선거제도 개혁 - 지금이 바로 그때다

강우진 경북대학교 정치외교학과 교수

들어가며

선거제도 개편에 대한 열기가 뜨겁다. 더불어민주당과 자유한국당을 제외한 나머지 야3당(정의당, 평화민주당, 바른미래당)과 주요 시민단체는 ‘민심 그대로’ 선거제도라는 구호아래 연합하여 현행 선거제도를 연동형 비례대표로 변경할 것을 강력히 요구 중이다. 한편, 제1야당인 자유한국당은 연동형 비례대표제에 부정적인 입장을 고수하고 있다. 자유한국당 내에서는 수도권에 지역구를 둔 의원들과 자유한국당의 지지기반이었던 영남지역에 지역구를 둔 국회의원들 간에 입장이 엇갈리고 있다. 또한 같은 당 내에서는 연동형 비례대표제와 같은 선거제도 개편은 정부형태를 포괄하는 개헌과 함께 이루어져야 한다는 주장이 제기되기도 하였다. 집권 2년차를 마무리하고 있는 집권 여당의 속내는 복잡하다. 문재인 대통령은 지역구도의 해소를 위해서 권역별 비례대표제를 공약하였지만 연동형 비례대표제가 집권 여당의 안정적인 의석 확보에 어떤 영향을 미칠지 고민 중인 듯 보인다.

여러 가지 이해관계가 얽혀있는 선거제도 개혁은 언제 해야 하는가? 역설적으로 지금이 바로 그때다. 먼저, 한국 민주주의는 촛불혁명과 제19대 대선을 통해서 새로운 단계에 접어들었다. 우리는 지난 30년 동안 권력의 교체 방식을 중심으로 한 민주주의 제도화에 집중했었고 상당한 성과를 이루었다. 하지만 민주주의 내용을 채우는 새로운 과제에 직면하고 있다. 비교적으로 평가할 때 한국 민주주의는 제삼의 물결을 통해서 민주화를 이룬 나라들 중에서 매우 성공적인 민주화 사례로 꼽힌다. 또한 제도적인 안정성과 함께 지난 촛불혁명이 보여주듯이 역동성을 함께 가진 예외적인 사례라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 한국 민주주의는 여전히 많은 과제를 가지고 있다. 대표적으로 갈등해결 기제로서 한국 민주주의는 대단히 취약했다. 한국의 사회통합 수준은 지난 20여 년 동안 OECD국가 중 최하위에 머물렀다(한국보건사회연구원 2016). 성공적인 민주주의라는 한국이 사회갈등 해결에 취약한 이유는 일차적으로 다양한 이해관계가 제대로 정치적으로 대표되지 않기 때문이다.

둘째, 촛불혁명과 대선을 거치면서 선거제도를 포함한 권력구조 개편에 대한 국민들의 관심과 이해가 높아졌다. 제19대 대선 과정에서 후보자들이 권력구조 개편을 포함한 개헌을 약속했다. 혼합형 선거제도이면서도 사실상 다수제의 성격을 가지고 있는 한국의 선거제도를 비례성이 높은 선거제도로 바꾸어야 한다는 데 다수의 시민들이 동의하고 있다.¹⁾

한국 선거제도 무엇이 문제인가?

두루 알듯이 한국 선거제도는 총 300명의 국회의원을 단순다수대표제를 통해서 지역구에서 253명을 선출하고 정당명부 비례대표를 통해서 47석을 선출하는 혼합형 선거제도이다(mixed electoral system). 유권자가 한 표는 지역구에서 후보자를 선출하기 위해서 행사하고 다른 한 표는 정당에게 투표하는 1인 2표제를 채택하고 있다.

혼합형 선거제도는 학자들에 의해서 다수제의 장점과 비례대표제의 장점을 결합한 이상적인 선거제도로 거론되어 오곤 했다. 실제로 1990년대 이후 선거제도 개혁을 이룬 상당히 많은 나라들이 혼합형 선거제도를 채택하였다. 그런데 한국의 선거제도는 혼합형임에도 불구하고 단순다수 소선거구를 통해서 선출하는 지역구 의원의 전체 의석의 84.3%에 달하기 때문에 사실상 승자독식의 다수제 성격을 가지고 있다. 예를 들어, 제20대 국회의원 선거에서 대구지역에서 지역구 전체 표(108만여 표)중에서 새누리당은 50%에 못 미치는 52만여 표를 얻었다. 하지만 전체 12석 중에서 8석을 확보했다. 반면에 더불어민주당은 전체 득표 중에서 20%에 약간 못 미치는 20만여 표를 얻었지만 의석수는 1석에 불과했다.

비례대표제는 다양한 이해관계의 대표성에 강점이 있다. 하지만 다수제의 선거제도가 긍정적인 면이 없는 것은 아니다. 다수제 선거제도는 비례대표제 선거제도보다 명확한 책임성을 보장해준다. 그럼에도 불구하고 한국의 다수제적 선거제도는 정당의 득표율과 의석수 간에 불일치가 큰, 즉 불비례성이 큰 제도로서 많은 사표를 발생시켜왔다. 예를 들어 제17대 국회의원 선거에서는 사표 비율이 49.99%, 제18대 국회의원 선거에서는 47.09%, 제19대 국회의원 선거에서는 46.44%에 달했다. 가장 최근 선거인 제20대 국회의원 선거에서는 그 비율이 오히려 상승하여 50.32%에 달했다. 지난 네 번의 국회의원 선거에서 평균 1000만 표에 달하는 사표가 발생한 것이다.

둘째, 혼합제이지만 비례대표의 비율이 15.7%에 그치기 때문에 청년, 여성, 노동자, 농민, 장애자와 같은 소수자의 대표가 매우 취약한 상황이다. 예를 들어, 여성대표를 살펴보면 민주화 이후 여성 국회의원의 비율은 점진적으로 증가해왔다. 제16대 국회에서는 단지 2.2%에 지나지 않았으나 제18대 국회에서는 13.7%로 증가했다. 제20대 국회에서는 17%까지 증가했다. 하지만, 2018년 기준 한국의 여성 국회의원 비율의 순위(국제의원연맹 자료 기준)는 여전히 116위에 그쳤다. 또한 청년의 정치적 대표 또한 심각하다. 제20대 국회에 진출한 30세 미만의 국회의원은 비례대표에서 한명에 그쳤다. 40세 이하로 그 기준을 완화하더라도 국회의원 수는 두 명(지역구 1명 비례대표 1명)에 그쳤다. 또한 20대 국회에서 장애인 비례대표는 단 한 명도 존재하지 않는다.

셋째, 소수자 과소 대표의 자연스런 결과로서 법조인·관료·정당인 집단이 과대 대표되고 있다. 제20대 국회의원 당선자의 직업을 살펴보면 전체 300명 중에서 상위 3개 집단인 정당인, 법조계, 관료가 각각 50명. 47명, 42명으로 나타나 과반수 가까이를 차지했다.

이러한 현실을 생각할 때 승자독식의 다수제의 성격이 강한 현행 한국의 선거제도는 진입 장벽을 낮추어 비례성이 높으며 소수자가 더 많이 대표될 수 있는 선거제도로 개혁해야 한다.

어떻게 바꿀 것인가

한국의 현행 선거제도가 다양한 이해를 정치적으로 대표하는데 한계가 있다면 이를 어떤 기준으로 어떻게 바꿀 것인가? 선거제도 개혁은 정치권의 각 당의 이해가 걸린 이슈로 매우 어려운 작업이다. 이를 이루기 위해서 중요한 것은 가장 중요한 원칙을 세우고 현실 가능한 실행 전략을 도출하는 것이다.

그렇다면 현시점에서 선거제도 개혁의 가장 중요한 기준은 무엇인가? 일차적으로 가장 중요한 기준은 승자독식의 경향이 강한 현행 선거제도의 다수제적 성격을 완화할 수 있는 비례성(proportionality)을 높이는 것이다. 두루 알듯이 비례성이 가장 높은 선거제도는 완전 비례대표제(proportional representation)이다. 완전 비례대표제를 제외하고 높은 비례성을 보장할 수 있는 제도는 연동형 비례대표제이다(Mixed Member Proportional System). 이른바 독일식 선거제도로 잘 알려져 있는 이 제도는 각 정당이 얻은 정당 득표를 의석수로 연동하여 보장해주는 선거제도이다. 이 제도가 원래의 취지를 달성하기 위해서는 충분한 비례대표 의석의 확보가 전제조건이다. 이에 따라서 중앙선거관리위원회는 지역구와 비례대표를 2:1로 조정하는 독일식 연동형 비례대표제를 제안한바 있다(2015년 2월). 현재 한국의 선거제도와 같이 지역구와 비례대표가 분리되어 선출되는 경우(병립형) 비례성이 보완되기 위해서는 충분한 비례대표 의석이 필요하다. 원래 혼합형의 취지에 맞도록 승자독식의 성격을 가진 다수제의 불비례성을 충분히 완화할 수 있는 비례대표 의석을 확보하는 것이 필수적인 것이다. 요컨대, 완전 비례대표제를 선택하는 급격한 개혁이 현실적으로 어려운 상황에서 선거제도 개혁의 방향은 비례대표제 확대를 통한 비례성을 높이는 쪽으로 모아져야 한다. 비례대표제 배분 방식을 연동형으로 할지 병립형으로 할지 여부는 그 다음 문제라고 할 수 있다.

그렇다면 현 상황에서 비례대표제를 확대할 수 있는 방향은 무엇인가? 현실적으로 두 가지 방향이 존재한다. 첫째, 현 300석을 유지한다면 지역구를 상당히 줄여서 비례대표를 늘리는 방법이다. 예를 들어 지역구 53석 감소(지역구 200석 대 비례대표 100석)를 제안한 선관위 안이 대표적이다. 하지만 이 안은 현실적으로 가능성이 높지 않다. 둘째, 지역구 의석은 현행 253석으로 고정하고 국회의원 정수를 늘려서 비례대표 의석수를 충분히 늘리는 것이다. 이 안의 문제는 국회의원 정수 증가에 국민들의 불신이 너무 크다는 사실이다. 그럼에도 불구하고 현재 선거제도 개혁의 가장 중요한 원칙인 비례성 향상을 위해서는 국회의원 정수를 확대하는 것이 사실상 유일한 현실적인 방안이다. 국회의 총예산 동결과 보좌관 공유제와 같은 특권 내려놓기를 통해서 국민들을 설득할 수 있어야 한다.

여기서 다시 한 번 던져야 하는 질문은 국회의원 정수 확대는 개혁인가 아니면 특권의 확대인가? 현시점에서 국회의원 정수의 확대는 특권의 확대가 아니라 개혁이다. 먼저, 국회의원 정수의 확대를 통해서 의원들의 특권을 줄일 수 있다. 국회의원 정수가 늘면 국회의원 한 명이 대표하는 시민들의 수가 준다. 현재 우리나라 국회의원 한 명이 대표하는 국민 수는 17만 2천여 명으로 OECD의 다른 국가들 보다 많다. 또한, 의원 정수가 200명이었던 제헌의회의 10만여 명 보다 훨씬 많다. 국회의원 수가 늘면 국회의원 한 사람의 당선에 미치는 국민들의 영향력이 커질 것이다. 둘째, 국회의원 수가 늘면 그만큼 진입장벽이 낮아진다. 진입장벽이 낮아지면 그동안 대표되지 못했던 소수자가 더 많이 대표될 수 있는 가능성이 크고 새로운 인사의 수혈도 가능할 것이다. 국회의원 수의 증가와 함께 입법기능의 확대와 행정부 견제 등 국회 본연의 기능을 강화할 수 있다.

의원 정수 확대를 통해서 비례대표 의원 수 증가가 이루어진다면 같이 고민해야할 것이 비례대표 선출과정을 어떻게 민주화할 것인가라는 점이다. 지난 제20대 국회의원 선거과정에서 여실히 드러난 바와 같이 주요 정당 모두 비례대표 공천과정에서 파동을 겪었다. 비례대표 공천의 민주화가 이루어지지 않는다면 소수자와 약자를 대변하는 제도적 통로의 확장이라는 비례대표 의원 수 확대의 원래 취지를 살릴 수 없을 것이다.

앞서 살펴본 대로 비례성 강화가 필요한 이유는 그동안 대표되지 않았던 소수자를 포함한 다양한 이해를 대변할 수 있는 제도적인 통로를 마련하기 위해서이다. 대통령제 정부형태가 유지된다면 결선투표제의 도입을 적극적으로 고려해야 한다. 두루 알듯이 결선투표제는 1차 투표에서 과반 혹은 법률로 정한 투표율을 달성한 후보자가 없을 경우에 최다 득표를 한 1·2위 후보자만을 대상으로 결선투표를 실시하는 제도이다. 한국의 경우 민주화 이후 제18대 대통령선거를 통해서 당선된 박근혜 전 대통령을 제외하고는 어느 대통령도 과반 득표를 달성하지 못했다.

나가며

선거제도 개혁을 논의하는 과정에서 우리가 잊지 말아야 하는 사실은 모든 제도는 해당 국가의 정치사회적 맥락 속에서 작동한다는 사실이다. 이러한 고려를 충분히 하지 않은 특정한 선거제도 자체를 목적으로 하는 선거제도 개혁은 기획했던 목적을 달성하지 못했다. 1990년대 이후 다양한 선거제도 개혁의 사례가 이를 잘 보여주고 있다.

또한 선거제도는 정부형태와의 긴밀한 상호작용 속에서 작동한다는 사실을 재확인해야 한다. 한국이 대통령제를 유지한다면 대통령제와 정합성을 가지고 대통령제의 통치가능성(governability)을 심각하게 훼손시키지 않는 선거제도 개혁의 방향이 되어야 할 것이다.

더구나, 선거제도 개혁은 민주주의 정치과정의 입구에 해당하는 대표의 선출과정과 관련이 있는 것이다. 비례성이 높은 선거제도로의 개혁이 이루어지더라도 시민들의 의사가 제대로 정책으로 반영되지 위해서는 시민들의 의사에 조응하는 정당의 출현이 필수적이다.

^{1) 여론조사 전문기관 리얼리터의 조사에 따르면 ‘비례성 확대’ 방향으로의 선거제도 개혁에 58.2%가 공의하는 것으로 나타났다. 반면에 반대하는 비율은 21.8%로 찬성 비율의 3분의 1에 그쳤다(프레시안 2018.11.8).}

참고문헌

^{정해식, 김미곤, 여유진, 김문길, 우선희, 김성아(2016), 사회통합 실태진단 및 대응 방안(Ⅲ). 한국보건사회연구원}

고장난 국회, 개혁은 항상 국회 앞에서 멈춘다

국회는 스스로 바뀌지 않는다

박정은 참여연대 사무처장

파인텍 노동자들의 처절한 고공 농성 끝에 노사 합의가 이루어졌다. 더 이상 잃을 게 없는 노동자들이 굴뚝 꼭대기에서 두 번의 겨울을 보내며 목숨을 걸었던 결과다. 기꺼이 그 고통에 연대했던 이들도 있다. 극적인 타결은 무척이나 반가운 소식이지만, 그렇다고 좋은 선례일 수는 없다. 누군가는 벼랑 끝으로 몰렸으나, 벼랑으로 몰았던 이에게 책임을 강제할 수단이 없다는 것이 우리의 현실이어서는 안 되기 때문이다. '궁중족발 사건'도 그랬듯이 우리의 정치는 누군가의 삶을 송두리째 뿌리 뽑는 횡포가 합법적으로 이루어지도록 방치해왔다. 

각자에게도 매일 살아내야 하는 '굴뚝'이 있다. '어차피 각자도생의 삶이다'하고 무심히 지나치다 보니 故김용균 씨가 화력발전소에서 홀로 일하다, 일용노동자들이 고시원 화재로, 택배 노동자가 과도한 업무로 숨져 갔다. 안타까운 죽음만 있는 것이 아니다. 국정원과 검찰, 경찰 등 거대한 국가권력의 남용과 사법부의 농단으로 헤아리기 힘든 고통을 짊어져야 하는 이들이 있었다. 불공정한 거래 관계에, 기술탈취에, 성폭력과 성차별에, 직장 내 갑질과 폭력에 멍드는 수많은 을, 병, 정들도 있다. 이런 사회에서 정치의 부재는 오늘도 수많은 이들을 굴뚝에 오르게 하고 있다. 

삶이라는 정치, 작동하지 않는 정치

우리의 일상은 모두 정치와 연결되어 있다. 산 속에 들어가 고립되어 산다할 지라도 어느 하나 정치와 무관한 것은 없다. 싫고 좋고의 문제가 아니다. 그래서 정치는 우리의 일상의 삶을 수렴하고 반영할 수밖에 없다. 사회 곳곳에서 발생하는 수많은 문제들이 제기될 때, 다시는 그런 일이 없도록 정책과 법제도 등을 마련하라고 정부가 있고 국회가 있다. 그것이 존재이유 이다. 정부와 국회가 그 역할을 방치한다면 그거야말로 끔찍한 일이다. 

하지만 대한민국의 국회는 실제 그 역할을 하지 않고 있다. 대의민주주의를 구현하라고 국회의원을 뽑고 권한도 예산도 주지만, 국회가 중대한 기관인 만큼 제 역할을 할 것이라고 기대하는 이는 별로 없다. 우리 사회가 마주하고 있는 수많은 문제들이 반복되는 것은 여러 이유가 있겠지만, 그 중에는 제대로 작동하지 않는 국회가 큰 몫을 한다. 

문재인 정부가 출범한 지 채 2년도 되지 않은 시점에서 개혁의 골든타임을 놓쳤다는 장탄식이 들려온다. 현재까지 정부 정책에는 공과가 있을 것이다. 전쟁위기를 겪지 않은 한 해를 보냈고, 남북관계 개선과 평화프로세스의 돌파구를 만들어냈다. 미흡하고 우려스러운 부분이 있지만, 복지와 민생 분야에서 진전도 있었다. 하지만 호기롭게 시작했던 적폐청산은 곳곳에서 흐지부지되고 있다. 대담하게 '포용국가', '소득주도성장'의 깃발을 내걸었지만 갈팡질팡 헤매고 있기도 하다. 시민이 나서서 헌정질서를 바로 세운 나라라는 자부심, 하나씩 정상국가의 면모를 갖춰간다는 기대감이 어느새 불안감으로 대체되고 있는 것이다. 박근혜 정권과는 확연히 달랐던 대통령의 신년 기자회견 방식만으로도 흐뭇해했던 그 아름다운 시간들은 지나갔다. 

최고의 병목지대인 국회는 상황이 훨씬 심각하다. 20대 국회 전반기가 지나가도록 국회는 개혁입법을 몽땅 잠재웠다. 국정원과 검찰 등 국가기관과 재벌을 개혁하기 위한 입법에는 한없이 무기력하거나 사보타지로 일관했다. 약속했던 선거제도 개혁도 여전히 저울질 중이거나 소모적인 정쟁이나 시비걸기로 시간을 흘려 보내고 있다. 법관 탄핵 등 사법농단 대응은 시작도 못했다. 

"우리가 최순실"이라며 국정농단을 부정하다가 결국 국민에게 무릎을 꿇으며 당을 해체하는 각오로 거듭나겠다던 정당의 지금을 보라. 이제 박근혜 탄핵에 동참했던 의원들에게 책임을 묻겠다고 한다. 비리 유치원 세력처럼 자신들이 대변하려는 세력의 이해를 숨기지 않는다. 비리 혐의로 검찰 수사를 받고 있는 의원을 사법개혁특별위원회에 투입하는 막장도 마다하지 않는다. 초유의 사법농단도, 연일 계속되는 노동자들의 안타까운 죽음도 대수롭지 않은 반면, 정부 관련 사안이면 사실 여부와 관계없이 작은 빌미도 총력을 다해 극대화 시킨다. 임대료 상승과 건물주 횡포에는 눈 감다가 영세 자영업자들이 힘든 게 다 최저임금 인상 탓이라며 싸움을 붙인다. '민생 국회'는 고작 시장통에 들러 어묵과 떡복기 먹기를 시연하는 것을 의미할 뿐이다. 

이 정도면 어떤 정책이건 간에 해도 문제고, 하지 않아도 문제다. 정쟁을 키우는 것 자체가 목적인 것이다. 이 과정에서 재벌대기업, 사법부, 극우언론과 구축된 공고한 기득권 카르텔이 작동한다. 기득권 수호를 위해 사생결단식으로 나서는 이런 국회에 우리 사회 문제 해결을 맡겨둘 수는 없다. 선거제도 개혁을 통한 정치개혁은 거스를 수 없는 시대적 과제일 수밖에 없다. 선거제도를 바꾼다고 한국정치와 국회를 일거에 바꿀 수는 없을 것이다. 하지만 많은 이들이 공감하듯이 지금의 선거제도를 그대로 둔다면, 그들만의 리그는 반복될 수밖에 없다. 집권 여당과 소수 야당들이 약속한 대로 연동형비례제 도입과 같은 비례성을 높이는 선거제도 개혁을 추진하고, 동시에 공천제도 등 당내 민주적이고 투명한 절차를 마련해야 한다. 국회 본연의 활동을 하면서 각종 수당을 추가로 받거나 불투명하게 예산을 집행하는 문제 등을 해소하는 국회 개혁도 병행되어야 한다. 

국회가 변해야 정치가 바뀌고, 삶이 바뀐다.

돌이켜보면, 18년 전 부패전력이 있는 후보자들을 낙선시켰던 '낙천낙선운동'은 수많은 시민들의 환호와 동참을 통해 대성공을 거두었다. 부패행위가 드러날 경우 국회의원으로서 생명유지는 어렵게 되었다. 하지만 국회의 내밀한 운영 자체는 여전히 청렴결백과 거리가 먼 것으로 보인다. 하지만 지난 시민사회운동의 경험은 다수의 시민이 동참하면 국회를 바꿀 수 있다는 것을 확인시켜 주었다. 

국회 스스로 국회를 개혁하지 않을 것이라는 점은 자명하다. 정치를 회피하고 국회를 혐오하는 데 그친다면 절대 국회는 바뀌지 않는다. 그것은 고장 난 국회를 방치하는 것이다. 국회가 왜 그 모양인가 한탄하는 것에 그치지 말고 항의하고 행동해야 한다. 정치가 회피할 수 없는 것이라면, 우리는 아주 '정치적'이어야 한다. 시민이 나서야 국회를 환골탈태시킬 수 있다. 

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)

 

* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

높은 문턱으로 전자청원 도입취지 훼손한 국회

30일 10만명 전자청원 성립 기준 과도

진입장벽 낮추고 입법청원 충실한 심사 보장해야

어제(1/9) 국회 본회의에서 국회 전자청원제도를 위한 청원심사규칙이 의결되었다. 국민의 청원권을 보장하고 확대하기 위해 전자청원제도가 시행된 것은 비록 늦었지만 다행이다. 반면 무분별한 전자청원의 난립을 막는다는 이유로 애초 국회자문위안과 달리 30일 이내 실명 10만명의 동의를 받아야 전자청원이 성립되도록 문턱을 높여 청원권과 전자청원제도 도입 취지가 훼손되었다. 국회는 전자청원 성립 기준을 낮춰 실질적인 제도 운영을 도모하고 청원권을 보장해야 한다.

국회의 역할은 헌법에 규정된 청원권을 보장하고 국민이 낸 전자청원을 국회법에 따라 충실히 심사하는 것이다. 그동안 국회는 제출된 입법청원에 대해 제대로 된 심사는 커녕 심사기간 연장 등 국회법에 따른 절차조차 무시한 채 입맛대로 처리해왔다. 충실한 입법청원 심사 촉구라는 부대의견 채택으로는 책임을 면할 수 없다. 스스로의 책임은 방기하면서 남발을 우려하며 전자청원 성립기준을 높인 것은 어불성설이다. 국회는 전자청원 성립기준을 대폭 낮추고 입법청원의 안건 자동 상정 단서 조항, 모호한 심사기간 연장 조항 삭제 등 국회법을 개정해 충실한 입법청원 심사를 위한 책임을 다해야 할 것이다.

https://docs.google.com/spreadsheets/d/1dIdzf--i-HVbV4ycwQaHKyWXZZ3hJ43l... src="http://www.peoplepower21.org/./files/attach/images/37219/019/679/001/17e... alt="20대 후반기 국회, 디딤돌·걸림돌 법안 표결 보고서 - 참여연대" style="" />

참여연대 의정감시센터는 오늘(2/24) 국회의원의 의정활동 평가의 일환으로, 20대 국회 후반기 동안 본회의를 통과한 법안 중 디딤돌 법안 9개와 걸림돌 법안 7개를 선정해 개별 의원의 표결과 법안 처리과정을 평가 분석한 <https://docs.google.com/document/d/143sB3UIwUIkz8aRmYpZNzYlfnglF4zmZkGOx... rel="nofollow" target="_blank">20대 후반기 국회 디딤돌·걸림돌 법안 표결 보고서>(총 71쪽)을 발표했습니다.

국회에 제출된 법안과 의안에 대한 의원들의 표결 결과는 유권자가 알아야 할 핵심적인 의정활동 정보이며, 이를 근거로 한 유권자의 의정활동 평가는 이미 선진국가에서 일반화되어 있습니다. 참여연대 의정감시센터는 국회의원의 의정활동을 정성적으로 평가하기 위해 지난 18대 국회이후 <http://www.peoplepower21.org/index.php?_filter=search&mid=Politics&searc... rel="nofollow" target="_blank">18대 국회 반민생·반개혁 법안 투표결과 보고서>, <http://www.peoplepower21.org/index.php?_filter=search&mid=Politics&searc... rel="nofollow" target="_blank">19대 국회 전반기, http://www.peoplepower21.org/index.php?_filter=search&mid=Politics&searc... rel="nofollow" target="_blank">후반기 디딤돌·걸림돌 법안 표결보고서>, <http://www.peoplepower21.org/index.php?_filter=search&mid=Politics&searc... rel="nofollow" target="_blank">20대 국회 전반기 디딤돌·걸림돌 법안 표결 보고서>를 발표해왔고, 본 보고서는 그 연장선에 있습니다.

법안표결은 유권자가 반드시 알아야 할 핵심 의정활동 정보

디딤돌 법안 9개ㆍ걸림돌 법안 7개 선정, 법안별 표결 분석

의원 표결로 드러난 정당간 공조와 대립 극대화

자유한국당의 역대 디딤돌 법안 찬성률 급변 의미심장

19대 후반기, 20대 전/후반기 국회의 디딤돌·걸림돌 법안의 정당별 찬성률 변화가 두르러집니다. 찬성률의 변화는 정치적 위상 변화에 따른 두 거대 정당의 의회 전략 변화를 원인으로 볼 수 있습니다. [표]에서 나타나는 바와 같이, 여야가 바뀐 더불어민주당과 자유한국당(현 미래통합당)의 디딤돌 법안 찬성률이 급변한 것은 정부정책과 맞물린 입법을 주도하는 여당과 그에 대응하는 제1야당의 협상력 차이로 풀이할 수 있습니다. 디딤돌 법안이 거대정당인 자유한국당의 보이콧에도 불구하고 통과될 수 있었던 것은 중소규모 정당의 역할이 있었기 때문이고 다당제의 효과를 확인할 수 있습니다. 

[표] 더불어민주당, 자유한국당의 디딤돌ㆍ걸림돌 법안 찬성률

* 19대 국회 후반기 디딤돌 법안 7개, 걸림돌 법안 12개 / * 20대 국회 전반기 디딤돌 법안 10개, 걸림돌 법안 4개

* 20대 국회 후반기 디딤돌 법안 9개, 걸림돌 법안 7개

참여연대는 국회가 민주주의 실현과 기본권 보장, 사회 불평등과 양극화 개선, 경제정의 실현에 기여하고 정부 외교안보정책을 감시, 통제하는 역할을 해야 한다고 봅니다. 이와 같은 기준으로 20대 국회 후반기에 처리된 법안들 중 우리 사회를 제도적으로 개선하는 법안을 디딤돌 법안으로, 반대되는 법안을 걸림돌 법안으로 선정했습니다.

참여연대 선정한 디딤돌 법안 9개는

• 임대차 기간 10년을 법적으로 보장한 상가임대차 보호법 개정안


• 조세 형평성을 위한 종합부동산세법 개정안


• 고용보험 보장성 강화한 고용보험법 개정안


• 18세 선거권 하향 및 준연동형 비례대표제를 중심으로 한 공직선거법 수정안


• 검찰의 기소독점권을 분산하고 고위공직자 비리를 독립적으로 수사하는 공수처 설치법 수정안


• 새로운 청년 정책의 시작을 위한 청년기본법 제정안


• 유치원 비리근절 및 회계 투명성 높인 유치원 3법 (유아교육법ㆍ사립학교법ㆍ 학교급식법) 개정안 입니다.

20대 후반기 국회 디딤돌 법안에 모두 찬성한 의원은 더불어민주당 69명, 무소속 1명으로 총 70명입니다. 

참여연대가 선정한 걸림돌 법안 7개는

• 영리화를 위해 공공성을 포기한 지역특화발전특구에 대한 규제특례법(이하 지역특구법) 개정안,


• 의료영리화를 위해 규제를 완화한 첨단재생의료 및 첨단바이오의약품법(이하 첨단재생바이오법) 제정안,


• 4차 산업혁명을 위해 정보인권을 훼손한 데이터3법(개인정보보호법ㆍ신용정보법ㆍ 정보통신망법) 개정안,


• 위헌적ㆍ상업적 파병을 계속하는 국군부대의 파견 연장동의안 (소말리아 아덴만 해역, UAE/2019년 제출)입니다.

20대 후반기 국회 걸림돌 법안에 모두 찬성한 의원은 더불어민주당 36명, 바른미래당 2명, 대안신당 1명, 총 39명입니다. 더불어민주당의 걸림돌 법안 찬성률은 20대 전반기에 이어 다시 상승했습니다. 

표결은 <찬성>, <반대>, <기권> 등으로 투표를 하거나, 본회의에 출석했으나 투표에 참여하지 않은 <불참>으로 구분되며, 또한 불출석의 경우 청가서를 제출한 <청가>와 <청가서>등을 제출하지 않은 <(무단)결석>으로 구분됩니다. 디딤돌·걸림돌 법안들 가운데 공직선거법 수정안과 공수처법 수정안의 경우, 단일 정당 소속으로 가장 많은 108명의 자유한국당 의원들이 무단결석하거나 표결에 불참했습니다. 선거제도 개혁안과 공수처법 설치에 반대하며 무제한토론(필리버스터), 국회 본회의장 농성 및 국회의장 입장 저지를 시도했던 자유한국당 의원들은 본회의가 개회되자 집단적으로 본회의장을 떠나 표결에 참여하지 않았기 때문입니다. 

아울러, 더불어민주당과 자유한국당의 갈등, 중소규모 정당의 중재, 합의와 번복, 재논의 등으로 인해 법안 처리가 지체되거나, 졸속으로 합의되거나, 국회법상 정해진 절차가 훼손되기도 했습니다. 정치의 사법화, 타협없이 표결로 끝난 20대 후반기 국회 활동은 시사하는 바가 큽니다. 새로운 선거제도를 통해 구성될 21대 국회는 갈등의 극단으로 치닫는  20대 국회를 반면교사로 삼아 ‘타협의 정치’ 방안을 모색해야 할 것입니다. 또한, 새로운 선거제도를 통해 새로운 국회를 구성하기 위해 유권자의 꼼꼼한 의정활동 평가가 필요하기도 합니다. 본 보고서는 20대 국회를 평가하는 기초자료뿐만 아니라 21대 총선을 앞두고 유권자들이 현역 국회의원들의 의정활동을 평가하는 정보로 활용되길 기대합니다. 

디딤돌걸림돌 법안 표결 결과 [https://docs.google.com/spreadsheets/d/1dIdzf--i-HVbV4ycwQaHKyWXZZ3hJ43l... rel="nofollow" target="_blank">크게보기]

자세한 내용은 이슈리포트 원문을 확인해 주세요.

▣ 이슈리포트 [https://drive.google.com/open?id=143sB3UIwUIkz8aRmYpZNzYlfnglF4zmZkGOxEn... rel="nofollow" target="_blank">원문보기/다운로드]

그래서, LH 사태 이후 국회는 뭐했대?

법안 발의에는 애 좀 쓰신 의원님들, 국회의원 전수조사는 마지못해

LH 사태가 쏘아올린 작지않은 공

3월 2일, 제보를 바탕으로한 참여연대와 민변의 폭로로 LH 임직원이 미공개 정보 등을 이용해 부동산 투기에 나섰다는 사실(이하 LH 사태)이 드러났습니다. 당시 정세균 국무총리는 정부합동조사단과 정부합동특별수사본부를 꾸려 대대적인 조사와 수사에 나설 것을 지시했고, 각 지자체와 검찰, 국세청, 금융위 등 유관 부서는 특별대응팀을 꾸려 현재까지도 공직자와 그 가족 등을 대상으로 조사와 수사를 진행하고 있습니다.

4.7 재보궐선거 직전 터진 LH 사태는 국회까지 발칵 뒤집어놨습니다. 국회의원과 고위공직자도 부동산 투기 의혹에서 예외가 아니라는 의혹이 제기되었고, 국회의원도 전수조사를 해야 한다는 요구가 빗발쳤습니다. 동시에 LH 사태에 가담한 자의 투기 행위를 엄벌하는 한편, 공직자의 부동산 투기를 근절하기 위한 근본벅 제도를 국회가 마련하라는 시민의 목소리도 커지기 시작했죠. 이에 국회의원들은 부랴부랴 법안 발의를 쏟아내기 시작했습니다.

그리고 LH 사태 이후 벌써 4개월 반 정도의 시간이 지났는데요. 국회는 그동안 무엇을 했을까요? 또는 무엇을 안했을까요? 참여연대가 샅샅이 뒤져보았습니다.

300명 중 64명 의원이 32가지 법안 100건 발의

LH 사태가 처음 제기된 3월 2일부터 6월 임시회 폐회일인 7월 3일까지 총 법안이 2,629건 발의되었는데요 그 중 LH 사태가 주요한 입법취지로 언급된 법안들을 찾아보았습니다. 참여연대가 살펴본 결과, 300명 중 64명 의원(21.3%)이 LH 사태 관련 32가지 법률에 대해 무려 100건의 법안을 발의했더라고요! 법안 발의 수와 이에 참여한 의원 규모만으로도 LH 사태가 불러온 사회적 파장에 대해 국회가 얼마나 활발하게 반응했는지 확인할 수 있었습니다.

또한 100건의 법안은 <공공주택 특별법>, <한국토지주택공사법>, <범죄수익은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률> 등 LH 사태와 직접적인 관련이 있거나, 또는 LH 사태를 계기로 다른 공공기관을 규율하는 간접적 법안 등 32가지 법안으로 다양했습니다.

법안 발의 수만으로 LH 사태에 대한 국회의 입법적 대응이 적절했는지를 평가하기는 섣부르지만 당시 3월 국회부터 6월 국회 사이 발의된 법안 2,629건 중 100건(3.8%)이 LH와 관련된 발의안이라는 점에서 국회가 입법적으로 적극적으로 반응했다고 평가할 수 있지 않을까요?

국민의 관심만큼만 일하는 국회?

발의만이 국회의원의 역할은 아니죠. LH 사태로 발의된 법안들이 국회에서 어떻게 논의되었느냐도 중요할 것입니다. 그래서 참여연대는 발의된 100건의 국회 심사 현황도 살펴봤습니다. 33건의 발의안이 4개 법안의 위원회 대안에 반영되어 대안반영폐기되고, 1건은 수정가결되어 본회의에서 처리되는 등 총 34건의 법안이 국회 심사 후 처리되었습니다. 그러나 나머지 66건의 법안은 여전히 상임위원회 논의단계에 머물러 있습니다. 발의된 100건 중 34건이나 국회의 심사를 종료했다는 것은 국회가 상당히 재빠르게 LH 사태 해결이라는 사회적 요구에 답했다는 것을 의미합니다. 

반면 LH 사태에 대한 공분이 하늘을 찌르던 3~4월에는 국회의 법안 심사가 이뤄지고 본회의 처리까지 되었지만, 관심이 점점 사그라들자 법안 처리에 미적지근한 모습을 보였습니다. 국회가 사회적 관심이 높은 시기에는 사회적 요구에 적극 반응하다가, 사회적 관심이 낮아지면서 법안 처리 의지도 사라진 것은 아닌지 의구심이 생깁니다. 국민의 관심이 집중될 때만 열심히 하려는 국회의 모습은 문제가 있어 보입니다.  

[표 1] LH 사태 관련 32가지 제개정안 법안 발의 및 국회 심사 현황 

미공개 정보 이용 투기 금지, 이해충돌 방지 제도 마련은 성과

LH 사태의 본질은 공직자가 미공개 정보를 부동산 투기에 이용하고 사적 이익을 취득한 이해충돌 사건이라고 할 수 있습니다. 국회는 이러한 LH 사태의 재발 방지를 위해 공직자의 부동산 투기 근절 및 공직자의 이해충돌 방지를 제도화하기 위한 핵심 법안인 <공공주택 특별법>, <한국토지주택공사법>, <도시개발법>, <공직자의 이해충돌 방지법안>, <국회법>, <공직자윤리법> 등 6가지 법안을 신속하게 제개정했습니다. 

<이해충돌방지법>, <국회법>의 경우 LH 사태 이전부터 국회에서 논의 중이다가 LH 사태를 계기로 신속하게 처리되었고, <공공주택 특별법>은 3월 10일, 참여연대의 청원 후 2주만인 3월 24일, 본회의에서 처리되는 등 매우 신속하게 논의가 이뤄졌습니다.  LH 직원들의 미공개 정보를 이용한 투기를 막는 법안들을 개정하고 공직자의 이해충돌을 규율하는 기본법인 이해충돌방지법을 제정했다는 점에서 상당한 성과가 있었다고 평가할 수 있습니다. 

하지만, 아직 LH 사태와 같은 일을 막는 재발방지대책이 완비된 것은 아닙니다. 아직도 <농지법>은 위원회 대안까지 마련되었지만 법사위의 문턱을 넘지 못하고 계류 상태로 있습니다. 공직자들의 부동산 투기 과정에서 농지법을 위반한 경우가 많았다는 점에서 위반시 처벌을 강화하고, 농지취득제한을 강화하도록 시급히 개정되어야 할텐데 말입니다. 

불법적인 투기 이익 환수 방안도 미완입니다. 앞으로의 투기이익은 환수규정과 벌금 병과 규정으로 환수가 가능하겠지만 LH 공사 직원 등이 향후 취득하게 될 투기이익을 소급하여 몰수·추징하는 방안은 위헌 논란이 있어 이번 개정안에는 포함되지 못했습니다. 보다 근본적으로 ‘토지초과이득세’를 다시 도입하는 등 토지 보유로 인한 불로소득을 환수하는 법안 제개정이 시급합니다.

검찰이니 특검이니 싸우다 결국 권익위가 떠안은 국회의원 전수조사

참 국회의원도 부동산 투기 의혹이 있었죠! 국회의원 또한 부동산 투기 의혹에서 예외는 아니었던만큼 마땅히 이뤄져야했던 국회 차원의 부동산 투기 전수조사는 조사 주체를 두고 검찰이니 특검이니 여야의 정치적 공방이 이어지다 유야무야되고 말았습니다. 거대 양당인 더불어민주당과 국민의힘은 3월 ‘3+3 협의체’ 회의를 개최했지만 동상이몽 각자의 입장 차이만 확인한 채 헤어진 후 진척된 내용이 없어요.

그 사이 더불어민주당은 국민권익위원회에 자당 의원 전체와 배우자에 대해 전수조사를 의뢰했고, 부동산 투기 의혹 소지가 있는 12명 의원에 대해 전원 탈당을 권유했습니다. 그 중 비례대표인 양이원영·윤미향 의원은 제명되었고, 김주영·문진석·서영석·윤재갑·임종성 등 5명 의원은 탈당계를 제출했다고 알려졌으며 김수흥·김한정·김회재·우상호·오영훈 의원은 탈당에 반발하는 중입니다. 

6월, 더불어민주당에 대한 조사 결과가 나오자 국민의힘은 부랴부랴 감사원에 전수조사를 의뢰했으나, 감사원법상 국회의원은 감사 대상이 아니어서 반려된 뒤 국민권익위에 조사를 의뢰했어요. 현재 정의당 등 비교섭단체 5당을 포함해 전수조사가 진행되고 있습니다.

특검이다 국정조사다 정치적 공방만 요란했던 국회의원 전수조사는 이렇게 뒤늦게 권익위 조사가 진행중이랍니다.

LH 사태 후 국회의 대응, 10점 만점에 몇 점?

참여연대가 발행한 https://www.peoplepower21.org/Politics/1807047" target="_blank" rel="nofollow"> 이슈리포트(클릭)에는 국회의 입법적 대응과 반응 뿐 아니라 정부의 수사 현황까지 종합적으로 기록했습니다. 법안 발의 및 표결, 발언과 태도, 본회의 출결 등 크게 4가지 측면에서 의정활동 평가 해온 참여연대는 이번에는 사회적 관심이 집중되거나 사회적으로 중요한 이슈에 대해 국회의 반응, 발의와 표결과 같은 입법 활동 등을 종합적으로 기록하였습니다. 

대한민국 국회, 욕할 땐 욕하더라도 잘한거, 못한거, 안한거 정도는 팩트체크하면서 제대로 의정활동을 평가해볼 수 있지 않을까요? 그러다보면 국회도 조금은 달라져 있을 겁니다. 이번 보고서를 작성하다보니 적어도 국회는 국민적 관심이 집중될 땐 보채서 열심히 하더라고요. 우리의 관심이 있어야 국회가 변하고 그 결과 우리의 삶이 나아지지 않을까요?

참여연대는 감시와 기록의 힘을 믿습니다. 국회의원의 의정활동을 일상적으로 감시하고 기록하는 참여연대와 함께해주세요!

https://www.peoplepower21.org/Support" target="_blank" rel="nofollow">회원가입 bit.ly/GoPSPD

https://www.peoplepower21.org/newsletter" target="_blank" rel="nofollow">뉴스레터 구독하기

https://pf.kakao.com/_nVvbl" target="_blank" rel="nofollow">카카오톡 친구맺기