글 | 박경신(고려대 법학전문대학원 교수, 오픈넷 이사)

‘우리는 불완전한 지식에 터잡은 어떤 예언에 우리의 구원을 의존한다.’ 홈스 판사가 사상의 자유시장 이론을 설파한 소수의견에 나오는 문장이다.

진실은 누군가에 의해 배타적으로 점지되는 것이 아니라 수많은 사람들의 발언으로부터 현출된다(emergence). 명제가 사실과 다르다는 이유만으로 또는 사실과 다르고 불명확한 ‘공익’을 해한다는 이유로 형사 또는 민사적으로 벌하는 제도, 즉 허위사실유포죄에 대한 국제인권과 헌법의 평가는 명백하다. 불완전한 의혹 제기들이 가능해야 진실이 현출될 수 있는데 어떤 명제가 당장 근거가 부실하다고 하여 처벌하게 되면 진실은 영원히 현출되지 못한다. 그런 이유로 표현에 대한 제한은 명백하고 현존한 위험이 있는 경우에만 허용된다. 명예훼손, 사기 등을 제재하는 이유는 특정인에 대해 특정할 수 있는 피해를 발생시킬 위험 때문이다. 그렇지 않은 허위명제들을 처벌하려는 시도는 대부분 독재보위를 위해 이용되어왔다.

대표적인 사례가 긴급조치 1호와 9호의 유언비어유포죄이다. 국민들이 사람을 욕하지 않고 유신헌법을 욕해도 처벌할 수 있도록 급조된 법제이다. 가깝게는 미네르바의 이명박 정부 환율정책 비판을 처벌하려는 시도에 동원되었던 전기통신기본법 47조도 있다. 또 MBC 의 광우병 보도를 관련 정책 담당자의 명예훼손으로 환원하여 기소하려고 했던 시도 역시 허위사실유포죄와 다를 것이 없다. 위 시도들 모두 우리나라 대법원 및 헌법재판소에 의해 위헌결정되거나 파기되었다.

그런데 2021년 민주당이 이와 비슷한 법을 다시 만들려고 하고 있다. “허위의 사실 또는 사실로 오인하도록 조작한 정보를 보도하거나 매개하는 행위”를 위법행위로 규정하고 “고의 또는 중대한 과실”을 저지르면 그 피해에 대해 법원이 5배수 배상을 명할 수 있도록 규정하고 있다. 단순히 허위보도가 피해를 초래한다고 해서 모두 민사책임이 발생하는 것이 아니었다. 표현의 자유라는 헌법적 가치 때문에 표현에 대한 민사적 제재도 명예훼손, 저작권 침해 등 유형화되고 특정화된 인격권 침해나 재산상 피해가 있을 경우에만 인정되어왔다. 이번 개정안은, 형사처벌은 아니지만 5배수 손배에 의한 위축효과 역시 강력하여 민사법적으로 허위사실유포죄를 부활시킨 것과 마찬가지이다.

게다가 “정보를…매개하는 행위”에 대해 인터넷뉴스서비스사업자까지 부과 대상으로 삼는 것은 이들이 언론사별로 제휴·제공 여부를 결정할 뿐이지 기사별로 제공 여부를 결정하지 않기 때문에 개별 기사의 내용은 물론 그 불법성에 대해 알 수가 없다는 면에서 자기책임원칙에도 위반된다. 결국 인터넷뉴스서비스사업자는 조금이라도 논란이 될 만한 기사들을 자진해서 삭제 차단할 것이며 언론의 자유는 사적검열에 처하게 된다.

더욱 가관은 “고의 또는 중대한 과실”을 추정하는 조항이다. 즉 징벌적 손배가 부당함을 입증하지 못하면 허위·조작 보도에 대한 5배수 손배를 감당하라는 것인데, ‘취재 과정에서 법률을 위반하여 보도한 경우’를 보자. 인터뷰 기회를 얻기 위해 무단횡단이나 과속을 하는 경우, 잠입취재를 위해 신분을 숨기는 경우가 모두 포함될 텐데 탐사보도가 위축될 것이다. 삼성X파일, 계룡대 내 ‘룸살롱’, 유아원 급식위생 모두 ‘위법적 취재’로 거악을 드러낸 보도인데 기사가 부정확하면 5배수 손배를 감수해야 한다. 인터넷기사에 정정보도청구 표시가 되지 않는 경우 ‘왜곡된 기사제목’, ‘왜곡된 시각자료’, 다른 언론사의 기사를 ‘충분한 검증없이’ 인용하는 경우도 징벌적 손배의 부과를 추정하고 있는데 모두 기존의 법이나 판례로 포섭되지 않았던 새로운 위법행위를 창설하는 것뿐만 아니라 입증책임까지 언론에 전가하고 있다.

인권 면에서 이번 정부가 이명박, 박근혜 정부 때와 달랐던 것은 명예훼손 형사처벌이나 허위사실유포죄로 공적토론을 입막음하지 않았던 것이다. 이번 개정안은 그 영예를 걷어차버린다. 언론은 우리의 거울이다. 언론은 우리가 읽고 싶어 하는 기사를 쓰며 결국 우리 스스로의 정치적·역사적 정체성만큼 다양한 기사들이 쏟아져나오게 된다. ‘개혁’의 칼자루는 정부·여당이 쥐게 마련인데 ‘언론개혁’은 ‘국민개조’를 의미한다. 이런 식의 강압적인 ‘언론개혁’이라면 5공 때의 ‘정의사회 구현’과 무엇이 다른가.

이 글은 경향신문에 기고했습니다. (2021.08.21.)

글 | 손지원(오픈넷 변호사)

허위보도에 대한 징벌적 손해배상을 규정한 언론중재법 개정안을 두고 논란이 뜨겁다. 다수의 사람들이 악의적 허위보도를 하는 ‘나쁜’ 언론을 징벌하겠다는 정의로운 법안을 왜 반대하냐고 의문을 품는 듯하다. 하지만 이 ‘징벌’의 칼날은 누구나 휘두를 수 있고, 누구의 목에나 겨눠질 수 있다는 것이 문제다.

한마디로 이 법안은 악의적 허위보도를 하는 나쁜 언론뿐만 아니라 일반적인 언론 활동마저 크게 위축시켜 언론의 자유와 이를 바탕으로 하는 국민의 알 권리까지 침해할 수 있는, 득보다 실이 훨씬 많은 규제다. 개정안은 허위성을 명백히 인식하고 악의적으로 보도한 경우뿐 아니라, ‘중과실’에 의한 허위보도, 즉, ‘오보’까지 징벌적 손해배상의 대상으로 규정하고 있다. 취재원 일방의 주장만을 듣고 당사자의 주장을 듣지 않았다거나, 추가취재 없이 받아쓰기만 했다거나, 확실한 증거가 없이 공표했다는 이유만으로 중과실이 인정되어 징벌의 대상이 될 수 있는 것이다. 또 ‘허위보도’란 것도 마치 누구나 똑같이 명확하고 정의롭게 구분할 수 있는 개념인 것 같지만, 실상은 그렇지 않다. 한 문장에서 사용된 단어 하나도 다양하게 해석될 수 있고, 판단자가 이를 어떻게 해석하느냐에 따라 그 문장이 허위인지 진실인지에 대한 판단도 달라질 수 있으며, 실제로 같은 사건이라도 법원에 따라 다른 결론이 나오는 사례도 많다.

이로 인해 대부분의 기사는 모호한 표현 하나를 꼬투리 잡으면 ‘허위보도’로 쉽게 프레임 씌워져 소송이 제기될 수 있고, 지금도 여기저기서 가짜뉴스라며 언론을 상대로 한 소송이 난무하고 있다. 법안을 발의한 민주당은 법원이 결과적으로 상식적인 판단을 내릴 것이기에 정상적인 언론 활동이 침해될 일은 없다고 주장하지만, 표현행위의 위법성 판단은 매우 추상적이고 애매한 분야라 누구도 법적 결론을 장담할 수 없기 때문에, 소송이 ‘제기’되는 것만으로도 언론으로서는 큰 부담과 위협을 느낄 수밖에 없다. 보도 대상이 거액의 손해배상청구와 함께 기사열람차단 청구로 압박하면, 불안한 언론은 억울해도 기사를 내려주거나, 해당 언론은 물론 다른 언론도 앞으로 그 사안에 대한 후속, 추가 보도는 자제하게 될 가능성이 높다. 게다가 이 법안은 많은 경우에 언론의 고의, 중과실을 ‘추정’하도록 규정하여, 언론 소송에서 언론사가 불리한 위치에 있음을 명시하고, 소 제기는 더욱 쉽게 만들어 놓았다. 이는 언론보도의 주요 대상인 공인과 기업 등 정치적, 경제적 권력자들이 자신들에 대한 비판적 여론을 위축시키기 위해 언론을 상대로 소송을 남발하는 이른바 ‘전략적 봉쇄소송’도 더욱 부추겨, 대다수의 언론이 소송전의 소용돌이에 휘말리고, 전반적인 언론의 자유가 크게 위협받는 결과를 가져올 것이 불보듯 뻔하다.

민주당은 다시 공직자나 대기업은 징벌적 손해배상을 청구할 수 없도록 하는 조항을 마련하겠다고 한다. 그러나 법으로 규정된 공직자나 대기업은 매우 한정적이고, 여기에 포함되지 않지만 언론의 폭넓은 감시와 의혹 제기가 보장되어야 하는 권력자는 너무나 많다. 또 측근 비리 보도처럼 그 공인과 측근이 함께 보도 대상인 경우에는 피해주장자(원고)를 측근으로 하여 얼마든지 소송을 제기할 수 있다. 또 이렇게 일부 국민의 재판받을 권리를 제한하는 법은 헌법적 정당성도 인정받기 어려워 후에 위헌으로 판단되어 삭제될 소지도 높다. 즉, 이 조항은 비판 무마용 장식적 조항에 불과한 것이다.

‘진실임을 확실히 증명할 수 없는 사안에 대해 함부로 보도하지 말라’는 것이 최대한 선해할 수 있는 이 법안의 메시지일 것이다. 그런데 세상의 대부분의 사건은 진실임이 명백히 증명되기 어려운 것들이며, 이러한 사건이 오히려 더 세상에 알려질 필요가 있는, 보도가치가 높은 것들이다. 명백한 증거가 부족한 단계에서 대중의 관심을 촉발시켜 은폐되고 있는 진실을 발견하는 데 힘을 실을 수 있는 신속한 초기 의혹 보도는, 곧 언론의 존재 이유라고 할만큼 중요하며 사회 변혁의 중대한 시발점이 되는 경우가 많다. 그런데 이 법안은 무엇보다 이런 초기 의혹 보도를 크게 위축시킬 것이다.

모든 법안은 좋은 목적을 지향하며, 물론 이 폭넓은 규제법으로 억울한 언론 피해자가 큰 보상을 받고 저질 언론이 징벌을 받는 정의로운 결과도 나올 수는 있을 것이다. 그러나 그 소수의 사례를 위해 너무나 많은, 가치있는 언론 활동마저 위축, 포기되어야 할 것이고, 이는 언론의 자유뿐만 아니라 이를 바탕으로 하는 국민의 알 권리, 사회가 진실을 발견할 기회, 세상을 진보시킬 기회도 희생됨을 의미한다.

언론 피해 구제가 부족했다는 문제는 법원이 구체적, 개별적 사건에서 판결로 손해액 자체를 높게 인정하도록 함으로써 충분히 해결할 수 있다. 법원이 실무상 위자료를 적게 인정하는 경향이 있었던 것은 사실이고, 법원도 그런 비판을 받아들여 2016년에 대폭 상향된 위자료 산정기준안을 발표하기도 했다. 이렇듯 기존 제도를 보완함으로써 해결할 수 있는 문제를 굳이 특수한, 큰 부작용이 예상되는 제도를 도입함으로써 해결할 이유는 없다.

찬성 측은 여론조사 결과를 근거로 언론에 대한 징벌적 손해배상에 다수의 국민이 찬성하고 있으며, 오래전부터 논의되어 온 것이라 주장한다. 그러나 ‘나쁜’ 행위에 대한 엄벌주의는 국민의 일반적인 정서로, 어떤 분야든 징벌적 손해배상제 적용에 대한 찬반의견을 묻는다면 찬성이 압도적으로 높게 나올 것이다. 그런데 왜 유독 언론 분야만 징벌적 손해배상제가 구체적, 지속적으로 논의되는 것일까? 그건 아마도 언론이 정치적 이슈, 정치적 이해와 직결된 분야이기 때문일 것이다. 정권은 늘 언론에 민감하고 비판적인 언론을 통제하고 싶은 욕구를 가지고 있으며, 입법자인 국회의원들도 언론과 소송전을 치르고 있는 사람이 많다. 언론, 표현의 자유에 대한 강한 규제는 진영을 불문하고 언론의 주요 감시, 비판 대상인 모든 정치권력의 공통된 염원이다. 다른 나라에서도 가짜뉴스 규제 논의는 주로 선거를 중심으로 이루어지고 있으며, 언론의 유해성을 강조하며 가짜뉴스를 엄벌해야 한다는 것은 트럼프가 강력히 내세웠던 기조이기도 했다. 한편 대중들도 보통 자신과 관점이 다른 언론에 대한 반감을 가지고 있고, 정치권은 이를 ‘국민적 합의’로 이용한다. 그래서 언론, 표현 분야는 강한 규제가 쉽게 논의되고 도입되는 분야다.

언론을 위한 나라는 없다. 언론의 자유를 밑거름으로 성장하는 민주주의 사회의 주인인 국민이 언론의 자유를 지켜줘야 한다. 미운 언론도 물론 있지만, 위험을 무릅쓴 언론 활동 덕에 사회는 진보해왔다. 언론이 부담해야 할 위험이 커지면 위험을 무릅쓰는 언론도 줄어들고, 언론의 사회 감시, 비판, 견제 기능은 크게 위축될 수밖에 없으며, 이는 사회의 손해로 돌아온다. 결국 언론의 자유를 위축시키는 규제의 가장 큰 수혜자는 언론의 주요한 감시, 비판 대상인 정치적, 경제적 권력자들이며 피해자는 국민이라는 점을 늘 되새기고, 규제의 적정성을 냉정하게 평가해야 한다.

이 글은 <오마이뉴스>에 기고한 글입니다. (2021.08.17.)

오픈넷이 OGP 참여를 위한 시민단체회의를 제안합니다.

열린정부파트너십(Open Government Partnership 이하 OGP)은 세계 각국의 정부가 투명성을 증진하고, 시민들이 의사결정과정에 더욱 참여하게 하며, 부패를 방지하고, 새로운 기술로 거버넌스를 증진하도록 하는 장려하기 위해 만들어진 회원제 국제기구입니다. OGP는 지난 2011년 9월 브라질, 인도네시아, 멕시코, 노르웨이, 필리핀, 남아프리카공화국, 영국, 미국 등 8개 국가의 주도로 시작되었으며 한국은 지난 2011년 가입하였습니다. 2016년 2월 기준 전 세계 69개 국가들이 OGP에 가입되어 있고 점점 더 많은 국가들이 자국의 선진적 정치제도를 검증받기 위해 가입하고 있습니다.

OGP에 가입하기 위해서는 (1)예산 및 재정 공개, (2)공공정보에의 접근, (3)공직자 재산공개, (4)시민들의 참여라는 네 가지의 항목에 대해 일정 기준을 충족해야 합니다. 이 최소한의 기준을 통과한 국가들은 위 분야를 더욱 개선하기 위해 가입 후 2년에 한 번씩 국가행동계획(National Action Plan, NAP)을 수립하고 이를 달성하기 위해서 노력해야 합니다.

공약의 수립과 이행은 모든 국가들이 처한 상황에 따라 다르기 때문에 자발적으로 수립하고 이행하도록 되어 있습니다. 모든 정부는 국가별 행동계획에 대해 매해 자기평가보고서(Self-Assessment Report)를 발간해야 합니다. OGP 사무국이 임명한 독립조사관(Independent Reporting Mechanism, 이하 IRM)은 각 국가별 달성 상황을 점검합니다. IRM은 OGP의 위탁을 받아 국가별 행동 계획의 이행과 달성 여부를 객관적으로 조사하여 IRM보고서를 발행합니다. 각 국은 IRM보고서를 바탕으로 국가행동계획을 재조정하거나 이행을 더욱 충실히 하여야 합니다.

한국에서 OGP의 국가행동계획을 담당하는 부처는 행정자치부이며, 2014-2015 계획 이행이 2015년 말 종료되어 최근 2월에 2014-2015년 한국정부의 국가별 행동계획에 대해 평가한 IRM 리포트가 발간되었습니다. (한국 IRM – Geoffrey Cain) 이제 한국정부는 2016-2017년 이행 계획을 수립하여 2016년 6월에 OGP에 제출하도록 되어 있습니다.

OGP는 국가가 행동계획을 세우고 이를 이행하는 절차에 있어서 시민사회의 참여를 강조하고 있습니다. 국제적인 차원에서 OGP의 운영위원회에는 시민사회단체의 대표와 정부 대표가 함께 포함되어 있으며 각 국가별로도 국가별 행동계획의 수립과 이행에는 시민의 참여와 모니터링을 필수적으로 보고 있습니다.

OGP는 각 국가의 자발적 참여를 바탕으로 하고 있기 때문에 정부가 투명하고 참여적인 정부가 되는 결과만이 중요한 것이 아니라 그렇게 되는 절차에 있어서도 시민의 참여가 중요합니다. 시민사회단체는 정부가 OGP의 기본정신에 부합하는 정부를 만들기 위한 합당한 노력을 행동계획에 반영하는지를 점검해야 합니다. 또한 행동계획 이행에 대한 모니터링, 관련 기관과의 협의, 인지제고 등의 활동을 통해서 한국정부가 투명한 정부를 만들어가는 과정을 제대로 이행하고 있는지를 감시해야 할 것입니다. 특히 한국의 경우 6월에 국가행동계획을 수립하는 과정에서 시민단체가 적극적으로 의견을 개진하는데 앞장서야 할 것입니다.

OGP Korea 네트워크 관련 연락은 오픈넷의 박지환 변호사와 Indilab의 전지은 대표가 담당하기로 했습니다. 올해 상반기에 한국 정부는 제2차 OGP 이행계획을 만들 예정입니다. OGP 한국시민단체연대가 이행계획을 포함하여 한국정부의 OGP 원칙을 성실히 이행하는데 큰 역할을 할 수 있기를 기대합니다.

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, [email protected]

오픈넷 박지환 변호사, 서울시 정보화전략위원회 위원 위촉

- 열린정부파트너십(OGP)에 시민사회 대표로 참여, 열린정부 거버넌스 정책 수립에 기여

오픈넷의 박지환 변호사가 서울시 정보화전략위원회 위원으로 위촉되어 2016년 12월 21일(수), 서울시청에서 정보화전략위원 위촉식에 참석했습니다.

서울시 정보화전략위원회는 서울시 정보화 추진에 관한 사항을 심의조정하기 위해 구성된 조직이며, 박지환 변호사는 위원으로서 2년 임기 동안 정보화기본계획 및 정보화시행계획, 주요 디지털 정책 심의〮 조정업무를 수행합니다. 박지환 변호사는 서울시의 정보화 정책 중 열린정부파트너십(Open Government Partnership, 이하 OGP)의 시민사회 대표 자격으로 참여하여 왔으며, 이후에도 정보화전략위원회에서 열린정부 거버넌스 정책 부문에서 활동할 예정입니다.

OGP는 세계 각국의 정부가 투명성을 증진하고, 시민들의 의사결정과정 참여를 촉진하며, 부패를 방지하고, 새로운 기술로 거버넌스를 증진하도록 하는 장려하기 위해 만들어진 회원제 국제기구입니다. 한국 중앙정부는 지난 2011년 OGP에 가입했으며, 행정자치부 소관으로 2년에 한 번씩 국가행동계획을 수립, 제출하고 있습니다. (관련 논평: 오픈넷이 OGP 참여를 위한 시민단체회의를 제안합니다) 올해에는 서울시가 한국의 지방정부로는 최초로 OGP에 가입하였으며, 최초 이행계획을 수립하여 OGP에 제출했습니다. (참고 http://ogp.seoul.go.kr)

오픈넷은 인터넷상 표현의 자유 보호, 자유로운 정보공유 등 열린 인터넷 환경을 만들기 위해 국내뿐 아니라 국제적으로도 활발한 활동을 펼치고 있습니다. 특히 오픈넷 박지환 변호사는 OGP의 한국 시민사회 대표로 활동하고 있으며 다른 시민사회단체들과 함께 중앙정부, 서울시와 협력하여 열린정부를 위한 국가행동계획(National Action Plan)을 수립하는데 적극 참여하여 시민사회의 의견을 개진했습니다.

오픈넷은 박지환 변호사의 서울시 정보화전략위원회 참여를 통해 서울시가 OGP의 기본정신인 투명하고 시민 참여적인 정부를 만들어가는데 적극적으로 기여할 예정이며, 이후에도 참여 시민단체들과 함께 열린정부 거버넌스 정책 이행과정을 지속적으로 점검하고 감시하는 역할을 수행하겠습니다.

문의: 오픈넷 사무국 02-581-1643, master@opennet.or.kr