그 법이 위험하다: 규제프리존법과 인터넷전문은행법
4차 산업혁명이라는 단어를 처음 접했을 때, 필자가 가장 궁금했던 것은 3차 산업혁명이었다. 2차 산업혁명은 논외로 하고 ‘3차 산업혁명’을 검색해보면 2012년에 출판된 [3차 산업혁명]이라는 제레미 리프킨의 책이 보인다. 검색된 책소개에 따르면 이 책은 “인터넷 기술과 재생에너지가 합쳐져 강력한 ‘3차 산업혁명’이 발생하는 과정을 설명”한다고 한다.
4차 산업혁명은 여전히 알쏭달쏭하고 혁명의 회차가 변경되었다. 그리고 2018년 9월 20일, 대한민국 국회는 73개의 법을 본회의에서 의결했다. 4차 산업혁명을 대비하기 위해 입안되어 통과된 법이 있어 그 법에 대해 설명하고자 한다. 혁신성장이라고 명명된 현 정권의 경제정책이 고스란히 녹아 있는 법이니 곧 실생활에서도 확인할 수 있을 것 같다. 갑자기 만나면 깜짝 놀라니까 어떤 내용인지 알아보자.
1. 규제프리존법
「지역특화발전특구에 대한 규제특례법 전부개정법률안」 (이하 ‘규제프리존법’)이라는 정식 명칭으로 일명 ‘규제프리존법’이 통과됐다. 이 법은
- 하나, 비수도권 시·도에서 혁신사업 또는 전략산업을 육성하기 위하여 규제특례 등이 적용되는 구역을 지정하고 이를 규제자유특구 영어로는 ‘규제프리존’이라고 명명하고.
- 둘, 규제자유특구 안에서 현행 법의 구체적인 효력을 제한하겠다는 법이다. 혁신사업 또는 전략산업을 육성을 위해 하나의 법으로 다른 여러 법을 무력화하겠다는 취지이다.
문재인 대통령이 대통령 후보 시절(’17년 4월 10일) 안철수 후보를 ‘이명박-박근혜’ 정책 계승자로 지목하면서 비판한 근거가 된 법이 바로 ‘규제프리존법’이다. 당시 문재인 캠프는 유은혜 수석대변인 논평을 통해 이 법을 “대기업 청부 입법”이라고 불렀다.
그랬던 법이 국회에서 통과된 이유는 “최근 기술혁신은 예측이 불가능할 정도로 빠르게 진행되고 있으며 기술혁신이 가져올 4차 산업혁명을 선도하고 효율적으로 대응하기 위해서는 신기술을 활용한 새로운 서비스 또는 제품 등을 규제제약 없이 실증하고 사업화할 수 있는 기업환경을 조성하는 것이 무엇보다 중요한 과제로 대두되고”있기 때문이란다. 이 법이 혁신사업 또는 전략산업을 육성을 위해 해제한 법안은 너무 많아 열거하기가 어렵다.
이 법의 4조에는 ‘우선허용·사후규제’라는 원칙이 명시되어 있다. “국가와 지방자치단체는 국가발전 및 지역경제 활성화를 위하여 혁신사업 또는 전략산업 등을 허용하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 신기술을 활용하는 사업이 국민의 생명·안전에 위해가 되거나 환경을 현저히 저해하는 경우에는 이를 제한할 수 있다”는 단서를 달고 있긴 하다. ‘일단 해보자’ 정도로 이해된다.
결기는 호방하지만, 한편 걱정스럽다. ‘일단 해보자’는 그 구체적인 범위가 특정되지 않고 있기 때문이다. 생명·안전, 환경을 저해하는 경우에, 이 법의 적용을 제한한다고 되어 있지만, 정부나 기업, 다수 언론에 따르면, 4차 산업혁명의 핵심은 ‘바이오헬스 산업’이고, 개인정보라고 읽어야 할 ‘빅데이터’다. 또한, 이 법의 주요 내용은 보건, 의료, 환경, 개인정보 보호 등과 관련 법 적용 예외(혹은 완화)인데 “국민의 생명·안전에 위해가 되거나 환경을 현저히 저해하는 경우”(4조)에는 이 법의 적용을 제한“할 수 있다”(‘제한해야 한다’가 아니라)고 규정했다. 으레 겉보기에 좋은 말을 한 구절 추가한 것이거나 아무런 실효성이 없는 법을 만들었거나 둘 중에 하나일 것이나 아무래도 전자인 듯하다.
이 법에는 ‘실증을 위한 특례’와 ‘임시허가’라는 조항이 있다. 실증을 위한 특례는 기업이 혁신적인 사업을 하려고 하는데 기존의 법과 제도 하에서 인·허가가 어려울 경우, 법과 제도 적용의 예외를 두자는 조항이다. 임시허가는 역시, 기업이 혁신적인 사업을 하려는데 이를 판단할 법과 제도가 없거나 법과 제도에 따른 기준·규격·요건 등을 적용하는 것이 맞지 아니한 경우, 안전성 측면에서 검증된 경우 일정한 기간 동안 임시로 허가 한다는 조항이다. 이 두 조항도 ‘일단 해보자’는 기조인데, 역시나 실증을 위한 특례나 임시허가 등을 통해 무력화할 수 있는 규제의 범위가 특정되어 있지 않다. 구체적으로 어떤 법이 제한되는지를 차치하고 시대에 뒤쳐진 규칙과 제도도 있겠으나 너무 과하지 않나 싶다.
사실, 지역의 발전을 목적으로 하는 법은 이미 많다.
- 「국가균형발전특별법」
- 「기업도시개발 특별법」
- 「경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법」
- 「지역 개발 및 지원에 관한 법률」
- 「연구개발특구의 육성에 관한 법률」
- 「동서남해안 및 내륙권 발전 특별법」
- 「제주도특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 등등
이 글에서 다루는 「지역특화발전특구에 대한 규제특례법 전부개정법률안」도 ‘제정’ 안이 아니라 ‘개정’안이다. 이미 있던 법이다. 그럼에도 불구하고 지역 간 불평등이 심화되고, 재벌에 대한 경제집중도 해소되지 않는다. 이 정도 상황이면, 이 법이 지역의 균형적인 발전, 수도권 집중 해소 등의 사회적 문제를 해소하기보다 그저 기업이 원하는 서비스와 제품을 제약 없이 상업화 할 수 있도록 기업에 자유를 보장하고 사회에 필요한 최소한의 공공성만 해소하고 아무 것도 아닌 결과로 귀결될지 우려해도 된다고 말해도 아주 틀린 말은 아니지 않은가. 혁신과 4차 산업혁명에 반대하기 참 어렵지만, 그럼에도 이 법이 과연 보건과 의료, 교육과 환경 등 우리 사회가 요구하는 기본적인 공공성을 지켜낼 수 있을지, 생명과 안전과 같은 돌이킬 수 없는 피해로부터 시민을 보호할 수 있을지 합리적으로 질문해볼 수 있지 않을까.
원론적인 이야기를 말고 실질을 생각해보자. 자율주행자동차가 인명사고를 내면 그 책임은 누가 부담해야 할까? 사실상 ‘운전자’가 존재하지 않는 상황에서, 차량의 소유자, 제조사, 자율주행을 위해 정보를 제공한 통신사, 아니면 피해자 중에 누구에게 책임을 물어야 하는지는 일단 해보고 결정할 성질의 사안이 아니다. 자율주행자동차의 보험료를 누가 얼마나 부담해야 하느냐는 매우 지엽적인 문제이다. 그렇다고 해서 추상적인 고도의 철학적인 논쟁까지 나아가지 않아도 된다. 문제는 실질이다. 운전하지도 않는데 사고 책임이 있다면 누가 자율주행차를 소유하겠느냐는 질문에서 사고책임을 운전하지 않는 자동차의 소유자에게 부담시키면 자율주행자동차를 상품화하기는 쉽지 않다는 대답이 무리 없이 합리적으로 도출된다. 그렇다고 제조사가 앞장서서 책임질까?
미래를 앞서 볼 수 없지만, 불안하다. 하물며, 기술 그 자체, 그리고 기술의 연구도 윤리가 있다. 이 윤리도 당연히 기술과 그 연구를 제한하는 규제로 작동한다. 그런데 작금의 법들은 기술을 상용화함에 있어, 쉬운 말로 돈을 벌기 위해 여기 새로운 기술이 있으니 아무런 규칙도, 그 어떤 제도도 필요 없고 생명과 안전, 나의 개인정보와 우리의 환경에 대해 ‘일단 한 번 해보자’고 하면서 이것이 4차 산업혁명이라고 하면 곤란하지 않은가 싶다. 양보해도 규제의 구체적인 내용에 논의할 수 있지만 규칙과 제도, 줄여서 규제 그 자체를 악마화하면 곤란하다.
이 법은 대상을 비수도권으로 하고 있다. 인천광역시와 경기도는 적용예외다. 그러나 같은 날, 전국적으로 규제를 해소한 법도 통과되었다. 「산업융합 촉진법 일부개정법률안」, 「정보통신 진흥 및 융합 활성화 등에 관한 특별법 일부개정법률안」이 전국적인 규제 해제를 가능케 하는 법이고 취지와 방향은 규제프리존법과 대략 비슷하다.
규칙과 제도를 합쳐 규제라고도 부를 뿐이다. 새로운 기술과 사회적인 변화가 있다면, 그에 상응하는 게임의 룰이 새롭게 논의되곤 한다. 그렇다고 해서 기존의 것이 필연적으로 폐기되거나 기존의 것의 폐기로 그 논의가 끝나지 않는다. 새로운 규칙이 필요하고 이를 제도화하게 된다. 세상 돌아가는 것이 그렇지 않은가. 새로운 기술과 사회의 변화에 따른 새로운 합의가 필요하다. 우리는 그 합의를 제대로 한 적이나 있는가.
2. 인터넷전문은행법
이번엔 은행이다. 단순한 간편결제 어플리케이션이 아니고, 저금하고 대출받는 바로 그 은행이다. 교과서를 보면 은행은 가계에서 저축을 받아 기업에 대출해주고 그로부터 이자를 가계에 다시 주고 뭘 그런 기능을 한다. 물론, 요새 가계부채와 기업의 사내유보를 보면 기업의 저축으로 가계에 대출을 해주는가 싶지만, 하여튼 은행과 간편결제 혹은 송금 어플리케이션과 다르다. 은행은 돈을 유통시키는 기능은 물론이고 수많은 고객의 다양한 금융정보를 가지고 있다. 그래서 은행은 사회적으로 매우 중요한 기능을 수행하고 있는 기관이다
케이뱅크는 은행업을 인가받는 과정에서 각종 특혜 및 불·편법 의혹이 있지만, 케이뱅크와 카카오뱅크는 모두 현행 「은행법」에 근거하여 인가를 받고 출범했다. 인터넷전문은행을 위한 또 다른 법이 필요하다는 하는 이들은 “국내에 인터넷전문은행이 도입될 경우 빅데이터 분석을 통해 중금리 대출을 활성화하여 서민, 소상공인 등에 대한 금리단층을 해소하고, 은행 간 경쟁촉진을 통해 금융소비자의 편의성을 제고하며, 미래 신성장동력을 창출하는 등의 다양한 긍정적인 효과가 예상”(인터넷전문은행 설립 및 운영에 관한 특례법안(대안) 의 제안 이유 중 발췌)되기 때문이라고 주장한다.
금융이 아닌 사업을 하는 기업, 다른 말로 ‘산업자본’이 은행을 소유하거나 지배하지 말라는 금융의 원칙을 ‘은산분리’라고 한다. 은산분리는
- 금융의 공공성과 건전성 확보
- 재벌·대기업으로의 경제력 집중 방지를 위한 원칙이다.
은산분리 원칙에서 인터넷전문은행은 이미 영업 중이다. 그런데 은산분리라는 규제가 4차 산업혁명을 가로막고 있다는 주장이 있다.
2018년 6월 20일, 한국은행이 국회에 제출한 [금융안정보고서]를 보면, 2018년 3월말 현재 인터넷전문은행의 대출 및 예금 규모는 각각 6.9조 원과 8.4조 원이다. 가계신용대출을 차주 특성별로 살펴보면 고신용(1~3등급) 차주의 대출비중이 96.1%로 국내은행(84.8%)을 훨씬 상회하는 반면, 중신용(4~6등급) 차주의 비중은 3.8%로 국내은행(11.9%)에 비해 낮다. 안타깝게도 인터넷전문은행의 출범 목표로 제시되었던 중금리대출 활성화는 없었다.
우리가 아는 시중 은행의 대출과 예금의 규모는 수천조 원에 이른다. 인터넷전문은행 점유율은 상위 4개 은행의 1% 에도 미치지 않고 있다. 인터넷전문은행이 은행업과 관련 시장에 경쟁을 촉발하는 계기가 될 것이라 말하기 어렵다는 사실이 현실에서 드러나고 있다. 물론, 이게 다 ‘은산분리’때문이라는 사람도 있다. 그리고 한국은행의 보고서를 읽었을 것이라고 능히 추정되는 국회는 9월 20일, 시민사회와 노동조합 등의 우려와 반대에도 불구하고 「인터넷전문은행 설립 및 운영에 관한 특례법안」을 통과시켰다.
「인터넷전문은행 설립 및 운영에 관한 특례법안」 중 산업자본의 지분 소유 한도 관련
제5조(비금융주력자의 주식보유한도 특례)
① 비금융주력자는 「은행법」 제16조의2제1항 및 제2항에도 불구하고 인터넷전문은행의 의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 34 이내에서 주식을 보유할 수 있다.
② 제1항의 경우 「은행법」 제15조, 제16조, 제16조의4 및 제65조의9를 적용한다. 다만, 「은행법」 제15조제5항에 따른 은행의 주식을 보유할 수 있는 자의 자격 및 주식보유와 관련한 승인의 요건에도 불구하고 「은행법」 제15조제3항 본문에 따른 한도를 초과하여 인터넷전문은행의 주식을 보유할 수 있는 비금융주력자의 자격 및 주식보유와 관련한 승인의 요건은 다음 각 호의 사항을 감안하여 별표로 정한다.
- 출자능력, 재무상태 및 사회적 신용
- 경제력 집중에 대한 영향
- 주주구성계획의 적정성
- 정보통신업 영위 회사의 자산 비중
- 금융과 정보통신기술의 융합 촉진 및 서민금융 지원 등을 위한 기여 계획
③ 금융위원회는 제1항에 따라 인터넷전문은행의 주식을 보유하는 자에 대해 「은행법」 제16조의4제1항에 따른 초과보유요건 등을 심사하는 경우에는 제2항에 따른 별표의 요건을 심사하여야 한다.
통과된 법의 제5조이다. 내용을 보면, 산업자본으로 통칭할 수 있는 비금융주력자가 은행의 의결권 있는 주식의 34%를 가질 수 있다고 적혀있다. 그리고 이러한 주식의 보유하려는 자는 “별표”의 요건을 충족해야 한다. 그런데, 별표를 찾아보면 아주 중요한 몇 가지 내용을 시행령에서 정하도록 되어 있다. ‘금융위원회가 정한다’는 뜻이다.
「인터넷전문은행 설립 및 운영에 관한 특례법안」 중 별표 관련(a)
마. 다음의 요건을 충족할 것. 다만, 해당 위반 등의 정도가 경미하다고 금융위원회가 인정하는 경우는 그러하지 아니하다.
1) 최근 5년간 「금융산업의 구조개선에 관한 법률」에 따라 부실금융기관으로 지정되었거나 금융관련법령에 따라 영업의 허가·인가 등이 취소된 기관의 최대주주·주요주주(의결권 있는 발행주식 총수의 100분의 10을 초과하여 보유한 주주를 말한다) 또는 그 특수관계인이 아닐 것. 다만, 법원의 판결로 부실책임이 없다고 인정된 자 또는 부실에 따른 경제적 책임을 부담하는 등 금융위원회가 정하는 기준에 해당하는 자는 제외한다.
2) 최근 5년간 금융관련법령, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」, 「조세범 처벌법」 또는 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」을 위반하여 벌금형 이상에 해당하는 형사처벌을 받은 사실이 없을 것
바. 한도초과보유주주가 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 기업집단에 속하는 경우에는 초과보유 승인이 경제력 집중을 심화시키지 않을 것, 금융과 정보통신기술의 융합 가능성을 감안하여 대통령령으로 정하는 정보통신업 영위 회사의 자산총액 합계액이 해당 기업집단 내 비금융회사의 자산총액 합계액에서 상당한 비중을 차지할 것 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖출 것
정부와 여당도 인터넷전문은행에 한하여 은산분리를 완화하겠다는 입장이었고, 재벌이 은행을 가져도 되느냐는 질문에는 ‘노’ 라고 대답했다. 그래서 여당은 ‘자산 10조원 이상 상호출자기업집단은 제외하되, 예외적으로 ICT기업에는 참여를 허용’하자고 주장했다. 상호출자기업집단을 앞으로 재벌이라고 하고 계속하면, 정작 법을 들여다보면 그래서 재벌이 무엇인지, 정보통신기술을 가지고 있는 기업이 무엇인지가 명확하지 않다.
예를 들어, 위 별표 중에 바목의 “대통령령으로 정하는 정보통신업 영위 회사”라는 규정이 있는데 정보통신업에 대한 최소한의 내용 규정이 없다. 입법기관이 아닌 곳에서 이 법의 구체적이고 실질적인 내용을 만들겠다는 뜻이기도 하고 삼권분립이나 입법과 관련한 여러 원칙의 훼손했다는 의미이기도 하며 법률에 구체적인 내용의 정함이 없이 세부내용을 시행령에 위임하여서는 안 된다는 포괄위임금지원칙에도 위배되기도 한 상황이다.
법의 핵심적인 내용이 시행령에 위임되어, 정권에 따라 어디로 튈지 예측하기 어렵다는 결론이기도 하다. 법이 논의되는 과정에서 재벌대기업이 은행을 갖을 수 있게 문을 열어준다는 비판이 많았다. 이런 비판이 무서웠던지 여·야는 아래와 같은 부대의견을 달아 법을 처리했는데 그 내용이 수상하다.
부대의견
동법 제5조에서 비금융주력자의 주식보유한도 특례를 두면서 경제력 집중에 대한 영향을 감안하여 한도초과보유주주의 초과보유 요건을 정하도록 한 것과 관련하여, 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 제14조제1항에 따른 상호출자제한기업집단은 비금융주력자의 주식보유한도 특례의 허용 대상에서 원칙적으로 제외하고, 해당 기업집단 내 정보통신업 영위 회사의 자산 비중이 높은 경우로서 금융과 정보통신기술의 융합 촉진에 기여할 수 있는 경우에 한해 예외적으로 허용하도록 한다.
부대의견은 상호출자제한기업집단, 대략, ‘재벌·대기업’이 은산분리 완화의 대상에서 원칙적으로 제외하지만 정보통신업의 비중이 높은 경우에는 예외적으로 허용하자는 뜻으로 읽힌다. 이해가 맞다면 법의 본문 및 별표의 내용과 국회의 부대의견이 서로 상충한다.
위에 법의 제5조 제2항으로 다시 돌아가면, 인터넷전문은행의 주식을 보유할 수 있는 산업자본의 여러 조건을 ‘병렬적’으로 열거하여 이 요건을 ‘전부’ 충족하도록 하고 있다. 예를 들어, 제2호에서의 경제력 집중 억제, 제4호에서의 정보통신업 비중 요건을 모두 만족시켜야 인터넷전문은행의 주식을 보유할 수 있는 산업자본이 될 수 있고 별표의 바목도 그 구조가 마찬가지다. 그런데 부대의견에는 어떤 산업자본이 정보통신업 비중이 높으면 재벌이지만(!), 예외로 하자(!!!)는 내용이 적혀있다. 만약 부대의견을 반영하면 정보통신업 비중이 경제력 집중 억제 요건에 우선하거나 압도하는 결과가 초래해서 문제가 되고, 부대의견을 삭제한다면, 재벌대기업이 아닌 산업자본으로서 정보통신업 비중이 높은 사업자가 대주주 요건을 충족하게 되고 여전히 은산분리가 훼손되어서 문제가 된다. 이렇게 법이 통과되었다.
게다가 이 법에 명시된 34%의 지분은 엄청 큰 숫자이다. 이사회의 특별결의를 저지할 수 있는 의미 있는 수준이기 때문이다. 이는 은산분리, 말 그대로의 의미인 산업자본과 은행의 ‘분리’라는 문제를 넘어, 누군가가 은행을 ‘소유 혹은 경영’하는 문제이다. 그래서 걱정이다.
‘은산분리’라는 원칙, 주인이 있는 은행이 아니고, 정보통신기술과 관련하여 소위, 핀테크의 관점에서 인터넷전문은행을 질문해봐도 문제는 여전하다.
- 질문1. 기존 은행은 블록체인 할 수 없고 빅데이터 안 한다는 것이냐?
- 질문2. 기존 은행은 IT에 투자 안하냐.
자꾸 대답이 같으니 질문 3에서 10은 생략한다. 1번 답변도 4차 산업혁명, 2번 답변도 4차 산업혁명이다. 은행이 IT쪽으로 투자한다는 접근도 가능한데 산업자본이 금융을 해야 한다는 선언적 주장만 반복되고 있다. 어쩌면 이 지점이 핵심일 수도 있지만 논의 자체가 합리적이지 않다.
카카오뱅크는 공인인증서를 사용하지 않는다고 한다. 참 편리한 일이다. 그러나 카카오뱅크가 이러한 선택을 할 수 있는 이유가 은산분리 때문도 그 완화 때문도 아니고 오직 카카오뱅크만이, 카카오뱅크가 카카오뱅크이기 때문에 은행 이용에 있어 공인인증서를 요구하지 않는 시스템을 갖출 수 있는 것도 아니다.
카카오든, KT든 정보통신기술을 가지고 있는 산업자본이 시장에 들어간다고 해서 금융산업 자체가 발전하고 은행의 상호경쟁을 자극한다거나 금융소비자의 효용이 증가한다는 주장은 논리적으로 합리적이지 못하고 현실을 설명하지도 못한다. 현실은 앞서 설명했다. 논리적으로도 만약, 시장의 문제를 해소하기 위해 ‘새로운 은행’을 요구할 수 있지만, ‘새로운 재벌은행’이 아니다.
당연히 인터넷전문은행이 모든 것의 답이 아니다. 독과점이 문제라고 하더라도 이는 외환위기 이후 정부가 지속적으로 추진해 온 은행대형화 정책에 따른 인위적인 결과로 보는 것이 합리적이다. 다양한 논의가 가능함에도 정보통신기술을 갖춘 산업자본이 금융을 해야 그것이 4차 산업혁명이라는 깃발만 나부기고 있다. 펄럭펄럭.
여전히 이 법이 왜 필요한지 알 길이 없다. 은산분리 완화라니. 4차 산업혁명이 규제완화이고 규제완화의 포문을 연 대상이 인터넷전문은행이라니 이게 무슨 일인가 싶다. 지금 이 혁명의 진행속도로 보면, 5차 산업혁명도 곧 인듯한데 그때까지 잘 버텨보자.
아. 그리고 점포가 없는 인터넷전문은행이 무슨 일자리를 만들어내겠나. 실제 통계는 너무 처참하니 생략하겠다.
※ 본 기고글은 참여연대 정책기획실 최재혁 선임간사가 <슬로우뉴스>에 게재한 것입니다.
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