들어가야할지에 대해 생각하게 되었습니다.
마지막 강의는 아주대 법학전문대의 오동석 교수님이 진행해주셨습니다. 법학자의 시각에서 개헌에 대한 입장을 이야기해주셨는데요, 개헌이 되어 헌법의 문구가 바뀐다 해도 수많은 법령들이 헌법의 정신을 충분히 담지 못한다면 개헌이 의미있을 수 없다는 말씀을 해주셨습니다. 때문에 지금 중요한 것은 개헌을 하느냐 마느냐가 아니라 입법 권력자인 국회의원들이 헌법의 정신이 잘 구현될 수 있도록 현행 법령들을 잘 만들어가는 것이라고 하셨습니다.
강의가 모두 끝나고서는 참가자들이 모여 앉아 질의응답과 토론을 이어갔습니다. 강의가 예상보다 긴 시간 동안 진행되어 토론을 길게 하지는 못했지만 정말로 좋은 방향으로 개헌이 되기 위해 무엇이 필요한가에 대해 의견들을 나눌 수 있었습니다.
이 날의 행사를 통해 ‘좋은 개헌을 위해서는 무엇이 필요한가’에 대한 각자의 생각을 정리할 수 있었던 것 같습니다. 아직 헌재의 탄핵 심판과 대선 등 굵직한 정치일정들이 남아있는데요, 민주주의가 잘 작동하는 보다 나은 사회를 위해 우리는 무엇을 할 수 있을지 이후에도 많은 의견들을 나눠보면 좋을 것 같습니다.
<집중탐구 정치교실>은 앞으로도 좋은 정치와 민주주의를 위해 필요한 여러가지 사안을 다루고자 합니다. 많은 관심과 참여, 의견 바랍니다.
적폐 청산과 대선이 먼저다
주권자 참여 없이 권력구조만 바꾸겠다는 개헌은 정치적 야합일 뿐
오늘(3/15) 자유한국당과 국민의당, 바른정당이 대선 당일 개헌 국민투표를 함께 하자고 합의했다고 한다. 대통령 파면과 조기 대선이 확정된 초유의 상황에서 나온 합의이다. 지금 시급한 것은 박근혜 정권의 적폐를 청산하고, 당면한 대내외 위기에 대처하는 것이다. 개혁과제 실현을 담보할 새로운 대통령을 선출하기에도 시간이 턱없이 부족하다. 이러한 시기에 정치권 일각에서 국가의 기초를 다시 세우는 개헌을 50여일 만에 처리하겠다니 터무니없기 짝이 없다.
대통령 탄핵과 함께 청산되어야 할 대상이자 지금까지 국회 내 개혁입법을 가로막고 있는 자유한국당을 포함해 이번 합의에 함께한 세 정당들은 권력 나눠먹기식 야합을 시도하고 있다는 비난을 면하기 어려울 것이다. 주권자인 국민 의사와 관계없는 개헌 추진은 결코 있을 수 없다.
1987년 헌법의 한계는 분명하고, 개헌은 필요하다. 하지만 개헌은 주권자의 참여와 주도로 이루어져야 한다. 헌법 개정의 내용도 과도하게 집중된 권력의 분산과 함께 국민 기본권과 주권을 강화하는 방향으로 이루어져야 한다. 권력 구조만 바꾼다고 정치권이 민의를 더 반영하거나, 권력 분점이 이루어질 리가 없다.
개헌은 한국사회가 지향해야 할 가치를 담고, 견제와 균형을 위한 틀을 바꾸는 일이다. 주권자들의 다양하고 폭넓은 의견이 수렴되어야 하는 일이다. 개헌과 같은 중차대한 일을 졸속으로 처리할 수 없음은 너무도 분명하다.
우리는 지난 해 10월 박근혜가 박근혜_최순실 게이트를 덮기 위해 국회에 개헌 논의를 제안했음을 기억한다. 시민들은 이러한 정치적 술수를 용납하지 않았고, 결국 국회 탄핵안 가결과 헌재의 파면을 이끌어냈다. 박근혜의 파면은 대통령이 헌법을 지키지 않고 헌법 수호 의지가 없어서였다. 그런데도 대선 시기에 개헌 논의를 부추기고, 개헌의 내용 역시 자신들 입맛에 맞게 졸속으로 처리하려는 국민의당, 바른정당, 자유한국당이 반드시 명심해야 할 부분이다.
파면된 박근혜는 만장일치의 헌재 결정조차 승복하지 않고 있다. 적폐 청산과 공범자 처벌도 미룰 수 있는 일이 아니다. 50여일 앞으로 다가온 대선과 함께 개헌을 위한 국민투표를 한다는 것은 가능하지도 않을뿐더러 국민들도 3당의 정치적 의도를 용납하지 않을 것이다. 다시 말하지만 적폐청산과 대선이 먼저다. 개헌은 그 다음이다. 끝.
이 법은 추첨으로 선발된 200-300명의 시민들로 시민회의를 구성해 개헌안에 대한 토론과 심의, 공론조사, 의견서 제출 등을 하도록 했다.
토론에 나선 이장희 외국어대 전 부총장은 “현재 개헌과정에 국민이 참여할 수 있는 방법은 국민투표 밖에 없다”며 “국민투표가 실질적인 국민참여에 한계가 있다는 점을 감안할 때, 시민들에 의한 의제 발의와 심의를 보장한 이번 법안의 의미가 매우 크다”고 말했다.
김상준 경희대 교수는 “지금과 같은 대결적 정치문화에서 정치권이 선거법이나 개헌 핵심 이슈에 대해 합의하는 것은 사실상 불가능하다”며 “정치권과 독립적으로 운영되는 시민의회가 개헌안에 대한 국민적 합의를 모아내고, 이를 정치권이 수용하도록 압력을 넣는 것이 가능하다”고 말했다.
이날 토론에는 연성수 2017민주평화포럼 공동대표, 이지문 추첨민회네트워크 대표 등이 참석했다.
한편 지난 7일에는 김상준 교수가 강사로 나서 두 번째 포럼 ‘왜 시민의회인가, 시민의회의 논리와 사례’가 열렸다.
오는 21일에는 신촌 르호봇에서 이지문 박사의 세 번째 포럼(‘왜 추첨인가, 시민의회와 추첨민주주의’)이 열릴 예정이다.
오늘(3/15) 자유한국당, 바른정당, 국민의당 헌법개정특별위원회 간사들이 대선일에 개헌 국민투표에 합의하고 단일안을 만들어서 헌법개정안을 발의하기로 했다고 한다. 그러나 이런 방식으로 개헌을 추진하는 것은 촛불민심을 정면으로 거스르는 것이다. 촛불민심은 대한민국이 제대로 된 민주공화국으로 다시 태어나야 한다는 것을 요구하고 있다. 민주공화국의 기본은 ‘대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다’는 헌법1조에 충실한 것이다.
국가의 기본이 되는 헌법을 개정하면서 주권자인 국민들의 의견은 전혀 묻지 않고 자신들끼리 밀실에서 합의하여 헌법개정안을 발의한다면 촛불민심이 용납하지 않을 것이다. 이번에 헌법을 개정하려 한다면 국민들이 광범위하게 참여하는 과정을 반드시 밟아야 한다. 그래야만 개헌추진의 절차적 정당성이 확보될 수 있다. 대선 국면에서 정략적으로 개헌을 이용하려는 시도는 결코 국민의 동의를 얻지 못할 것이다.
권력구조 개편을 논의하기 전에 선행되어야 하는 것이 선거법 개혁이다. 민주주의의 근간이 되는 선거제도는 개헌을 하지 않고도 법률개정을 통해 충분히 할 수 있다. 정당득표율에 따라 의석을 배분하는 ‘연동형 비례대표제’를 도입하고 만18세 선거권을 보장하라는 것은 중앙선거관리원회도 권고하고 있는 내용이다. 그리고 당면한 조기대선에서 유권자들의 표현의 자유를 보장하는 것도 시급한 과제이다.
일부 국회의원들이 주장하는 ‘분권형 대통령제’나 ‘이원집정부제’는 사실상 대통령의 권한을 국회로 가져오겠다는 것이다. 오늘의 국회가 국민들의 신뢰를 받고 있다고 생각하는가? 주권자인 시민들은 국회야말로 개혁의 대상이라고 생각하고 있다. 권력구조 개편을 논의하려면 선거법을 개혁하여 민심을 반영하는 방식으로 국회를 구성하고, 국회의원 특권폐지 등의 국회개혁을 강력하게 해야 한다. 그렇지 않은 권력구조 개편논의는 ‘기득권자들의 권력 나눠먹기’에 불과하다.
전국 124개 노동․시민사회단체들이 참여하고 있는 <민의를 반영하는 선거법 개혁 공동행동>은 오늘 3당의 합의를 강력하게 비판한다. 국민이 참여하는 개헌절차에 관한 논의가 선행되고 선거법 개혁이 전제되지 않은 졸속·정략적 개헌에 대해서는 반대한다는 것을 명백하게 밝힌다. 끝내 이런 식의 개헌을 밀어붙이겠다면 그 때는 시민들의 강력한 저항에 부딪힐 것임을 각오해야 할 것이다.
2017년 3월 10일 헌법재판소의 탄핵 인용은 '국민 선택의 실패'와 시민의 책임을 확인하는 정치 과정이었다. 민주공화국의 국민은 자신의 무능을 인정해야 했으나, 동시에 그 국민은 민주주의와 헌정을 지키는 주체임도 확인했다.
왕이 사라진 공화국의 국민은 그들의 손으로 선택한 대리자가 실패했다는 것을 인정할 수밖에 없었다. 그것도 연인원 천만 명이 넘는 사람들이 토요일마다 광장으로 나와 자신의 선택이 잘못되었으니, 그 결정을 철회해야 한다고 가슴 아픈 고백을 해야만 했다. 도대체 파악되지 않는캐릭터를 가진 대통령과 제왕적 권력이 만나 벌어진 이 답답한 해프닝은 탄핵 인용으로 귀결되었고, 이제 전직 대통령이자 피의자 신분이 된 탄핵 당사자는 삼성동에 칩거하며 자신의 무죄를 강변(强辯)하고 있다. 범죄 여부는 국민이 그토록 신뢰하지 않던 검찰과 법원에 맡겨두도록하자. 그 이유는 민심의 균형추가 무너진 상황에서 누구보다도 빨리 자신의 조직을 지키기 위해 '중대한 배신'을 통해 좋은 결정을 내릴 것이기 때문이다.
탄핵 인용 이후 개헌을 둘러싼 논쟁이 벌어지고 있다. 집권당이 될 개연성이 높아진 더불어민주당을 제외하고, 국민의당‧바른정당‧자유한국당이 '4년 중임 분권형 대통령제'를 골자로 하는개헌안 국민투표를 5월 9일 대통령 선거일에 동시에 하자고 합의했다. 개헌의 시기와 내용을 중심으로 정치적 갈등과 국민적 분열이 시작되었다. 일방은 권력을 나눠 먹으려는 정략적 발상이라며 반대하고, 다른 일방은 제왕적 권력을 축소해서 재발을 방지하자며 빠른 개헌을 주장한다. 뭐 시점이야 올해 대통령 선거일이든 내년 지방선거일이건 간에, 그것이 국민적 합의 속에서 진행되면 그만이다. 그런데 아마도 이 논쟁은 헌법 개정 내용은 고사하고 시기 논쟁만 벌이다가 날을 샐 것이다.
과문한 탓인지 여전히 의문은 가시지 않는다. 첫째, 제왕적 권력을 독식하기 위해 이념과 진영으로 나뉘어 갈등‧대립하면서 언제까지 국민을 분열로 몰고 갈 것인가? 둘째, 모든 문제를 대통령 개인의 잘못 탓으로 돌린다면, 매번 실패하는 유권자의 선택을 어떻게 이해해야 하는가? 셋째, 거대한 정치 변동이 지나고 난 이후, 대한민국의 변화를 차기 대통령의 통치에 맡겨 놓으면되는 것인가? 우리는 이 의문에 답하기 위해서라도 개헌 문제에 대한 민주적 토론을 전개해야한다.
분권형 개헌은 다양한 정당의 연합정치 실현과 이념이 다른 정당의 '동거정부' 수립을 가능하게 하는 제도다. 여러 정당의 연합정치와 동거정부의 경험은 토론과 협치를 통해 문제를 해결하는 정치 문화를 정착시킬 것이다. 이미 입헌군주제나 내각제를 채택한 국가가 아니라면 유럽 대부분의 국가는 '분권형 대통령제'를 채택하고 있다. 오죽하면 유럽에서 미국의 대통령제는 늘 공포, 멸시, 기피의 대상이었다. 그 이유는 왕정복고와 독재적 권력 집중에 대한 두려움 때문이었다. 미국 대통령제는 남북 갈등이라는 지역 대립, 연방제도에 의한 특유의 견제 장치 등 우연적이며 특수한 정치 지형에 의해 유지될 수 있었다. 그야말로 미국 특유의 정치제도인 것이다.
이제 대한민국도 권력 획득을 위해 이념과 진영으로 나뉘어 아귀다툼을 하는 '싸움질' 정치를 종식시키기 위해 분권형 개헌을 검토해야 한다. 우리 헌정사에서 역대 대통령은 대부분 '불행한 대통령'이었다. 만약 이것이 헌법의 문제가 아니라 사람의 문제라면, 공화국 주권자인 국민은 매번 '나쁜 대통령'을 선택한 것이다. 따라서 이번 사태의 시원(始原)도 유권자인 국민이다. 이도 아니라면, 선출된 권력을 견제하지 못한 여야 정당정치와 입법부의 무능 때문이다. 즉 이 정국은 국민 선택의 실패이며, 총체적인 정치 기능의 마비로 규정해야 마땅하다.
따라서 사라져야 할 것은 박근혜 전(前)대통령만이 아니라, 이 사태를 이 지경까지 방치한 정당체제를 해산하거나 정치인들 모두가 책임지고 사직서를 제출해야 한다. '여의도 정치'의 종언을 스스로 선언해야 한다. '87년 체제'가 선택한 헌법도 이제 한계에 봉착했고, 2012년 유권자가 선택한 박근혜 전 대통령도 낙마했다. 국민은 탄핵 민심을 통해 문제가 된 대통령을 자연인으로 되돌렸다. 이제 남은 것은 헌법의 문제점을 고치는 것이다.
이번 탄핵 정국의 또 다른 핵심적 함의는 '새로운 대한민국'을 어떻게 만들어갈 것인가로 집약된다. 지금이야말로 국민들의 삶을 제고할 수 있는 '역사적 결절점'이다. 그래서 우리가 놓치지 말아야 할 것은 민주주의 핵심인 자치를 헌법 개정의 핵심 의제로 삼아야 한다는 것이다. 프랑스 혁명 이전 루소는 자유란 인민의 자치 실현이며, 인민이 자기입법의 실천 과정에 동등하게 참여하는 것이라 했다. 프랑스 혁명 이후 민주주의는 자치의 확대였다. <예기(禮記)>에도 자유 평등한 백성들이 임금을 표준으로 삼아 자치하는 '칙군자치(則君自治)'를 밝히고 있다.
민주주의는 인민의 자치가 실현되는 풀뿌리의 변화, 즉 일상의 민주화가 중요하다. 자본과 행정관료, 지식권력과 법‧제도로 포박된 일상의 식민화로부터 벗어나기 위해 자치 권력은 더욱 확대되어야 한다. 또한 풀뿌리 민주주의의 확산과 일상의 민주화는 앞으로 진행될 엄청난 변화에 대응하기 위한 진지(陣地)를 구축하는 것이기도 하다.
변화의 격랑은 일상을 뒤덮을 것이다. 기술의 급속한 변화와 자본의 공룡화 시대의 도전에 맞서 가정, 일터, 마을, 공동체의 일상적 삶의 공간을 가꾸고 행복한 삶으로 인도할 수 있는 힘도 자치 권력에서 나올 것이다. 잘못된 권력을 권좌에서 내려오게 했던 '피 한 방울 흘리지 않은 무혈혁명'의 국민들에게 더 많은 자치권을 부여하는 것은 너무도 현명한 조치다. 더 많은 자치권을 획득한 대한국민은 가정, 일터, 마을, 공동체로부터 풀뿌리 민주주의를 더욱 공고히 할 것이다. 그래서 자본과 폭력의 공포로부터 우리를 구제할 것이다.
이제 한국사회는 공감과 치유를 통해 '새로운 대한민국'으로 가야 한다. 이념과 진영으로 나뉘어 대립‧투쟁하기보다는 분권과 자치의 시대로 전진해야 한다. 개헌 논의가 더 필요하다면 토론은 지속될 필요가 있다. 대신 이번 대통령 선거의 입후보자들은 정당 또는 개인의 개헌안을 국민에게 제시하고, 토론을 시작해야 한다. 거대한 민심을 역행하는 사태가 발생하지 않아야 한다는 국민적 공감대를 헌법에 담아야 한다. 민심은 헌법을 낳고 공론은 법률을 낳는다. 그래서 국민의 공감대를 헌법에 담는 것은 '국민이 곧 국가'임의 천명(闡明)이다.
삼성동 박근혜 전 대통령 자택에서 '마마 용서하옵소서'라며 눈물을 흘리던 여성도, 경남 봉화마을의 노무현 전 대통령 묘역을 찾아 눈물을 흘리며 나라를 걱정하는 남성도, 그것을 애국으로 알고 있는 우리 국민이다. 이제 진짜 권력은 나누고, 국민에게 돌려주자.
참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.
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'촛불 대선'이라고 불린 19대 대통령 선거가 적폐 청산을 약속한 문재인 후보의 당선으로 끝났다. 시대를 압도할 것 같던 촛불시민 혁명의 열기가 이어진 선거임은 분명했다. 하지만 41%를 간신히 넘은 지지율로 당선된 점은 새 정부가 가야 할 길이 쉽지 않을 것임을 예고하고 있다.
옳고 그름을 떠나 50% 이상의 지지를 얻고 대통령이 되어야 한다는 더불어민주당의 호소는 엄살만은 아니었다. 국회 의석이 여러 정당들이 나누어가지고 있는 상황, 게다가 여당이 된 민주당의 의석은 겨우 120석, 그러니까 국회 과반은커녕 40%에 딱 턱걸이한 수준이기 때문이다.
정권 교체에 동의하면서도 문재인 후보를 찍지 않은 진보 및 중도 성향의 유권자들도 적지 않다는 것도 확인되었다. 협치의 파트너가 될 가능성이 높은 국민의 당이 어떤 행보를 보이느냐에 따라 새 정부가 과연 적폐 청산이나 사회 대개혁에 추진력을 발휘할 수 있을지 지켜보아야 하는 상황이다. 전임 정부와 달리 언론장악은 엄두 낼 수도 없는 정부이다. 언론의 비판과 감시 앞에 하루도 발 뻗고 잠자지 못할 정부이기도 하다. 그게 어쩌면 당연한 일이지만, 청와대 권력 외에는 사회 권력이 바뀌지 않은 상황에서 사회 대개혁은 그만큼 더 어려운 과제다.
게다가 이번에 권력에 접근하지 못한 이들은 더더욱 개헌을 통한 권력구조 개편에 더 집착할 가능성이 크다. 내년 지방선거에서 국민투표를 통해 개헌을 추진한다는 것은 문재인 대통령도 공언했던 바다. 개헌하자는 주장을 마냥 외면할 수는 없을 것이다. 그러나 개헌 논쟁이 심화되는 가운데 다른 개혁 과제를 추진하는 것이 쉬울까 싶다. 그야말로 믿을 구석은 정권교체와 사회 대개혁을 바라는 시민들일 테다. 그리고 시민사회단체들 이 새 정부의 개혁을 지지하는 역할만을 할 수는 없다.
고고한 척하면 되기 때문에 비판적 입장을 견지하는 것은 아니다. 비판과 감시, 더 개혁적인 방향으로 이끌어가는 것은 진보적 시민사회단체들의 숙명이기 때문이다. 이런 어려운 과정에서도 해야 할 일은 많다. 북핵 위기, 사드 위기, 경제 위기 등 헤쳐가야 할 위기도 많다. 이럴 때일수록 우선순위를 잘 잡고 가야 할 것이다. 정부도 마찬가지이고, 시민사회단체들도 마찬가지이다. 물론 둘 사이에는 우선순위 설정이 다를 수 있고, 또 다른 것이 당연한 일이다. 갈등을 고조하고 정쟁을 가중시키는 정책부터 추진하는 것은 어려운 길을 가는 것이다.
무엇보다 국민의 삶을 보듬는 것이 중요할 것이다. 국민들을 위한 따뜻한 돌봄의 실현과 사회 전반의 공공성을 확대하는 역할에 집중해야 한다. 국공립어린이집, 국공립요양시설, 공공병원 등 공공인프라의 확대는 국민들의 삶의 안정시키고, 좋은 일자리를 만들어내며, 우리 사회의 지속가능성을 제고해 줄 것이다. 기본적인 생활을 유지할 수 있도록 가계소득이 두터워지게 하는 것도 새 정부의 중요하면서도 우선적인 목표가 되어야 한다. 땀 흘려 일하면 먹고는 살 수 있고, 아이들을 제대로 키울 수 있고, 미래를 걱정하지는 않아도 되는 사회로 가는 기반을 만들어야 한다.
국가기관이나 공직자들의 불법 부당행위를 막기 위해서는 잘못에 대해 바로잡는 일부터 시작해야 한다. 대표적으로는 이명박-박근혜 정부 기간에 국가정보원이 벌인 정치공작, 특정 단체에 대한 지원 등에 대한 대통령이 책임지고 진상을 밝히고 재발 방지책을 마련해야 한다. 정쟁이나 사회 갈등이 적으면서도 시민들의 기대와 열망이 쌓여있는 과제들은 또 많다. 물론 국회의 협력을 얻어야 가능한 일들이다. 18세 투표권을 보장하도록 공직선거법을 개정하도록 추진하는 것이나, 고위공직자비리수사처 설치 법률을 대통령이 주도적으로 추진하는 것도 마찬가지다. 국가정보원의 국내정치 개입을 근절하도록 국정원법을 바꾸는 것도 마찬가지다.
반면 국회의 협력을 기다릴 필요 없이 대통령과 행정부 스스로 결단하면 될 일도 있다. 역사교과서 국정화를 전면 철회를 선언하는 것이 대표적이다. 세월호참사와 관련한 제2기 특별조사위원회를 정부 스스로 독립적 기구로 꾸리는 것도 그러하다. 그 위원회의 조사 활동에 모든 정부기관이 적극 협력하도록 하는 것은 대통령의 의지만으로도 가능하다.
이러저러한 개혁 과제들을 열거하자면 10가지도 100가지도 더 늘어날 것이다. 많은 것을 해결하는 것보다는, 몇 가지라도 분명하게 해결하는 것이 더 중요할 것이다. 그리고 정부가 독주하는 것도 경계해야 할 일이다. 개혁은 강력한 추진력을 가지고 힘이 있을 때 추진하는 것도 방법이다. 그러나 국민적 동의와 기반이 탄탄하지 않은 개혁은 금방 벽에 부딪힌다. 그 좌절의 후유증은 다른 개혁의 추진에도 걸림돌이 될 것이다. 따라서 국민적 동의, 그리고 다른 정치세력의 동의와 기반이 넓은 것부터, 그리고 기반을 넓혀가면서 전략적으로 추진하는 것이 중요하다. 약체 정부인만큼, 국회 내에서도 40%의 의석만 확보하고 있는 여당인 만큼 개혁의 지지 세력과 동의 기반의 확인을 거치는 것이 중요할 것이다.
진보적 시민사회운동 진영이 처한 환경도 이제 달라졌다. 지난 9년 동안은 퇴행에 퇴행을 거듭하는 청와대, 행정부와 집권 여당에 맞서 싸우는 것이 시민사회의 역할이었다. 이제는 퇴행의 저지가 아니라 개혁의 속도와 범위를 두고 싸우는 시대가 될 것이다. 노무현 정부 시절 국가보안법 전면 폐지냐 일부 개정이냐를 두고 갈등을 빚다 아무것도 이루지 못하고 좌절한 경험을 반복해서는 안 될 것이다. 원칙과 현실 사이에서 지혜를 발휘해야 할 경우가 더 많아져야 할 것이다.
참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
“대한민국은 민주공화국이다. 대한민국의 모든 권력은 국민으로부터 나온다.” 지난 겨울, 광장을 가득 메운 노랫말. 그렇게 우리는 새로운 시대를 맞이했습니다. 따스한 봄, 새로운 변화를 꽃피웠습니다. 하지만 우리의 민주주의는 완성되지 않았습니다. 촛불은 출발일 뿐. 우리는 더 많은 참여로 민주주의라는 퍼즐을 완성시켜야 합니다.
* Why! 왜 이 주제를 선택했나요?
– 촛불 이후 구체화된 개헌 관련 본질적 부분에 관한 관심을 높이기 위해
* Who! 어떤 분이 읽으면 좋을까요?
– 우리 사회 민주주의에 관심이 많은 시민 누구나
* When! 언제 읽으면 좋을까요?
– 개헌 내용에 대해 관심이 생길 때
– 직접 민주주의 방식이 궁금할 때
* What! 읽으면 무엇을 얻을 수 있나요?
– 주권자로서 시민의 권리에 대한 인식 확대
– 단편적 여론 수렴이 아니라 주권자로서 의사 결정 참여 필요성 확인
* 요약
◯ 87년 이후 한국의 민주주의는 공고화(consolidation)된 것으로 평가되고 있다. 그러나 우리는 형식적인 민주주의 공고화가 얼마나 허약한 시스템인지를 확인했다. 광장의 촛불은 후퇴하던 민주주의를 다시 호출했다. 주권자로서 헌법 제1조 2항을 확인한 것이다. 권력은 위임되지만 양도될 수는 없다. 권력의 주체는 국민이다. 국민의 의사를 대의 하지 못하는 권력은 퇴출당하여야 한다. 그것이 민주주의 원리다.
◯ 문재인 대통령은 내년 지방선거와 함께 개헌 국민투표를 약속했다. 많은 과제가 놓여 있지만, 그중에서도 지방분권과 국민참여 제도화가 선행되어야 한다. 지방분권은 중앙에 집중된 권력을 분산시켜 온전한 지방자치를 가능하게 할 것이며 주민참여를 활성화하는 원동력이 될 것이다.
◯ 한편 국민참여 제도화는 직접 민주주의 원칙을 구현하기 위한 수단으로 주권자인 국민이 주요 정책에 관해 토론하고 결정할 수 있는 토대를 마련하게 된다.
◯ 앞으로 진행될 개헌 과정은 87년 6월 항쟁의 한계를 극복하고 새로운 민주주의를 창조하는 의미를 담고 있다. 일부 정치권과 전문가들의 논의가 아닌 국민참여가 이루어져야 하며, 촛불의 요구가 반영되어야 한다.
◯ 이를 위해 국회 개헌 특위 산하에 ‘국민 배심원’ 제도가 도입되어야 한다. 구속력은 없지만, 국민이 토론하고 의견을 낼 수 있는 공론장이 반드시 마련되어야 할 것이다.
이번 토론회는 2018년 지방선거와 동시에 이뤄질 개헌을 앞두고 국민참여를 통한 개헌방안과 실질적인 지방분권형 개헌 방안을 인천지역사회가 공동으로 모색하기 위해 개최됩니다.
지방분권과 개헌을 위해 활동하고 있는 이기우(인하대학교 법학대학원)교수가 발제를 하고, 토론자로 국민참여 방안을 위한 개헌방법에 대해 이태호(참여연대) 정책위원장, 실질적인 지방분권을 위한 재정분권 과제에 대해 박준복(참여예산센터) 소장, 인천시의 지방분권을 위한 계획에 대해 박찬훈(인천시) 정책기획관, 지방분권을 위한 시의회 대응에 대해 차준택 의원, 인천지역 개헌과 지방분권을 위한 활동 방향에 대해 김명희(인천평화복지연대) 협동처장이 참여하게 됩니다.
4. 국민들은 지난 촛불을 통해 직접민주주의의 확대를 요구해 왔다. 인천평화복지연대는 이번 개헌과 지역분권 토론회를 시작으로 지방분권 실현과 직접민주주의 확장을 위한 ‘촛불시즌2’를 시작할 계획이다.
핀란드인이 가장 사랑하는 대통령이었던 그는 재임 중 복지국가, 개헌, 중립평화외교를 완성한 것으로 평가된다. 독립 100년 만에 이뤄낸 핀란드의 성과는 우리에게 시사하는 바가 적지 않다.
그의 재임 중 성과를 국내정책과 대외정책으로 나눠 2회에 걸쳐 싣는다.
1. 국내정책 편: 핀란드가 사랑한 대통령(1), 어떻게 복지국가와 개헌을 이뤄냈나
문재인 대통령이 도널드 트럼프 미 대통령과 정상회담을 가진 데 이어 최근 독일에서 열린 G20 정상회의에 참석했다. 독일 방문 기간 동안 문 대통령은 메르켈 총리, 중국 시진핑 주석, 일본 아베 총리, 프랑스 마크롱 대통령 등과 연속 회담했다.
한미정상회담에서 문 대통령은 북핵 등 한반도 위기를 해결할 방법으로 ‘단계적, 포괄적 접근’과 한국 정부의 주도적 역할의 필요성을 강조해 트럼프 대통령의 동의를 이끌어냈다.
시진핑 주석과의 회담에서도 한중관계의 회복과 북핵 문제 해결을 위한 적극적 협력을 강조한 것으로 알려졌다.
문재인 대통령은 최근 한미정상회담과 G20회담 등을 통해 한반도정책의 운전대를 잡는 성과를 올렸다. 그러나 북핵 등 한반도 주변 정세는 여전히 녹록치 않다 (이미지 출처: http://www.segye.com/)
G20 정상회의 의장국인 독일 메르켈 총리와의 회담을 통해서는 한국 민주주의의 성숙과 사회적 시장경제의 진전, 그리고 북한 문제의 평화적 해결 등에 대한 공통의 관심을 피력했다.
나아가, 문재인 대통령은 독일 쾨르버재단 초청연설에서 ‘베를린 평화구상’(2017.7.6.)을 발표해 북한 핵의 완전한 폐기와 평화협정 체결 추진, ‘한반도 신경제지도’ 구상 등 핵심 정책방향과 실천과제를 제시했다.
대통령 탄핵과 조기 대선이라는 비상한 과정을 거쳐 집권한 뒤 신속하고 광범위한 개혁 의제 선점을 통해 초기 높은 국민적 지지와 기대를 받고 있는 문재인 대통령은 이로써 복잡하고 어려운 위기 상황의 한반도 국제정세를 다루는 데 있어서도 보편적, 민주적 가치에 기반한 ‘유능한 협상가’의 면모를 과시하고 있다.
그러나 최근 북한의 대륙간탄도미사일(ICBM) 발사에 따른 긴장 고조는 물론 의회 내 다수의석을 점하지 못한 불안정한 정치상황과 개혁에 대한 보수세력의 반발 등 새 정부가 당면한 과제 상황은 결코 녹록하지 않다. 쉽지 않은 국제, 국내 정치의 조건 속에서 한반도 평화공존체제 수립과 합의적 민주주의 구현 등 핵심 개혁 과제들을 어떻게 실현해 갈 것인가?
핀란드는 스웨덴과 러시아 사이에서 고통받았다. 100년 전 독립을 이룬 핀란드는 100년 만에 복지국가와 중립적 대외정책을 확립했다.
20세기 동안 내전과 대외적 전쟁, 극심한 정치적 갈등과 분열 등을 지혜롭게 극복한 핀란드의 역사적 경험은 하나의 중요한 영감을 제공한다. 최근 세상을 떠난 한 전직 핀란드 대통령의 삶과 행동이 바로 그 대표적 사례를 보여준다.
독립 100주년, 핀란드인들이 사랑한 노동자–철학자 대통령의 죽음
2017년 5월 12일(금) 21시 15분, 핀란드 제9대 대통령 마우노 꼬이비스또(Mauno Koivisto)가 향년 93세를 일기로 서거했다. 다음날 핀란드 전역에는 그의 죽음을 애도하는 조기가 게양되었다.
제9대 핀란드 대통령 마우노 꼬이비스또의 초상화. 그는 올해로 독립 100주년을 맞은 핀란드에서 시민들이 가장 사랑한 노동자-철학자 대통령이었다.
현 대통령 사울리 니니스뙤(Sauli Niinistö)는 추모 성명을 발표했고, 공영방송 YLE는 하루 종일 추모 방송을 특집으로 편성해 내보냈다.
핀란드인들이 가장 사랑한 대통령으로 인정받는 꼬이비스또는 1982년부터 1994년까지 12년간 대통령으로 재직했다(2회 연임). 전후 25년간 장기 집권했던 중앙당(Keskusta, The Centre Party)의 우르호 께꼬넨 대통령(Urho Kekkonen, 1956-1981년 재임)이 기력이 쇠해 사임할 당시 그는 사민당(SDP)-중앙당 연합정부의 총리를 맡고 있었다.
1982년 대통령 선거에서 폭넓은 지지로 당선되며 향후 30년간의 사민당 대통령 시대를 열었다. 소련 붕괴, 경제위기, 유럽통합 등 대전환기에 핀란드를 이끈 그는 지혜롭고 합리적 리더십의 소유자였다.
1994년 퇴임한 뒤 부인 뗄레르보 꼬이비스또(Telervo Koivisto) 여사와 함께 시골집에서 숲과 정원을 가꾸며 소박한 삶을 이어가는 한편, 후임 아흐띠사리(Martti Ahtisaari, 1994-2000 재임), 할로넨 (Tarja Halonen, 2000-2012 재임) 대통령과 정부에 국제관계와 외교정책 등에 관해 조언하며 전 국민의 사랑과 존경을 받았다.
그의 사망 소식이 전해지자 언론과 시민들은 한결같이 그가 실용적 리더이자 독립적 지성인이면서 매우 소탈하고 겸손했던 정치인으로 진실로 ‘전 국민의 대통령’(koko kansan presidentti)이자 ‘나의 대통령’(minun presidentti)이었다며 슬픔과 감사의 마음을 표했다.
노동계급 출신인 그는 평생 손으로 하는 노동과 작업 활동을 멈추지 않았다. 동시에 정치, 경제, 사회, 역사, 철학, 국제관계 분야에 두루 정통하여 깊이 숙고하고 사유하는 것이 몸에 밴 사상가이자 저술가로 ‘철인왕’(philosophy king)에 종종 비유될 정도였다.
평생 배구를 즐겨한 그의 두 손은 노동과 사유 둘 다 위한 것이었다고 이야기되는 까닭이다.
무엇보다 꼬이비스또는 핀란드가 내전과 분열의 상처를 치유하고, 2차 세계대전 및 전후 냉전 질서가 부과한 국제정치적 제약을 극복하면서 오늘날의 성숙한 민주주의와 복지국가, 평화적 국제관계를 달성하는데 기여한 탁월한 정치가였다.
20세기 핀란드의 현대사 굽이굽이를 지나온 뒤 독립 100주년인 2017년에 삶을 마감한 그의 인생 역정은 그 자체로 신생 민주공화국 핀란드의 첫 세기를 증언하는 하나의 상징이 되었다.
어린 목수, 참전군인, 철학박사, 재무장관, 중앙은행장, 총리, 그리고 대통령의 삶
마우노 꼬이비스또는 1923년 핀란드 남서부 항구도시 뚜르꾸(Turku)의 한 가난한 조선 노동자(배 목수)의 둘째 아들로 태어났다. 당시 핀란드는 러시아 황제 치하의 대공국(Grand Duchy of Finland) 지위에서 갓 벗어난 신생 독립국이었다. 독립 직후인 1918년에는 좌우 내전이 발발해 약 4만 명이 넘는 사망자가 발생했고, 정치적 분열과 적대의 상처는 핀란드 사회를 깊이 갈라놓았다.
열 살 되던 해 어머니가 죽고, 초등학교를 마친 뒤부터 항만에서 여러 일을 익히느라 꼬이비스또의 유년기는 짧게 끝났다.
16세이던 1939년에는 소련의 침공으로 이른바 ‘겨울 전쟁’(Talvisota, 1939-1940)이 시작됐다. 어린 꼬이비스또는 소방의용군에 편입된 뒤 전방 부대에 배치돼 ‘계속전쟁’(Jatkosota, 1941-44)이 끝날 때까지 싸웠다. 생사가 엇갈리는 치열한 전투 현장에서 그는 정신적(종교적) 전환을 경험한다. 전쟁은 또 그가 세계정세에 눈뜨도록 만들었다.
1939년 겨울전쟁이 발발했을 때 꼬이비스또는 16세였다(왼쪽 사진). 전쟁은 어린 청년을 죽음의 공포에 맞서 싸우게 했고, 세계정세에 눈뜨게 했다. 오른쪽 사진은 전후 대학생이 된 꼬이비스또의 모습.
전쟁이 끝나고, 유공자로 전역한 꼬이비스또 앞에 새로운 기회가 열렸다. 그는 1947년에 핀란드 사민당에 가입했고, 항만 노동조합에서도 중요한 직책들을 맡아 수행했다.
당시 노동조합은 사민당과 공산당 활동가들로 진영이 갈려 파업 전략 등을 두고 노선 투쟁이 치열했다. 사민주의 노선을 추구한 꼬이비스또는 공산주의자들의 공격 대상이 되기도 했다.
한편, 꼬이비스또는 1947년부터 야간 학교를 다니며 중등 교육 과정을 이수했고, 이후 대학에도 입학했다. 교직 활동을 병행하며 학업을 계속한 끝에 1956년 ‘뚜르꾸 항만의 사회적 관계들’을 주제로 사회학 박사 학위를 취득했다.
전역 후 노조와 직업 활동을 병행하면서 꼬이비스또는 공부를 계속해 1956년 뚜르꾸대학교에서 사회학 박사 학위를 받았다.
1952년에는 향후 65년 간 평생을 함께 하며 가장 중요한 조언자가 되어준 부인 뗄레르보(Telervo Koivisto)와 결혼해 가정을 꾸렸다.
학위 취득 후 꼬이비스또는 1957년 헬싱키노동자저축은행(Helsingin Työväensäästöpankki)의 대표 자리를 제안받고 헬싱키로 이주한다.
이후 12년간 저축은행 대표 역할을 맡은 그는 경제 전문가로도 이름을 알렸다. 사민당이 총선에서 큰 승리를 거둔 1966년에는 재무장관에 발탁됐다.
1968년 핀란드 중앙은행장에 임명된 직후에는 총리로 다시 임명됐다.
께꼬넨 대통령 집권 시기에 성립된 사민당-중앙당 연합정부에서 총리(1968-1970, 1979-1982)와 재무장관(1966-67, 1972)직을 두 차례씩 역임한 그는 1960년대, 70년대, 80년대에 걸쳐 총리를 역임한 유일한 인물이다.
독립적 사유와 숙고된 판단을 중시하는 그는 강한 카리스마로 정치적 도전자를 잘 용납하지 않는 께꼬넨 대통령과 오래 호흡을 맞추지 못했다.
그러나 내각에서 물러나 있는 사이에도 핀란드 중앙은행장으로 계속 활동했고, 이 시기 그가 획득한 경제와 재정 정책의 전문성은 경기 과열과 대소 무역의 붕괴 등으로 인해 그의 대통령 재임 후반기에 발생한 경제위기에 대처하는 데 중요한 도움이 되었다.
(경제 전문가였던 그의 재임 시기에 경제위기가 발생, 심화되었다는 점은 아이러니하다. 소련 붕괴가 가져온 경제적 충격은 불가피한 것이었지만, 환율 정책에 신중한 나머지 1980년대 후반의 인플레 현상에 대한 선제적 대응을 놓친 점은 아쉬운 부분으로 지적된다.)
핀란드 복지국가의 팽창과 완성을 이끌다
그가 처음 총리로 임명된 1968년, 은 20세기 후반 핀란드의 역사에서 매우 중요한 해이다. 핀란드 역사상 최초로 노사정 대표가 3자 협의체를 구성해 전국적인 임금 인상률과 주요 경제, 사회정책의 방향을 결정한 사건이 일어났다. 전임 빠시오(Rafael Paasio) 총리 때부터 추진된 협상은 꼬이비스또가 총리에 취임한 지 얼마 안 돼 결실을 맺었다.
1930년대부터 3자 합의에 바탕해 보편적 복지국가로 이행한 스웨덴, 덴마크와 달리 핀란드는 북유럽 국가이면서도 내전과 대소 전쟁 등의 여파로 같은 경로의 발전이 한 세대 동안 지연되었다.
사용자들은 노조를 대화상대로 인정하지 않았고, 노동자들은 자주 총파업 등 물리적 투쟁으로 맞섰다. 내전 뒤에도 좌우 대립은 계속됐다. 나아가, 각 진영 안에서도 온건파와 급진파들 간에 치열한 논쟁과 대결이 벌어졌고, 정국은 자주 소용돌이쳤다.
대소 전쟁 등 국가적 위기를 거치면서 민족적 단합의 기운이 고조되고 사용자단체와 노조 간의 단체 협상이 개시되는 등 변화가 있었지만 께꼬넨 대통령이 첫 취임한 1956년에도 대규모 총파업이 발생하는 등 사회적 갈등이 지속됐다.
1968년 노사정 합의를 계기로 핀란드는 민주적 코포라티즘에 기초한 보편적 복지국가 시스템을 건설했다. 사진은 당시 역사적 합의를 도출한 노사정협의회 회의 장면.
그렇다면 1968년의 제도 변화는 어떻게 가능했을까?
무엇보다 중도우파로서 안정된 대러시아 관계 구축과 국내 사회통합에 역점을 둔 께꼬넨 대통령의 강력한 의지와 정치적 뒷받침, 경기 인플레 등에 기인한 환율 재정위기라는 외부요인이 부과한 사회적 대타협의 필요성, 1966년 총선에서 대승을 거둔 사민당의 주도적 역할 등 여러 요인이 맞물려 가능했다.
이를 계기로 이른바 신조합주의(neo-corporatism)적 3자 이익 협상 체계가 제도화되었다. 일시적 중단 사례가 있지만 큰 틀의 변화 없이 현재까지 제도가 지속되면서 핀란드 노동시장 및 관련 사회⦁경제 정책의 방향을 결정하는 핵심 기제가 되고 있다.
노사관계의 안정과 고속 경제 성장을 바탕으로 핀란드는 1960년대 후반부터 1980년대 후반까지 고용, 주거, 교육, 의료, 사회보장 등의 영역에서 신속하고 광범위하게 복지국가 관련 법제와 정책들을 완비할 수 있었다.
꼬이비스또가 각료와 총리로서, 나아가 대통령으로서 재임한 시기에 핀란드 사회는 보편적 복지국가의 팽창과 완성을 목도했던 것이다.
의회주의와 현대 인권국가를 향한 단계적 헌법 개혁
핀란드가 또 하나의 북유럽 복지국가 모델을 실현해가는 과정은 분열과 대결을 특징으로 하던 ‘캠프 정치’(camp politics)의 시스템과 문화가 ‘합의 정치’(consensus politics)로 전환되는 과정이기도 했다.
역사적, 지정학적 여건과 선거제도의 영향 등으로 핀란드의 정치 체제는 극단적으로 파편화된 정당 시스템과 ‘진영 정치’의 양상을 보였다. 준(準)대통령제 시스템 속에서 강력한 권한을 행사했던 우르호 께꼬넨 대통령은 정국을 돌파하기 위해 때때로 내각과 의회를 해산했고, 정치적 교착으로 인해 관료 내각이 들어서는 경우들도 있었다.
1960년대 후반부터 지속적으로 시도된 적록연정(punamultahallitus, 사민당-중앙당 연정)과 중앙 노동조합 조직들의 통합, 그리고 노사정 3자 협상의 제도화 등에 힘입어 핀란드 정치 시스템은 점차 안정돼 갔다.
특히 1982년 마우노 꼬이비스또의 대통령 취임 이후 중요한 정치적, 입헌적 개혁들이 시행됐다.
전임자 께꼬넨 대통령의 권위주의적 리더십에 비판적이었던 그는 과도하게 대통령에게 집중된 권한을 줄이고 의회와 내각 중심의 국정 운영을 촉진하기 위한 노력을 기울였다.
1987년부터는 소련의 반대 등으로 27년간 내각에 참여하지 못했던 보수당(Kokoomus)이 사민당과 ‘블루-레드 연정’(sinipunahallitus)을 통해 집권하기도 했다. 1990년대부터는 이른바 ‘무지개정부’로 불리는 초다수적 연합정부 (super-majority seeking coalition government) 수립이 일반화되었다.
꼬이비스또의 재임 시기에 헌법개혁위원회가 출범해 바람직한 헌법 개혁 방안을 지속적으로 검토, 제안했고, 1980년대와 90년대를 거치면서 점진적 개혁들이 이루어졌다.
우선, 그동안 300명의 선거인단을 통해 간접적으로 이루어지던 대통령 선거가 직선제로 전환돼 시민 참여가 대폭 확대됐다.
둘째, 대통령의 임기 제한 규정을 마련해 6년씩 2회(최대 12년)만 역임할 수 있도록 했다.
셋째, 1995년 핀란드의 유럽연합 가입에 맞추어 헌법의 기본권 조항들을 전면 개정해 <유럽인권협약>(European Convention on Human Rights)에 부합되도록 개편했다.
개정 헌법은 경제적, 사회적, 문화적 권리를 더욱 강화하는 한편, 근대적 주권 원칙에 기반한 시민권 모델을 뛰어넘어 보편적 인권 원칙을 헌법과 기본권 보장의 기본 원리로 수용했다.
그리고 마침내 1999년, 기존의 부분적 개정 내용들을 집대성하고, 나아가 권력 구조 자체를 개혁하는 전면적 헌법 개혁이 단행됐다. 회기를 달리한 두 차례의 의회 동의를 거쳐 2000년부터 발효된 신헌법은 대통령의 권한을 대폭 줄이는 대신 의회와 총리의 권한을 강화했다.
꼬이비스또의 재임 시기 핀란드는 의회주의와 인권국가를 향한 단계적 헌법 개혁을 이루었고, 이를 바탕으로 2000년 헌법 전면 개혁이 단행됐다. 사진은 1980년대 이후 핀란드의 전현직 대통령들과 그 배우자들이 2012년 12월 6일 독립기념일 파티에 참석한 모습.
가장 중요한 변화는 총리 인선과 내각 구성의 권한이 대통령으로부터 의회로 이양된 것이다. 총리와 내각은 대통령의 간섭과 통제로부터 벗어나 의회에서 선출, 구성되고, 총선 결과를 반영해 원내 정당들 간의 협상을 거쳐 다수결로 선출되는 총리는 내각과 행정부의 운영에 대해 대통령이 아닌 의회에 책임지도록 했다.
아울러 대통령의 의회 해산권과 법안 거부권에도 중요한 제약이 가해졌다. 대통령은 여전히 총리와 장관을 임명하고, 의회 해산권과 법안 거부권을 행사할 수 있지만 그 기능은 형식적 절차의 차원으로 국한됐다.
대통령의 정부 정책에 대한 통제, 특히 께꼬넨 이래 대통령의 배타적 권한 영역으로 인식되던 외교 정책에 대해서도 중요한 개혁 조치가 취해졌다. 외교 정책에서도 정책 주도권이 총리와 내각으로 넘어간 것이다.
2000년 헌법 개정 이후 핀란드의 헌정 체제는 형식적으로는 준대통령제(semi-presidentialism)이지만 실질적 측면에서 표준적 형태의 의회주의(parliamentarism)로 전환되었다고 정치학자들은 평가한다.
최근 2012년의 헌법 개정은 의회주의적 권력 구조 개편을 더욱 강화하는 한편, 유권자 5만 명 이상이 서명한 경우 의회가 그 입법 정책안을 심의하도록 하는 시민발의제도(citizens’ initiatives)를 도입해 직접 민주주의적 요소를 강화했다.
그 자신 한 번도 국회의원이었던 적이 없었던 꼬이비스또가 의회중심주의를 실현하기 위해 노력했다는 사실은 일견 역설적인 현상으로 보인다.
그러나 그는 정당 내부에서 커리어를 쌓아간 기성 정치지도자들과 다른 경로를 통해 장관과 총리의 지위에 올랐다. 그는 전임 대통령과 달리 소수의 측근들로 구성된 권력의 요새를 구축하지 않았고, ‘올드보이들’ 간에 벌어지는 폐쇄적 권력 투쟁 성격의 정치행태를 달가워하지 않았다.
당시 의회와 제 정당의 엘리트들 사이에서도 께꼬넨의 권위주의적 통치행태에 대한 비판적 인식이 퍼져있었고, 이는 의회주의적 헌법 개혁을 위한 중요한 정치적 합의와 추동력을 제공했다.
(핀란드가 사랑한 대통령(2), 대외정책 편은 다음에 계속)
(이 글의 저자인 서현수 박사는 지난 5월 핀란드 땀뻬레대학에서 핀란드의 의회정치와 시민참여로 정치학 박사학위를 받았다. 그의 논문은 여기(☞Reaching Out to the People)를 클릭해 다운받을 수 있다).
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