상병수당 도입의 필요성

 

 

정형준 | 녹색병원 재활의학과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

 

한국의 건강보험이 가진 선별성

 

 

한국의 건강보험은 1977년 500인 이상 사업장에 직장건강보험으로 도입되었고 1988년에 전 국민을 가입 대상으로 하는 전국민건강보험이 시행되었다. 건강보험이 가입자 측면에서는 전 국민을 대상으로 하였지만, 1977년 당시 선별적이고, 차별적인 각종 제도들은 지금까지 그 잔재가 남아있는데, 그 중 가장 큰 문제는 급여의 제한적 범위이다.

 

 

1977년 당시 박정희 정부는 국고지원을 하지 않고, 기업과 노동자들의 부담만으로 건강보험제도를 보충적으로 실시하려는 나머지, 건강보험 내에서 보장하는 급여 항목 외에 비급여 항목을 섞어 진료할 수 있도록 허용하였다. 또한 급여의 범위도 현물급여(의료서비스)에 국한하여, 원래 사회보험이 가진 질병으로 인한 소득감소에 대한 보상도 보장범위에서 제외하였다. 이는 결국 건강보험이 당연지정제를 통해 모든 의료기관에 도입 되었음에도, 빈자들과 부자들이 누릴 수 있는 서비스의 내용을 다르게 만들었고, 현금급여(상병수당 등)를 도입하지 않아 질병으로 인한 소득감소로 빈곤층이 발생하는 것을 막지 못했다.

 

 

다시 말하면 박정희 체제의 건강보험은 노동력 재생산이 가능한 계층의 노동능력 회복에 주된 포커스가 맞춰졌고, 노동시장 등에 다시 참여할 수 없는 만성질환자, 장애인 등에 대해서는 의료서비스 면이나 소득 면에서는 철저하게 외면으로 일관했다. 이러한 잔재는 아직도 해결되지 못하고 있다. 비급여 진료의 방치로 인해 보장성이 수십 년간 답보상태에 있는 것이 대표적이다. 또한 재난적 의료비가 발생하여 여전히 가계부양자 등이 중병에 걸리면 빈곤층으로 몰락하기 일쑤이며, 국고지원액이 충분하지 않아 재정적으로는 계속 가입자의 직접부담을 늘리거나, 의료공급자를 쥐어짤 수밖에 없다.

 

 

이 중에서도 재난적 의료비가 여전히 존재하는 현실은 사회보장제도로서 건강보험이 가져야 할 최소한의 기능을 복원시키고, 이제는 박정희의 잘못된 건강보험 유산을 청산해야 할 필요성을 제기한다.

 

 

 

 

심각한 재난적 의료비 문제

 

 

<그림2-1>을 통해 확인할 수 있듯이 한국의 재난적 의료비는 OECD 국가 최고 수준이다. 문제는 대체로 본인부담비중이 높은 나라일수록 재난적 의료비가 많이 발생하는데, 우리나라는 높은 수준이다. 이는 단순히 낮은 보장성에 의해서만 재난적 의료비가 발생하는 것이 아니라, 다른 요인들이 이 문제에 결부되어 있음을 의미한다.

 

 

우선 평균 보장성의 혜택이 주로 빈곤층이 아니라 부자들에게 집중된다는 점이다. 또한 진료비 상한제 등이 총 의료비를 대상으로 한 것이 아니고, 급여범위만을 대상으로 하여 유명무실한 것도 큰 영향이다. 하지만 이상의 문제들을 논외로 하더라도, 현금급여가 없어서 소득에 대한 건강보험의 보호능력이 전혀 없는 것이야 말로 재난적 의료비를 만드는 핵심 원인이 된다.

 

 

가계의 주 소득자가 중병에 걸리면, 직장가입자의 경우 한 두달의 병가를 통해 일부 소득이 보전되지만, 그 이후는 소득이 전혀 없는 상태가 된다. 또한 자영업자의 경우, 아픈 순간부터 재산정리에 들어가지 않으면 안 된다. 때문에 <그림2-1>에서 보듯 한국보다 훨씬 보장성이 떨어지는 멕시코보다도 의료비로 인한 빈곤층 추락을 막지 못하는 것이다.

 

 

질병으로 인한 소득감소에 대한 보장은 사실 OECD 국가 중 미국, 한국, 스위스를 제외하면 모두 실시하고 있다. 이를 다른 나라들에서는 질병수당(Sickness Benefit), 상병수당 (Invalidity Allowance) 등으로 부르고 있다.

 

 

 

 

 

 

상병수당이란 무엇인가?

 

 

상병수당에 대해서 사회보험을 거의 최초로 도입한 독일에서는 다음과 같이 정의한다. “건강보험 피보험자는 질병으로 근로능력상실이 되거나 병원, 예방 또는 재활시설에 입원해서 건강보험조합의 비용으로 진료를 받을 때 현금수당으로 보전하는 제도(독일 사회법전 제5편 법정 건강보험 제44조).”

 

 

한국이 상당부분 사회복지제도를 차용한 일본의 경우도 일본 건강보험법 제 99조에 “건강보험 피보험자가 요양으로 인하여 근로에 종사할 수 없을 때 표준보수일액을 기준으로 지급하”는 제도로 명시하고 있으며, 프랑스도 사회보장법전에 “노동불능 상태 시작일로부터 일정기간이 경과한 후에 일일수당을 지급하(프랑스 사회보장법전 제L323-1조)”는 것으로 명시하고 있다.

 

 

아직까지 사회보험제도로 건강보험을 운영하는 독일, 프랑스, 일본 등에서는 기본적인 서비스로서 소득보장을 명시하고 있다. 물론 이러한 부분은 사회보험이 초기에는 현물급여가 아니라 현금급여 중심의 조합 서비스였기 때문에 애초부터 필수적인 요소였던 측면이 크다.

 

 

사회보험제도로 건강보험을 운영하지 않고 국가의료체계(NHS)로 운영하는 대부분의 유럽국가들(영국, 스웨덴, 스페인, 이태리 등)의 경우도 상병수당은 실업급여보다 높은 수준의 소득보장제도로 유지된다. 영국에서 국가의료체계(NHS)를 도입하게 된 1942년의 비버리지 보고서는 “실업ㆍ질병ㆍ재해로 인해 소득이 줄어들었을 때, 정년퇴직으로 소득이 중단되었을 때, 주된 소득자가 사망하여 생계를 책임질 사람이 없어졌을 때, 출생, 사망, 결혼 때문에 추가적인 비용이 지출될 때를 대비한 소득보장정책”으로 질병수당을 명시하고 있다.

 

 

이들 국가에서는 보건의료관리와 별개로 사회보험청, 혹은 노동연금국, 노동사회부 등의 고용, 노동, 연금과 관련된 부분에서 이를 관리한다. 하지만 ‘구직노력’ 등이 없더라도 아파서 일을 못하는 경우는 소득의 일정부분을 그냥 보장해준다는 측면에서 사회보험의 상병수당과 별반 다르지 않다.

 

 

국제노동기구(ILO)는 이미 1952년부터 사회보장 최저기준에 관한 조약을 통해 ‘상병수당’ 규정을 제시하고 있으며 이를 각 국가에 권고하고 있다.

 

 

 

 

한국의 상황과 그간의 논의

 

 

한국에서도 1988년 전국민건강보험제도를 도입하고 2000년 국민건강보험공단을 통합하는 과정에서 상병수당의 도입논의는 계속되어 왔다. 건강보험 보장성 강화 및 공단 일원화를 주장했던 ‘의료보험 통합 일원화와 보험급여 확대를 위한 범국민연대회의’(의료연대회의)는 1995년에 이미 상병수당 도입을 장기과제로 상정했다. 당시에 이를 통한 재정추계도 실시하여 제시했는데, 당시 실시비용은 4천7백97억 원(93년 기준)¹⁾으로 잡았다.

 

 

법적으로도 국민건강보험법 제50조 (부가급여) 조항에 대통령령으로 상병수당을 부가급여로 실시할 수 있다고 명시되어 있다. 그러나 아직까지 어떠한 정부도 대통령령으로 상병수당 지급을 제시하지 않고 있는 상태다. 때문에 지난 2006년 국가인권위원회는 사회보장권 강화 측면에서 상병수당의 의무급여화를 통한 건강보험 개선을 권고한 바 있다. 또한 2010년 이후로 야당 국회위원들의 발의로 상병수당 도입법안도 국회에 제시되었다.

 

 

그러나 상병수당과 관련된 논의는 제대로 진척이 되지 않았는데, 이는 우선 건강보험재정의 빈약성, 그리고 우선순위에서 여전히 현물급여(의료서비스) 부분의 취약함이 영향을 주었다. 때문에 상병수당의 도입논의는 비급여로 상징되는 보장성 강화의 장애물 제거와 함께, 재정적으로는 국고지원 확대를 중심으로 하는 가입자 중심성 이탈등과 연계해서 진행되어야 한다.

 

 

 

상병수당 즉각 도입의 필요성

 

 

첫째, 앞서 보았듯이 현재 한국의 의료비로 인한 재난적 상황을 막기 위해서 상병수당은 당장 도입되어야 한다. 질병으로 인한 소득감소가 빈곤층 추락이라는 결과를 초래한다. 그리고 이는 사회적 불평등의 가속화 뿐 아니라, 아예 재기불능상태를 만들어 자포자기의 사회적 분위기를 만들고 있다.

 

 

대표적으로 2014년 2월 온가족이 자살했던 ‘세모녀 사건’의 경우에 보더라도, 이들 가족이 빈곤층으로 추락한 결정적 이유는 12년 전 방광암으로 가장이 사망하였기 때문이다. 이후 어머니인 박씨가 60세 나이로 큰딸의 당뇨 및 고혈압으로 인한 치료비를 부담하는 또 다른 의료비 문제가 가중되었다. 결국 큰 딸의 질환이 근로가 불가능한 수준임을 인정받지 못해 기초수급자가 되지 못하였고, 재기불능의 회의를 느낀 세모녀가 자살에 이르게 되었다. 따라서 질병에 대한 소득보전은 이제 선택의 문제가 아닌 필수의 문제로, 사회적 양극화를 막을 수 있는 최소한의 안정장치이다.

 

 

두 번째는 소득보존이 없어 안정적인 치료와 재활이 어려워지고 있다는 점이다. 충분한 치료를 받을 수 있는 환자집단은 의학적 고려에 의해 결정되는 것이 아니라, 와병으로 인한 소득대체 가능 여부에 의해 결정되고 있다. 예를 들어 입원치료를 해야 하는 경우라도 주 소득자들(특히 독립 자영업자)은 외래치료를 선호한다. 따라서 재활은 더욱 어려워지고 있고, 이는 빠른 사회복귀만큼의 재발 위험성을 높이고, 노령층의 만성질환군이 확대되는 문제까지 낳고 있다.

 

 

의료접근성에서 대부분의 나라들이 경제적 요인보다는 의료자원의 배분문제가 고려되고 있는데 비해, 한국은 상병수당의 부재로 경제적 요인이 여전히 중요한 변수이다. 즉 소득보존이 가능한 계층과 아닌 계층의 건강불평등이 상병수당이 없음으로 인해 발생하고 있고, 이는 날로 악화되고 있는 상황이다.

 

 

세 번째로 소득보전이 안 되는 관계로 빠른 치료, 수술적 치료 등의 치료의학만의 발달이 두드러지고 있다. 앞서 보았듯이 소득보전이 안되어 재활 및 사회복귀 프로그램이 제대로 작동되지 않고 있으며, 이는 의학의 발전과정까지 왜곡하고 있다. 대표적인 경우가 로봇수술, 통증치료에 이용되는 각종 시술 등이다. 이들 기법들은 실제로 수익성 때문에 선호된 측면이 크지만, 환자 입장에서는 절개부위가 적어 빠른 사회복귀가 가능하다는 장점이 크게 부각되어있다.

 

 

병가 사용이 가능하고 노동조건이 상대적으로 우월한 일부 정규직 노동자를 제외하고, 자영업자, 비정규직 노동자, 일용직 등은 모두 빠른 치료결과에 집중할 수밖에 없는 이유가 소득보전이 안되기 때문임은 자명하다. 주사치료 및 과다 약물로 빠른 치료를 추구하는 현재의 패턴은 한국만의 기형적 의료구조까지 만들고 있다. 따라서 적정진료 및 근거중심의학이 자리 잡기 위해서라도 상병수당의 도입은 절실해 보인다.

 

 

끝으로 상병수당의 부재는 민간보험까지 팽창시켜 불필요한 가계부담을 이중으로 늘리고 있다. 소득보존을 목적으로 하는 정액보험(암보험, 질병상해보험 등) 가입자의 상당수는 질병으로 인해 닥칠 재정위기를 걱정해서 가입하고 있다. 향후 건강보험의 보장성 강화로 실손민간보험 시장이 축소되더라도, 상병수당이 보장되지 않을 경우 정액보험 시장은 여전히 그 규모를 유지할 것임을 시사한다. 상병수당의 도입과 보장성강화는 같이 가야만 하는 패키지다. 어느 한쪽만 강화한다고 해서 재난적 의료비 문제는 물론 민간보험문제 역시 해결할 수 없다.

 

 

 

 

비용과 소결

 

 

상병수당 도입의 가장 큰 걸림돌은 언제나 비용문제였다. 건강보험 재정과 관련해서는 지난 10년간 거의 3배 가량의 팽창을 하였으나, 보장성 강화도 답보상태이고, 상병수당도 도입하지 못했으며, 제대로 된 건강보험 상한제도 도입하지 못했다. 이에 대한 분석은 다각도로 필요하지만, 중요한 점은 재정적인 측면에서 비급여, 치료의학, 민간보험 팽창 등의 효과와 비교해 지금이라도 상병수당을 위시한 정책들을 도입하는 것이 당장의 적자를 고려하더라도 장기적으로 낫다는 점이다. 여기서 낫다는 것은 상병수당 도입의 이익으로 줄어들 민간보험료, 효과가 불분명한 고가치료의 배제 등을 고려할 때 장기적인 선순환을 가져올 수 있다는 의미이다.

 

 

또한 이러한 비용의 상당부분은 국가가 제대로 건강보험에 지불하지 않고 있는 국고지원을 통해서도 해결이 가능하다. 지난 10년간 국고지원 미납액은 무려 30조 원에 육박한다. 또한 비용을 계산해도 현재의 건강보험 20조 원 누적흑자에 비추어 볼 때 실현불가능 하지 않다. 2011년 당시 경제활동인구 대비로 산출하여 평균입원 기간 1개월을 대비하여 추계한 내용이 3조 원이었던 바 있다. 이를 최근 기준으로 다시 정리하면 3.5조 원-4조 원²⁾ 정도로 추정된다.

 

 

따라서 건강보험 흑자 국면은 상병수당 도입의 큰 호재가 아닐 수 없다. 특히 현재 건강보험 흑자가 전적으로 가입자 부담의 가중과 보장성 악화에 따른 결과인 만큼, 조속히 의료비 절감에 사용되어야 할 필요도 있다.

 

 

상병수당의 경우 기존 신고소득의 70-80%정도를 보상하는 방식이기 때문에, 제대로 된 소득신고의 효과도 기대할 수 있다. 현재 자영업 및 임대업 등의 소득이 드러나지 않는 이유 중 하나는 세금, 보험료 등의 가계부담에 비해 얻는 이익이 작다는 판단 때문이다. 거꾸로 막대한 민간보험가입비용을 가계는 부담하면서도, 사회보험과 국가가 보장하는 복지는 신뢰수준이 떨어지는 것은 기현상이기도 하다.

 

 

이런 측면에서 현금급여의 도입은 건강보험의 공적기능 강화 및 여타 사회복지 서비스에서의 사회적 수용성도 높일 수 있는 선순환 구조로도 작용할 수 있다. 조속한 상병수당의 도입을 기대한다.

 

<부록> 해외의 상병수당   ○ OECD 34개 국가 중 스위스, 미국, 한국만이 공적 상병수당 제도가 없음(스위스는 선택적 보험, 미국과 한국은 제도 없음). ○ 상병수당의 형식으로서 건강보험 현금급여(독일, 프랑스, 일본 등)는 NHI에서 사회복지 프로그램(영국, 스웨덴, 캐나다, 스페인 등)에서의 지급은 NHS에서 주로 이루어짐. ○ 주요국 상병수당 현황 - 독일 : 임금의 75%에 해당하는 금액을 질병금으로 지급받음. - 프랑스 : 노동자 및 이와 동일한 소득이 있는 경우(시간당 6.41 유로 기준, 시간당 약 9,922원)일 경우 최고 36개월까지 지급받음. --> 건강보험 전체 재정에서 7.8%가 상병수당 비용임(2004년 기준). - 일본 : 피보험자가 노동할 수 없는 경우 지급되며 최고 1년 6개월한도. --> 지급률은 60%, 장기화 경우 장애연금으로 전환됨. - 스웨덴 : 노동자와 자영업자도 적용대상이며 상병이 종료되는 시점까지 지급함. --> 1988년 기준으로 GDP의 2.79%가 상병급여로 지급됨. - 영국 ◦상병수당(Invalidity Allowance) : 상병으로 인하여 28주 미만 취업할 수 없는 자에게 지급, 법정 상병급여 또는 상병급여 수급 28주 이후에도 질병 및 장애가 계속, 주당 66.75파운드(약 11만 5천 원) + 가급연금액(1인당 ￡39.95, 약 7만 원). ◦상병연금(Invalidity Pension) : 상병으로 인하여 28주 이상 취업할 수 없는 자에게 지급, 60세(여자 55세) 미만인 상병연금 수급권자 / 상병발생 후 가입가능 기간이 6년 이상 남아 있을 경우 / 상병연금에 추가로 지급, 40세 이하 주 ￡14.05/50세 이하 : 주 ￡8.90/·51세 이상 : 주 ￡4.45

 

 

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1) 당시 전체 의료보험 급여비 2조7천억 원의 17.7% 수준이었음. 상병수당 급여율은 피부양자가 2명 이상일 경우 60%, 그 미만이면 40%, 최대급여기간은 6개월 정도로 의견제시.

2) 2016년 12월 경제활동인구 2,616만 명임. 2012년 기준 총 입원기간 중 31일이상은 31만 건으로 전체의 4.4%임. 도덕적 해이로 인한 증가를 고려하더라도 나이 등에 따라 장기입원 등이 현격하게 낮은 경제활동인구의 특성을 고려하면, 경제활동인구 중 1개월 이상 입원환자는 많아도 100만 명(4.4%는 115만 명)을 넘지 않을 것으로 사료됨. 여기에 직장인 월평균소득 260만 원의 80%선인 207만 원을 지급한다고 하면 2조(1개월이상 1개월 입원시) 정도의 예산이 필요하며, 2개월 이상 유병률 등을 고려하면 약 3-4조 원가량의 재원이 필요할 것으로 사료됨. 월평균소득의 60%선으로 설계하면 비용은 더욱 줄어들 수 있음.

 

 

  복지, 노동, 공공성 강화를 위한 대선 후보 초청 토론회

 

“개발국가, 재벌독식을 넘어 돌봄사회, 노동존중 평등사회로”

 

 

2017년 대선은 새로운 사회를 희망하는 국민들의 마음이 모여 만들어진 기회입니다. 그렇기에 새로운 사회는 기존의 개발중심의, 국가·재벌독식이 아닌 돌봄 사회 구현과 노동자시민들의 실질적 평등 실현이 목표가 되어야 합니다. 이에 대한 대선 후보들의 생각을 들어보기 위해 3월 22일 을지로 페럼타워 페럼홀에서 “개발국가, 재벌독식을 넘어 돌봄사회, 노동존중 평등사회로”란 제목으로 정책 토론회를 진행하였습니다.

 

ⓒ민주노총

 

<1부> 대선 후보 모두발언 및 주최 단체 인사말

사회 노종면 | 일파만파 대표, YTN 해직기자

 

 

노종면

복지, 노동, 공공성을 위해 많은 단체들이 함께 준비한 토론회다. 그 단체의 이름만 잘 새겨도 돌봄사회, 평등사회가 무엇인지 알 수 있을 것 같다. 이번 토론회는 참여연대와 민주노총, 한국노총, 한국여성단체연합, 민변 노동위원회, 한국여성노동자회, 주거권네트워크, 전국장애인차별철폐연대, 부양의무자기준폐지행동, 무상의료운동본부, 2017대선장애인차별철폐연대, 공적연금강화국민행동, 사회서비스시장화저지공대위, 보육연석회의, 지역복지운동단체네트워크가 주최하고, 경향신문과 매일노동뉴스가 후원을 해주었다.

대선 후보 중 더불어민주당 문재인 후보와 정의당 심상정 후보가 참석하였고, 두 후보에게 복지와 노동 관련한 입장을 듣도록 하겠다.

 

 

문재인(더불어민주당 대선 후보)

국민의 힘으로 여기까지 왔다. 촛불광장에서 새로운 대한민국이 시작된 것처럼, 우리사회의 개혁과 진보도 언제나 국민의 힘으로 가능했다고 본다. 오늘 토론회를 통해 제시된 의견들을 정책공약에 반영하고 실천하도록 노력하겠다. 국민의 존엄은 어떤 가치보다 우선시되어야 한다. 그렇기에 국민의 존엄을 지키는 첫출발인 복지가 중요하다. 이미 공공인프라 확충, 공공일자리 81만개 만들기에 대한 생각을 밝힌 바 있다. 좋은 일자리를 만드는 것과 동시에, 대한민국 공공인프라를 탈바꿈하겠다는 것이다. 더불어 부양의무자 기준 폐지도 이 자리에서 약속한다.

현재 우리나라 재벌 대기업 중심의 경제적 불공정, 불평등에 놓여있다. 경제성장의 과실을 재벌이 독식하고 가계경제가 나아지지 않는 근본적인 부분부터 개혁해야한다. 경제민주화 달성을 위해서는 재벌정책과 노동정책이 함께 병행되어야만 한다. 따라서 동일가치노동-동일임금의 법제화와 공공부문에서부터 비정규직의 정규직화, 최저임금 1만 원 달성을 위해 노력하겠다. 또한 노조 조직률, 단체협약율을 높이고 특수고용 노동자의 노동3권 보장을 위한 제도 마련에 힘쓰겠다.

 

 

ⓒ참여연대

 

 

심상정(정의당 대선 후보)

차기정부는 최초로 친노동 개혁정부로 수립되어야하며 ‘노동이 있는 민주주의’를 국정운영의 제1의 중심과제로 둘 때 우리 모두의 삶은 바뀔 수 있다. 이를 이루기 위해 비정규직의 정규직화, 동일노동 동일임금 시행, 노동시간 단축을 통한 일자리 나누기가 필요하다. 그리고 이 모든 것은 헌법이 보장한 노동권의 실현 하에 가능하다.

복지의 확대를 위해서는 증세가 필요하다. 국민적 공감이 큰 해법으로써 복지 지출로 용도를 제한하는 목적세를 거두는 방식을 제안한다. 즉, 조세개혁과 목적세인 사회복지세라는 투-트랙 정책으로 가야한다고 본다.

 

 

<2부> 주제발표 및 각 대선후보 캠프 입장

사 회 노종면 | 일파만파 대표, YTN 해직기자

주제발표1 2017, 촛불정부가 해야 할 일: 한국 복지체제의 핵심과제 | 윤홍식(인하대 교수)

주제발표2 노동존중 평등사회 | 이창근(민주노총 정책실장)

각 대선후보 캠프 토론

- 문재인 캠프 | 홍종학(정책본부장, 전의원)

- 안희정 캠프 | 조승래(국회의원)

- 이재명 캠프 | 제윤경(국회의원)

- 안철수 캠프 | 김원종(국민의당 정책위원회 부위원장)

- 심상정 캠프 | 김용신(정책위 의장)

 

ⓒ참여연대

 

 

주제발표1. 2017, 촛불정부가 해야 할 일: 한국 복지체제의 핵심과제(소득보장, 고용, 재원) 

 

윤홍식

한국사회의 복지는 현금으로 지급하는 급여(기초생활보장제도, 기초연금 등)가 낮고 사회서비스(보육, 노인돌봄, 장애인돌봄 등)의 대부분이 시장 중심으로 운영된다는 문제가 있다. 이를 해결하기 위한 핵심적인 과제로 단기적, 중장기적 방안을 제시하겠다. 먼저 단기적으로는 광범위한 공적소득보장제도의 사각지대를 해소하여야 한다. 이를 위해서는 낮은 국가의 재정기여를 높이는 것이 반드시 필요하다. 둘째 중장기적인 방안으로는 상병수당의 도입을 검토할 수 있으며 보편적 사회수당의 확대가 있어야 한다. 최근 기본소득에 대한 논의가 활발히 진행되고 있는데 이는 사실 완전한 기본소득이라기보다 보편적 사회수당에 가깝다. 따라서 기본소득에 대한 지지여부를 떠나 보편적 사회수당 정책은 합의가 가능하다고 생각한다.

공공인프라 확충을 통한 일자리 확충은 서구 복지국가를 유지시켰던 힘이 되었다. 이는 단순히 일자리를 제공하는 것이 아니라 복지사회를 지향하는 광범위한 지지세력을 만드는 일이기도 하다. 복지국가가 단순히 소득보장과 사회서비스만으로 이루어진다는 것은 오해다. 공공부문의 좋은 일자리는 복지국가를 구성하는 핵심 요소라 할 수 있다. 또한 복지를 위해 증세는 필요하다. 다만 어떤 증세를 할 것인가의 고민이 필요하다. 누진적 보편증세를 통해 복지재원 마련을 제시할 수 있겠다.

차기 정부의 과제는 세력관계를 기득권 중심에서 국민 중심으로 바꾸어 놓는 것임을 강조하고 싶다. 이를 위해서 광범위한 시민적 지지기반이 필요하고, 공적 소득보장과 공공부문 좋은 일자리, 누진적 보편증세는 지지기반을 확보할 수 있는 수단이 될 수 있다고 본다.

 

 

 

주제발표2. 노동존중 평등사회 

 

이창근

한국사회의 현실은 다양한 지표를 통해 확인 가능하다. 우리나라는 GDP의 증가속도에 비해 삶의 질 개선 속도는 턱없이 느리다. 소득 상위 10%가 전체 소득의 절반을 차지하고, 전체 노동자 2명 중 1명은 비정규직이며, 청년실업률과 성별 임금격차는 OECD 국가 중 최하 수준이다. 또한 노조 조직률과 단체협약 적용률은 10%로 저조하다. 이런 노동현실을 바탕으로 노동분야의 핵심의제 몇 가지를 소개하고자 한다.

먼저 최저임금 1만 원을 실현해야 한다. 현재의 최저임금은 1인 가구 생계비에도 못 미치는 수준인데 많은 최저임금 노동자가 2~3인 가구의 생계를 책임지고 있다. 최저임금이 인상되면 소비가 늘어 저성장 국면을 극복하는 계기가 될 수 있다. 최저임금 인상이 중소기업과 자영업자에게 어려움으로 작용할 수 있다는 비판이 있으나 이는 4대 보험료 지원, 카드 수수료 인하 등 정책적 지원으로 상생의 길을 찾을 수 있다.

다음으로 비정규직 없는 사회를 만들기 위해 비정규직 사용 사유 제한과 상시지속업무 종사자의 정규직 직접고용을 의무화 해야 한다. 또한 특수고용 노동자의 노동자성을 인정하고, 간접고용자와 원청 간 사업자책임성을 인정해야 한다. 더불어 교사, 공무원의 노동기본권 보장 등을 통해 노조 조직률과 단체협약적용률을 높여야 한다.

특히 산별노조의 교섭은 공익적 기능이 있음을 강조하고 싶다. 조합원 당사자뿐 아니라 산별 최저임금, 비정규직의 정규직화, 노동시간 단축 등 노동현장 내부의 양극화 해소 역할을 할 것이다. 그럼에도 불구하고 현재 정책은 산별 교섭을 촉진하기 위한 대책은 전무하고 여전히 기업별 교섭을 중심으로 하고 있다.

이 밖에도 차기 정부는 박근혜 정권의 노동개악을 폐기하고 노동 환경을 원상태로 회복시켜야 한다. 부당하게 구속된 노동자의 석방과 쉬운 해고 지침, 노조활동에 대한 손해배상 청구 철회 등이 이에 해당한다. 이번 대선은 어떻게 적폐를 청산할 것인가에 대한 과제와 새로운 대한민국을 위해서 노동과 평등, 복지라는 화두를 통해 이뤄질 수 있음을 강조하고 싶다.

 

 

홍종학

우리가 중요시하는 것은 사회적 가치다. 공공기관의 성과는 돈을 많이 버는 것이 아니라, 많은 일자리를 만들고 얼마나 정규직 전환을 이루어내느냐가 될 것이다. 조달사업에 있어서도 대상 기업이 노동권을 준수하는지, 정규직을 많이 만들어내는 기업인지 등을 기준으로 삼겠다. 기업에 대한 투자 역시 그 기업의 사회적 기여, 복지수준 등을 고려하겠다.

 

 

조승래

발제에서 제시한 내용이 안희정 후보가 가지고 있는 생각과 다르지 않다고 생각한다. 대한민국이 어떤 수준의 복지국가를 지향할 것인가에 대한 사회적 합의가 필요하다고 본다. 증세에 대한 합의와 수요자 중심의 복지전달체계에 대한 고민이 있어야 한다.

노동과 관련하여 현재 노동위원회를 공정노동위원회로 격상시키고 심판 기능은 노동법원을 신설하여 담당하는 안을 제안한다. 노동의 질 부분에서는 노동시간 단축과 전 국민 안식제를 제시하였다. 또한 산별노조를 강화하고 산별노조의 교섭권과 교섭결과의 영향력을 강화해야 한다. 또한 노동회의소 등을 통한 비조직 노동자의 단결권 확보도 중요하다. 이렇게 형성된 단결권이 결국 사회적 대화의 핵심주체가 될 것이기 때문이다.

 

 

제윤경

정권교체의 목표는 정권을 바꾸는 것이 아니라 사회를 바꾸는 것이라고 보며, 이를 위해 대선 후보의 공약 검증을 시민단체가 해주길 당부한다. 이재명 캠프에서는 기본소득에 대한 논의를 하고 있다. 물론 완전한 기본소득이라기보다 공적 소득보장의 형태로 제안하고 있지만 이는 완전 기본소득으로 가기 위한 실험적 정책이다. 성남시는 이미 청년배당을 시행하였고 현재 여러 긍정적인 효과를 낳고 있다.

 

 

김원종

우선 공적 소득보장의 사각지대 해소 방안에 적극 공감한다. 부양의무자 기준은 철폐되어야 한다고 본다. 다만 전통적인 가족부양의 가치와 일부 충돌하는 부분이 있어 그 조화 지점을 고민하고 있다. 국민의당과 안철수 캠프는 처음부터 중부담 중복지 원칙을 세우고 있다. OECD 평균을 중복지라고 한다면 300조 원 가량 재원이 투입되어야 한다. 현재 이런 관점에서 중복지를 검토하고 있다. 검토가 끝나면 부담 수준, 부담 방법, 시기 등에 대해 제안하겠다.

 

 

김용신

이창근 민주노총 정책실장 발제 내용에 100% 동의한다. 정의당 후보의 공약과 동일하다고 볼 수 있겠다. 여기에 몇 가지 더 추가하면 헌법 전문에 노동존중과 평등사회에 대한 내용을 넣고, 정규직 고용 원칙, 쉽게 해고하지 않는다는 원칙을 헌법에 명시해야 한다. 정의당은 적어도 국가의 복지수준이 OECD 평균은 되어야 한다고 생각한다. 복지 확대를 위해 지금의 수준에서 160조 원을 추가적으로 투입해야 한다고 본다.

 

 

윤홍식

정치란 기본적으로 자원과 부를 어떻게 나눌 것인가의 문제다. 이것은 결국 노동과 복지의 문제로 이어진다. 이를 위해선 먼저 정책을 실제로 임기 내 원활히 진행하기 위한 세력구도를 어떻게 재편할 것인가에 대한 비전이 있어야 한다. 또한 증세에 대해 명확한 입장을 제시하여야 한다. 야당의 집권가능성이 높은 상황에서 증세를 공론화해야 한다. 많은 사람들이 증세를 공약으로 내세우면 불리하다고 하나 중요한 것은 어떤 증세냐인 것이다. 대선 전에 정당과 후보 차원에서 복지를 위한 증세를 약속하길 바란다.

 

 

이창근

모든 정당의 후보에 요청하고 싶은 것은, 일자리 공약은 풍부한데 그에 비해 노동관련 공약은 빈약하다는 것이다. 노동에 대한 공약이 마치 일자리 공약으로 치환되고 있는 것은 아닌지 우려된다. 우리 사회가 새로운 대한민국, 평등사회로 나아가기 위해서는 노동권을 어떻게 보장하고, 노사관계의 자율성을 정상화 시킬 것인가가 중요하다.

 

<3부> 종합토론

사 회 김영순 | 한국여성단체연합 대표

지정토론

- 김진 | 민변 노동위원장, 변호사

- 김진석 | 서울여대 교수

- 조현수 | 전국장애인차별철폐연대 정책국장

- 김윤영 | 빈곤사회연대 사무국장

- 김민수 | 청년유니온 위원장

각 대선후보 캠프 토론

- 문재인 캠프 | 홍종학(정책본부장, 전의원)

- 안희정 캠프 | 조승래(국회의원)

- 이재명 캠프 | 제윤경(국회의원)

- 안철수 캠프 | 김원종(국민의당 정책위원회 부위원장)

- 심상정 캠프 | 김용신(정책위 의장)

 

김영순

3부는 종합토론으로, 각 분야 시민사회단체의 의견과 대선캠프 입장에 대한 토론으로 진행하겠다.

 

ⓒ참여연대

 

김진

듣기 좋은 공약만으로는 높아진 국민의 눈높이를 만족시킬 수 없다. 노동정책은 사용자측이 존재하는, 상대방을 잃는 정책이다. 그래서 어떻게 설득하고 싸울 것인지, 의지를 보여주는 것이 필요하다. 어떻게 싸울 것인지에 대한 설명 없는 공약은 설득력이 없다.

노동정책도 복지정책과 같이 전달체계가 중요하다. 안희정 캠프의 조승래 의원이 공정노동위원회를 제안하였다. 하지만 그것이 5년 임기 내에 어떤 로드맵을 갖고 진행되는 것인지, 기존 노동위원회와 어떤 관계를 설정하는 것인지, 이를 위해 어떤 법을 재개정해야 하는지 등 구체화되지 않는다면 높아진 국민의 눈높이를 만족시킬 수 없다.

 

김진석

아동수당 등 현금급여는 필요하며 공공인프라 등 현물급여와 함께 보완이 이루어져야 한다. 공공인프라 일자리 창출 정책 역시 동의한다. 다만 일자리 개수에 집중할 것이 아니라 일자리의 질과 처우에 대한 논의가 되어야 한다. 그리고 모든 캠프가 정도는 다르지만 증세방안을 제시한 것은 환영할만한 일이다.

모든 캠프에 두 가지를 약속 해주길 제안하고 싶다. 보편적 증세와 돌봄의 국가책임제에 대한 선언이다. 특히 돌봄의 국가책임을 위해서는 재정의 국가책임, 사람의 국가책임, 전달체계의 국가책임이라는 세 가지 약속이 포함되어야 한다. 재정뿐아니라 여성노동자 위주인 돌봄노동자의 신분에 대한 국가책임, 민간에 맡겨진 시설 등 전달체계에 대한 국가책임이 있어야 한다.

 

조현수

장애등급제 폐지와 수용시설 정책 폐지를 제안한다. 장애등급제는 선별적 복지가 극대화된 형태이다. 개인의 욕구는 소거된 채 예산의 효율적 통제가 우선시된 정책이다. 30년 가까이 시행된 장애등급제를 이번 만큼은 폐지하고 장애인 관련 재정을 OECD 평균 수준으로 지출 해야 한다.

오늘 토론회 슬로건 중 하나가 돌봄사회다. 돌봄사회로 나아가기 위해서는 수용시설로 대표되는 감금사회를 끝내야 한다. 복지가 권력으로 사유화된 것이 수용시설 정책이다. 복지마피아라고 부를 수 있을 만큼 복지가 민간화, 사유화 되어 있다. 수용시설을 흔히 보호 공간으로 인식하지만 실제로 구조화된 폭력에 노출됨으로 인해 인격이 착취되고 인격이 말살되는 공간이다. 이러한 수용시설 폐지는 누구도 소외되지 않는 세상을 위한 핵심과제다.

 

 

김윤영

부양의무자 기준은 많은 사람들의 염원이고 사회적 합의가 있는 문제라 생각한다. 오늘로 문재인 후보가 부양의무자 기준 폐지를 선언함으로써 사실상 모든 후보가 폐지를 선언했다. 그렇다면 이제부터는 어떤 부양의무자 기준 폐지인지에 대한 논의가 필요하다.

우리가 폐지하고자 하는 부양의무자 기준은 가난할 바에 죽음을 선택하게 하는 기준을 폐지하는 것이고, 부양의무자들이 부양이 버거워서 이 땅에 살고 싶지 않게 만드는 그 기준을 폐지하는 것이며 부양능력을 증명하거나 부양할 수 없음을 증명해야해 가족관계에 대해 모르는 사람에게 설명해야하는 수치를 만드는 그 기준을 폐지하는 것이다.

빈곤정책의 핵심이 무엇인지 생각해봤다. 그 핵심은, 여기 계신 여러분과 가난한 사람의 몫이 똑같다는 것을 인정하는데서 시작된다. 필요한 때에 필요한 만큼 복지가 제공되어야한다. 부양의무자 기준의 완전한 폐지를 기대한다.

 

 

김민수

노동과 복지를 관통하는 주제로 볼 때, 각 캠프가 고용보험에 대해 보다 깊이 생각해봐야한다. 현재 우리나라는 실업급여로 지출하는 비중이 OECD 국가들의 10% 수준에 그치고 있다. 고용보험은 노동자가 노동시장에서 열악한 환경과 폭력에 맞설 수 있게 하는 최소한의 장치다. 따라서 고용보험제도의 개혁에 대해 모든 캠프가 적극적으로 검토하길 제안한다.

그리고 청년노동자들이 대선후보 캠프에 “왜 일을 해도 가난 해지는가, 왜 일을 하다 죽어야 하는가, 왜 일을 하는데 법이 지켜주지 않는가”에 대해 질문을 던진다. 이 사안에 대해 우리 사회의 진지한 토론을 기대한다.

 

 

김영순

각 분야 토론자들의 의견에 대한 각 대선후보 캠프의 입장을 들어보도록 하겠다.

 

 

홍종학

김민수 위원장이 제안한 고용보험에 대한 문제의식에 공감한다. 1,900만 노동자 중 고용보험에 가입하지 못한 사람이 600만 명 정도다. 그리고 매년 600만 명이 직장에서 쫓겨하고 노동자 중 2/3가 안정된 삶을 살지 못하는 것이 대한민국의 현실이다.

이에 노동이사제를 공약으로 만들었다. 노동자들이 기업의 이사로 직접 참여해 미래를 함께 고민해야한다.

 

 

조승래

김민수 위원장이 말한 고용보험 문제에 대해 전적으로 공감한다. 고용보험을 확대하고 강화하는 방안이 필요하고, 현재 캠프에서 검토하고 있다. 또한 안희정 후보는 장애인 예산 증액에 대해서 약속했는데 대통령이 주관하는 장애인정책위원회에서 함께 논의하고 집행하겠다는 내용이다.

그리고 토론 중에 공약은 많은데 어떻게 싸울 것인가가 중요하다고 하였다. 바꿔 말하면, 어떻게 설득할 것인가에 대한 문제라고 생각한다. 그래서 사회적 합의와 대타협, 연정을 주장한 것이다. 합의를 이루지 못하면 한발도 나가지 못한다고 본다.

 

 

제윤경

우리나라는 역누진적 보편증세를 해왔다. 사내유보금을 잔뜩 쌓고 있는 대기업에 법인세율을 높여야 한다. 증세가 이번 대선의 중요한 토론거리, 사회적 과제로 논의되었으면 좋겠다.

 

 

김원종

토론과 지적에 동의한다. 노동부분의 부족함은 꼭 채워서 다시 발표하도록 하겠다. 장애인을 포함한 복지 수급자들이 자기 결정권을 갖고 살 수 있도록 하는 것이 우리의 큰 복지 방향이다. 부양의무자 기준 폐지에 있어서도, 부양의무자가 빈곤상태에 있는 것이 문제다. 그래서 빈곤한 계층이 빈곤하지 않도록 하는 정책을 검토하고 있다.

 

 

김용신

역진불가능한 개혁 설계가 필요하다. 사회에서 역진불가능한 개혁이 성공하려면 이를 실현할 수 있는 주체가 형성되어야한다. 정의당은 노조가입률 30%를 목표로 하고 있다. 가령 특수고용직의 경우 노동자성을 인정받지 못해 노조를 만들 수 없다. 설사 간접고용 노동자들이 노조를 만들었다고 해도 원청 사용자가 교섭에 응해야 하기 때문에 교섭할 대상이 없다. 교사, 공무원은 노동기본권에서 배제되어 있다. 이러한 문제를 해결하면 노조가입률은 올라간다. 노조가입률 30%가 되면 어떤 정권이든 개혁방향에서 역진하기 어렵다고 본다.

 

 

김영순

모든 캠프에서 촛불광장의 목소리를 이야기하고 있다. 촛불의 목소리를 왜곡되지 않고 제대로 반영하려면 공약에 오늘의 토론 내용들이 가시적으로 반영되어야 한다. 여성, 소수자, 사회적 약자, 장애인은 늘 우선순위에서 밀렸다. 이런 소수자, 사회적 약자가 우선순위에서 밀리지 않는 것이 촛불광장의 목소리라고 생각한다. 개발국가, 재벌독식을 넘어 돌봄사회, 노동존중 평등사회로 가는 길에 함께 했으면 좋겠다.

 

 

 

 

편집인의 글

 

김영수 | 법무법인 지평 변호사

 

 

문재인 정부가 출범했다. 인천공항공사 비정규직의 전원 정규직화, 국정교과서 폐지, 5.18민주화운동 기념식의 ‘임을 위한 행진곡’ 제창, 세월호 참사로 숨진 기간제 교사의 순직 인정, 4대강과 문건 사건 재조사, 파격과 개혁이 어우러진 인사 … 불과 열흘 남짓 새 정부가 보여준 소탈한 소통 행보와 개혁적 조치들은 시민들에게 정상적으로 작동하는 나라에 대한 희망과 주권자로서의 자존감을 돌려주었다. 바야흐로 역사에 다시 봄이 왔다. 

새 정부를 출범케 한 바람은 광장에서 불어왔다. 지난 겨울 시민들은 무능하고 부패한 정권에 대한 분노와 저항으로 광장에서 촛불을 들었다. 촛불은 만연한 사회적 불평등과 불안한 삶에 내몰린 시민들의 평등하고 정의로운 사회에 대한 열망, 개혁의 염원, 연대의 촛불로 옮아 들불이 되고 마침내 촛불시민혁명을 이뤄냈다. 그리고 촛불시민혁명은 반민주세력의 집권을 허용한 4.19 혁명, 6.10 항쟁의 비극적 역사를 딛고 민주개혁세력이 집권하는 새 역사를 만들었다. 분권·자치·협치, 적폐 청산, 경제민주화, 복지국가건설과 양극화 해소로 대표되는 촛불시민혁명의 정신과 요구를 담아내고 실천하는 것은 새 정부의 사명이고 시대정신이다.

87년 6.10 항쟁의 성과로 개정된 현행 헌법은 형식적 민주주의의 성장에도 불구하고, 불평등의 심화와 승자 독식의 왜곡된 정치·경제·사회·문화의 지배구조를 공고화하는 결과를 막지 못했다는 평가를 받고 있다. 마침 문재인 대통령이 물꼬를 트면서, 개헌은 내년 6월 당면한 일정이 되었다. 국회를 중심으로 일부 개헌 논의가 있어왔으나, 개헌은 주권자인 국민들의 폭넓은 참여와 국민적 공감대를 기반으로 촛불시민혁명의 시대정신을 헌법에 구현해 내는 과정이 되어야 할 것이다. 

복지동향 6월호는, 개헌 논의를 주권자인 국민의 장으로 넓히는 첫걸음으로 “실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법개정”을 기획주제로 다루었다. 이찬진 변호사는 사회복지분야의 전문가와 활동가의 관점에서 헌법 개정 시 반영되어야 할 사회권 조항과 그 기초가 되는 평등권 조항에 대해 포괄적으로 일별하고 시안을 제시하였다. 구체적인 시안을 보면, 먼저 헌법전문에는 촛불시민혁명의 정신을 녹여냈다. 평등권의 강화·실질화를 위해 차별금지사유로 인종, 언어, 장애, 고용형태 등을 추가하고, 차별 피해자의 구제청구권 및 국가의 차별시정 노력의무와 적극적 조치의무를 신설하였으며, 특히 평등에 있어 사회적 약자인 아동, 장애인, 여성은 결과적 불평등의 시정 등을 고려하여 개별적 조항에서 UN협약 수준의 권리를 명시하고 차별시정 및 적극적 조치의무를 보장하였다. 사회권의 영역에서는 헌법상 ‘근로’의 용어를 ‘노동’으로 변경하고 노동권을 대폭 강화하였으며, 노동의 소득분배율을 제고하기 위해5차 개정헌법 이후 삭제된 사기업의 노동자 이익분배균점권 조항의 명문화를 제안하고, 주거권을 신설, 확대한 내용이 주목을 끈다. 이숙진 한국여성재단 상임이사는 국제사회의 사회권 규약과 쟁점을 소개하면서, 국제사회의 사회적 규약이 국내적 규범력을 강화하고 사법적 심사가능성을 높여가는 추세임에 반해 우리 사법기관은 사회권의 규범적 효력 인정에 소극적인 현실을 지적하였다. 황필규 변호사는 이주민의 사회권의 개헌 및 법령 정비 방향을 정리하였는데, 특히 현행 헌법 제6조 제2항을 이주민에 대한 상호주의를 규정한 것으로 보는 종래 일반적 해석을 비판하고, 이를 헌법상 이주민의 기본권 전반에 걸친 일반적 기본권 구체화적 법률유보로 보아 차별금지와 내외국인 평등주의, 취약한 집단의 특별한 보호의 관점에서 이주민의 기본권은 재구성되고 재해석하여야 한다는 견해는 경청할 만하다.  신영전 한양의대·보건대학원교수는 건강권을 중심으로 개헌방향을 정리해주셨다. 국내체류 이주민의건강권 보장과 보건의료 정책 수립·시행 과정에서 국가 및 지방자치단체의 국민의견수렴의무를 명시한 것이 눈에 띄는데, 후자는 홍준표 전 경남지사의 진주의료원폐쇄를 떠올리게 한다.

경기복지시민연대_

복지기준선, 늦었지만 유의미한 방안이었으면

 

지역복지운동단체네트워크의 제안사업이었던 지역복지기준선 도입은 경기도에서도 ‘복지 균형발전 기준선’이라는 명칭으로 경기복지재단의 연구팀이 연구 과제를 수행하게 되었고 1년 5개월만인 지난 3월, 결과물이 빛을 보게 되었다. 도민의 복지욕구를 파악하기 위해 31개 시·군의 약 3만 1천명을 대상으로 실태조사를 실시하였고 조사자료를 토대로 시·군간 복지 격차를 완화해줄 수 있는 31개 시·군별 기준선과 각 기준선에 도달하기 위한 전략과제를 제안하게 되었다. 이 과정에서 연구 방향 논의를 위한 포럼, 시·군 공무원과 연구 협조 회의, 권역별 공무원 의견수렴, 영역별 시·군 및 외부기관 행정통계 자료수집 및 분석, 경기도민 복지 욕구 실태조사 및 분석, 영역별 기준선(안)에 대한 자문회의, 도민공청회, 전략과제 자문회의, 맞춤형 전략과제 수립을 위한 정책토론회, 찾아가는 시·군 토론회 등의 과정에 지역사회의 참여를 이끌어내기 위해 노력하기도 했다.

 

ⓒ 경기복지시민연대

 

 

복지기준선 연구를 영역별로 보면 소득 7개, 일자리 7개, 주거복지 9개, 노인돌봄 8개, 장애인돌봄 8개, 건강 9개, 복지인프라 4개 등 총 52개의 전략을 제시하고 있으며 영역별 예산으로 일자리 영역 2,070억 원(국비 1,417억 원 포함)으로 가장 많고, 재원별로는 경기도가 총 3,760억 원(도비 1,918억 원, 시·군비 1,842억 원)을 부담해야 하는 것으로 산출되었다. 전략과제 소요예산을 경기도 중기지방재정계획과 비교해보면 전략과제 소요예산이 중기재정계획의 부문별 예산증가율보다 낮아 재정적으로도 가능함을 제시하고 있다. 기준선 및 전략과제 추진을 위한 행정계획으로 “경기도 사회보장격차해소에 관한 조례” 개정 등 법적 기반 마련을 제시하고 있으며 조례에는 복지격차에 대한 실태조사의 내용을 명시하고 있는 것에서 더 나아가 3년 주기로 실태조사를 실시하도록 명문화하고 있다. 또한 기준선 도달을 위한 전략과제의 실행력을 담보하가 위해 법정계획인 ‘지역사회보장계획과의 연동’을 시·군에 권고하고 있다. 그 외 사업의 안정적 추진을 도모하기 위해 경기도 복지균형발전 센터를 설치하여 31개 시·군 간 사회보장 격차해소를 위해 역할을 할 수 있게 제도개선을 제안하고 있다. 향후 과제로 복지서비스 수요자인 도민이 누리는 복지수준이 경기도가 정한 복지기준선에 얼마나 부합하는가의 정도를 평가하기 위한 지표 개발을 계획 중이다.

 

 

전북희망나눔재단_

복지확대와 복지권 실현을 위한 각 정당 대선 복지공약 관련 토론회

복지확대를 위해서 필수 선결과제인 증세문제와 지방을 살리는 복지정책을 진지하게 고민해야

차별화도 재원 마련 방안도 없는 부실 공약!

 

전북희망나눔재단은 지난 20일(목) 전라북도의회 1층 세미나실에서 ‘복지확대와 복지권 실현을 위한 각 정당 대선 복지공약 관련 토론회”를 진행했다. 2017년 대선은 촛불민심을 이어받아 새로운 대한민국을 향한 국민들의 강력한 요구가 있기 때문에 어느 때보다 국민적 요구와 관심이 집중된 대선이다. 이번 토론회는 얼마 남지 않은 선거를 앞두고 각 정당에서 내건 복지공약에 대해서 정당 관계자의 입장을 들어보고 국민들과 전북지역에 실질적으로 필요한 복지는 무엇인지 함께 고민하는 자리였다. 또한 지역차원에서 시민사회를 비롯한 의회와 사회복지 전문가, 현장의 사회복지사들이 함께 만들어가야 할 복지의 역할과 방향성에 대해서 토론하였다.

 

이날 토론의 내용을 종합해 보면, 5.9 대선을 앞두고 각 정당 후보들이 제시하는 복지 공약이 차별화되지 못하고 이념대결의 프레임에 갇혀 소신 있는 정책발표를 하지 못하고 있다는 지적이 나왔다. 특히 복지공약의 대부분이 지난 정부에서 지켜지지 않았던 현안사업과 현재 진행 중인 사업들이라고 지적했다. 더불어 유력 후보들의 재원 마련 방안이 부실한 만큼, 각 정당 후보들이 실질적인 복지확대를 위해서는 조세저항이 있다 하더라도 반드시 재원마련을 위한 증세 방안을 구체적으로 약속해야 한다. 또한 현재의 복지공약만 놓고 본다면 각 정당의 공약이 이슈 중심의 피상적 수준으로 예산과 실행계획이 결여돼 책임성과 실천가능에 의구심이 든다고 했다.

 

이어서 각 정당들이 표를 얻기 위해서 전략적으로 복지공약을 내세우는 것 같은 느낌을 지울 수 없다면서, 실질적인 복지공약이 될 수 있도록 유권자들이 지속적으로 관심을 가지고 정부와 대선 후보들에게 적극적으로 요구해야 한다고 말했다. 또한 각 정당에서 전북이나 충청, 강원 지역과 같이 상대적으로 낙후되고 경제적으로 열악한 지역부터 예산이 먼저 배정되고 집행될 수 있도록 사회적 분위기를 조성하고 대선 후보들과도 합의를 이끌어 내는 것도 필요하다고 말했다.

나아가 이번 조기대선은 엄동설한에 대한민국 민주주의와 정의로운 나라건설을 위해 촛불을 든 국민들이 만든 대선임을 다시 한 번 잊지 않고, 촛불 국민의 염원이 담긴 개혁과제를 어떻게 잘 수행할 수 있는지를 제시하고 평가받는 대선이 되었으면 하는 바람과 유권자들의 적극적인 관심과 참여를 촉구했다.

 

당일 토론회는 전북희망나눔재단 양병준 국장의 사회로 진행되었고, 더불어민주당 정호영 의원(전라북도의회, 더불어민주당 전라북도당 대변인), 국민의당 최인정 의원(전라북도의회, 국민의당 전북 선대본 대변인), 정의당 오현숙 위원장(정의당 전라북도당), 예원예술대학교 사회복지대학원장 최낙관 교수, 전북희망나눔재단 서양열 운영위원장이 토론자로 참여하였다. 바른정당에 참여를 요청하였으나 바른정당 전라북도당은 참여할 수 없다는 입장을 전해왔다.

 

 

대전참여자치시민연대_

제19대 대통령선거 후보캠프 초청 복지정책 토론회 개최

ⓒ 대전참여자치시민연대

 

대전참여자치시민연대, 대전광역시사회복지협의회, 대전광역시사회복지사협회는 지난 4월 28일(금) 오후 2시부터 4시까지 대선후보들의 복지정책을 듣고 평가하는 ‘19대 대통령선거 후보캠프 초청 복지정책 토론회’를 진행했다. 이번 토론회에는 문재인, 안철수, 유승민, 심상정, 이경희 후보캠프에서 참여했다. 그동안 관심사였던 노인기초연금, 아동수당, 부양의무제 폐지 등이 이경희 후보를 제외한 각 후보들의 공통공약이었다.

기초연금과 관련해 문재인 후보는 '소득하위 70%이하 노인, 기초연금 30만원 지급', 안철수 후보는 '소득하위 50%이하 노인, 기초연금 30만원 지급', 유승민 후보는 '소득하위 50%이하 노인, 기초연금 차등적 인상'을, 심상정 후보는 '모든 노인에 30만원 지급'을 내세웠다.

아동수당 지급에 대해 문재인 후보는 '5세 이하 아동 월 10만원 지급부터 시작, 단계적 인상', 안철수 후보는 '소득하위 80%이하 가구, 11세 아동에게 아동수당 지급 도입', 유승민 후보는 '가정양육수당 2배 인상 및 초등학생-고등학생 자녀 1인 10만원 지급', 심상정 후보는 '모든 아동 월 10만원 지급'이 공약이었다. '부양의무제 폐지'에 있어서는 문재인, 안철수, 유승민, 심상정 후보 모두 '폐지'를 약속했다. 상대 후보의 좋은 공약을 뽑아달란 질문에 유승민 후보의 '돌발노동금지' 심상정 후보의 '노동복지부총리제'와 '산재보험 사각지대 해소로 전국민산재안전망 구축'이 뽑혔다.

 

 

문재인 정부와 한국 복지국가의 전망¹⁾

 

윤홍식 | 인하대학교 사회복지학과 교수

 

즐거운 당황스러움이라고 할까요? 대통령 선거 기간에 보여주었던 문재인 후보가 맞나 할 정도로 완전히 다른 모습을 보여주고 있습니다. 취임 일주일간 대통령이 보여준 행보는 지난 9년간 비민주적이고, 독선적인 국정 운영에 익숙했던 시민들에게는 당황스러운 즐거움을 선물했습니다. 국정교과서 폐기를 지시하고, 임을 위한 행진곡을 5.18 민주화운동의 기념곡으로 제창할 수 있도록 하는 것은 물론 인천공항을 방문해 좌고우면 없이 비정규직을 단번에 정규직으로 전환하겠다고 선언했습니다. 부패한 검찰에 대해서는 민주적 통제가 무엇인지를 확실히 보여줄 것 같습니다. 백미는 지난 5.18 민주화운동 기념식에서 눈물을 흘리고, 유족을 껴안고 모두가 함께 ‘임을 위한 행진곡’을 제창한 것이었습니다. 막힌 속이 뚫리는 것 같았습니다. 곰곰이 생각해보니 공공부문 비정규직을 정규직으로 전환하는 것을 제외하면 국정교과서 폐지, 임을 위한 행진곡 제창, 검찰 개혁 등은 재정을 투여하지 않고도 할 수 있는 일이라는 생각이 들었습니다. 기득권 세력의 저항이 있겠지만, 대통령이 결심하면 추가적인 재원이 들지 않고도 가능한 일입니다. 하지만 한국을 어떤 복지국가로 만들어갈 것인가는 완전히 다른 이야기입니다. 정치의 핵심은 그 사회가 생산한 잉여를 권위적으로 배분하는 것으로 생각했을 때 문재인 정부가 추구하는 한국 복지국가의 모습이야말로 문재인 정부의 성격과 성패를 좌우하는 가장 중요한 준거가 될 것이기 때문입니다. 

지난 대통령 선거기간 동안 다양한 이념적 지향을 5개 주요 정당의 후보들이 저마다의 공약을 내놓고 치열하게 국민의 선택을 기다렸습니다. 사회복지의 관점에서 보면 취약계층에게 공적 복지를 집중해야 한다는 후보부터 보편적 복지를 지향하는 후보까지 다양한 선택지가 시민들에게 주어진 것처럼 보였습니다. 하지만 정작 대통령 후보들은 자신들의 공약을 실현하는 데 필요한 재원을 마련하는 방안에 대해서는 현실적이고, 구체적인 대안을 내놓지는 못한 것 같습니다. 심지어 일부 후보들은 세출 구조 조정을 통해 복지공약에 필요한 재원을 마련하겠다는 주장을 했습니다. 박근혜 정부의 ‘증세 없는 복지’가 실현 불가능하다는 것이 지난 4년 동안 입증되었다는 점을 고려하면, 후보들은 마땅히 복지공약을 실천하기 위해 수반되는 재원마련 방안을 제시했어야 했습니다. 

아쉬웠던 점은 제시된 대통령 후보들이 지향하는 한국 복지국가의 상을 알 수 없었다는 것입니다. GDP 대비 사회지출을 OECD 평균 수준까지 확대하는 것이 필요하다는 것에 후보들 간에 암묵적인 동의가 있었던 것 같습니다. 물론 그 속도를 어떻게 할지는 후보마다 큰 차이가 있습니다. 심상정 후보의 경우는 공적 사회복지의 지출을 매년 70조 가까이 늘리겠다고 공약하기도 했으니까요. 하지만 정작 사회복지지출을 확대를 통해 만들어가야 할 한국 복지국가의 모습은 보이지 않았습니다. 공적 복지의 양을 확대한다는 것이 곧 한국 복지국가가 어떤 모습이 되어야 한다는 것을 의미하지는 않기 때문입니다. 2016년 기준으로 그리스의 GDP 대비 사회지출은 27.0%로 모범적인 복지국가로 알려진 노르웨이의 25.1%보다 높고, 스웨덴의 27.1%와 거의 같습니다. 그러나 불평등을 측정하는 지니계수를 보면 그리스의 지내계수는 0.34로 OECD 국가 중 가장 높은 국가 중 하나인 데 반해 스웨덴은 0.27, 노르웨이는 0.25로 OECD 국가 중 가장 낮은 수준입니다. 빈곤율도 마찬가지입니다. 그리스의 빈곤율은 15%인데, 반해 노르웨이와 스웨덴의 빈곤율은 8%, 9%에 불과합니다. GDP 대비 사회복지지출이 10.4%에 불과한 한국의 지니계수가 0.31이고, 빈곤율이 15.0%라는 점을 고려하면 공적 복지지출의 확대가 반드시 시민의 삶을 풍요롭게 하지는 않는다는 것을 확인할 수 있습니다. 합계출산율도 마찬가지입니다. 그래서 중요한 것은 단순히 얼마나 지출하는가의 문제보다는 어떻게 지출하는가가 중요하다고 생각합니다.  

일반적으로 좋은 복지국가는 소득보장보다 사회서비스에 상대적으로 더 많은 공적 지출을 하고 있습니다. 물론 한국은 노인 빈곤 문제가 워낙 심각하고, 아동수당과 같은 보편적인 사회수당이 제도화되어 있지 않기 때문에 현금급여를 확대하는 것은 필요한 부분이고, 이점에서는 모든 후보가 필요성을 공감하고 있었던 같습니다. 결국, 중요한 것은 공적 복지를 확대하는 것만큼이나 확대된 공적 복지를 통해 한국 사회가 만들고자 하는 복지국가의 모습을 정확하게 설계하고 만들어갈 필요가 있다는 점입니다.  

그래서 문재인 정부가 어떤 비전을 갖고 있을지 궁금해집니다. 하지만 큰 기대를 하지 않았으면 좋겠다는 바람입니다. 제가 다른 곳에서도 이야기한 것을 옮기면 문재인 정부는 좌파정부가 아니기 때문입니다. 문재인 정부를 탄생시킨 ‘더불어민주당’은 노동자의 정당도 의회 민주주의를 통해 자본주의 체제 내에서 사회주의를 실현하고자 했던 유럽의 사민당도 아닙니다. 굳이 민주당의 이념적·정치적 기반을 이야기해야 한다면 지역적으로는 호남, 정치적으로는 이승만 정권 이래 지속되었던 독재정권에 대항했던 제도권의 자유주의적 민주화 세력이라고 할 수 있습니다. 외교안보 문제를 제외한 복지정책만 놓고 보면 문재인 대통령의 공약은 심상정 후보는 물론이고 보수 후보였던 유승민의 수준에도 미치지 못했습니다. 유승민 후보가 조건 없이 부양의무자 기준을 폐지하겠다고 공약했을 때 문재인 대통령은 재정문제를 이유로 장애인부터 단계적 폐지를 주장했습니다. 문재인 대통령이 재정여건을 고려해 아동수당을 단계적으로 추진하겠다고 했을 때 유승민 후보는 초등학생부터 고등학생까지 아동수당을 지급하겠다고 공약했습니다. 우리의 기대는 이러한 문재인 정부의 이념적 성격에 기초해야 한다고 생각합니다. 시민이 중도적 자유주의 개혁의 한계를 넘어 문재인 정부에게 혁명적 개혁을 요구하는 순간 시민은 ‘좌파 신자유주의’와 ‘좌측 깜빡이를 켜면서 우회전’했던 노무현 정부의 재림을 보게 될 수도 있습니다. 중도 자유주의 정부에게 좌파적 개혁을 기대할 수는 없습니다.

물론 그렇다고 사슴을 말이라고 해서도, 말을 사슴이라고 할 수도 없습니다. 지식인과 시민사회는 어떤 정권이 집권하더라도 권력에 대한 감시와 비판적 기능을 게을리할 수 없기 때문입니다. 유시민 작가가 이야기한 ‘진보 어용 지식인’이란 지식인과 시민사회 할 수 있는 역할이 아닙니다. 어용 지식인이란 자신의 이익을 위해 권력에 영합하는 지식인을 일컫는 말인데, 여기에 진보라는 말을 붙인 것은 진보 정권을 보수 세력으로부터 지키는 지식인 정도가 될 것입니다. 그러나 만약 (그럴 리는 없겠지만) 문재인 정부가 이라크 전쟁과 같은 불의한 전쟁에 파병한다면 지식인과 시민사회가 어떻게 문재인 정부를 지지할 수 있겠습니까? 만약 문재인 정부가 노무현 정부처럼 국민연금의 소득보장기능을 약화시킨다면 지식인과 시민사회가 어떻게 동의하고 지지할 수 있겠습니까? 민주적 가치를 훼손하고, 평등한 분배를 추구하려는 정권에 대한 보수의 공격에 맞서 지식인, 시민사회와 정권이 함께 할 수 있지만, 민주적 가치와 진보적 가치를 위협하고, 훼손한다면 설령 좌파 정부라 하더라고 우리는 함께할 수 없습니다. 사슴은 사슴이고, 말은 말입니다.

 

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1) 본 글은 한국사회복지학 제69권에 실린 편집인의 글 "어떤 기대를 해야 할까?"를 기초로 수정·보완해 작성한 글임

운동은 사람의 마음을 얻는 일이다

 

황수영 | 참여연대 평화군축센터 간사

인터뷰 및 정리 이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

 

무더위가 기승을 부리던 작년 7월, 경북 성주 주민들에게 예고 없는 날벼락이 떨어졌다. 한미 정부가 성주에 사드(고고도미사일방어체계, THAAD)를 배치하겠다고 발표한 것이다. 나라 돌아가는 일은 나라님에게 맡겨두고 평생 농사지으며 풍년에 웃고 흉년에 울던 마을 주민들. ‘국가 안보’란 4글자 때문에 사드를 배치하겠다는 정부의 방침은 주민들의 삶을 절망으로 만들었다. 한 발 양보해 대한민국 다수를 위해 사드를 배치한다고 해도 삶의 모든 순간들이 고스란히 녹아져있는 곳에 미군기지가 들어선다는데 주민들에게 충분한 설명과 진정성 있는 설득, 진심어린 위로는 선택이 아닌 필수이다.

 

했어야 할 일을 못한 국가를 대신한 활동가, 황수영. 사드 배치 예정지 성주 소성리 주민들에게 황수영 활동가는 사드 반대 상황실 아가씨(?)로 불리우고 있다. 성주·김천 주민들, 그리고 성지를 지키기 위해 나선 원불교 교도들과 함께 “평화를 지키는 무기는 없다, 한국 어디에도 사드 배치는 안 된다”고 외치고, 그들의 목소리가 더 많은 시민들에게 닿을 수 있도록 확성기 역할을 담당하고 있다. 사드 배치에 반대하는 주민들과 소소한 일부터 어려운 일까지 함께하며 대소사를 대변하는 그녀, 사람의 마음을 얻는 일이 운동이라고 하는 그녀의 이야기를 들어보자.

 

 

자기소개 부탁한다.
이름은 황수영이라고 한다. 현재 참여연대 평화군축센터에서 일하고 있다. 주로 국방, 외교 분야 감시를 하고 있다. 예를 들면 사드 배치나 제주해군기지 건설 반대, 해외파병, 국방예산, 무기도입 사업 감시, 군사비 축소 요구 등의 활동을 하고 있다. 예산 관련해서는 군사비를 축소해서 복지비용으로 사용하자는 주장을 하고 있다. 

시민운동 경험은 참여연대가 처음은 아닌 것으로 알고 있다. 
2008년에 티베트 여행을 간 적이 있었다. 한국에 돌아온 직후 티베트인들이 독립을 요구하는 시위가 일어났고, 그 과정에서 많은 사람들이 죽거나 다치는 것을 뉴스에서 보았다. 티베트 여행 카페에서 그 모습을 지켜만 볼 수는 없다며 ‘여행자의 윤리’를 고민하는 사람들과 만나게 되었고 베이징올림픽 즈음해 티베트와 연대하는 촛불을 들었다. 그러면서 팔레스타인 연대 활동, 아프가니스탄 재파병 반대 활동 등을 하는 사람들을 만나면서 평화문제 전반에 대해 관심이 생겼다. 참여연대 입사 전에는 ‘경계를 넘어’라는 작은 평화단체에 있었다. 주로 파병 반대, 제주해군기지 건설 반대 활동, 국제분쟁을 알리는 활동을 했었다. 

최근 성주에 사드배치가 이슈가 되고 있다. 사드배치 대응 활동을 하고 있는데, 사드가 무엇이며 무엇이 문제인지 설명해 달라. 
사드는 미국 미사일방어체제(MD)에 속하는 무기다. 날아오는 미사일을 미사일로 맞춰 방어한다는 개념이다. 미국은 아시아태평양 지역에서 중국 등을 견제하기 위해 미사일방어체제를 구축하고 있고, 사드는 그 일부다. MD는 고도별로 여러 무기체계로 구성되는데 사드는 그중 상대적으로 높은 고도(40~150km)에서 미사일을 요격하는 무기로 고고도미사일방어체계라고 한다. 탐지하는 X-밴드 레이더와 요격하는 미사일이 사드의 핵심 장비다.  

분단이라는 현실에서, 사드가 우리의 안보를 지켜줄 것이라 생각하는 사람들이 많이 있는 것 같다. 
우선, 방어체계라고 하니 사드가 방어용 무기라고 생각한다. 그런데 미사일 방어라는 개념 자체가 ‘절대 방패’를 만들겠다는 미국의 욕망에서 탄생한 것으로, 단순히 ‘방어용’ 체계가 아니다. 군사적으로 완벽한 방어는 완벽한 공격과 동의어로 매우 위협적인 개념이다. 미국은 MD 구축으로 상대방의 미사일 공격은 완벽하게 방어하면서, 미국은 언제든지 자유롭게 선제공격을 할 수 있는 능력을 확보하려고 한다. 미국은 핵무기 선제사용 정책을 포기하지 않고 있다. 그런 상황에서 상대방의 핵미사일 공격을 무력화할 수 있는 MD는 게임의 규칙을 바꿔버릴 수 있다. 
한국에 사드를 배치한다는 것은 미국과 일본이 아시아 지역에 구축하는 MD에 한국이 하위 파트너로 편입된다는 걸 의미한다. 중국과 러시아가 사드 한국 배치에 강력하게 반발하는 것도 바로 그것 때문이다. 한미일이 MD를 강화할수록 중국이나 러시아도 그것을 무력화할 수 있는 무기체계를 개발하고 구축할 수밖에 없다. 북한은 말할 것도 없다. 사드의 본질적인 문제가 바로 그것이다. 질적으로 다른 군비경쟁이 유발한다.
두 번째로, 박근혜 정부는 마치 사드가 있으면 북한의 핵미사일을 다 막을 것처럼 이야기해왔지만 사실 한반도에 별로 효용성이 없다. 남한과 북한은 가깝기 때문에 미사일이 저고도로 날아오고, 북한의 공격이 발생한다면 단거리 미사일이나 장사정포, 방사포를 사용할 것이라는 예상이 일반적이다. 최소 요격고도가 40km인 사드는 쓸모가 없다. 사드가 한반도에 군사적 효용성이 낮다는 것은 그동안 한국 국방부, 미국 국방부의 자료와 여러 전문가들의 연구 결과로 검증이 되어 있는 사실이다. 게다가 아직까지 실전 배치된 적도 없고 기술적으로 검증도 되지 않은 무기다. 
세 번째로는, 결국 북한의 핵미사일 위협을 막기 위해 무기를 도입한다는 것인데, 그것은 근본적인 해결책이 아니라는 점이다. 북한의 핵 능력이 커져온 시간은 사실 대화나 협상이 단절됐던 시기와 정확히 일치한다. 한국과 미국 정부의 대북 적대정책은 이미 실패했다는 걸 인정해야 한다. 한반도 핵문제를 해결할 방법은 결국 대화와 협상이다. 사드 배치 등 군사동맹 강화, 군사력 확장은 답이 아니다.

 

ⓒ 참여연대

 

사드 배치가 비민주적으로 진행되고 있다고 하는데..
그렇다. 한미간 합의 내용이나 부지를 성주로 결정한 근거 등이 전혀 공개되지 않았다. 정해진 것이 없다고 해놓고 3일 뒤에 배치 결정을 발표했다. 사드 배치는 기존 한미상호방위조약의 범위를 뛰어넘는 무기체계이기 때문에 사실상 새로운 조약을 맺는 행위에 해당하고, 헌법상 국회의 동의가 필요하다. 그럼에도 국회의 동의를 구하지 않았고, 주민의 동의는커녕 제대로 된 설명도 하지 않았다. 롯데에게 부지를 취득하는 과정, 주한미군에 부지를 공여하는 과정 등 절차 전반에 불법과 탈법이 판을 치고 있다. 주민들에게 호언장담했던 환경영향평가도 제대로 진행하지 않았다. 
박근혜 정부는 사회적 합의나 주민의 이야기를 듣겠다는 생각은 전혀 없이 일방적으로 밀어붙였다. 국가 안보, 국가 안보 하는데 도대체 무엇을 위한 국가 안보이고 누구를 지키기 위한 국가 안보인지 모르겠다. 주민들이 반대하고, 사드가 우리 안전과 평화에 도움이 안 된다는 사람이 많음에도 불구하고 무조건 안보를 위한 것이라며 묻지도 말고 그냥 받아들이라고 하는 건 말이 되지 않는다. 

일본도 비슷한 일을 경험했는데, 비교하면 어떠한가? 
X-밴드 레이더가 배치된 일본 교가미사키 기지의 경우와 비교해보면 절망스럽다. 일본 정부와 지자체는 레이더 배치 전 주민 설명회를 약 16차례 열었다. 지자체와 중앙 정부 간의 면담 자료, 공사 일정, 공사 계획, 각종 질의에 대한 답변, 각종 환경 조사 측정값 등을 교탄고시, 교토현 웹사이트에 상세히 공개했다. 예를 들어 레이더 설치를 하면 비행제한구역을 정하게 되는데, 응급상황 시 헬기를 띄워야 할 때 어떻게 레이더를 멈출 수 있는지 등과 같은 주민들의 궁금증을 듣고 합의하는 과정을 거쳤다. 그러나 현재 사드가 배치되는 성주 주민들은 사드가 성주에 배치된다는 걸 TV를 보고 알았다. 그리고 이런 불투명함에 대해 황교안은 국가안보를 위해서 이해해달라고 말했다. 

성주 현장 상황을 공유해 달라. 
작년 7월에 소식을 접한 후 성주 주민들은 현재까지 투쟁을 하고 있다. 처음 군은 성주읍 성산포대를 부지로 정했다. 아무런 설명도 없었다. 성주 주민들은 인구밀집지역에 사드를 배치한 선례도 없을뿐더러 아이들이 있는 곳에는 절대 안 된다며 반대했다. 나아가 성주뿐 아니라 한국 어디에도 사드는 필요 없다, 평화를 지키는 무기는 없다고 외쳤다. 
이후 군이 제3부지를 검토하겠다는 자세로 돌아섰고 그곳이 초전면 소성리다. 소성리는 160명 정도, 대부분 할머니, 할아버지들이 살고 있는 작은 마을이다. 소성리가 김천 혁신도시 바로 옆이다 보니 김천 주민들과 함께 반대 운동을 하고 있을 뿐 아니라 그곳에 원불교 성지가 있다. 원불교 교도들이 평화의 구도길 순례를 하는 곳이다. 원불교는 평화의 종교이며 성지에 전쟁 무기는 안 된다고 하며 결국 현재 성주 주민, 김천 주민, 원불교가 적극 대응하게 되었다. 성주 대책위 상황실장님은 사드 배치에 맞서 성주가 싸워 온 과정을 “각자 자기가 할 수 있는 일을 찾아 참 열심히도 해주었고, 300일이 지난 지금까지도 각자의 자리를 지켜주고 있다. 성주는 이미 그 자체로 진정한 민주공화국이다”라고 묘사한다. 

 

ⓒ 참여연대

대부분의 주민들이 생업을 거의 못하고 있는 것으로 알고 있다. 
농사는 때를 놓치면 망치다 보니 작년에 대부분은 생업을 못 챙기셨다. 사실상 생업을 포기한 채 성주 소성리 상황실에 상주하시는 김천 주민 한분은 일요일에 밭에 갔다가 양파한테 정말 미안해서 울었다고 하시더라. 작년에는 참외밭을 갈아엎은 주민들도 많았다. 경찰과 대치하면서도 추운 날씨에 두고 나온 딸기들이 걱정인 분들이다.

최근에는 사드 유지비를 한국에게 부담하라고 하지 않았나?
트럼프가 사드배치에 대한 비용으로 10억 달러를 요구했다. 우리나라 돈으로 1조 원 이상이다. 원래는 우리가 부지와 전기 등 기반시설을 제공하고 나머지 운영비용, 전개비용은 미군이 부담한다는 것이 한국 국방부의 일관된 주장이었다. 그런데 이제는 비용 부담에 대한 한미간이면 합의가 있었던 것은 아닌지 등에 대한 의구심이 생긴다. 그래서 비용 관련해서 합의내용을 철저히 검증해야 한다고 요구하고 있다. 

아직까지 현 정부가 사드 배치에 대한 언급을 하지 않고 있다. 새 정부에서의 사드배치 전망은 어떻게 보고 있나? 
문재인 대통령이 후보시절 차기 정부에서 재검토를 하겠다고 했다. 우리가 보낸 질의서에서도 집권하면 최우선적으로 사드 문제를 해결하겠다며 사드 배치는 주민과 국회의 동의가 필요한 사안이라고 답변했다. 어떻게 될지 모르겠지만, 새 정부가 약속을 지켰으면 좋겠다. 주민들의 목소리에 귀기울였으면 좋겠다. 평화를 어떻게 만들어야할지 근본적으로 고민했으면 좋겠다. 

 

성주에서 사드 반대 상황실 아가씨(?)로 불리울 정도로 열심히 대응하고 있다고 들었다. 앞으로의 계획은 어떻게 되나?
소성리에 몇 주간 내려가 있었다. 그 와중에 4월 26일 새벽 사드 장비가 반입되었다. 할머니들이 “단 한 번이라도 우리 의견 물은 적 있느냐”며 절규하는 가운데 경찰에게 다 뜯겨나와 고착당한 채로 레이더, 발사대 등이 들어갔다. 그 후 연휴 기간에 소성리와 함께 하고 사드 장비 추가 반입 등을 막기 위해 전국에서 시민들이 달려와 주셨고 후원 물품이 쏟아졌다. 만감이 교차하던 시간들이었다. 지금은 또 서울에서 대응할 것들이 많아서 올라와 있다. 이 사안은 박근혜 정부의 적폐임이 명백하기 때문에 적폐 청산을 요구할 것이다. 오늘부터 김천 주민들이 청와대 앞에서 “문재인 대통령님, 성주‧김천 주민들이 손꼽아 기다리고 있습니다”라는 피켓을 들고 매일 1인 시위를 이어갈 예정이다. 6월 중 한미정상회담이 있을 예정인데 국제 네트워크를 통해서도 미국 측에도 우리의 요구를 전달할 예정이다. 쉽지 않겠지만 성주, 김천 주민들은 사드배치가 철회될 때까지 포기하지 않겠다는 입장이다. 

 

앞으로의 계획은 어떻게 되나?  
운동이, 결국 사람들의 마음을 얻는 것이라고 생각한다. 사드 문제에 있어서는 주민들의 이야기를 많이 알리고, 사드가 아니라 평화를 선택하자는 우리의 메시지에 동의할 수 있도록 시민들의 마음을 얻을 수 있는 방법을 또 고민해봐야 할 것 같다. 개인적으로는 당분간 평화운동을 계속할 예정인데, 거창한 계획은 없다. 우선은 내가 지금 있는 이곳에 있을 생각이다.

 

무엇을 위한 '찾아가는 동주민센터'인가

 

김보영 | 영남대학교 새마을국제개발학과 교수

 

찾아가는 동주민센터(이하 찾동)는 주민들에게 가장 가까운 공공기관인 동주민센터에 복지·보건분야의 인력을 획기적으로 투입하여 시민들의 복지체감도를 증진시키고자 하는 사업으로 현 민선 6기 박원순 서울시장 선거공약을 통해 공식화된 사업이다(남기철, 2015). 이전 정부에서도 읍면동 주민센터에 맞춤형 복지팀을 설치하는 등 복지허브화 사업을 추진했지만 서울시는 이보다 앞서 2014년부터 찾동 사업을 추진하였던 것이다. 이로 인해 동복지 허브화 사업의 경우 전국적으로 4,800명을 충원하여 읍면동 평균 1.37명을 증원한데 반하여 찾동 사업은 서울시만 2,450명을 충원하여 동평균 5.8명을 증원하는 대대적인 투자가 이루어 졌다(이태수, 2016b).

 

이러한 투자를 통해 찾동은 2015년부터 1단계로 13개구 80개동에서 시작하여, 2016년 2단계 사업에서는 18개구 283개동, 2017년에는 24개구 342개동 등 순차적으로 확대 적용되며 그 규모가 커지고 있다(서울시, 2016). 65세에 이른 전 노인과 0세 아동가구 전부를 대상으로 포괄절인 복지와 함께 보건전문인력이 방문하는 복지플래너·방문간호사 활동, 동단위로 이루어지는 통합사례관리, 통합적인 복지상담을 제공하는 복지상담전문관, 구역별로 지역주민과 소통하고 문제를 해결하는 우리동네주무관, 복지생태계 조성 등과 같은 주요사업으로 구성되어 있다. 1단계 사업에서는 동주민센터 직원 출장 횟수가 전 대비 141% 증가하였고, 초기상담건수는 96% 늘어났으며, 사례관리가구는 1,334건, 빈곤위기가구 신규발굴은 12,291건 등의 성과가 나타났다고 하고 있다(김귀영, 2016).

 

이러한 가운데 복지직 공무원 등 공공일자리 확대를 최우선 공약으로 약속한 문재인 정부가 새롭게 들어서고 초기 청와대 인사에서 서울시 출신 인사들이 다수 선임되면서 찾동이 전국 사업화될 수 있다는 전망도 나오고 있다. 하지만 찾동이 과연 애초 의도한 바대로 복지인력의 획기적인 증가를 통해 시민들의 복지체감도를 증진시키는 새로운 공공전달체계 모델이 될 수 있는가에 대해서는 의문을 제기하지 않을 수 없다. 찾동은 그 설계부터 매우 모순적인 목적이 충돌되면서 공공과 민간영역의 역할에 대한 혼돈을 더욱 가중시키고 있다. 그러면서 과도하게 공공이 개인의 생활을 침해하는, 가부장적 성향까지 목격되고 있어 면밀히 살펴보아야 한다. 이는 찾동이 과감한 투자에 비해 성과는 뚜렷하지 않고, 오히려 혼란과 부작용만 키워 복지 확대에 대한 역풍을 가져오지 않을까 우려되고 있는 점이다.

 

공공책임성 강화인가, 민간책임 전가인가

우선 찾동은 크게 복지, 마을, 건강 세 영역으로 이루어져 있다. 보건(건강)과 복지는 원래 상호연계성이 높고 이를 통합적으로 접근하려는 논의와 시도는 이미 있어왔지만 복지와 마을을 한 사업 안에서 추진하는 것은 찾동의 큰 특징으로 꼽히고 있다. 이는 보편적 복지를 지향하는 복지의 영역, 주민자치라는 민주주의 원칙을 지향하는 마을의 영역이 상호보완적으로 작용할 수 있을 것이라는 기대가 담겨 있기도 하다(이태수, 2016a). 하지만 현장 실무자들은 두 개의 서로 다른 지향을 가지고 있는 두 영역이 융합하기는 어렵다고 느끼고 있으며 이를 위한 상호간의 교류나 의사소통의 기회도 많지 않은 것으로 나타나고 있다(김정현, 2017). 복지와 마을이 상호보완적으로 작용하고 있다기보다는 두 상반된 영역간의 어색한 동거 상태가 이어지고 있는 셈이다.

 

그런데 복지영역을 자세히 들여다보면 그 모순은 더욱 두드러진다. 이미 서두에서 밝히고 있듯이, 복지영역에서는 공공 복지인력을 대거 확충하고 사각지대 방지를 위해 0세 아동이나 65세 이상 노인 등 고려대상 전 주민을 방문하고, 분절된 복지서비스를 통합적으로 제공하기 위해 복지상담전문관을 배치하는 것과 같이 복지에 대한 공적 책임성을 강화하려는 노력을 하고 있지만 다른 한편으로는 이러한 복지 욕구를 공적자원보다는 민간자원 동원을 통해 해소한다는 ‘복지생태계’ 구현을 지향하고 있는 것이다. 이는 공공복지전달체계 보강을 통한 제도적 사회복지를 강화하는 방향과 이러한 제도성과 대비되는 지역 공동체 지향과의 충돌로 지적되기도 한다. 실제 찾동 사업추진 과정에서 공공 중심의 복지체계를 ‘폐해’로 인식하는 모습이 나타나 논란이 되기도 했다(남기철, 2015). 하지만 더 심각한 부분은 ‘복지생태계’를 구현하는 것이 지역을 주체로 내세우는 공동체적 지향으로서 나타나고 있기 보다는 공적 복지의 제도적 사각지대나 불충분성을 민간 자원을 동원하여 때우고자 하는 의도로 나타나고 있다는 점이다.

 

물론 공적 제도로 복지욕구를 모두 해소할 수 없고, 따라서 일정부분 민간의 역할은 필요하다. 특히 제도적 접근은 그 속성상 경직성을 가지고 있기 때문에 다측면적인 욕구를 제대로 해결하기 어려운 경우도 있고, 특히 돌봄과 같은 사회서비스 영역에 있어서는 요양이나 활동지원과 같은 제도적 지원 뿐 아니라 지역사회 안에서 상호의존적인 관계에 바탕을 둔 지원체계의 중요성이 강조되기도 한다(김형용, 2013). 하지만 이러한 접근은 지역사회 공동체의 구성원들이 문제해결의 주체가 되어 서로 지식과 경험을 공유하고 창의적인 해법을 모색하자는 것으로 이들을 객체로 보는 자원개발 대상의 관점과는 엄연히 다른 것이다(김보영, 2016). 다시 말해 지역사회 공동체를 활성화시키고자 한다면 민간의 주체적 역량을 키우고 발휘할 수 있도록 공공은 촉진하고 지원할 수 있지만, 공공이 나서서 민간자원을 동원하려고 한다면 민간은 주체가 아니라 객체로 활용되는 것일 뿐이다.

 

그동안 정부는 통합사례관리를 중심으로 하는 공공전달체계 개혁을 진행하면서도 정작 공적 지원을 통합하는 것이 아니라 공공의 제도적 사각지대를 민간자원을 동원하여 ‘땜질’하고자 하는 경향이 있었던 것이 사실이다(김보영, 2011). 지방정부를 통해서 전달되는 중앙정부의 복지사업만 170여 가지 이르고 있음에도 불구하고 시군구 희망복지지원단을 중심으로 한 통합사례관리는 이러한 공적 지원을 통합하는 것이 아니라 기초생활보장제도 비수급 빈곤층 등 제도적 사각지대에 있는 대상자에 대한 기본적 사회권의 보장을 민간자원의 동원을 통해 메꾸는 사업으로 나타난 것이다. 중앙정부의 동복지 허브화의 맞춤형 복지 역시 그 연장선상에 있으며 이를 ‘동사회보장협의체’를 통해 보다 제도적 영역으로 공식화하는 시도를 보이고 있다.

 

찾동은 업무매뉴얼에서 복지생태계를 “어려운 이웃을 마을 안에서 돌보는 주민들의 나눔과 돌봄 공동체”라고 규정하고, 이를 위한 주민들을 발굴하는 “우리동네 나눔이웃”, 이를 위해 기부를 하는 지역 업체를 조직하는 “우리동네 나눔가게”를 동사무소의 담당자가 추진하는 찾동의 사업으로 제시하고 있다(서울시, 2016). 역시 공공이 주도하는 민간자원 동원체계를 공식화하고 있는 것이다. 공공의 복지는 공적으로 조성된 예산을 통해서 하는 것이 원칙이다. 다만 현실적인 제도적 사각지대가 존재하는 상황에서 이를 보완하기 위해 민간의 자원을 활용을 할 수는 있지만 그 것은 어디까지나 임시적인 방편일 뿐이고, 이를 아예 제도화하거나 공식화하는 것은 편법에 불과할 뿐이다. 찾동에서 묘사하는 것처럼 이것이 정말 자발적이고 주체적인 지역사회 복지생태계를 구현하기 위한 것이라면 공공은 어디까지나 2선에서 이를 촉진하고 지원하는 역할에 충실해야 한다. 이미 지역의 시민사회가 취약하고 권위주의적 행정의 역사가 오랜 우리나라에서 공공이 그 선을 넘는 순간 지역사회 공동체는 허울 좋은 명분이 되어버릴 뿐이다. 과거 중앙정부가 국민의 모금을 동원하여 자기 예산처럼 쓰던 권위주의시대 관행이 지역사회 공동체란 이름으로 다시 살아나고 있는 것이다.

 

공공 전달체계 개편인가, 공공의 민간화인가

그렇다면 찾동은 공공전달체계 개혁 모델로서 제 역할을 하고 있는가. 물론 그동안 공공전달체계 개편이 여러 번 있었지만 대부분 이에 필요한 인력 확충이 따라주지 않아 실질적인 효과를 발휘하기가 어려웠다는 평가를 받아왔기 때문에 2배로 인력을 증원시키는 찾동의 시도는 그만큼 주목을 받고 있다. 그러면 찾동은 공공전달체계의 가장 핵심적인 문제로 지적되는 분절성과 파편성의 문제를 극복하고 있는가. 찾동은 65세 노인, 출산가정 등 생애주기별 대상 전수를 찾아가는 복지플래너, 동단위 사례관리 등을 추진하고 있지만 사업의 내용을 살펴보면 공적지원의 통합과는 여전히 거리가 있어 보인다. 공공전달체계의 분절성과 파편성 측면에서 살펴보면 중앙정부에는 360여 가지, 지방자치단체만 170여 가지의 복지사업이 있지만 제각기 다른 경로와 기준으로 이루어지고 있어 필요한 사람에게 적합한 지원이 연결되기 어려운 구조를 가지고 있다는 것이지만 찾동 사업은 정작 이 구조에 손을 대고 있지는 않은 것이다.

 

찾동에서 소득수준과 관계없이 생애주기 기준에 따른 모든 시민에게 찾아가는 복지플래너 사업을 하고 있지만 그 내용을 살펴보면 그 명칭처럼 복지에 대한 통합적인 ‘계획’을 세워준다기 보다는 욕구를 확인하고 정보를 제공하는 정도에 그치고 있다(서울시, 2016). 그러면서 복합적인 욕구를 가진 경우를 발견하면 사례관리를 연계하도록 되어 있다. 그렇다면 동단위 사례관리는 공적 지원을 통합적으로 전달하는 공공의 사례관리 체계인가. 역시 그 내용을 살펴보면 “당사자의 노력과 참여”를 통해서 “당사자 자신의 문제를 해결 및 개선하는 과정”으로 규정하면서 동주민센터 사례관리의 지향으로 당사자 스스로 문제해결의 주체가 되는 “당사자 중심의 사례관리”, “이웃관계망을 활용한 자원연계”를 제시하고 있다(서울시, 2016). 분절되고 파편화 되어있는 공적 지원을 대상자의 욕구를 중심으로 통합하여 제공하려는 공공 전달체계의 접근이라기보다는 오히려 민간의 문제해결 중심 사례관리에 더욱 가까운 것이다. 하지만 정작 현장에서는 정신건강이나 알코올 중독 등 문제를 갖고 있는 사례가 많이 발굴되고 있지만 전문성이 부족하여 동 단위에서 개입하기도 어려우며 이를 지원할 수 있는 체계도 부족하다고 호소하고 있다(안기덕, 2016).

 

이렇듯 찾동 사업은 공공전달체계로서 공적 지원체계를 통합적으로 제공하기 보다는 오히려 민간자원을 동원하고 민간의 문제해결 중심의 사례관리를 도입하다보니 민관협력을 지향하고 있지만 결국 민관갈등을 더욱 증폭시키게 된다. 과거에는 복지에서 공공의 역할을 민간에 전가하고 공공은 보조금만 제공하고 통제하는 종속적 대행자 관계로서 민간의 공공화가 있었다면 지금의 찾동은 반대로 공공이 민간처럼 자원을 조직하고, 개별사례에 개입하는 공공의 민간화가 벌어지고 있는 셈이다. 다시 말해 찾동을 통해서 공공은 국민의 기본권을 보장하기 위한 공적 사회보장 전달체계로서 역할을 확립하고, 민간은 보다 많은 자율성을 부여받아 제도적 한계를 보완하는 역할 재정립을 하고 있기 보다는 공공 전달체계를 크게 바꾸지는 않은 채 발굴되는 사례들에 대한 민간방식의 접근을 도입하다보니 민간영역과 정면으로 충돌하는 모양이 되어버린 것이다.

 

물론 사례관리와 같은 경우 동주민센터가 주로 수행하는 지역사회 자원 연계와 기초상담 등이 이루어지는 일반사례, 심층 상담 및 개입이 필요하여 민간복지기관이 주로 수행하는 전문사례, 위기 상황을 안정화하는 것에 초점을 두어 시군구 희망복지지원단이 주로 수행하는 위기사례를 구분하고 있기는 한다. 하지만 현장에서 나오는 공통된 지적은 현실적으로 이러한 사례구분이 매우 모호하다는 것이다(김정현, 2016; 송인주, 2016). 찾동 사업 자체에서 공공과 민간의 명확한 역할 구분이 없다는 것은 사업 초기라서 나타나는 일시적인 문제라기보다는 지속적이고 근본적인 문제로 남게 될 가능성이 크다. 그러면서 민간은 찾동으로 인해서 협업이 이루어지기 보다는 자원으로 인식되어 협조만 요청받고 있고, 민간의 영역을 빼앗기고 있다는 불안감이 나타나고 있다(김정현, 2016). 또한 찾동으로 인하여 업무부담은 가중되고 있는데 그에 상응하는 지원은 없을 뿐 아니라(최성숙, 2016) 다른 상위부서의 분절적인 업무 속에서 지도점검과 사업평가를 받고 있어 이 또한 충족해야하는 이중적 상황에 직면하고 있는 것이다(송인주, 2016). 결국 민간은 찾동에서 자기 영역을 점유당하면서 동원되는 가운데 여전히 기존의 종속적 대행자로서의 구속은 유지되고 있어 민간으로서의 역할 모색 역시 어려워 생존의 위기를 경험하고 있는 것이다

 

가부장주의적 과잉행정과 윤리문제

찾동 사업이 민관의 역할 구분이 모호하고 사실상 공공의 민간화가 이루어지고 있는 현실은 또 다른 문제를 불러일으킨다. 강제력이 없는 민간이 할 경우 문제가 안될 일도 공권력을 가지고 있는 공공이 하게 될 경우 문제가 될 수 있는 것이다. 공공은 국민의 사회적 기본권 보장을 위해 필요한 욕구를 파악하고, 공적 자원의 낭비를 위해 필요한 감시와 감독을 수행해야하지만 역시 국민의 시민적 자유권을 보호하기 위해서는 반드시 필요한 최소한에 그쳐야하는 것이 원칙이다. 하지만 찾동 사업에서는 민간이 주체가 되어야 하는 공동체 사업이라든지, 민간에 더 적합한 개입중심의 사례관리를 공공이 직접 수행하다보니 오히려 가부장주의적인 과잉행정의 경향까지 나타나고 있으며 지나치게 세세하고 민감한 정보까지 광범위하게 수집하고 이를 축적하고 공유하고 있어 윤리적 문제마저 제기될 수 있다.

 

가령 찾동의 주요사업 중 하나인 우리동네주무관은 동사무소의 전 직원이 각자의 구역을 할당받아 지역주민과 소통하고 지역문제를 담당하여 해결한다는 취지를 가지고 있다. 그런데 활동 내용을 보면 담당 구역 내 동네를 돌아다니면서 통반장뿐 아니라 미장원, 경로당 등을 돌며 주민에게 말을 걸어보고, 동네 사진을 찍고 이러한 활동 내용을 보고하도록 되어 있다. 이러한 내용을 보면 마치 권위주의시절 정보수집 활동을 연상케 한다. 물론 현재는 주민통제와 감시가 목적이 아니라 지역의 공무원들이 보다 지역에 더욱 애정을 가지고 살피라는 목적이지만 국가가 모든 일상생활까지 살펴야 한다는 가부장적인 관점에 기초하고 있음을 부인하기는 어렵다. 더욱이 공권력을 가지고 있어 항상 감시와 견제가 필요한 공공이 이러한 광범위한 정보수집과 축적을 사업화하는 것이 과연 바람직한가에 대한 질문은 분명 필요하다. 공권력이 항상 선의를 가지고 있을 것이라는 전제는 성립하기 어렵기 때문이다.

 

생애주기별 대상 전원을 방문하고자 하는 복지플래너 사업의 경우 그 기록지를 보면 직접적인 공적 지원을 위한 욕구를 파악하는 내용도 있지만 그렇지 않은 민감한 개인정보를 매우 깊숙이 캐고 있다. 직접적인 서비스나 급여의 욕구를 파악하는 것 이외에 이것과 직접적인 연관성이 없이 가족사항, 질병, 병원 이용횟수, 우울감, 자살생각, 결혼관계, 종교, 종교기관 이용까지 매우 민감한 정보들을 역시 수집하고 있는 것이다. 사례관리에 있어서도 사회적 관계망 뿐만 아니라 2~3대에 걸친 가족 구성원간의 갈등 관계까지 포함하는 가계도 및 생태도까지 그리도록 하고 있다(서울시, 2016). 이렇게 수집된 정보는 전산시스템에 모두 등록되고 앞으로 민간기관과의 공유까지 계획되어 있다.

 

물론 이러한 정보수집은 개인정보 보호 관련 규정을 준수하는 절차를 지키고 있지만 시민에 대해 매우 민감한 사적인 정보를 명확한 보장이나 보호의 목적 없이 단지 모호하게 도움을 준다는 이유로 수집하고, 축적하고, 심지어는 외부 기관에까지 공유하겠다는 것이 얼마나 정당화될 수 있는 것인지 의문이다. 이미 정부에서 대상자 발굴이라는 명분으로 사회보장급여를 신청하지도 않은 국민의 23종 개인정보를 수집하고 있고, 최근에는 민감한 금융정보까지 포함하도록 사회보장급여법을 개정하여 논란이 된 바 있다(참여연대 외, 2017). 근본적인 문제는 제도적 사각지대임에도 이를 개선하지 않은 채 빈곤층 발굴의 명분만 내세워 과도한 개인정보 침해를 하고 있다는 것이다. 찾동은 직접 대면하여 수집하는 점에서 차이가 있다고 할 수 있지만 그만큼 더욱 민감하고 예민한 정보를 수집하고 있으며 이를 축적하고 공유하는 측면에서 개인정보 침해 여지는 더 작다고 하기 어렵다.

 

‘찾동’에 대한 전면 재검토가 시급하다

2006년 지자체 주민생활지원 기능강화 개편, 2010년 사회복지통합관리망 구축, 2011년 지자체 복지인력 증원 추진, 2012년 시군구 희망복지지원단 설치, 2015년 읍면동 복지허브화 추진까지 최근 10여 년간 공공 전달체계 개편은 지속적으로 시도되어 왔다. 앞서 언급한 대로 찾동은 기존의 어떠한 공공 전달체계 보다 과감한 인력충원과 투자로 주목을 받고 있는 사업이다. 찾동의 성패에 따라 이러한 충원과 투자가 효과적인 공공 전달체계를 만드는 핵심 요소가 될 수도 있고, 반대로 성과없는 낭비에 불과하다는 역풍을 맞게 될 수도 있다. 하지만 불행히도 현재 찾동 사업은 분명한 성과를 보여줄 수 있기보다는 더 큰 혼란과 갈등을 불러일으킬 요소를 더욱 많이 갖고 있다.

 

찾동의 차별성으로서 전담인력의 대대적 확충과 함께 공공복지의 보편성 확대, 보건과 복지의 강력한 통합, 마을 개념과의 접합시도, 민관협력의 새로운 시도 등이 꼽히고 있다(이태수, 2016a). 하지만 살펴본 바와 같이 보편적 복지란 보편적 대상에 대한 방문안내 정도에 그치고 있고, 보건과 복지 통합이란 복지인력과 간호인력의 공동방문 정도로 나타나고 있다. 마을 개념과의 접합은 공동체를 주체로 내세우기 보다는 자원개발의 객체로 만들면서 민간의 영역을 공공이 뛰어 들어 민관협력보다는 공공의 민간점유로 인한 갈등이 벌어지고 있다. 이러한 문제는 근본적으로 찾동이 무엇을 위한 사업인가에 대한 명확한 방향이나 목적이 없이 추진되고 있다는 데 있다. 공공 사회보장 전달체계를 개편한다고 하면서 정작 그 핵심인 분절성이나 파편성을 해결하여 공적 책임성을 높이기보다는, 민간 자원 동원을 오히려 공식화하면서 민간의 역할을 공공이 점유하여 불필요한 과잉행정으로 인한 개인정보 침해나 윤리 문제를 야기할 가능성까지 보이고 있다.

 

물론 사업을 추진하면서 복지플래너로 인해 위기가정을 발굴하여 고독사를 예방하고, 사례관리를 하면서 단절된 가족관계가 복원되고, 위기가정을 발굴하여 절망적인 가정을 안정화시키는 등의 사례들도 발견되고 있다. 그리고 더욱 강화된 민관협력을 실천하는 지역도 있다. 또 무엇보다 전에 없던 적극적이고 능동적인 행정으로 주민의 인식이 좋아지고 문턱이 낮아졌다는 성과도 보이고 있다(정창영, 2016). 하지만 이러한 미담성 성과정도로 전례없던 과감한 인력충원과 투자가 성공적으로 평가되기는 어려울 것이다. 민관협력의 모범사례가 나타나는 지역 역시 찾동으로 인해 그렇게 되었다기 보다는 이미 관계가 잘 형성된 지역에서 찾동으로 인한 갈등이 자체적으로 조정된 결과로 보인다.

 

따라서 찾동은 지금까지 사업 추진에 대한 냉철한 평가를 통해서 사업의 방향과 내용에 대한 전면적인 재조정이 매우 시급하다. 이러한 상태로 찾동이 계속 확대되기만 한다면 공공 전달체계 개혁에 있어 주목을 받은 만큼 치명적인 실패의 사례가 되어버려 상당기간 공공 복지전달체계 개혁에 대한 관심과 노력의 침체를 가져올 위험이 크다. 무엇보다 찾동이 공공 전달체계 개혁 사업으로서의 정체성을 다시 확립하고 민간과의 관계와 협력에 대한 분명한 대안을 수립해야 할 것이다. 찾동에서 이루어진 과감한 투자만큼 과감한 성찰과 변화가 필요한 시점이다.

 

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참고문헌

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정창영 (2016). “서울시 찾동 추진의 의미와 과제”. 『한국사회복지행정학회 학술대회 자료집』.

찾아가는 복지 실현을 위한 서울시의 무모한 도전 그리고 미래

 

홍영준 | 상명대학교 가족복지학과 교수

 

시작하며

132,210번, 12,281가구, 8,791명...

 

이 숫자들은 서울시에서 추진한 ‘찾아가는 동주민센터’의 첫 1년간의 성과이다. 주민 삶 곳곳의 복지사각지대를 완전 해소한다는 목표 아래 서울시 공무원들은 지역 주민들을 13만 2,210번 찾아가 만났고, 이를 통해 빈곤위기가정을 12,281가구나 새롭게 발굴했다. 또한 송파 세모녀 사건과 같은 비극을 막기 위한 제도인 ‘서울형 긴급복지지원’을 통해 8,791명에게 긴급 생계비·주거비를 지원하였다. 무척 놀라운 것은 이 모든 것이 단 1년 만에 이루어졌단 점이다.

 

2015년 7월에 첫발을 내딛은 ‘찾아가는 동주민센터’는 혹자에게는 너무나 무모하거나 이상적인 사업으로 비춰졌었다. 대도시를 넘어 메가시티라고 불리는 서울에서 위기주민을 직접 발굴해내는 복지서비스와 주민 주도하에 공동체 회복을 통해 마을을 만들겠다는 사업은 어떤 이에게는 터무니없는 이야기로 들릴 수 있었다. 그러나 찾아가는 동주민센터의 첫 일 년 동안의 성과는 그간의 우려가 그저 기우에 불과했다는 점을 일깨워준다.

 

찾아가는 동주민센터는 복지서비스를 주민들에게 전달하는 체계를 개편한 것이다. 최근 몇 년 동안 생활고로 인한 일련의 ‘가족동반 자살 사건’은 대한민국에서 살아간다는 것에 대한 근본적인 물음과 그 해결책에 대한 갈증을 키워왔다. 특히 3년 전 송파 세모녀 사건으로 불리는 비극적인 세모녀 동반 자살 사건은 대한민국의 복지수준, 즉 대한민국 사회안전망의 처절한 민낯을 보여주며 우리 복지전달체계의 변화를 촉구했다. 간단히 말하면, 찾아가는 동주민센터는 이러한 사회안전망을 조금이라도 더 촘촘하게 만들려는 사업이다. 현재 대한민국의 사회안전망은 우리 국력에 비해 너무나 성글고 엉성하여 이 사회의 다양한 위험으로부터 국민을 보호하고 있지 못하며 이는 OECD국가 중 자살률 1위 및 노인빈곤률 1위와 같은 참담한 현실로 나타나고 있다.

 

                    ※출처: 찾아가는 동주민센터 홈페이지

 

이와 같은 불행한 현실은 국민을 보호해야 하는 국가가 그 책임을 다하지 못하고 있다는 간단한 진단으로 귀결되며, 찾아가는 동주민센터는 국가가 제 역할을 못하고 있는 비정상적 현 상황을 정상적으로 돌리려는 작업의 일환으로 이해 가능하다. 즉, 국민을 위한 공공의 역할을 다하고자 함이며, 담대한 복지국가의 첫 시작을 알리는 사업으로 이해할 수 있다. 물론 17개 광역지자체 중 하나인 서울시에서 서울시민을 대상으로 하는 사업이지만, 현재 중앙정부에서 실시하고 있는 읍면동 복지허브화 사업과 맞물려 찾아가는 능동적인 복지의 시작을 알리고 있는 신호임은 자명하다.

 

 

찾아가는 동주민센터의 경과 및 내용 

찾아가는 동주민센터는 2014년 9월에 동마을복지센터 추진 기본 계획을 수립하며 시작되었고, 2014년 12월에 1단계 사업추진을 위한 대상 자치구 공모 및 선정을 시행하였다. 그래서 13개구 80개동을 첫 대상으로 선정하고 15년 7월 1일에 찾아가는 동주민센터 1단계 사업을 시작하였다. 이 중 4개구(성동, 성북, 도봉, 금천)의 경우에는 전체 동에 실시하였다. 그로부터 1년 후 2단계 사업 실시를 위한 공모·선정과정을 통해 13개구가 추가적으로 선정되어 2단계가 시행되었다. 그 다음해 같은 과정을 거쳐 7개구 59개동이 3단계 사업에 참가하는 것으로 결정되어 올해 7월 1일자 실시 목표로 준비 과정에 있다(<표1-1 참조).

 

 

또한 찾동 사업의 내용은 네 분야(복지, 보건, 마을, 행정)로 구분 할 수 있지만, 분야 간의 유기적 결합으로 인해 <표1-2>와 같은 세부 사업으로 구성되어있다.

 

 

찾아가는 동주민센터 사업의 원리 

찾아가는 동주민센터는 지역의 사회안전망 강화와 주민자치를 구현한다는 전략적 목표를 가지고 다음과 같은 원리를 통해 사업을 진행 중이다.

 

첫째, 능동성이다. 즉, 주민을 찾아가 서비스를 제공한다. 주민들이 동주민센터를 방문하여 복지서비스를 신청하는 기존 방식을 벗어나, 보다 적극적이며 능동적인 복지전달의 개념을 추구한다. 주민의 서비스 신청을 기다리는 것이 아니라 직접 위기가정을 발굴하고 서비스를 제공하는 것이 그 핵심이다. 찾아가는 복지로 사각지대를 발굴하고 지원함과 동시에 보편복지와 건강생태계를 구축하고 있다. 이를 위해 동주민센터의 공무원과 방문간호사가 짝을 이루어 노년층으로 진입하는 모든 65세 도래 가정을, 또한 임산부와 영유아가 있는 출산가정을, 마지막으로 복지대상자와 은둔형 취약계층 가정을 방문하여 복지와 건강서비스를 통합적으로 제공한다. 이 보편대상의 방문복지 서비스는 찾아가는 동주민센터가 보편적 복지의 개연성을 확보했다는 점에서 매우 큰 의미가 있다. 찾동이 시작 된 후, 대상자 및 서비스분야의 확대에 대한 논의 및 요구가 끊임없이 제기 되고 있다는 점은 보편적 복지의 개연성을 확보한 찾동의 위상을 보여주고 있다. 이와 같은 맥락으로 시행 2단계(‘16년)에서 여성과 가족분야가 결합되면서 더욱더 강력해진 사업으로 거듭났다. 찾동 사업 전반에 성인지 관점 견지를 목표로 하고 또한 돌봄 위기 가정에 대한 보다 적극적인 지원이 강화되었다. 이와 더불어 복지통반장과 같이 지역의 big mama(지역의 사정을 꿰뚫고 있는 민간인)를 이용한 사각지대 발굴 서비스는 과거의 유사한 사업 혹은 비공식적 서비스를 제도화 시켰다는 점에서 의미가 있다.

 

둘째, 통합성이다. 즉, 주민에게 분절되지 않는 통합서비스를 제공한다. 찾아오는 복지 민원과 관련하여 원스톱 상담기능이 강화되었다. 복지상담전문관과 복지슈퍼바이저를 통해 이와 같은 대상자 중심의 통합적·원스톱 서비스를 제공하고 있다. 또 위에서 언급한대로 보건과 복지의 통합적 서비스 제공을 시도함으로서 대상자중심의 서비스를 제공하고 있다. 마지막으로, 동단위 통합사례관리가 이루어져 공공과 민간의 협업을 통해 대상자 사례관리를 고질적인 ‘자원·서비스 중복과 누락’에서 벗어나 효과적으로 관리하고 있다.

 

셋째, 자치성이다. 즉, 주민이 만드는 마을공동체 구현을 위해 노력하고 있다. 주민이 중심이 되는 발굴 및 돌봄 체계실현에 노력 중이며, 주민이 주도하여 마을 의제를 발굴하고 그 해결책까지 제시하는 ‘주민이 마을의 중심이 되는 공동체’를 형성하고자 한다. 이를 위해 주민참여지원 및 동네트워크 파티, 마을기금, 마을활력소 등 많은 사업들이 진행되고 있다.

 

마지막으로 혁신성이다. 즉, 주민중심의 행정혁신을 꾀하고 있다. 대표적인 것이 동장 등 공무원의 역할변신이다(<표1-3> 참조). 공무원의 역할변신에 따라 적정인원 재설계 및 조직을 개편하였고, ‘우리동네 주무관’이라는 사업을 통해 동주민센터 공무원이 각각 담당한 동네를 직접 탐방하며 주민과의 소통을 통해 지역사회 현안을 해결하는 주민밀착 행정을 시도하고 있다. 또한 주민참여 공간을 확보하여 민-민, 민-관의 소통을 원활하게 하고자 동주민센터의 공간 재설계 작업을 하였다. 이 공간에서 많은 주민들이 지역의 현안을 논의하고, 주민간의 관계망을 두텁게 하며, 관과의 협력을 공고히 해나가고 있다.

 

 

찾아가는 동주민센터의 특징 및 성과

기존의 전달체계 개편과 비교해볼 때 찾아가는 동주민센터의 가장 큰 차이는 인력 투입이다. 지금까지 정부가 제대로 된 역할을 할 수 없었던 이유 중 하나는 인력부족에 있었다. 2011년부터 2014년까지 각종 제도의 급여 대상자는 약 80%정도가 늘어났으나, 복지관련 인력은 18%밖에 증원되지 않았다는 점은 복지서비스 전달에 있어 절대적인 인력부족현상을 말해준다. 즉, 인력 증원 없이는 어떠한 제도 개선도 내실 있는 변화를 추구하기 힘들 수 있다는 점이다. 서울시는 1차 년도에 총 558명의 공무원을 새롭게 충원하였고 이는 주민센터 당 약 7명의 인력이 충원되는 결과를 낳았다. 이를 통해 복지담당공무원 1인당 복지대상자 수가 170명에서 115명으로 줄었다. 이는 이웃나라이자 우리보다 복지 선진국인 일본이 공무원 1인당 복지대상이 되는 80가구를 담당하는 것을 고려할 때도 매우 의미 있는 진전이라고 하겠다.

 

또한 본격적인 보편적 복지의 가능성을 보여주고 있다. 보편적 대상에 대한 예방적 차원의 서비스를 제공함으로서 일부 취약계층에 대한 보호에서 보다 폭넓은 대상자로의 확대를 통해 국가의 책무성을 보여 주려하고 있다. 찾동은 이를 위해서 민간과의 적극적인 협력을 전제로 하고 있다. 우리가 부러워하는 서구 복지사회에서도 민관의 협력 및 협치는 일상화 되어 있는 모습으로, 민간의 협력이 없이는 찾동이 구현하고자 하는 ‘주민이 만드는 복지공동체’의 건설은 요원할 것이다. 그러나 일각의 ‘공공만을 위한 민간자원 확보를 위한 협력’ 혹은 ‘민간의 비자발적인 혹은 강제적인 협력’에 대한 우려는 진솔한 소통을 통해 풀어나가야 할 문제이다. 단지, 일반적으로 소통이라는 것은 강자가 먼저 시작해야한다는 평범한 전제를 고려할 때, 민간과의 소통을 위한 공공의 많은 노력이 필요할 것이다.

   

마치며

이제 걸음마 단계를 면한 찾동의 성과를 논하기에는 이르다. 또한 찾동은 여러 가지 사회·정치적 현실을 고려한 서울시의 결정이었고, 완전히 개발되지 않은 ‘찾동’이라는 상품을 절박함에서 급하게 출시했다는 사실을 고려한다면 더욱 그러하다. 이러한 이유로, 현재까지도 끊임없이 프로그램의 수정, 개선, 그에 따른 진화가 이루어지고 있다. 즉, 현재로서는 찾동이 궁극적으로 추구하는 능동적이며 보편적인 복지의 구현 그리고 그에 따르는 주민들 삶의 변화를 체감하기에는 아직 이르다는 것이다. 또한 찾동이 모든 사회 문제의 만병통치약은 아닐 것이다. 보편적 복지의 개연성 확보라는 큰 틀에서 찾동의 기능과 분야가 조금씩 더 확대 되어 갈 수 있다는 점이 매우 고무적일 뿐이다.

 

마지막으로, 찾동은 더 이상 한 지방자치단체의 사업이 아니다. 서울시의 도전을 중앙정부는 유사사업시행으로 그 도전에 바른 화답을 해주었다. 즉, 찾아가는 동주민센터가 지향하는 발굴주의 복지는 대한민국 복지가 나아가는 방향을 알려주고 있음을 뜻한다. 아직은 시작 단계지만 시민의 삶을 보다 행복하고 안전하게 바꿔 가고 있는 찾아가는 동주민센터에 대한 기대가 더욱 높아지고 있다. 무모한 도전으로 보였던 ‘찾아가는 동주민센터’를 통해 이제는 향후 대한민국 백년을 책임질 무한한 미래를 내다본다.

국제사회의 사회권 규약과 개헌

 

이숙진 | 한국여성재단 상임이사

 

사회권 규약과 한국의 사회권 논의

우리사회에서 사회권 논의가 시작된 것은 얼마 되지 않는다. 그것도 매우 소극적이고 주변화된 형태로 진행되어 사회권이 무엇인지, 혹시 사회주의국가들에서나 주장하는 것이 아닌지 의구심을 가지는 수준에 머물러있기도 하다. 차별금지와 평등권 침해를 연구한 여성주의 연구자인 필자는 차별금지법의 제정에 관한 사회권위원회의 권고로부터 사회권에 관심을 갖게 되었다.

 

이 논의는 현재 정치권을 중심으로 진행되는 개헌논의가 권력구조 개편에만 집중되고 있는 점을 두고, 인간다운 생활을 할 권리로서의 사회권이 개헌 논의에서 간과되어서는 안 된다는 문제의식으로 시작되었다. 사회권규약을 비준한 국가로서 이에 대한 국가의 책무성을 강조하기 위한 방법으로 개헌 논의와 사회권 규약에 대한 문제의식을 담고자 한다.

 

국가인권위원회와 사회권
사회권의 개념과 내용이 권리 개념으로 이해되고 본격적인 사회적 논의의 장을 갖게 된 것은 국가인권위원회(이하 인권위의 사회권 논의 시작으로부터 그 계기를 찾을 수 있다. 국가인권위원회는 2007년 사회권포럼을 개최했다. 당시 정강자 인권위 상임위원은 국가인권위가 출범 이후 상당기간 자유권과 평등권 향상을 위해 노력해왔지만 사회권에 대해 적극적이지 못하였다는 비판을 받아왔다면서, 2005년 9월부터 발족한 사회권연구회의 결과를 사회권포럼을 통해 공유하고 국제인권기준에 입각한 사회권 보장을 위해 국가의 의무를 조명하는 작업의 필요성을 강조했다.

 

이에 힘입어 주요 연구프로젝트의 결과물이 나오게 되었으며, 사회복지학계를 비롯한 관련 학계와 여성단체와 시민사회단체들도 내부 조직에 사회권위원회를 설치하기 시작했다. 주요 연구 동향은 여성, 아동, 장애인, 노인 등 각 대상별 사회권의 내용과 실태를 파악하는 것에서 출발하여 사회권 지표를 통해 우리나라 사회권 수준을 판단하는 내용들이었다. 이러한 논의에 기초하여 사회권을 어떻게 확보할 것인가, 사회권을 위한 재정의 확보와 실행 가능성을 어떻게 담보할 수 있는가, 유엔을 비롯한 주요 국가들에서는 이를 어떻게 규정하고 있는가에 대한 관심도 높아졌다.  
인권위가 주최한 사회권 관련 논의는 2007년에 ‘빈곤과 사회권’이라는 주제로 기초생활 취약계층의 생존권 보호와 국가의 의무에 대한 심포지엄이 있었고, 2008년에 ‘사회권 지표를 통해서 본 한국의 사회권’을 주제로 사회보장권, 노동권, 주거권, 건강권 등의 현황을 점검하였으며, 2009년 비판사회학회와 공동으로 ‘경제위기와 사회권’ 심포지엄을 개최한 사례 등이 있다. 이후 인권위가 주관하여 사회권 논의를 적극적으로 주도하지는 못했는데 이는 정부의 성격과 인권위 내부의 동력들이 작용한 것으로 보인다.

 

사회복지와 사회권 
기본적 인권으로서의 사회권에 대한 접근이 인권위를 중심으로 이루어졌다면, 사회복지분야에서는 인간다운 생활을 할 수준에 대한 제도와 정책에 대한 접근이 이루어졌다. 빈곤 심화, 사회적 배제 그리고 양극화 등에 대한 대응책으로 사회보장의 보편성을 강조하고 기초생활과 취약계층에 대한 프로그램과 제도의 보완을 요구하는 사회복지는 보편적 복지와 복지국가로의 진입이라는 과제로 사회권을 다루어 왔다.
인간다운 생활을 할 권리라는 측면에서 사회복지의 권리적 접근인 사회보장권은 사회권과 동의어로 이해될 만큼 중요하고도 핵심적인 권리영역이라 할 수 있지만, 사회권은 사회보장권을 포함하여, 노동권, 건강권, 주거권 등 경제적, 사회적, 문화적 권리를 포괄하고 있다는 점에서 협의의 사회복지를 넘어선 영역이다. 사회복지 지표를 통해 나타나는 사회권 현실은 그런 점에서 사회권의 모든 영역을 포괄하기 보다는 빈곤, 실업, 건강상태 등을 중심으로 인간다운 생활을 할 기준에 대한 논의라 할 수 있을 것이다. 사회권은 사회복지 지표를 통해 사회적 약자의 보편적 복지를 강화하게 되며, 2차 분배의 정의를 실현할 수 있는 사회권적 기본권의 확대를 추구하여야 한다.

 

유엔 사회권 규약
한국은 1990년에 유엔의 경제적, 사회적 및 문화적 권리에 관한 규약(이하 사회권 규약)을 비준했다. 현재 전 세계적으로 사회권 규약을 비준한 국가는 167개국에 달한다. 사회권 규약을 비준한 국가로서 무엇을 이행할 수 있는지 국가의 책무는 무엇인지를 살펴보기 전에 우선 사회권 규약에 대해 간략히 살펴보자.

 

사회권 규약은 1966년에 채택되어 1976년에 발효되었으며 대한민국의 적용일은 1990년 7월 10일이다. 이 규약의 당사국인 대한민국은 “세계인권선언에 따라 공포와 결핍으로부터의 자유를 향유하는 자유 인간의 이상은 모든 사람이 자신의 시민적, 정치적 권리뿐만 아니라 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 향유할 수 있는 여건이 조성되는 경우에 성취될 수 있음을 인정하고” 총 31개의 조문에 합의한다. 핵심적인 조문들을 간추려보면 다음과 같다.

 

제2조의2. 인종 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타의 의견, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 또는 기타의 신분 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 없이 행사되도록 보장할 것을 약속한다.
제3조 모든 경제적, 사회적 및 문화적 권리를 향유함에 있어서 남녀에게 동등한 권리를 확보할 것을 약속한다.
제6조의1. 모든 사람이 자유로이 선택하거나 수락하는 노동에 의하여 생계를 영위할 권리를 포함하는 근로의 권리를 인정하며, 동 권리를 보호하기 위하여 적절한 조치를 취한다.
제6조의2. 근로권의 완전한 실현을 달성하기 위하여 취하는 제반 조치에는 개인에게 기본적인 정치적, 경제적 자유를 보장하는 조건하에서 착실한 경제적, 사회적, 문화적 발전과 생산적인 완전고용을 달성하기 위한 기술 및 직업의 지도, 훈련계획, 정책 및 기술이 포함되어야 한다.
제7조 이 규약의 당사국은 특히 다음 사항이 확보되는 공정하고 유리한 근로조건을 모든 사람이 향유할 권리를 가지는 것을 인정한다.
  (a) 모든 근로자에게 최소한의 다음의 것을 제공하는 보수
      (ⅰ) 공정한 임금과 어떠한 종류의 차별도 없는 동등한 가치의 노동에 대한 동등한 보수, 특히 여성에게 대하여는 동등한 노동에 대한 동등한 보수와 함께 남성이 향유하는 것보다 열등하지 아니한 근로조건의 보장
      (ⅱ) 이 규약의 규정에 따른 근로자 자신과 그 가족의 품위있는 생활
  (b) 안전하고 건강한 근로조건
제8조의1.(a)     모든 사람은 그의 경제적, 사회적 이익을 증진하고 보호하기 위하여 관계 단체의 규칙에만 따를 것을 조건으로 노동조합을 결성할 권리, 그가 선택한 노동조합에 가입하는 권리, 그러한 권리의 행사에 대하여는 법률로 정하여진 것 이외의 또한 국가안보 또는 공공질서를 위하여 또는 타인의 권리와 자유를 보호하기 위하여 민주사회에서 필요한 거 이외의 어떠한 제한도 과할 수 없다
제9조 모든 사람이 사회보험을 포함한 사회보장에 대한 권리를 가지는 것을 인정한다
제10조의1. 사회의 자연적이고 기초적인 단위인 가정에 대하여는, 특히 가정의 성립을 위하여 그리고 가정이 부양 어린이의 양육과 교육에 책임을 맡고 있는 동안에는 가능한 한 광범위한 보호와 지원이 부여된다. 혼인은 혼인 의사를 가진 양당사자의 자유로운 동의하에 성립된다
제10조의2. 임산부에게는 분만전후의 적당한 기간 동안 특별한 보호가 부여된다. 동기간중의 근로 임산부에게는 유급휴가 또는 적당한 사회보장의 혜택이 있는 휴가가 부여된다
제11조의1. 모든 사람이 적당한 식량, 의복 및 주택을 포함하여 자기 자신과 가정을 위한 적당한 생활수준을 누릴 권리와 생활조건을 지속적으로 개선할 권리를 가지는 것을 인정한다
제12조의1. 모든 사람이 도달가능한 최고 수준의 신체적·정신적 건강을 향유할 권리를 가지는 것을 인정한다
제13조의1. 모든 사람이 교육에 대한 권리를 가지는 것을 인정한다. 당사국은 교육이 인격과 인격의 존엄성에 대한 의식이 완전히 발전되는 방향으로 나아가야 하며, 교육이 인권과 기본적 자유를 더욱 존중하여야 한다는 것에 동의한다
제13조의2. 동 권리의 완전한 실현을 달성하기 위하여 다음 사항을 인정한다
  (a) 초등교육은 모든 사람에게 무상 의무교육으로 실시된다
  (b) 기술 및 직업 중등교육을 포함하여 여러 가지 형태의 중등 교육은, 모든 적당한 수단에 의하여, 특히 무상교육의 점진적 도입에 의하여 모든 사람이 일반적으로 이용할 수 있도록 하고, 또한 모든 사람에게 개방된다
  © 고등교육은, 모든 적당한 수단에 의하여, 특히 무상교육의 점진적 도입에 의하여, 능력에 기초하여 모든 사람에게 동등하게 개방된다
  (e) 모든 단계에 있어서 학교제도의 발전이 적극적으로 추구되고, 적당한 연구·장학제도가 수립되며, 교직원의 물질적 처우는 계속적으로 개선된다
제15조의1. 모든 사람의 다음 권리를 인정한다
  (a) 문화생활에 참여할 권리
  (b) 과학의 진보 및 응용으로부터 이익을 향유할 권리

위에서 열거한 사회권 규약의 조문들을 실체적 권리들로 정리해보면, 차별받지 않을 권리, 남녀평등권, 노동권, 공정한 노동조건에 대한 권리, 노동조합 관련 권리, 사회보장권, 임산부·어린이 및 연소자의 보호, 식량, 의복, 주택 등 적합한 생활수준을 누릴 권리, 건강권, 교육권, 문화와 과학 관련 권리 등이 규정되어 있다.

 

유엔 사회권 비준국으로서의 한국
사회권 규약을 비준한 당사국으로서의 한국에서 사회권 규약에 규정된 권리항목들의 실현은 어떻게 이루어지고 있는가. 인간의 기본적 권리로서의 사회권적 기본권을 침해당한 경우, 이러한 피해를 구제할 법적 근거와 수단이 확보되어 있는가는 사회권의 규범력과 이행절차에 대한 핵심적 논의가 될 것이다. 현재 사회권 규약의 제 권리 목록에 대하여 우리의 헌법은 다양한 근거규정을 가지고 있다. 또한 각 개별법을 통해 이를 집행하기 위한 법률이 제정되어 있기도 하다. 그러나 피해구제의 절차 혹은 국가의 사회권 이행을 강제할 수 있는 근거는 미흡하며, 따라서 매우 소극적인 혹은 선언적 수준에 머물러 있다는 평가를 받고 있다. 

 

사회권 규약 당사국의 관련 전문기구라 할 수 있는 국가인권위원회는 2007년 이후 5년마다 국가인권정책기본계획(NAP) 권고안을 작성하고 있다. NAP 권고안은 정부의 국가인권정책기본계획 수립의 근거가 되며 동시에 정부의 인권정책을 평가하는 기준이 되기도 한다.

 

법무부는 2007년에 1차 기본계획을, 2012년에 2차 기본계획을 수립했다. 3차 기본계획 수립을 위해 국가인권위원회는 2015년에 관련 연구를 진행한 바 있다. 이 연구는 사회권 실현을 위한 국가의 책무 실현을 중심으로 구성되어 있다. 또한 사회보장권, 근로권, 노동3권, 건강권, 주거권, 교육권, 문화권, 환경권, 인권교육 등의 영역을 중심으로 인권 NAP 사회권 영역의 이행상황과 진단 그리고 정책수단별 이행상황을 점검하는 연구가 이루어졌다. 이 연구에 기초하여 수립되는 3차 NAP에 국가는 사회권적 기본권의 각 대상별, 영역별, 부처별 정책을 실행하여야 하는 것인데 아직 3차 NAP는 수립되지 않은 상황이다.

 

사회권에 대한 총체적 접근을 시도하는 유일한 국가종합계획인 NAP의 이행과 효과성에 대해서는 긍정적이지 않다. 그것은 사회권의 권리목록을 집행하는 각 부처별 특성과 이행 기준과 강제수단의 부재, 그리고 재정 범위의 제약이 작동하기 때문이다. 게다가 3차 NAP가 실행되어야 할 2017년 3월의 시점까지, 법무부의 NAP는 공개되고 있지 않은 상황이다. 이제 사회권 규약의 비준국으로서 한국은 양극화, 고용과 주거의 불안정, 차별과 혐오 문화, 교육격차 심화 등의 사회적 위기 상황에 보다 구속력있는 국가정책의 이행을 촉구해야 할 시점에 와 있다. 개헌 논의는 이러한 사회권 이행실태의 장애요인을 인식하여 헌법에 반영할 수 있어야 한다.

사회권 규약의 쟁점

사회권 규약을 비준하고 이를 기본적 인권이라고 이야기하면서도 왜 사회권의 이행과 실행에 대한 국가적 책무가 부재하며, 사회권 침해에 대한 피해를 법에 호소할 수 없는 것일까. 

 

사회권과 자유권은 서로 다른 인권이 아니다
우리는 1990년에 시민적, 정치적 권리로 알려진 자유권 규약과 경제적, 사회적 및 문화적 권리인 사회권 규약을 동시에 비준했다. 세계인권선언으로부터 자유권과 사회권이 분리되어 별도의 규약으로 선택된 세계사적 흐름이 있다. 자유권 규약과 사회권 규약이 서로 다른 권리목록인가에 대한 논쟁은 권리의 성격과 이행수단에 집중되고 있는 것으로 보인다. 자유권, 즉 신체의 자유, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 양심의 자유, 종교의 자유, 언론·출판·집회결사의 자유 등의 권리들은 침해에 따른 법률적 구제가 사법적 심사를 통해 가능하다. 그러나 사회권은 각 국가들마다 상이한 재정 수준과 사회권 기준들을 문제 삼으며, 침해에 따른 법률적 구제가 여의치 않다는 입장들이 제시되어 왔다. 과연 자유권과 사회권은 서로 다른 인권인가.

 

유엔 사회권위원회 위원이자 독일 만하임대 법대 Eibe Riedel 교수(2008)는 자유권과 사회권이 근본적으로 다르다는 주장을 비판적으로 검토하면서 사회권의 실현이 자유권의 실현임을 설명하고 있다.

 

첫째, 사회권은 정책 가이드라인이거나 입법 활동 또는 자원의 이용가능 여부에 따라 좌우되는 것으로 시간을 초월한 신성한 청구권이 아니므로 인권이 아니라는 주장에 대한 비판이다. Riedel 교수는 자유권과 사회권이 비준국가에 대해 법적 구속력을 지니는 기제이며, 모든 UN기구는 인권의 불가분성, 상호의존성, 공분산성을 언급하고, 적정 수준의 생활, 보건, 교육, 사회보장 및 일자리에 대한 동등한 접근성이 없을 경우 자유권도 훼손될 수 있다는 점을 지적한다. 이러한 실례는 얼마든지 찾을 수 있는데 사회권이 자유권을 훼손할 수 있는 쉬운 예는 비용과 정책이 투입되지 않을 경우 장애인의 이동권이 제약되고 이러한 제약은 장애인의 투표권을 제약할 수 있다는 점에서 쉽게 이해되는 부분이다. 

 

둘째, 자유권은 비용 중립적이지만 사회권은 국가의 적극적 행동을 통한 비용투입을 필요로 한다는 점에서 서로 다른 인권이라는 주장에 대한 비판이다. 이러한 주장 역시 설득력이 떨어지는데 자유권의 보장을 위해서도 국가의 적극적 개입과 비용이 투입되어야 한다는 점이다. 예를 들어 집회결사의 자유 보장이 비용중립적인 것은 아니다. 평화로운 집회와 시위가 보장되기 위해서는 안전을 위한 경찰력 배치가 필요할 수 있으며 귀가를 위한 대중교통 제공이 뒤따라야 하는 문제일 수 있다. 즉 비용의 문제 혹은 국가의 개입의 문제만으로 사회권과 자유권이 근본적으로 다른 인권이라고 볼 수는 없다.

 

셋째, 자유권은 절대적 보장 권리이며, 사회권은 상대적 보장 권리로 서로 다르다는 주장에 대한 비판이다. 절대적 권리인 자유권은 침해가 발생할 경우 바로 법에 호소할 수 있는 반면에 사회권은 각 나라마다 기준이 다르고 국가 재정상태가 다르기 때문에 침해에 대한 구제를 즉각적으로 호소할 수 없다는 주장이 있다. 이에 관해 Riedel 교수는 사회권 규약과 사회권위원회가 사회권이 자유권과 마찬가지로 변동가능한 권리인 것이 아니며 국가별로 다른 기준을 두고 있는 것도 아니라고 언급한다. 오히려 사회권 규약 당사국들로 하여금 사회권의 실현을 위해 모든 필요한 조치를 취할 것을 정하고 있고, 특히 최저 핵심의무를 이행하는 것은 모두의 의무라는 점을 강조하고 있다.

 

결과적으로 Riedel 교수는 사회권이 본질적으로 자유권과 다르게 취급되는 주장은 더 이상 설득력이 없다고 주장한다. 

 

자유권 규약과 사회권 규약은 표현에 있어서 일정한 차이가 있다. 예를 들어 자유권 규약의 경우 ‘모든 사람’ 등의 표현이 사용되고 있는 반면, 사회권 규약은 ‘인정하는 당사국’ 등의 표현이 사용됨으로써 권리주체를 달리 정하고 있다. 이와 같은 차이가 사회권은 모든 사람이 주장할 수 있는 기본적 인권이 아닐 것이라는 해석을 가져왔는데, 1993년 비엔나 세계인권선언 및 행동강령은 이에 대해 일정한 입장을 정리해준다. “모든 인권은 보편성, 불가분성, 상호의존성과 상호관련성을 갖는다. 모든 인권은 그것이 본질적으로 경제적, 사회적, 문화적 권리이든 아니면 시민적, 정치적 권리이든 간에 직접적으로 적용가능한 내용을 담고 있으며, 회원국에서 직접적으로 적용 가능하다”며 자유권과 사회권이 서로 다른 권리가 아니며 그 차이를 더 이상 확대분리하지 않을 것임을 선언했다.  

 

박찬운(2006)은 국제인권의 시각에서 사회권과 자유권의 이원론은 극복되었다고 말한다. 이같은 입장은 노대명(2010)에게서도 나타나는데 사회권을 ‘자명한 구속력’을 갖는 원칙으로 규정할 수 있다는 프레드먼의 논의를 빌어, 국가가 사회권 보장의 의무를 가지며 이를 위해 지속적으로 노력해야 한다는 점을 강조한다. 이주영(2017) 역시 인권에 대해 통합적 사고를 할 필요가 있으며, 1990년 들어 사회권에 대한 국가 의무의 성격을 명료하게 하는 작업이 진행되었다고 지적한다. 사실 현대 사회에서 시민적 권리를 충족시키기 위해서는 일정한 비용이 투입되어야 하며, 이를 위한 국가의 적극적 책무가 뒤따라야 시민적 권리가 보장되는 사례가 늘고 있다. 예를 들어, 어두운 골목길에서 성폭력 등으로부터 신체의 자유를 보장하기 위해서는 가로등을 밝히고 도로를 정비하거나 대중교통이 제공되어야 하는 재정 투입을 필요로 한다. 자유권이 소극적 권리이고 사회권이 적극적 권리이며, 이에 대한 국가의 책무가 상이하다는 주장은 상호의존성에 의해 그 설득력이 약해지고 있다.

 

사회권의 구속력
1948년의 세계인권선언은 모든 경제적, 사회적, 문화적 권리와 함께 모든 시민적, 정치적 권리가 포함되어 있는데, 이를 구속력 있는 조약으로 만들기까지 적지 않은 시간이 걸렸다. 1966년에 이르러서 사회권 규약과 자유권 규약으로 분리하여 유엔 총회에서 채택되었는데, 두 개의 별도 규약은 이후 냉전 상황을 거치면서 서로 다른 성격의 인권 목록인 것으로 설명되기도 했다.
자유권적 침해와 사회권적 침해가 달리 취급되는 가장 큰 쟁점은 침해에 대한 사법적 판단을 구할 수 있는가와 관련된다. 앞서 언급한 것처럼, 사회권과 자유권이 근본적으로 서로 다른 인권이 아니며, 상호의존적이고 불가분성을 가지고 있다면 이는 구속력 있는 법률을 통해 집행되어야 하는 것은 아닐까.

 

한상희(2010)는 사회권위원회가 발표한 1990년 일반논평, 1998년의 일반논평 등에서 사회권의 사법적 집행가능성에 대한 국제적 합의를 도출하였다고 설명한다. 그리고 입법부나 행정부가 아닌 사법부가 사회권 실현을 해야 하는 이유로, 정치과정에서 소외되는 계층이 사회권 수혜계층이므로 이들이 사법과정을 통해 자신의 권리를 정당하게 주장할 수 있기 때문이라고 본다.

 

박찬운(2009)이 번역한 「경제적, 사회적 및 문화적 권리의 사법집행: 사법심사가능성 비교연구」에서도 자유권과 사회권이 인권의 상호의존성과 불가분성에 관한 심도 있는 논의를 거쳐 많은 국가에서 사회권이 사법적 보호를 받아왔다는 사실을 지적하고, 법관들이 사회권에 기초해서 국내영역에서 심판할 수 있다는 가능성을 언급한다. 특히 사회권의 내용이 구체적이지 못하는 이유로 사법심사가능성을 반대하는 것에 대해서는 실체법적이거나 절차적인 방법을 통해 사회권의 내용을 구체화시키는 것이 가능하다고 보고 있다.

 

이와 같은 주장은 이주영(2017)에게서도 비슷하게 제시되는데, 사회권에 대한 사법심사가 입법부나 행정부가 해야 할 정책결정과 집행의 기능을 대체하지 않으면서, 해당 사회권 문제에 대해 시민과 국가기관, 그리고 국가기관 상호간에 민주적 대화와 숙의의 장으로서 기능할 수 있다는 논의를 소개하고, 사회권의 규범력을 높이는 것이 사회권 이행을 위한 기본과제라고 보고 있다.

 

헌법이 인간의 존엄과 가치를 규정하고 자유권적 기본권과 사회권적 기본권의 인권으로서의 보편성을 적시한다면 개헌 논의에 반드시 검토되어야 할 사항은 기본권의 주체를 ‘국민’에서 ‘사람’으로 규정하여야 할 부분에 대한 검토이다. 또한 부당한 차별에 대한 국가의 적극적 개입과 시정 그리고 결과적 평등을 향한 책무를 헌법에 담아야 하며 이로써 평등권의 결과적 실현에 기여할 수 있어야 한다.

사회권과 헌법, 그리고 개헌의 과제

2016년에 제출된 경제·사회·문화적 권리에 관한 시민사회단체 약식보고서는 정부의 주장과 달리, 지난 5년간 사회권을 중심으로 한 인권의 체감도가 개선되지 않고 있음을 지적한다. 우리는 아직 사회권 규약의 위반사항에 대해 국제적 차원의 구제를 요청할 수 있는 사회권규약 선택의정서를 비준하지 않고 있다. 

 

사회권 규약의 효력에 관한 시민사회단체 보고서는 대한민국 헌법이 기본권의 주체를 ‘국민’으로 규정함으로써 자유권과 사회권에서 배제되는 ‘사람’인 외국인 근로자가 있으며, 법원이나 헌법재판소가 사회권 규약을 재판 규범으로 적용하거나 해석기준으로 인용하는 경우가 드물다고 보았다. 실제로 2000년 이후 사회권 규약 인용은 8건이었다.

 

대한민국 헌법은 사회권을 보장하고 있다. 그러나 사회권규약에서 규정하고 있는 범위보다 넓지 않다. 모든 조항이 권리주체를 ‘국민’으로 제한하고 있으며, 기본권의 확대, 기본권의 실효성 확보 등을 보다 구체화해야 한다는 논의가 진행 중이다. 이미 헌법 제6조1항은 헌법에 의하여 체결 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정하고 있다. 그런 점에서 사회권 규약의 규범력 강화는 개헌 논의과정에서 일정한 방향성을 제시하고 있다고 보인다.

 

Riedel 교수에 따르면 사회권이 국가 차원에서 인정되는 세 가지 유형이 있다. 첫째, 헌법적 권리 보장의 포괄적 또는 무계획적인 형성을 통해 채택되는 경우. 둘째, 인간 존엄성에 대한 언급을 모든 권리의 일차적 원천으로 폭넓게 이해하는 것과 더불어 헌법 구성 원칙에서 사회권을 폭넓게 언급함으로써 그에 포함되는 경우. 셋째, 일반 법령의 수준으로 끌어내려서 사회권의 실현을 입법적, 행정적 재량의 문제이며 정책적 선택에 의해 결정되는 문제로 간주되는 경우이다. 2008년 한국을 방문한 유엔사회권위원으로서의 Riedel 교수는 한국의 법질서에 사회권이 지니는 의미를 세부적으로 언급하지는 않으나, 국제차원에서 이루어진 기준 합의가 국가 차원으로 유입되면서 국내 법리에 영향을 미치고 헌법 차원에서의 사회권 이행 문제에도 영향을 주고 있다고 보았다.

 

이러한 언급에도 불구하고 우리 헌법재판소는 사회권에 대해 매우 소극적이라는 설명이 있다. 이준일(2017)에 의하면, 헌법재판소는 사회적 기본권이라는 표현과 사회권적 기본권 혹은 생존권이라는 표현을 사용하며 사회적 기본권에 대한 개념정의를 내리고 있지 않다. 헌재가 이해하는 사회적 기본권은 “자유권을 수정하는 의미의 생존권(사회권)적 성격”이나 “사회경제적으로 열등한 지위”에 있는 사람들에게 그 지위를 보완·강화하는 기능 혹은 국가의 지원을 요구할 수 있는 권리 같은 표현이라는 것이다. 잘 알려진 바와 같이, 2002년 기초생활보장 최저생계비 위헌확인사건에서 장애인가구의 생계급여가 최저생계비에 못 미친다는 사실만으로 그것이 헌법에 위반되는 것으로 보지 않았으며 인간다운 생활을 할 권리를 침해한 것으로 보지 않았다. 헌법재판소의 이와 같은 소극적 태도는 헌법의 사회권 명문화에도 불구하고, 여전히 가용자원의 범위 혹은 정책 프로그램으로서 작동하는 사회권의 현실을 보여주고 있기도 하다.

 

사회보장에 관한 헌법상 권리의 침해여부에 관한 심사기준과 관련한 정영훈(2015)의 연구 역시, 사회권의 헌법 반영과 관련하여 시사하는 바가 크다. 이 연구에서 헌법상 ‘사회보장’이란 ‘삶의 과정에서의 특정한 위험의 발생 또는 특별한 상황에 있어서 이것과 근본적으로 관련되어 있는 개인의 재화의 결핍을 재분배의 방법으로 행정주체가 급부함으로써 저지 또는 제거하는 것’이라고 정의할 수 있으며, 이는 개인의 재화의 결핍을 조정할 1차적 책임이 국가에게 있고, 헌법상 사회보장권은 그 법적인 성격이 법적 구속력을 갖는 주관적 권리로 보고 있다. 그리고 헌법재판소 결정의 심사기준과 심사강도에 대한 분석결과 최소보장의 의미가 명확하지 않고, 별다른 검토 없이 ‘제한’의 개념을 사용하며, 과잉금지원칙 또는 본질적 내용침해금지와 같은 심사기준이 적용될 가능성에 대해 검토가 없으며, 사회보장 급부 범위 심사가 최소보장의 원칙으로 무분별하게 적용되고, 심사강도에서 일률적으로 명백성 통제만이 적용되고 있다는 점을 지적했다. 이와 같은 연구결과에 따라, 향후 헌법재판소의 사회권적 기본권 침해에 관한 심사기준의 정립은 시급히 요구되는 부분이며, 이는 인간다운 생활을 할 권리에 대한 심사기준이 무엇인가에 대한 헌법적 규정을 필요로 하는 부분이기도 하다.

 

개헌논의와 관련하여 남아프리카 공화국의 헌법은 주요한 참고 사례가 되고 있다. 사회권에 관한 상세한 규정들과 평등에 대한 조항들은 우리의 헌법 개정 방향에서 참고할 만하다. 제9조 평등은 ‘모든 사람’이 법 앞에서 평등함을 규정하고, 국가는 인종, 성별, 임신, 혼인상태, 민족적 또는 사회적 출신, 피부색, 성적지향, 연령, 장애, 종교, 양심, 신념, 문화, 언어 및 태생을 포함한 하나 이상의 사유를 근거로 하여 누군가를 직간접적으로 부당하게 차별해서는 안 된다고 규정한다. 차별금지사유를 열거하고, 복합적 차별 그리고 직접차별과 간접차별을 모두 위헌으로 간주하고 있다는 점에서 평등 실현에 대한 국가적 차원의 지향을 분명히 하고 있다. 제26조 주거는 ‘가용자원의 범위 내에서’ 모든 사람은 적당한 주거를 이용한 권리를 점진적으로 실현하는 것을 규정하고, 이 모든 관련 상황을 검토한 후 이루어진 법원의 명령 없이는 누구도 자신의 집에서 퇴거당해서는 안 되며, 집이 파괴되어서도 안 되고, 법률은 임의적 퇴거조치를 허용해서는 안 된다고 규정한다. 남아공의 Grootboom(2000)건은 케이프타운 인근의 빈민가 철거구역에서 390명의 성인과 510명의 아동이 강제퇴거될 예정이었으나, 대법원은 대체주택 확보 증거를 지방 당국이 제시하지 못한 것을 이유로 강제퇴거 조치를 중단시켰다. 적어도 남아공 헌법의 사례가 사회권의 완전한 실현을 보장하지는 않는다 하더라도, 사회권에 관한 국가적 차원의 적용이 사법부에서 이루어지는 여러 가지 사례들을 제시하고 있는 것이다.

 

국제사회에서의 사회권 규약이 보다 국내적 규범력을 강화하고 사법적 심사가능성을 높이는 것은 일반적인 추세인 것으로 보인다. 우리 사회는 양극화가 심화되고 저소득, 빈곤 노령층, 고용불안에 따른 근로빈곤층 등이 증가하고 있으며, 이에 따른 필수적 사회적 안전망 구축이 절실하다. 빈곤과 차별이 사회 불안을 가중시키고 있으며, 혐오는 물리적 폭력으로 현재화되고 있는 상황이다. 이와 같은 상황에서 개헌 논의에 평등권 보장과 사회권적 기본권의 권리 목록을 반영하는 것은 주권자인 국민들의 삶에 진정한 변화를 가져오기 위함이다. 권력구조의 개편에만 치중되어 있는 개헌 논의가 ‘모든 사람’의 인간다운 삶을 반영하는 개헌 논의가 되기를 바란다.

 

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<참고문헌>
Riedel, Eibe(2008), "국제사회에서의 사회권 실현 전망“, “사회권 실현과 사법부의 역할”, 국제인권기준의 국내이행을 위한 초청강연 및 세미나, 국가인권위원회.
노대명(2010), “미완의 민주주의와 사회권의 위기-정치의 위기와 ‘사회권의 악순환 고리’”, 기억과전망, 여름호
박찬운(2009), “경제적, 사회적 및 문화적 권리의 사법집행:사법심사가능성 비교연구”, 국제법률가위원회 저.
------(2006), “국제인권법에서 바라본 사회권의 법적 성격: 사회권에서의 국가의 의무를 중심으로”, 인권과정의, 대한변호사협회.
이주영(2017), “사회권 규약의 발전과 국내적 함의” [사회권의 현황과 과제], 조국 엮음, 경인문화사.
이준일(2017), “사회권의 복권을 위한 구상”, [사회권의 현황과 과제], 조국 엮음, 경인문화사.
정영훈(2015), “사회보장에 대한 헌법상 권리의 침해 여부에 관한 심사기준”, 헌법재판소 헌법재판연구원.
한상희(2010), “사회권과 사법심사:여전히 ”생성중인 권리“의 복권을 위하여”, 공법연구 제39집 제1호, pp.93-133.

편집인의 글

2017년 6월호 제224호_김영수 | 법무법인 지평 변호사

 

기획주제

실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법 개정

기획1 인간다운 생활을 할 권리, 사회보장을 받을 권리를 중심으로
          이찬진 | 변호사
기획2 국제사회의 사회권 규약과 개헌
          이숙진 | 한국여성재단 상임이사
기획3 사회권을 어떻게 실효화할 것인가-건강권을 중심으로
          신영전 | 한양대학교 의과대학/보건대학원 교수
기획4 이주민과 사회권
          황필규 | 공익인권법재단 공감 변호사
 

 

동향

동향1 찾아가는 복지 실현을 위한 서울시의 무모한 도전 그리고 미래
          홍영준 | 상명대학교 가족복지학과 교수

동향2 무엇을 위한 '찾아가는 동주민센터'인가

          김보영 | 영남대학교 새마을국제개발학과 교수

 

복지톡

운동은 사람의 마음을 얻는 일이다_황수영 | 참여연대 평화군축센터 간사

 

특별칼럼

문재인 정부와 한국 복지국가의 전망_윤홍식 | 인하대학교 사회복지학과 교수

 

생생복지

경기복지시민연대 | 전북희망나눔재단 | 대전참여자치시민연대

편집인의 글

 

장지연 | 한국노동연구원 선임연구위원

 

백수도 과로사 한다는 사회. 너 나 없이 바쁘고 지친 삶을 살고 있다. 무엇이 어디서부터 잘못된 것일까? 복지동향 이번호에서는 ‘시간빈곤’의 문제를 기획으로 다루었다. 

 

시간빈곤은 현대자본주의사회에서 노동의 의미와 복지국가가 이를 대하는 방식이라는 거시적이고 철학적인 문제와 맞닿아 있다. 구매력에 따라 복지가 결정되는 사회에서 사람들은 일자리(정확하게는 일자리에 딸린 임금)를 놓고 치열하게 경쟁하게 되고, 그러다가 어느새 노동의 필연성은 내면화하게 된다는 한동우 선생님의 글이 시간빈곤의 철학적 측면을 일깨운다. 복지국가가 이를 뒷받침하기 위하여 작동하고 있다는 지적에서도 무릎을 치게 된다. 시간빈곤이 자본주의 경제체제와 복지국가의 문제라면 개개인이 삶의 태도를 바꿈으로써 해결할 수 있는 문제는 아니라는 점이 자명해진다. 물론 자연의 순리를 따르며 느리게 살기로 결심을 하고 마음을 다스리는 훈련을 하는 사람과 그렇지 않은 사람이 같지는 않겠지만 말이다.

 

결국 시간빈곤의 문제는 다른 한편에서는 현실 제도의 문제와 만나게 된다. 연간 2000시간을 넘는 노동시간을 1800시간대로 줄이겠다고 대통령이 약속을 했는데, 무슨 방도로 그렇게 할 수 있을지 궁금하기도 하고 염려되기도 한다. 휴일근로를 연장근로의 일부로 간주하지 않아서 결과적으로 주당 최대 68시간 노동을 허용해 온 정부의 ‘행정해석’부터 폐기하는 것이 지극히 상식적이다. 하지만 과거의 잘못을 바로잡고 상식을 적용하는 것이 생각만큼 간단한 일이 아니다. 그동안 잘못된 행정해석에 기대어 기업이 노동자에게 덜 지급한 임금은 어찌할 것인가? 법대로 하자면 3년치를 소급해서 지급해야 한다는데... 어찌 보면 당연하고 사소한 것일 수도 있는 이런 문제들이 막상 해결하려면 당사자들의 이해가 얽히고설킨 문제가 되는 것이 현실이다. 한번 잘못 나간 정책을 바로잡기가 얼마나 어려운지를 깨닫게 해 주는 사례가 아닐 수 없다. 

 

에스앤에스와 플랫폼의 한 쪽 끝에 매달려 사는 것이 일상이 된 초연결사회에서 노동과 노동 아닌 것을 구분하기가 매우 어려워졌다. 시간빈곤이라는 주제를 관통하는 또 하나의 중요한 축이다. 노동인 줄도 모르고 남의 일 열심히 해주고 있는 그림자 노동도 문제이지만(크레이그 램버트, 2016 『그림자 노동의 역습』 민음사), 시도 때도 없이 이메일과 문자로 전달되는 업무지시는 또 어떻게 할 것인가? 당장하라는 건 아니라며 건네는 일들. 잠시도 쉼 없이 머리 위에 일감을 이고 살아가고 있다고 해도 과언이 아니다. 당장 할 일, 내일 아침까지 할 일, 내일 오후까지 할 일을 배치하고 재배치하면서...

 

이 글을 쓰다 보니, 제도를 연구하는 사람으로서 더욱 책임감을 느끼게 되기도 하지만, 다른 한편으로는 이러한 제약 조건 하에서나마 내 삶을 바꿀 방도를 강구해야겠다는 결심도 하게 된다. 이런 시간빈곤 사회에서 그대로 살아갈 수는 없지 않겠는가.

장시간 노동현실과 근로시간 감축의 해법

 

최재혁(참여연대 경제노동팀장)

 

현실

고용노동부는 최근(2017. 05) 대표적인 장시간 노동 업종인 게임업체를 근로감독했다. 그 결과, 12개 게임업체의 노동자 3,250명 중 63%에 이르는 2,057명이 근로기준법이 정하고 있는 주 12시간의 연장근로 한도를 넘도록 일하고 있는 것으로 밝혀졌다. 야근으로 인해 사옥이 항상 밝아 ‘구로의 등대’로 불리는 한 게임업체는 야근과 주말근무 의 최소화를 선언했다.

 

이번 대통령 선거에서는 기본적인 노동시간 단축에서부터 퇴근 후 SNS 등을 이용한 업무지시 금지까지 다양한 정책이 공약으로 제시되었다. 또한 국회에서도 여러 관련 법안이 제출될 만큼 장시간 노동 시간은 우리 사회가 우선적으로 해결해야 하는 과제라는 점에 사회적 공감대가 형성되고 있다. 그러나 게임산업은 물론, 산업 전반에 만연한 장시간 노동을 해결하기 위해서는 아직 갈 길이 멀다.
 
다양한 통계에서 확인되는 우리나라의 노동시간은 대략 연간 2,000시간을 상회한다. 이는 OECD 회원국 중 가장 긴 수준인데, OECD 회윈국의 연간 평균 노동시간은 1,800시간 수준인 반면 연간 노동시간이 2,000시간이 넘는 나라는 우리나라와 멕시코, 그리스 등 일부 국가에 한정된다.

노동시간의 분포를 보면, 통계청 경제활동인구조사에서 실노동시간이 주 40시간인 사람은 503만 명으로 전체 노동자의 26.2% 수준이다. 주 40시간을 초과한 연장근로를 하는 노동자가 1,042만 명으로 54.2%이며, 법정 연장근로 한도인 주 52 시간을 초과한 불법적 장시간 노동을 하고 있는 노동자는 345만 명에 이른다.¹⁾ 법에 명시된 주 40 시간을 준수하는 노동자는 전체 노동자의 25% 수준에 불과하고 법이 제한한 노동시간을 초과한 장시간 노동을 하고 있는 노동자는 20%에 육박 하는 수준이다.

 

2,000시간이 넘는 ‘긴’ 노동시간이 첫 번째 문제이고, 긴 노동시간이 증가하고 있는 상황이 두 번째 문제로 장시간 노동이란 현안의 심각성을 더하고 있다. 우리나라 노동자의 연간 노동시간은 2013년 이후 감소 추세가 주춤한 상태이다.²⁾ 연간 노동시간은 2,000시간을 상회하고 주간 노동시간은 법이 정하고 있는 40시간을 초과하고 있다.

 

최근 확인되는 노동시간 단축은 ‘주 5일 근무’ 도입 등의 결과라고 분석되는데, ‘주 5일 근무’가 많은 사업장에서 이 제도의 도입 이후, 노동시간 단축의 주요한 원인이 사라져 노동시간의 감소 추세가 주춤해진 것이라는 해석이다. 실제 ‘주 5일 근무’ 도입 이후 감소한 노동시간은 최근 몇 개년간 그 단축의 추세가 정체된 상태이다. 취업자의 연간 노동시간은 2013년 2,247시간에서 2014년 2,284시간, 2015년 2,273시간으로 증가했고, 노동자 연간 노동시간은 2013년 2,201시간에서 2014년 2,240시간, 2015년 2,228시간으로 증가했다.³⁾

 

정부와 정치권의 다양한 대안에도 불구하고 현실은 쉽게 개선되지 않고 있다. 올해에만 11명의 집배원이 ‘과로사’했다고 한다. 전국집배노동조합의 조사에 따르면, 집배원의 연간 노동시간은 2,888시간에 이른다고 한다. 소위, ‘특단의 대책’이 필요한 상황이다.

 

 

원인

고용노동부의 노동시간 왜곡
‘특단의 대책’이라는 표현이 진부하지만 적절한 상황이다. 다양한 대안에도 불구하고 장시간 노동이 근절되지 않고 있기 때문이다. 그러나 장시간 노동이 쉽게 근절되지 않고 오히려 노동시간 단축이 요원해 보이는 이유는 노동시간을 규율할 근로 기준법을 고용노동부가 비상식적인 해석으로 왜곡하여 노동 현장을 규율하고 있기 때문이다.
 
현행 근로기준법은 노동시간과 관련하여, “1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없다”고 적시하고 있다. 이렇게 정의된 주간 노동시간은 근로기준법에 따라 1주간에 12시간까지 연장할 수 있다. 따라서 근로기준법에 따른 1주일간의 최대 노동시간은 근로기준법 제50조에 따른 40시간에 연장근로 12시간을 합한 52시간인 듯 보인다.

 

근로기준법
제50조(근로시간) ① 1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없다.
② 1일의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 8시 간을 초과할 수 없다.

 

제53조(연장근로의 제한) ① 당사자 간에 합의 하면 1주간에 12시간을 한도로 제50조의 근로시 간을 연장할 수 있다.
② 당사자 간에 합의하면 1주간에 12시간을 한 도로 제51조의 근로시간을 연장할 수 있고, 제52 조제2호의 정산기간을 평균하여 1주간에 12시간 을 초과하지 아니하는 범위에서 제52조의 근로시 간을 연장할 수 있다.

그러나 고용노동부는 근로기준법에 따른 1주일의 최대 노동시간이 68시간이라고 주장하고 있다. 고용노동부는 근로기준법 제53조 상의 연장근로 12시간에 휴일에 일한 시간을 포함시키지 않는다. 다르게 표현하면, 12시간의 연장근로는 7일인 1주일에서 2일의 휴일을 제외하고, 일하는 5일에만 적용해야 한다는 해석이다. 고용노동부는 이를 바탕으로 1주일의 최대 노동시간을 근로기준법 제50조에 따른 1주일 노동시간인 40시간과 휴일이 아닌 5일 동안의 연장근로 12시간, 연장근로 12시간에 포함되지 않는 2일의 휴일에 대해, 각 8시간의 노동시간의 합, 즉 68시간(40+12+8+8)이라고 주장하고 있다. 고용노동부는 실제 이런 기준으로 노동시간과 관련한 노동행정을 진행하고 있다.

 

노동ㆍ시민사회계에서는 휴일에 일한 시간을 연장근로에 포함시키지 않는 고용노동부의 입장을폐기하라고 줄기차게 주장하고 있다. 이는 매우 상식적인 주장이다. 통상적으로 우리는 1주일이란 휴일을 포함한 7일로 이해하고 있다. 상식과 일상적인 이해에 따라 1주일을 휴일을 포함한 7일로 간주하면, 1주일의 최대 노동시간은 40시간과 이에 대한 연장근로 12시간을 합한 52시간이 된다. 노동시간을 단축하는 취지의 다양한 근로기준법 개정안이 1주일을 7일이라고 명시적으로 표현하고 있는 이유는 1주일에 대한 고용노동부의 비상식적인 해석이다.

 

이와 관련하여 다양한 법개정안이 제출되었지만, 고용노동부의 입장은 변함이 없다. 연장근로시간에는 휴일근로시간이 포함되지 않는다는 노동시간과 관련한 근로기준법에 대한 고용노동부의 입장(근기 68207-2855, 2000. 09. 19.)만 폐기하면 우리나라의 1주간 노동시간은 68시간에서 52시간으로 단축된다.

 

휴일에 일한 것이 연장근로가 아니라면
휴일에 일한 시간이 근로기준법 상 연장근로에 포함되지 않으면 노동시간의 증가뿐만 아니라 장시간노동에 대한 임금의 불합리한 책정 문제로 확대 된다.

 

근로기준법
제56조(연장ㆍ야간 및 휴일 근로) 사용자는 연 장근로(제53조ㆍ제59조 및 제69조 단서에 따라 연장된 시간의 근로)와 야간근로(오후 10시부터 오전 6시까지 사이의 근로) 또는 휴일근로에 대 하여는 통상임금의 100분의 50 이상을 가산하여 지급하여야 한다.

휴일에 일한 시간이 휴일을 포함한 1주일인 7일에 포함되면 휴일에 일하는 시간은 근로기준법에 따라 1주일의 연장근로시간 12시간을 초과할 수 없다. 예를 들어, 만약 휴일이 아닌 날의 노동시간이 이미 40시간을 초과한 경우, 휴일에 일을 하게 되면 휴일에 일한 시간은 휴일근로이고 동시에 연장근로이다. 이 경우, 근로기준법에 따라 사용자는 휴일에 일한 노동자에게 휴일근로에 대한 수당과 연장근로에 대한 수당을 모두 가산하여 임금을 지급해야 한다.

 

이를 두고 ‘중복할증’이라고 한다. 하지만 노동시간 단축을 논의하는 과정에서 이 ‘중복할증’을 회피하는, 즉 휴일근로와 연장근로에 대한 가산임금 중 하나만을 지급하도록 하는 안이 제기되고 있어 문제이다.

중복할증의 회피는 2015년 박근혜 정권이 밀어붙인 소위, ‘노동개혁안’에도 포함된 내용인데, 관련하여 가장 문제적인 법안으로 2014년에 발의된 권성동 의원의 근로기준법을 꼽을 수 있다. 이 개정안은 근로기준법 제56조에서 ‘휴일근로’라는 단어를 삭제하는 방식으로 휴일에 일한 노동자에게 지급되어야 할 가산임금을 삭제해버렸다. 당시 한국노총은 이 법에 의해, 초과노동에 대한 사용자 부담은 3조 원에 이르며, 중복할증 여부와 관련 없는 주 40시간 이하 근무에 대한 휴일근로수당 1,414억 3,584만 원도 없어진다고 발표한 바 있 다.⁴⁾
 
초과된 노동에 대한 가산임금은 단순히 사용자의 비용을 넘어, 노동시간의 기준으로 간주할 수도 있다. 근로기준법은 노동시간의 최대치를 명시하고 그 이상의 노동시간에 대해 사용자가 평소 지급하는 임금과 함께 추가적인 비용을 지불하게 하도록 함으로써 노동자가 과도한 수준의 노동시간에 노출되지 못하게 하고 있다. 이는 장시간 노동과 관련하여, 노동자에게 충분한 보상을 보장하는 것이고 동시에 사용자에게는 부담을 주는 방식 으로 장시간 노동을 방지하는 근로기준법의 입법 취지이다.

 

때문에, 초과노동에 대한 가산임금의 회피 혹은 축소는 장시간 노동의 해소, 노동시간 단축을 위한 근로기준법의 입법취지에 반한다. 나아가 장시간 노동을 방지하는 근로기준법의 기본적인 작동 방식을 훼손하는 것이다. 다른 측면에서 초과노동에 대한 가산임금은 근로기준법 상 노동시간의 기준이 되고 있다. 만약, 초과근로에 대한 가산임금이 축소되거나 삭제되어 초과근로와 초과근로가 아닌 노동의 임금이 동일해 진다면, 근로기준법 상의 노동시간의 기준은 모호하게 되어 사실상, ‘초과노동’의 구별이 어려워진다.

 

초과노동에 대한 가산임금이 없다면, 근로기준법이 노동시간을 명시하고 있음에도 불구하고 근로기준법에 의해 규율되는 1주일 40시간의 노동시간과 이를 초과한 노동시간, 즉 연장근로 혹은 초과노동 간의 차이가 없어지기 때문이다. 어떤 의미에서는 초과노동에 대한 가산임금, 즉 중복할증의 문제는 사용자 비용부담의 축소라는 결과와 함께 근로기준법이 노동시간을 규율하는 중요한 원칙에 대한 부정이라는 시각에서 바라보는 것이 중요 하다고 이해된다.

고용노동부의 자의적인 법해석을 바로잡는다면 장시간노동이 만연한 이유는 근로기준법이 제대로 작동하고 있지 않기 때문이다. 이는 노동시간의 기준이 노동과 근로기준법의 주무부처인 고용노동부에 의해 왜곡되고 있는 상황에 연유한다. 고용노동부의 자의적인 근로기준법 해석을 바로 잡는다고 해도 과제는 남는다. 노동시간과 관련 하여 현행 근로기준법이 가지고 있는 넓은 사각지대와 다양한 특례로 인해 수많은 사업장과 업종의 노동시간을 근로기준법에 의해 모두 규율하지 못하고 있다.

 

일단, 근로기준법의 일부 조항은 5인 미만(4인 이하) 사업장에는 적용되지 않는다. 근로기준법 제 11조에 따라 근로기준법 중 1일 8시간, 1주 40시 간이라는 노동시간의 가장 기본적인 기준이 5인 미만(4인 이하) 사업장에는 적용되지 않는다. 5인 미만(4인 이하) 사업장에는 연장수당, 야간수당, 휴일근로수당, 연차와 관련한 근로기준법 조항도 적용되지 않는다. 이로 인해 수백만 명에 이르는 노동자에게 노동시간의 법적 기준은 무용지물이고 오래 일해도 그에 상응하는 임금의 가산이 없다. 장시간 노동에 아무런 보호망 없이 노출되어 있는 셈이다.

 

우리나라 노동자의 연간 노동시간이 2,000시간을 상회하는 가운데 집배원의 연간 노동시간은 이보다 500~600시간이나 많다. 집배원의 장시간 노동 문제는 오랜 기간 지속적으로 제기되고 있다. 2014년 우정사업본부는 토요휴무제를 도입했으나 실시 1년여 만에 토요일 업무를 재개하였다. 집배원의 과도한 노동시간이 줄어들지 않는 이유는 집배원이 근로기준법의 적용을 받고 있지 않기 때문이다. 우선, 집배원 중 ‘공무원’은 공무원이기 때문에 근로기준법의 적용대상이 아니고, 공무원 이 아닌 집배원은 근로기준법 상 노동시간과 관련한 규정을 적용받지 않는 특례업종으로 분류되어 근로기준법에 의한 노동시간의 규율이 어려운 상황이다.

 

근로기준법
제59조(근로시간 및 휴게시간의 특례) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 대하여 사용 자가 근로자대표와 서면 합의를 한 경우에는 제 53조제1항에 따른 주(週) 12시간을 초과하여 연 장근로를 하게 하거나 제54조에 따른 휴게시간 을 변경할 수 있다.
1. 운수업, 물품 판매 및 보관업, 금융보험업
2. 영화 제작 및 흥행업, 통신업, 교육연구 및 조 사 사업, 광고업
3. 의료 및 위생 사업, 접객업, 소각 및 청소업, 이 용업
4. 그 밖에 공중의 편의 또는 업무의 특성상 필요 한 경우로서 대통령령으로 정하는 사업

근로기준법 제59조는 통신업 등에 대해서 사용자가 근로자 대표와 서면합의한 경우, 주 12시간을 초과해 연장근로를 시킬 수 있도록 하고 있다. 근로기준법 제59조에 의해 수많은 업종이 근로기준법에서 배제되고 있는 것이다. 이 조항은 불가피한 상황에 대한 예외를 설정하고자 함이 목적이지만 노동시간에 대한 근로기준법 적용을 회피하는 데 악용되고 있다. 분명히 ‘예외’인데, 이 예외로 분류되어 근로기준법의 특례인 업종에 해당하는 사업체는 전체 사업체의 60%, 특례업종에 고용된 노동자의 비중은 42.8%라고 한다.⁵⁾ 산업과 사업체에 대한 다양한 통계가 존재하지만 근로기준법 제 59조의 특례가 현실에서 예외가 아닌 것은 분명해 보인다.

해법

정부 차원에서 노동시간을 줄이기 위한 대안이 제시되고 이번 대선에서도 여, 야 후보를 가리지 않고 노동시간을 줄이는 다양한 정책이 공약으로 제시되었다.

 

문재인 대통령은 대선 과정에서 ▲연장근로를 포 함한 법정 노동시간인 1주 상한 52시간 준수 ▲ 노동시간 특례업종 및 제외업종 축소 ▲공휴일의 민간적용 및 연차휴가 사용촉진 등을 노동시간을 줄이기 위한 공약으로 제시했다.

더불어민주당의 국민주권선대위 일자리위원회는 문재인 대통령에게 제출한(5/9) ‘일자리위원회 보고서’에서 ▲주40시간 근무제(연장근로 포함 52 시간) 엄격한 적용 ▲포괄임금제 악용 금지 ▲연차휴가 100% 사용 ▲육아휴직 사용 확대 ▲교대제 개편 등 노동시간 단축을 위한 모든 정책수단을 동원해야 한다고 강조했다. 대통령직속 일자리 위원회는 ‘일자리 100일 계획’에서 주당 법정 근로 시간을 68시간에서 52시간으로 단축하고 이를 위해 국회에 계류 중인 관련 근로기준법 개정안의 국회통과를 추진하되 여의치 않은 경우, 근로시간과 관련한 고용노동부 행정해석의 폐기를 추진하고, 노동시간 단축에 따른 영세사업자와 노동자 보호를 위해 종합지원방안을 마련하겠다는 계획을 밝혔다.

 

그러나 노동시간을 줄이는 노력은 일자리 창출을 위한 수단을 넘어, 우리 사회의 총체적인 변화의 시작이자 그 방향일 수 있다. 노동시간 줄이기는 기본적으로 근본적인 수준에서 사회 전반의 변화 를 유도한다. 혹은 노동시간 단축은 그 달성 과정에서 사회 전반에 걸친 근본적인 변화를 요구한다. 노동조건으로서 노동시간은 임금과 연결되어 있고 동시에 산업구조와 작업환경에 의해 결정되기도 하고 기술의 변화나 발전에도 큰 영향을 받 는다. 다른 한편에서 노동시간은 그 노동자의 개인으로서 삶과 연결되어 있다. 때문에 개인의 삶을 둘러싼 사회시스템의 변화를 요구하거나 유도한다. 돌봄과 보육, 교육과 여가 등의 사회시스템도, 최근의 ‘연결되지 않을 권리’에 대한 논의도 노동시간이 그 중심에 있다. 때문에, 노동시간의 단축의 의미에 대해 좀 더 넓은 시각이 필요하다. 그리고 노동시간 단축의 해법을 근본적인 변화를 위한 노동시간의 기준과 원칙에서 시작하면 좋을 것 같다.

 

일단, 노동시간의 기준을 확립하기 위해 주 40시간의 노동시간을 명확하게 해야 한다. 점진적으로 주 40시간 미만의 노동시간에 대해서도 논의를 시작해야 한다. 이는 고용노동부 행정해석의 폐기에서 시작할 수 있다. 고용노동부의 결정에 따라, 법 개정 없이도 법률에 대한 상식적인 해석으로 1주일의 최대 노동시간을 68시간에서 52시간으로 단축 시킬 수 있다.

 

근로기준법 상의 휴일을 포함한 7일이 1주일이고, 1주일의 노동시간을 40시간이라는 기준과 원칙을 명확하게 하고 연장근로 등에 대한 철저한 근로감독을 통해, 불법적인 초과근로를 단속해야 한다. 이와 함께 연차와 육아휴직 등 휴가가 실질적으로 작동할 수 있도록 제도적인 보완이 필요하다.

그리고 그 원칙의 예외를 최소화하고 엄격하게 적용하는 결단이 필요하다. 근로기준법 상 노동시간에 대한 특례업종과 근로기준법 제51조에 명시된 탄력적 근로시간제의 단위시간을 확대하려는 주장을 차단하고 예외는 원칙적으로 남기되, 특례와 예외를 줄이거나 없앤다는 노동시간과 관련한 원칙을 세우는 것이 또한 중요하다.

 

노동시간에 대한 제도적 확립과 함께 노동시간에 대한 사회적 논의가 요구된다. 다양한 근무형태는 노동시간과 개인의 삶 간에 존재했던 구획을 모호하게 하고 기술의 발전은 일과 노동자를 끊임없이 연결시키고 있다. 우리 사회도 노동과 노동의 사이에 최소 휴식시간의 보장 그리고 ‘연결되지 않을 권리’의 제도화가 필요하다.

 

메이데이는 8시간 노동을 요구한 1886년의 미국 시카고 노동자의 투쟁에서 시작되었다. 무제한적인 노동 앞에서 하루 8시간의 노동시간 요구는 단순한 휴식을 넘어, 사용자에게 종속된 노동자에게 인간으로서 자유를 주장한 것이 아닐까 싶다. 노동시간을 줄이자는 최근의 논의가 일자리 창출 방안으로 한정되거나 시혜적인 휴식에 그치기보다 인간으로서의 권리와 사회 전반의 변화로까지 확장되면 어떨까 싶다. “저녁이 있는 삶”이 말하는 것처럼 노동시간의 단축은 그 자체로 삶의 변화 이 자체제의 전복이다. 그리고 그 변화는 기준과 원칙의 확립에서 시작할 수 있다. 

 

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1) 김유선, 「노동시간 실태와 단축 방안」, 한국노동사회연구소, 2017. 01. 11., p.5.
2) 김유선, 「연장근로시간 제한의 고용효과」, 한국노동사회연구소, 2015. 11. 25.
3) 김유선, 「노동시간 실태와 단축 방안」, 2017. 01. 11., p.1.
4) 한국노동조합총연맹, <권성동 의원 근기법 개악안, 노동자 휴일수당 3조 원 이상 꿀꺽>, 2014. 10. 14.
5) 국회 입법조사처, <근로시간 및 휴게시간 특례제도의 현황과 개선과 제>, 2015. 03. 18.
 

‘쉼 없는 노동’: 디지털시대의 그림자¹⁾

 

김기선 | 한국노동연구원 연구위원

 

들어가는 말

디지털화로 인해 ‘스마트 공장’과 같은 제조업뿐만 아니라 사무직과 서비스 분야에서도 디지털기술의 활용이 보다 활발해지고 있다(스마트 서비스, smart Service). 사무실 책상에 고정된 데스크탑을 이용한 업무처리는 점점 옛날이야기가 되어가고 있다. BYOD(Bring your own device)²⁾ 가 되었든, CYOD (Choose your own device)가 되었든 날로 성능과 기능이 더해져가고 있는 스마트폰, 태블릿PC, 노트북 등 첨단 정보통신전자기기를 활용한 업무 수행이 점점 증가하고 있다.

 

스마트폰, 태블릿PC와 같은 첨단 정보통신기기는 장소적 관점에서뿐만 아니라 시간적 관점에서도 유연한 근로형태를 가능하게 한다. 그러나 이와 동시에 스마트기기는 ‘업무(Arbeit)’와 ‘여가시간 (Freizeit)’ 두 영역의 경계를 모호하게 만들고, 근 로자가 여가시간 중에 업무상 연락을 받도록 만들기도 한다.

“퇴근 이후에라도 알림을 꺼놓을 수 없어요. 회사 일과 관련한 카톡방이랑 밴드가 있거든요. 편리한 점도 있지만 감시 받는다는 느낌이랄까요.”

 

“스마트폰으로부터 자유로울 권리”라는 제목으로 보도된 일간지 기사 내용의 일부이다.³⁾ 기사의 내용에서 알 수 있듯이, 스마트기기 등 정보통신전자기기의 발전으로 사용자와 근로자가 시간과 장소를 초월하여 언제든 연락가능하게 됨(ständige Erreichbarkeit)에 따라 일과 생활의 경계는 점점 모호해져 간다.

 

이 글은 디지털화가 노동과 휴식이라는 우리의 전통적인 경계를 어떻게 무너뜨리고 있는지를 다루고 있다. 즉, 노동시간 외 스마트기기를 이용한 업무수행의 실태는 어떠한지, 그리고 이와 같은 우리 노동의 실태가 제기하는 문제는 무엇인지, 그리고 어떻게 하면 노동과 휴식의 경계를 세울 수 있는 것인지에 대한 고민을 해보고자 한다.

 

근로시간과 휴식의 경계가 무너지고 있다

근로시간과 휴식의 경계가 무너지고 있다. 한국노동연구원이 제조업 및 주요 서비스 업종(출판, 영상, 방송통신 및 정보서비스업, 금융 및 보험업, 과학 및 기술 서비스업, 사업시설관리 및 사업지원 서비스업, 교육 서비스업, 보건업 및 사회복지 서비스업)을 대상으로 만 20세 이상부터 만 60세 미만까지 2,402명의 임금근로자를 대상으로 한 조사에 따르면, 전체 응답자의 70.3%가 업무시간 외 또는 휴일에 스마트기기를 사용하여 업무를 수행한 경험이 있는 것으로 조사되었다.⁴⁾ 이러한 실태조사는 스마트기기의 발전이 점점 근로시간과 휴식의 경계를 무너뜨리고 있음을 보여준다. 즉, 스마트기기의 광범위한 활용이 근로시간과 휴식의 경계를 점점 더 모호하게 만들고 있는 것이다. 이는 스마트기기를 통해 근로자는 시간과 장소를 초월하여 언제든 연락 가능한 상태에 놓이게 되었음(Always-ON)을  의미한다.

 

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업무시간 이외 또는 휴일에 스마트기기를 이용하여 수행하는 업무의 형태와 관련해서도 실태조사에 의하면 스마트기기를 활용하여 근로자가 업무 시간 이외 또는 휴일에 수행하는 업무가 업무시간 중에 수행하는 업무형태와 크게 다르지 않을 수 있음을 보여준다. 위에서 제시한 한국노동연구원의 실태조사에 따르면, 업무시간 이외 또는 휴일에 스마트기기를 활용한 업무의 형태로는 ‘직장 메일 연동을 통한 메일 수신 및 발신’이 63.2%, ‘직장 업무 관련 파일 작성 및 편집’이 57.6%, ‘메신저, SNS를 통한 업무처리 및 지시’가 47.9%, ‘직장 사내 시스템 접근을 통한 업무처리 및 지시’가 31.3%, ‘인터넷 원격 접근을 통한 업무처리’가 24.5%, ‘스마트기기를 통한 현장 모니터링’이 18.7%로 나타났다.⁵⁾

 

뿐만 아니라 업무시간 외 스마트기기를 이용한 업무수행 시간이 어느 정도인지와 관련하여 한국노동연구원의 실태조사에 의하면, 근로자의 상당수가 업무시간 이외에도 스마트기기를 활용하여 업무를 수행하고 있는 것으로 나타났다. 평일 근로자가 업무시간 외 업무목적으로 스마트기기를 활용하는 시간은 구간대별로 ‘없음(0분)’이 3.9%, ‘30분 이하(1~30분)’가 27.1%, ‘1시간 미만 (31~59분)’이 9.8%, ‘1시간’이 10.0%, ‘2시간 미만(1시간 1분~1시간 59분)’이 8.6%, ‘2시간 초과’ 가 20.1%로 조사되었고, 근로자가 업무시간 외에 업무의 목적으로 스마트기기를 이용하는 시간은 평일 1일 평균 약 1.44시간(86.24분)인 것으로 조사되었다.⁶⁾

 

이 실태조사에 의하면 퇴근 이후뿐 아니라, 휴일에도 스마트기기를 활용하여 업무를 수행하는 경우가 적지 않은 것으로 조사되었다. 휴일에 근로자가 업무목적으로 스마트기기를 활용하는 시간을 구간대별로 나누어보면, ‘없음(0분)’이 24.5%, ‘30분 이하(1~30분)’가 21.4%, ‘1시간’이  11.5%, ‘1시간 초과~2시간 미만’이 6 .3%, ‘2 시간’이 8.6%, ‘2시간 초과 3시간 미만’이 3.4%, ‘3시간 초과’가 15.5%로 조사되었고, 업무시간 이외에 업 무목적으로 스마트기기를 이용하는 시간의 휴일 1일 평균은 약 1.60시간(95.96분)으로, 평일 1일 평균인 약 1.44시간(86.24분)보다 10분 정도 긴 것으로 조사되었다.⁷⁾

 

‘쉼 없는 노동’, 우리의 정신건강을 해치다

노동과 휴식의 경계가 무너짐으로 말미암아 발생 할 수 있는 가장 중요한 문제는 정신건강의 문제라 할 수 있다. 디지털시대의 노동에서는 그 어느 때보다 정신적 건강에 대한 안전보건 문제가 부각될 것으로 예측된다.⁸⁾ 한병철(2014)은 디지털시대의 문제로 다음과 같은 점을 지적한다.

“더 많은 자유를 약속하는 스마트폰에서 하나의 치명적인 강제가 생겨난다. 커뮤니케이션에의 강제. 사람들은 최근 들어 디지털기기와 거의 강박적 관계에 빠져들었다. 여기에서도 자유는 강제로 전도된다. 소셜네트워크는 커뮤니케이션에의 강제를 엄청나게 강화한다. 결국 그러한 강제는 자본의 논리로 소급된다. 더 많은 커뮤니케이션은 더 많은 자본을 의미한다. 커뮤니케이션과 정보의 순환이 가속화되면 자본의 순환도 가속화된다.”⁹⁾

 

연구조사 결과는 한병철의 이와 같은 진단이 그리 틀리지 않았음을 보여준다. 앞서 소개한 한국노동연구원의 실태조사에 따르면, “스마트기기를 사용함에 따라 사용불가 지역에 있으면 불안하다” 는 문항에 대해 동의한다는 의견(매우 그렇다, 그렇다)이 전체 응답자의 절반 이상(51.2%)으로 스마트기기를 이용하지 못하는 상황에서 근로자의 불안이 상당하고, “스마트기기 사용에 따라 업무와 관련된 스트레스를 많이 받는다”는 문항에 ‘그렇다’와 ‘매우 그렇다’라고 응답한 비율은 조사대상 근로자 중 40% 이상으로, 적지 않은 근로자가 스마트기기 사용에 따른 업무 관련 스트레스를 많이 받고 있음을 보여준다.¹⁰⁾ 이와 같은 결과는 스마트기기가 근로자의 산업안전보건, 특히 정신적 안전보건과 밀접한 관계에 있음을 보여주는 것이라 할 수 있다.

 

예컨대 현대사회에서 나타나는 이와 같은 위험이 초래한 결과는 ‘번아웃증후군(Burn-out Syndrom)’일 수 있다. ‘소진증후군’으로도 불리는 ‘번아웃증후군’에 대한 정교한 학문적 정의가 존재하는 것은 아니지만, 일반적으로 ‘번아웃증후군’은 육체적, 감정적, 정신적 에너지가 다 소진돼 모든 일에 무기력해진 상태를 말한다. ‘번아웃증후군’은 질병이 아니라, 상태에 대한 진단이라는 점에서 그 자체로 치료가 필요한 것은 아니지만, 심각한 경우 ‘번아웃증후군’은 파국적인 결말에 이르게 할 수도 있다.

 

근로시간과 휴식의 경계, 어떻게 세울 것인가?

근로시간과 휴식의 경계가 모호해지는 상황은 ‘근로시간이란 무엇인가’라는 문제를 제기한다. 현행 근로기준법 제50조11)에서는 근로시간이라는 용어를 사용하고 있지만, 정작 근로시간의 개념을 정의하고 있지 않다. 이에 따라 근로시간에 해당하는지 여부는 판례 등 해석에 맡겨져 있는데, 법원은 ‘근로자가 사용자의 지휘감독 아래 근로계약 상의 근로를 제공하는 시간’을 근로시간으로 본다. 그러나 지금의 노동환경은 이와 같은 해석만으로는 대처하기 쉽지 않은 상황을 발생시킨다.

 

근로자가 여가시간에 집에서 디지털기기를 이용하여 업무를 수행하였는데, 이것이 근로자가 스스로 제공한 것이 아니라 사용자에 의한 명시적 지시나 묵시적 수인에 의한 것이라면 이를 근로시간으로 인정해야 한다는 데에는 큰 이론이 없을 것으로 보인다. 반면 근로자가 집에서 휴식 중에 5~10분 정도 업무상 메일을 수신하고 답신메일을 작성하는 것은 어떻게 봐야 할까? 또한 근로자가 회사와 언제든 연락 가능한 스마트기기를 켜놓고 있어야 하는 경우는 어떻게 보아야 할까? 이러한 문제에 대처하기 위해서는 근로시간의 개념을 재검토하여 이를 제도화하거나 근로시간이나 휴식으로 판단되기 어려운 상황에 대해 ‘호출대기(Rufbereitschaft)’와 같이 새로운 규정을 마련하고 이에 대한 적절한 보상이 이루어지도록 할 필요가 있다.¹²⁾

 

다른 한편, 디지털시대가 만들어 내는 24시간 언제든 연락가능한 상황은 실근로시간의 증가 등 근로자의 부담으로 작용할 가능성이 있고, 따라서 이에 대한 적절한 대책이 검토될 필요가 있다. 이와 관련하여 다른 나라에서는 노사협정의 방식으로 근로자의 ‘연락받지 않을 권리’를 보장하기 위한 방안이 모색되고 있다. 디지털화가 빚어내는 

이와 같은 상황은 글로벌적 현상이라는 점에서 우리 노사가 합의에 의한 자율적인 방식에 의해 근로자의 적정한 휴식을 보장할 수 있는 방안을 강구 하는 데 노력을 기울여야 할 것이며, 경우에 따라서는 법제도적 측면에서 일정 시간의 근로일간 최소 휴식시간(최소 11시간의 최소 휴식시간일 필요는 없다) 또는 연락이 허용되지 않는 시간대를 설 정하는 것도 검토할 필요가 있다.¹³⁾

 

우선, 노사가 합의에 의한 자율적인 방식에 의해 근로자의 적정한 휴식을 보장할 수 있는 방안을 강구하는 노력이 필요하다. 외국의 경우 이와 같은 노사의 노력이 어느 정도 가시화되고 있다. 예컨대 자동차 회사인 폴크스바겐은 스마트폰 등 정보통신장치에 의한 ‘근로자와 24시간 연락이 가능한 상황(immer Erreichbarkeit)’이 유발하는 근로자의 정신적 스트레스를 막기 위해 휴식시간의 업무상 연락을 기술적으로 차단하는 조치를 취하고 있다. 이에 따르면, 근로시간대 종료 30분 이후 회사 스마트폰의 이메일 기능은 차단되고, 서버 기능은 다음 날 근로시간대 개시 30분 전에 다시 가동된다.¹⁴⁾ 따라서 폴크스바겐의 단체협약을 적용받고 있는 자는 18시 15분에서 다음 날 7시까지, 그리고 주말에는 업무상 스마트폰으로 이메일을 받지 않아도 된다. 다만 전화통화는 허용된다. 이 규정은 폴크스바겐의 대략 4,000여 명의 단체 협약 적용자에게 적용되고 있으며, 고위관리직 (leitende Angestelle)이나 단체협약의 적용을 받지 않는 직원에게는 적용되지 않고 있다. 한편, 다임러(Daimler)에서는 모든 직원에 대해 휴가기간 또는 5일 이상의 부재 시에는 도착한 이메일이 직원의 요청에 따라 자동으로 삭제되도록 되어 있다.

현행 제도상으로는 ‘근로일간 최소 휴식시간’을 정한 규정이 없다. 이에 20대 국회에는 근로종료 후 최소 11시간 이상의 휴식시간을 보장토록 하는 법안이 제출되어 있다.¹⁵⁾ 제출된 안에 따르면, 사용 자는 근로자에게 근로일 종료 후 다음 근로일 개시 전까지 연속하여 11시간(15세 이상 18세 미만의 근로자의 경우에는 12시간) 이상 휴식시간을 주어야 한다. 다만, 일시적인 근로수요의 증가 등 대통령령으로 정하는 사유로 연속적인 근로가 불가피한 경우로서 고용노동부장관의 인가를 받은 경우에는 예외가 인정되고, 사태가 급박하여 사용자가 고용노동부장관의 인가를 받을 시간이 없는 경우에는 사후에 지체 없이 승인을 받도록 되어 있다.

 

근로일간 최소 휴식시간과 관련해서는 규정의 도입필요성을 긍정하는 견해가 있다. 강성태 교수는 최근 발표된 논문에서 “근로기준법에 일간휴식 제도를 신설하여 원칙적으로 모든 근로자에게 연속 하는 11시간 이상의 일간휴식을 보장한다. 새 조문의 위치는 휴게(제54조)와 주휴일(제55조)이 가장 적절해 보인다. 한편, 근로시간 및 휴게시간 의 특례 제도(제58조)와 근로시간 등의 적용의 제외 제도(제63조)의 규율을 받는 근로자에게는 일간휴식의 특례를 인정하여 1시간 정도의 단축은 인정하되, 적어도 10시간 이상의 일간휴식은 부여 하도록 해야 한다. 이를 통해 현행법상 무한정한 연장근로가 가능한 두 제도의 적용 근로자들에게도 최소한도의 휴식시간을 부여함으로써 건강보호를 확보할 수 있도록 해야 한다”고 주장한다.¹⁶⁾

 

휴식 없이 계속 달리기만 하는 우리 노동의 모습을 ‘휴식이 있는 삶’으로 바꾸어 내는 것이 절실히 필요하다는 점, 또한 디지털시대가 만들어 내는 24시간 언제든 연락가능한 상황은 실근로시간의 증가 등으로 나타날 수 있다는 점 등을 고려하면 일정 시간의 근로일간 최소 휴식시간 또는 연락을 허용되지 않는 시간대를 설정하는 것은 검토될 필 요가 있다고 생각된다.¹⁷⁾

 

다만 최소 휴식시간을 설정하는 문제에 있어서, 독일의 근로시간법에 최소 11시간의 일간 휴식시간 (Ruhezeit)이 규정되어 있으나, 디지털 변화에 따라 휴식시간 중 경미한 수준의 업무를 수행하는 경우가 흔히 있을 수 있으며, 이러한 경우 모두에 대해 11시간의 근로일간 최소 휴식시간을 적용하여 새로이 휴식시간이 개시되는 것으로 보는 것은 적절치 못하다는 지적과, 이를 완화할 필요성이 있다는 주장이 강하게 제기되고 있다. 이러한 점을 고려하면, 그 시간이 반드시 11시간이 되어야 하는지에 대하여는 신중한 검토가 필요하다.
 

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1) 이하의 글은 필자가 이 주제와 관련하여 발표했던 글을 재정리한 것 임을 밝혀둔다. 필자가 그간 이 주제와 관련하여 발표했던 글은 각주 에서 그 내용을 찾아 볼 수 있다.
2) 김기선(2014), 「Bring your own device의 노동법상 쟁점」, 『노동법 률』 vol. 274, ㈜중앙경제사, p.72-75.
3) 경향신문 2013년 12월 20일자 보도, “권리를 잃은 사림들(2) 스마트 폰으로부터 자유로울 권리”.
4) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원, p.16.
5) 보다 자세한 내용에 대하여는 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미치는 영향」, 한국노동연구원, p.31 이 하 참조.
6) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원, p.91-95.
7) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미치 는 영향」, 한국노동연구원, p.95-99.
8) 김기선(2015), “산업안전보건의 현대적 과제”, 『노동법학』 제55호, 한국노동법학회, p.16.
9) 한병철(김태환 옮김)(2014), “무리 속에서-디지털의 풍경들”, 『투명 사회』, 문학과 지성사, p.164.
10) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원 참조.
11) 근로기준법 제50조(근로시간)
① 1주간의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 40시간을 초과할 수 없다.
② 1일의 근로시간은 휴게시간을 제외하고 8시간을 초과할 수 없다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 근로시간을 산정함에 있어 작업을 위하여 근로자가 사용자의 지휘ㆍ감독 아래에 있는 대기시간 등은 근로 시간으로 본다.
12) 이경희ㆍ김기선(2015), 「스마트기기 사용이 근로자의 일과 삶에 미 치는 영향」, 한국노동연구원, p.188.
13) 1일 최소 11시간의 최소 휴식시간원칙을 입법화해야 한다는 견해로 강성태, “노동개혁을 위한 노동법의 과제”, 『노동법학』 제56호, 한 국노동법학회, p.94 참조. 한편, 근로시간법에 최소 11시간의 일간 휴식시간(Ruhezeit)이 규정되어 있는 독일에서는 이를 완화할 필요 성이 있다는 주장이 제기됨
14) Spiegel Online vom 23.12.2011, http://www.spiegel.de/ wirtschaft/service/ blackberry-pause-vw-betriebsrat-setzt- E-Mail-stopp-nach-feierabend-durch-a-805524.html(방문일: 2016년 10월 17일).
15) 근로기준법 일부개정법률안(한정애 의원 대표발의, 의안번호
2000843).
16) 강성태(2016), 「근로기준법상 휴식제도의 개정」, 『노동법연구』 제41 호, 서울대노동법연구회, p.115.
17) 김기선(2016), 디지털화와 노동: 디지털시대 노동의 과제, 『기술변화 와 노동의 미래』(개원 28주년 기념세미나) 참조.
 

 

노동이라는 신화와 생활세계의 탈환

 

한동우 | 강남대학교 사회복지대학원 교수

 

기이한 욕망

가브리엘 무치노 감독의 영화 『행복을 찾아서(The Pursuit of Happyness)』¹⁾에서 주인공 크리스 가드너(윌 스미스)는 하루 종일 버스와 지하철을 타고 다니면서 의료기기를 판매하지만 변변한 수입을 얻지 못하고 어린이집에 맡겨 놓은 아들을 데리러 갈 시간에 늦기 일쑤다. 결국 아내와 이혼한 후 아들과 함께 길거리 급식소에서 끼니를 해결하고 공중화장실 바닥에 아들을 눕혀야 했던 크리스는 배고픔보다 비참함에 눈물을 흘린다. 크리스는 스스로에게 묻는다. “토머스 제퍼슨 토머스 제퍼슨²⁾은 미국독립선언문에서 “생명(life), 자유(liberty), 행복에의 추구(pursuit)를 신으로부터 부여받은, 고유하고 양도할 수 없는 인간의 권리로 규정하고, 정부는 이를 보호하기 위해 존재한다”고 썼다.
은 왜 양도할 수 없는 인간의 권리를 생명, 자유, 그리고 행복이라 하지 않고 ‘행복에의 추구’라고 했을까?” 

‘가난한 사람에게 물고기를 주면 하루를 살 수 있지만, 물고기 잡는 법을 알려주면 평생을 살 수 있다’고 한 말은 참으로 고약하다. 강이나 바다에 제멋대로 살고 있는 물고기를 누가 누구에게 줄 수 있다고 믿는 것이 그렇고, 어떤 사람의 필요를 누군가 마음대로 판단했다는 점에서 그러하며, 무엇보다도 결국 물고기를 주지 않겠다고 하는 것이기 때문에 그렇다. 가난한 사람에게 필요한 것은 물고기이지, 물고기 잡는 법이 아닌데도 말이다. 한 주거복지 토론회에서 어떤 교수가 “모든 사람에게는 안전하고 충분한 주거를 가질 권리가 있습니다. 주거는 명백한 권리입니다.”라고 주장하자, 그 토론회에 참석했던 한 시민이 이렇게 말했다. “말씀은 충분히 이해했습니다만 제게 필요한 것은 주거권이 아니라 집입니다(Ferguson, 2015).” 물고기나 집은 이미 모든 사람에게 분배할 수 있을 정도로 충분히 생산된다. 한국의 경우, 1인당 GDP는 2016년에 3만 달러에 육박하고 주택보급률은 103%를 넘었다. 지금 우리가 해야 할 일은 나누는 것이다. 만약 내가 배고프다면, 그것이 물고기 잡는 법을 몰라서인가? 당신이 행복하지 않은 것이 당신에게 행복을 추구할 천부적이고 양도불가한 권리가 있다는 사실을 모르기 때문인가?  

모든 사람이 일자리를 원한다. 노동자들은 일자리를 잃지 않기 위해 단결하며, 실업자들은 다시 일자리로 돌아가기를 학수고대한다. 평생 일하다가 은퇴한 노인들도, 갓 대학에 입학한 젊은이들조차 모두 일자리를 원한다. 아기를 낳은 사람은 경력단절여성이라는 괴이한 이름표를 단다. 현대사회에서 인간 실존의 삶은 일자리를 기준으로 구획된다. 노동자, 실업자, 알바, 비정규직, 취준생, 공시생은 한국사회에서 가장 실용적인 인간분류목이 되었다. 애타게 일자리를 찾는 사람들에게 ‘노동은 인간의 삶과 세계를 만들고, 인간 자신을 생산하는 행위로서 인간의 유적(類的) 본질(맑스)’이라는 말이나, ‘노동은 주체와 객체를 통일하고, 대상에 자아의 고유한 형식을 부여함으로써 대상 속에 자신을 외화하는 행위(헤겔)’라는 명제는 공허하다 못해 비아냥으로 들린다.

현대사회에서 일자리는 노동이라는 추상명사와 동의어가 되었다. ‘흙에서 왔으니 다시 흙으로 돌아갈 때까지 얼굴에 땀을 흘리지 않으면 먹을 수 없다(구약성서 창세기 3:19)’는 신의 언명을 저주로 받아들였던 인간은 노동을 숙명에서 의무로, 의무에서 권리로, 이제는 궁극의 욕망의 대상으로 바꿨다. 노동(work, arbeit)이라는 말은 초역사적이고 비규정적인 보편 개념이 아니다. 노동을 인간의 유적 본질로 파악했던 맑스도 한편으로는 가장 현대적 범주에서만 노동의 참된 의미가 드러난다고 함으로써 노동개념의 초역사성을 부정한다. ‘노동의 신성함,’ ‘노동권,’ ‘노동윤리’ 등의 개념들은 노동이라는 말의 사회적 추상성을 가장 높은 단계로 전제하는 것이다. 마치 사과, 배, 오렌지를 과일이라는 개념으로 추상하듯이. 노동개념의 높은 사회적 추상성은 인간의 생활세계를 구성하는 일상 활동과 임금을 벌기 위해 타율적으로 강제되는 노동을 구별하지 않음으로써 노동자와 자본가, 좌파와 우파, 진보와 보수 모두에게 신화가 되었다.  

생산주의 패러다임에서 노동은 생산을 위한 도구에 불과하며, 인간은 타율적으로 부여된 노동기회를 통해 임금을 획득한다. 노동은 상품처럼 시장에서 거래되며, 따라서 합리적이고 효율적인 생산의 세계에 속하지만, 화폐임금을 통한 소비는 규율을 결여한 탐욕과 쾌락의 세계에 속한다. 노동의 규율과 소비의 방종 사이에서 자본주의의 본질적인 문화적 모순이 발생한다. 윤리의 외피를 입은 노동의 비인간성을 위로하는 말은 ‘개같이 벌어 정승처럼’ 쓰면 된다는 것이지만 이건 헛소리다. 개같이 버는 사람은 정승이 어떻게 쓰는지 모르기 때문이다. 이러한 자본주의의 문화적 모순은 체제의 존속을 위한 자본주의 스스로의 선택이다. 노동은 생산을 위한 것이지만, 생산은 소비를 위한 것이 아니라 반대로 생산을 위한 소비가 필요하게 된다. 노동은 노동자의 욕망이 아니라, 노동자에게 기이하게 이식된 자본의 욕망이다. 

 

복지국가에서 재현되는 노동사회의 역설: 소외와 인정투쟁

사회가 임금노동을 중심으로 조직화되며, 개인의 정체성이 시장에 복속됨에 따라 노동이 개인에게 내면화된다는 점에서 현대사회는 노동사회이다(Heide, 2009). 노동사회는 많은 사람들이 노동에 참여하는 사회도, 단지 노동시간이 긴 사회도 아니다. 노동에 참여하는 사람의 수나 시간만으로 노동사회를 판단해야 한다면 오히려 대부분의 사람들이 새벽부터 저녁 어스름까지 논밭에 나가 일하던 전통사회를 노동사회로 불러야 할 것이다. 아로노위츠(Aronowitz, 1994; 1998)나 고르(Gorz, 1999) 등은 굳이 한국처럼 장시간 노동체제를 갖는 과노동사회를 비판하는 것이 아니다. 현대의 비평가들이 주목하는 노동사회의 전형은 주당 평균 40시간을 노동하는 일반적인 사회이다. 노동사회의 가장 중요한 특징은 개인의 정체성과 삶이 노동을 통해 구성되고, 노동윤리에 의해 규율되는 사회를 말한다. 노동사회는 노동의 관념은 넘쳐나지만 정작 일자리는 부족한 사회, 노동윤리와 신성함은 신화화되어 있지만 노동을 도구화하는 사회이다.  

노동사회에서 개인의 복지는 소비를 통해 실현되는데, 소비는 시장에서의 현금교환을 통해 이루어지기 때문에 개인의 복지수준은 구매력에 따라 결정된다. 시장 구매력은 노동을 교환한 대가로 얻는 임금에 의해 결정되기 때문에 사람들은 구매력을 확보하기 위해 임금노동에 종사해야 한다. 노동을 통해 지배력을 유지하는 현대사회에서 자본의 논리는 임금노동을 통해 노동자에게 내면화된다. 구매력에 따라 자신의 복지가 결정되는 노동자들은 일자리 상실의 공포 때문에 치열하게 경쟁해야 하며, 경쟁은 노동자들 사이에서 일어난다. 이런 의미에서 노동자들 간의 경쟁은 일자리 공포를 공유하는 사람들 사이에서, 연대는 일자리 경쟁에서 승리한 사람들 사이에서 일어난다. 노동사회에서 노동운동은 역설적으로 노동자들의 생활세계를 국가와 자본의 지배하에 방치하고 있을 뿐 아니라, 오히려 이 구조 속으로 투항시키고 있다.

누구나 노동을 해야 한다는 윤리규범은 개인의 정체성을 ‘노동하는 인간’으로 구성한다. 자신의 몸을 움직이는 전적으로 개인적이고 주체적인 것으로서의 노동은 노동윤리를 통해 타율의 범주 속으로 편입된다. 노동이 타율의 범주에 포함되면서 인간의 신체활동인 노동이 그 주체인 인간을 소외시키며, 급기야 노동을 하지 않는 실업이 인간을 소외시킬 정도로 노동은 개인에게 내면화되고 있다. 경쟁적 노동시장에서 일자리를 획득한 개인은 일자리가 갖는 상징성이 부여하는 일종의 상징자본(symbolic capital)을 소유하게 된다. 인간이 노동으로부터 획득하는 것은 임금 뿐 아니라, 일자리 자체가 갖는 상징성이다. 현대사회에서 좋은 일자리는 임금이 높거나, 상징가치가 높은 일자리이다. 굳이 보드리야르(Baudrillard, 1991)를 인용할 필요도 없이 개인이 시장에서 소비하는 것은 생물학적 효율성을 유지하는데 필요한 음식물과 잠자리일 뿐 아니라, 그러한 상품에 부여된 상징이기 때문이다. 노동이라는 매개물 없이 자신의 정체성을 확인하지 못하는 현대의 인간은 일자리를 얻지 못하거나, 빼앗겼을 때 심각한 소외를 경험하게 된다. 상징소비는 개인화된 사회에서 소외된 인간의 실존적 인정투쟁이다.

2017년 1월 19일 심상정이 ‘노동이 있는 민주주의’를 기치로 정의당 대통령후보 경선출마를 발표했을 때 한국 진보정파의 현실적 한계가 어디인지 드러났다. 심상정은 노동개혁을 새로운 정부의 제 1의 국정과제로 삼겠다고 선언하면서 “모든 사람은 행복할 권리가 있습니다. 누구든 노동을 통해서 자아실현을 하고 자신의 노력에 대해 정당한 대가를 받을 때 행복할 수 있습니다.”라고 말한다(그리고 이 선거에서 당선된 더불어민주당 후보 문재인의 1호 공약은 81만개의 일자리를 공공부문에서 만든다는 것이었다). 물고기와 물고기 잡는 법, 행복과 행복에의 추구 사이에서 한국의 진보정파가 차라리 길을 잃은 것이었기를 바라지만, 실상은 노동사회 패러다임을 공고히 하겠다는 의지를 명백히 천명한 것으로 밖에 판단할 수 없다. ‘일자리가 최고의 복지’라는 말은 모두가 지지하는 시대적 교리가 된 듯하다.   

노동사회의 특성은 복지국가의 체제 내부에서 그대로 재현된다. 복지국가가 임금노동을 사회조직화의 기본 전제로 삼는다는 점, 복지국가의 제도적 급여들이 임금노동과 직접적으로 연계되어 있다는 점, 그리고 복지제도의 수급자와 납세자 모두 노동시장에 참여하도록 유인하고 있다는 점에서 복지국가는 노동사회의 특성을 복제한다. 노동시장정책은 물론, 고용과 임금을 기반으로 하는 사회보험체계, 열등처우원칙이 관철되는 공공부조, 비공식 영역을 합리화함으로써 돌봄을 (재)상품화하는 사회서비스제도 모두 노동사회의 특성과 조건을 강화하는 프로그램들이다. 시장에서 개인의 정체성은 일자리에 따라 구성되지만, 복지국가체제에서 개인의 정체성은 수급권의 종류와 여부로 구성된다. 정규직, 비정규직, 알바, 취준생으로 불리던 개인은 기초생활수급권자, 의료보호대상자, 장기요양 3등급으로 불리며, 급기야 사회보장급여 발굴대상이 된다. 발굴이라니. 

다니엘 블레이크의 가난한 장례식은 동네 사람 몇 명만 참석한 가운데 아침 아홉시에 시작됐다. 이웃이었던 케이티는 다니엘이 작성했던 상병급여 이의신청서의 내용을 유언처럼 읽는다. “나는 의뢰인도, 고객도, 서비스 이용자도 아닙니다... 나는 사회보험번호도, 컴퓨터 스크린의 점도 아닙니다... 나는 자선을 받아들이거나 원하지 않습니다... 나는 시민입니다. 그 이상도 이하도 아닙니다.” 켄 로치 감독의 영화 『나, 다니엘 블레이크(I, Daniel Blake)』는 영국 사회보장제도의 사각지대를 고발하는 것이 아니다. 더욱이 다니엘과 사회복지공무원의 갈등을 이야기하려 하지 않는다. 영화에서 던지는 질문은 개인과 체제, 시민과 국가의 충돌에 관한 것이다. 영화는 개인은 선하고 정부는 악하다고 말하지 않는다. 영화가 하는 말은 복지국가에서 필연적으로 수반되는 제도에 의한 개인의 소외, 그리고 소외에 대한 개인의 인정투쟁에 관한 것이다. 다니엘은 스코틀랜드에서 이주해 온 가난한 싱글맘 케이티에게 말한다. “존엄함을 잃으면 다 잃는 것이오.”

복지국가는 새롭게 등장하는 다양하고 개별적인 사회 문제들에 대해 지속적으로 제도를 확장해왔다. 사회문제가 제도의 불완전성에서 비롯되었다는 인식은 약이 없어서 병이 생겼다고 말하는 것과 같다. 사회복지정책 관료들과 학자들의 마음속에는 습관처럼 ‘사각지대’가 자리 잡고 있다. 어떠한 제도도 완전할 수 없기에 모든 제도에는 사각지대가 존재한다. 그래서 사회문제를 제도의 사각지대로 파악하는 것은 문제를 예방하고 해결하지 못하며, 제도 자체의 확장성과 지속가능성만을 지향할 뿐이다. 사각지대는 문제를 해결하기 위한 생각의 틀이 아니라, 제도를 유지하기 위한 틀이다. 복지국가의 제도적 확장이 사회문제를 모두의 보편적 문제로 인식하고, 이를 국가의 책임과 권한을 통해 집합적으로 대응한다는 장점에도 불구하고, 제도 자체의 완결성에 대한 믿음과 집착으로부터 발생하는 개인의 소외와 이에 대항하는 인정투쟁은 역사적 복지국가의 다른 얼굴이다. 

 

노동자의 시간: 노동과 여가의 이분법

2012년에 손학규가 ‘저녁이 있는 삶’을 외쳤을 때, 사람들은 그 말의 의미를 성찰하기 보다는 문학적 감성에 취했던 것 같다. 우리에게 언제 저녁이 없었던가? 어떤 대기업이 노동시간을 아침 일곱 시에서 오후 네 시까지로 정했을 때, 노동자들은 늘어난 저녁에 괴로워했다. 저녁은 늘었지만 새벽이 줄었기 때문이고, 늘어난 저녁에 할 일도, 그 시간을 충실히 떼울 돈도 없었기 때문이다. 노동자의 시간은 아침과 저녁으로 나뉘는 것이 아니라 노동하는 시간과 노동하지 않는 시간으로 나뉠 뿐이다. 노동하는 시간은 자신으로부터 분리시킨 노동을 팔아 임금을 버는 시간이고, 노동하지 않는 시간에는 다음 날 내다 팔 노동을 만드는 시간이다. 세상에 이처럼 강고한 이분법은 없다.

미하엘 엔데의 소설 『모모』의 주인공 모모는 이탈리아 어느 도시에서 사람들의 시간을 뺏는  사람들과 싸운다. 회색양복을 입은 신사들은 마을 사람들에게 희한한 계산법을 보여주며 시간을 저축하라고 한다. 자신들에게 시간을 맡기면 이자에 이자를 붙여 나중에는 엄청난 시간을 쓸 수 있다고 속이는 회색양복 신사들에게 사람들은 자신들의 시간을 기꺼이 맡기고 있었다. 시간을 저축하면 더 부유해지고 행복해질 거라고 믿었던 마을 사람들은 오히려 시간을 저축할수록 바빠졌고 불행해졌다. “사람들은 시간을 저축할 때마다 다른 것을 잃는다는 사실을 전혀 모르는 것처럼 보였습니다. 아무도 인생이 점점 가난해지고, 더 어두워지고 단조롭게 되었다는 것을 인정하지 않았습니다... 그러나 시간은 삶 그 자체이며, 삶은 인간의 마음속에 있습니다.”

 

 

개인의 생활세계는 노동하지 않는 시간(여가, leisure)에 만들어진다. 형식논리상 여가시간은 노동을 재생산하는 시간이다. 산업주의 패러다임이 지배하는 현대사회는 여가마저 소비 영역으로 편입시켰다. 노동사회에서 소비는 생산을 위한 것이기 때문에, 소비시장에 편입된 여가는 상품과 서비스의 형태로 교환되며, 이 과정에서 또 다른 노동을 만들어낸다. 좋은 일자리를 가진 노동자들은 시장화된 여가영역에서 여가상품을 소비함으로써 소외를 극복하고 노동을 재생산할 수 있지만, 저임금 일자리 노동자들에게는 해당되지 않는다. 저임금 노동자들이 여가소비를 통해 노동을 재생산하기 위해서는 더 많은 임금을 벌어야 한다. 노동자들의 선택은 장시간 노동이다. 이 때 임금은 늘어나지만 시간이 줄어든다. 장시간 노동으로 여가시간을 적게 확보할 수 밖에 없는 노동자들은 시간빈곤(time poverty)에 시달리게 된다(노혜진, 김교성, 2010). 드라마 『쌈, 마이웨이』의 주인공 애라는 신입사원 면접에서 자신에게 질문이 주어지지 않자 “제 소개를 할 준비를 해 왔는데 지금 해도 될까요?”하고 묻는다. 면접관은 거의 빈 칸뿐인 애라의 이력서 끝을 잡고 흔들며 “25번! 여기 있는 사람들의 시간은 금입니다. 이 분들의 시간을 뺏으려면 자신의 시간부터 스펙으로 채웠어야죠.”라고 말한다. 애라의 눈동자는 힘없이 풀리며 흔들린다. “저는... 시간이 없었습니다.”  

시장에서 노동을 교환하지 못한 노동자는 재생산노동 시장에 진입한다. 이들은 자신의 여가를 소비하는 대신 타인의 여가소비를 위한 노동자가 된다. 개인이 지출할 수 있는 여가소비 비용은 자신의 임금을 초과할 수 없기 때문에 여가시장에 고용된 노동자의 임금은 생산시장에서 임금을 벌어들이는 노동자의 임금보다 적을 수밖에 없다. 재생산영역에서의 일자리는 돌봄 등 주로 사회서비스 노동이 차지한다. 복지국가의 사회서비스전략이 이 부분에 집중되는 것은 이상한 일이 아니다. 그런데 정부 등 제3자 지불방식에 의해 임금이 지급되는 사회서비스 영역에서 좋은 일자리가 만들어질 것이라는 생각은 논리적으로도, 현실적으로도 허망하다. 재생산 노동시장에서 저임금 노동에 종사하는 노동자들은 자신의 노동을 재생산할 수 있는 기회를 갖지 못한다. 노동을 재생산하는데 실패한 노동자들은 노동빈곤층(working poor)이 되거나, 노동시장 주변부에서 항상적 불안에 시달리는 프리케리아트(precariat)가 된다. 

버트란드 러셀이 유명한 에세이 『게으름에 대한 찬양(In Praise of Idleness)』에서 하루 4시간 노동을 주장한 것은 1932년이었다. 당시 영국의 노동자들은 하루 12시간에서 15시간까지 노동을 해야 했으며, 한편으로는 극심한 실업난을 겪고 있었다. 노동시간을 줄임으로써 더 많은 일자리를 만들 수 있어서 실업자들도 생계를 유지할 수 있는 기회를 얻을 수 있을 뿐 아니라, 노동자들이 더 많은 여가를 즐길 수 있을 것이라는 러셀의 (당시로서는) 파격적인 아이디어는 현재도 그대로 유효하다. 노동시간을 줄이면 남는 시간이 허비될 것이라는 생각은 노동자들에 대한 부자들의 편협한 윤리적 태도 때문이라고 러셀은 주장했다. 보드리야르(Baudrillard, 1991)가 현대사회에서 시간 ‘낭비’의 불가능성이 인간의 비극이라고 지적한 것과 일치한다. 생산을 통한 이윤창출만이 바람직한 행위라는 관념은 러셀의 20세기 초나 지금이나 크게 달라지지 않았다. 영화를 만드는 노동은 바람직하지만, 노동자들이 영화를 보는 것은 나쁘다는 것이다! 노동하지 않는 시간에는 아무것도 생산되지 않는다는 생각이 시간을 낭비해서는 안된다는 윤리적 규율을 만들어 낸다. 시간을 아껴서 삶이 풍요로워지는 것이 아니다. 『모모』의 마을 주민들이 시간을 저축할수록 삶이 더욱 피폐하고 단조롭게 되는 것을 겪었듯이, 시간을 아끼는 것은 삶을 줄이는 것이다. 시간이 곧 삶이다. 

생활세계의 탈환: 탈노동과 생산력 복원

산업자본주의 이후의 빈곤은 개인의 생존과 삶의 조건을 결정지을 수 있는 생산력을 시장에 위임하여 소비의 대상으로 전환하고, 가족과 지역은 소비-공동체로 전락한 것으로부터 비롯되었다. 가족과 지역에 유보되어 있던 돌봄과 생산력이 시장에 위임되면서 생산과 소비는 완전히 분리되었다. 생산자와 소비자가 분리되었으며, 생산하는 장소와 소비하는 장소도 분리되었다. 이때 생산과 소비의 관계는 소비를 위한 생산이 아니라, 생산을 위한 소비가 된다. 인간의 삶과 복지수준은 온전히 소비능력에 의존하게 되었지만, 역설적으로 생산과 소비의 인격성은 소멸된다. 맥도날드방식(McDonaldization)은 더 이상 패스트푸드 업계에만 적용되는 것이 아니다. 식품과 의복, 주거, 그리고 사회서비스 공급에 이르기까지 표준화된 생산체계와 규격화된 질 관리, 그리고 광역 물류(전달)체계가 철저히 관철된다. 

노동사회에서 노동과 여가로부터 소외된 개인은 생산과 소비과정에서 역시 소외된다. 인간의 실존적 자아정체성이 구성되고 삶의 행위와 의사소통이 이루어지는 생활세계는 노동과 사회적 인간관계, 그리고 사회제도의 관료행정이 구성하는 상징세계(symbolic world, 체계)에 의해 식민화된다. 상징세계는 합목적적 경제이성(Gorz, 1999)에 근거하여 인간의 행동을 효율성 관점에서 통합하고자 한다. 한편, 생활세계는 개인의 행위를 구성원 간의 공유가치와 상호이해를 통해 조직함으로써 동일성을 유지한다. 사회복지의 사명은 개인으로 하여금 ‘노동을 통해 자아실현을 하고, 행복에 이르게’ 하는 것이 아니라, 노동을 통해 조직화되고, 노동윤리에 의해 규율되는 사회체제와 지배 패러다임을 변혁함으로써 경제이성에 의해 지배되는 상징세계로부터 생활세계를 탈환하는 것이다. 

생활세계의 탈환은 시장에 위임된 개인과 가족의 생산력을 복원함으로써 내면화된 타율노동으로 부터의 해방을 의미한다. 생산력 복원은 노동을 통해서 얻은 임금을 소비함으로써 개인의 복지를 이룰 수 있다는 신화를 전복하고, 인간 간의 상호의존과 지역 내에 배태되어 있는 역량에 대한 믿음을 조직화하는 것을 통해 가능하다. 복지국가가 노동의 탈상품화(decommodification of labor)를 지향했다면, 새로운 복지체제는 사회의 탈노동화(delaborization of society)을 지향한다. 탈노동은 노동을 하지 않는 것이 아니라, 개인의 삶이 임금노동에 의존하는 정도를 급격히 줄이는 것이다. 당연히 노동시간을 줄어야 하며, 상대적으로 여가시간이 늘어나게 된다. 노동시간 감소는 필연적으로 임금감소로 이어지지만, 늘어난 여가를 통해 복원되는 생활세계의 생산력이 임금상실분을 상쇄할 수 있도록 해야 한다. 복지국가는 완벽하게 통제된 기술사회를 지향해 왔지만, 새로운 복지체제는 해방된 사회를 지향한다. 새로운 복지체제 하에서 국가의 역할은 모든 사람에게 실질적 자유를 평등하게 분배할 수 있는 제도적 조치들을 강구하는 것이다. 이 과정에서 비화폐적 교환의 활성화, 모든 사람을 대상으로 하는 충분한 수준의 기본소득 지급, 재화의 공유범위 다양화, 사회적 경제 등 시민사회의 자발적 경제결사체 활성화 등이 주요 정책 이슈가 될 것이다. 

 

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1) 영화에서는 고의로 행복의 철자를 happyness로 틀리게 썼다.

2) 토머스 제퍼슨은 미국독립선언문에서 “생명(life), 자유(liberty), 행복에의 추구(pursuit)를 신으로부터 부여받은, 고유하고 양도할 수 없는 인간의 권리로 규정하고, 정부는 이를 보호하기 위해 존재한다”고 썼다.

 

<참고문헌>

노혜진, 김교성(2010) “시간과 소득의 이중빈곤,” 『사회복지연구』, 4(12), 159-188.
Aronowitz, S. and J. Culter(ed.) 1998. Post-work: The Wages of Cybernation, New York: Routledge.
Aronowitz, S. and W. DiFazio, 1994, The Jobless Future: Sci-Tech and the Dogma of Work, Minneapolis: University of Minneapolis Press.
Heide, H., 강수돌(역) 2009. 『자본을 넘어, 노동을 넘어: 자본의 내면화에서 벗어나기』, 서울: 이후.
Ferguson, J. 조문영(역) 2015, 『분배정치의 시대: 기본소득과 현금지급이라는 혁명적 실험』, 서울: 여문책.
Baudrillard, J. 이상률(역) 1991, 『소비의 사회: 그 신화와 구조』, 서울: 문예출판사
Gorz, A. 1999, Reclaiming Work: Beyond the Wage-Based Society, Cambridge: Polity Press.

시간빈곤과 시간불평등의 의미와 실태

 

노혜진 | KC대학교 계약학과 교수

 

24시간 사회

“어휴 요새 너무 바빠.” 어떻게 지내느냐는 질문에 대부분의 사람들은 아마도 이렇게 반응할 것이다. 뭐가 그렇게 바쁘다는 것일까. 무엇이 우리를 이렇게 바쁨의 블랙홀 안에서 헤어 나오지 못하게 만들었을까. 이러한 반응이 과장이 아니라는 것에는 많은 사람들이 동의할 것이다. 어린 자녀를 둔 누군가가 일터에서 과로로 쓰러졌거나 사망했다는 뉴스를 보며 말할 수 없는 속상함을 가지고 다시금 질문해본다. 어디서부터 잘못된 걸까.

 

빠른 기술혁신으로 인해 일상적인 시간 구분이나 시간의 제약이 사라진 현대 사회를 피터 코치레인은 ‘24시간 사회’로 지칭하였다. 오늘날 현대 사회는 더 이상 ‘9 to 5’가 아니라, 하루 24시간 일주일 내내 쉼 없이 작동하는 사회로 변모하고 있다. 그리고 ‘24/7(24시간 주 7일) 사회’로 이동하면서 시간량이나 시간대, 시간사용의 질적인 측면에 초점을 둔 시간빈곤의 문제가 대두되기 시작하였다. 그런데 현대 사회가 당면한 시간의 문제는 시간빈곤으로 그치는 것이 아니라, 시간사용의 불평등으로도 연결되고 있다. 24시간 사회는 소득의 빈곤을 피하기 위해 많은 시간을 쓸 수밖에 없는 사람들과, 시간을 절약하기 위해 돈을 소비하는 사람들 간의 불평등, 즉 시간사용을 둘러싼 새로운 이중계급 사회 문제를 일으키고 있다.

 

 

빈곤 = 시간 + 돈

1776년 아담스미스가 빈곤을 정의할 때 고려했던 기준 중 하나는 ‘신망 있는 사람으로서 체면을 유지할 수 있는’, ‘공공장소에 나가기에 부끄럽지 않은’ 상태였다. ‘공공장소에 다니기에 부끄럽지 않을 정도로 체면을 유지할 수 있는 상태’란 결국, 사회에서 다른 사람들과 관계를 유지할 수 있을 정도의 수준이 빈곤 여부를 구분하는 중요한 요소가 된다는 것을 의미한다. 박탈(deprivation), 사회적 배제(social exclusion), 실현가능능력 (capability) 등 굳이 빈곤에 대한 다차원적 개념까지 언급하지 않더라도 사회 안에서의 관계성은 빈곤을 정의할 때 중요하게 고려되는 요소 중 하나이다.

 

그런데 다양한 활동에 참여하고, 다른 사람들과 관계를 만들고, 그 관계를 유지해나가기 위해서 재화를 가지고 있다면 그것만으로 충분할까? 그렇지 않다. 사회참여와 관계형성을 위해서는 충분한 재화와 서비스를 이용할 능력뿐만 아니라, 재화와 서비스를 소비하기 위한 시간도 가지고 있어야 한다. 그렇기 때문에 삶의 질을 높인다는 것은 단순히 소득만으로 해결되는 것이 아니라, 시간차원까지 아우르는 문제가 된다. 따라서 빈곤은 보유하고 있는 재화의 양으로 결정할 수 있는 일차 방정식이 아니라, 시간과 돈으로 구성된 함수라고 할 수 있다.

 

우리는 여기에 주목할 필요가 있다. 빈곤이 시간으로만 구성된 1차 함수라면, “어휴 너무 바빠”라 고 말하는 모든 사람들이 시간빈곤을 경험한다고 할 수 있을 것이다. 물론 소득수준에 상관없이 모든 개인이나 가구는 장시간 노동으로 인해 시간빈곤에 노출되어 있을 수 있다. 하지만 소득이 빈곤 상태이면서 자산도 거의 없는 가구가 활용하거나 통제할 수 있는 시간이 적기 때문에 다양한 노동 간 상충이 심각한 경우 시간빈곤은 특히 중대한 문제가 될 수 있다. 그렇기 때문에 우리가 보다 주목해야 하는 문제는 시간과 소득이 모두 빈곤하거나, 혹은 둘 중 하나를 선택할 수밖에 없는 문제가 새로운 계층화를 야기하는 상황이다.

시간빈곤의 정의

시간빈곤의 개념을 정의하는 방법에는 크게 네 가지가 존재한다. 첫 번째 방법에서는 삶의 질, 행복에 보다 초점을 맞추어 여가시간이나 자유시간을 중심으로 접근한다. 여기에서는 누군가가 시장노동이나 가사노동, 그 외에 생존에 필요한 필수적인 활동에 과도한 시간을 사용하여 인간다운 삶을 누리기에 필요한 기본적인 생활과 충분한 휴식, 여가시간을 가지지 못하는 상태를 시간빈곤이라고 정의한다.

 

두 번째 방법은 노동시간에 초점을 맞춘다. 이 방식에서는 시장노동과 가사노동, 유급노동과 무급 노동을 합친 총 노동시간이 일정 기준을 넘어서서 과도한 상태, 즉 장시간 노동 상태인 경우를 시간빈곤이라고 본다. 여가시간이 부족하거나 노동시간이 과도한 상태를 중심으로 시간빈곤을 정의할 때 일반적으로 절대적 빈곤과 상대적 빈곤의 2가지 측정방식이 존재한다. 절대적 시간빈곤은 여가시간이 특정 기준 이상으로 매우 짧거나, 반대로 총 노동시간이 특정 기준 이상으로 매우 긴 경우로 측정하는 방식이다. 그런데, 이 때 이상적인 기준을 설정하는 과정에서 자의성 문제가 발생할 수 있다. 따라서 주로 사용되는 방식은 상대적 시간빈곤인데, 이것은 <그림 1-1>, <그림 1-2>와 같이 전체 인구의 시간사용과 분포를 중심으로 측정한다. 이때에는 주로 여가나 자유시간의 분포에서 중위값의 50% 이하이거나, 총 노동시간을 기준으로 중위값의 1.5배에서 2배 이상인 경우를 시간빈곤으로 본다. 하지만 최근 총 노동시간이 너무 길거나 여가시간의 결핍을 시간빈곤으로 정의하는 접근에 대해 비판하는 연구들도 등장하고 있다. 사람들이 과도한 노동을 하고, 충분한 여가시간을 가지지 않는 것이 개인의 선택에 의한 결과라는 것이 그 비판의 출발점이다. (그런 사람이 있을지 모르겠으나 쉬는 것을 그다지 좋아하지 않아서) 자발적으로 덜 쉬거나, 반대로 자발적으로 장시간 노동을 하는 경우도 시간빈곤으로 봐야 한다는 주장도 제기된다. 이러한 과정에서 시간빈곤은 단순히 특정 활동을 과다하게 하거나, 혹은 반대로 하지 못하는 차원의 문제로 접근하기에는 한계가 있다고 할 수 있다.

 

따라서 시간빈곤의 개념을 정의하는 세 번째 방식에서는 사람들이 시간을 어떻게 사용하는지에 대한 현상 그 자체보다는, 실제 시간을 통제할 능력을 가지고 있는지에 초점을 맞춘다. 이러한 맥락에서 사람들이 자신의 시간을 어떻게 배분하고 사용할 지에 대한 통제권, 선택권, 자기결정권을 보 여주는 지표로서 재량시간(discretionary time)이라는 개념이 등장하게 되었다. 재량시간으로 시간빈곤의 개념을 정의하는 세 번째 방식에서 강조하는 것은 활용가능한 시간의 부족, 시간사용에 대한 통제력, 자기결정권의 부족이다. 공식모임이나 정해진 일정이 있을 때, 누군가는 그 일정을 정하는 데 주도적인 역할을 하지만, 또 누군가는 정해진 일정에 자신을 맞추는 역할을 한다. 그로 인해 현대인들에게 ‘시간 자기결정권’은 권력 중의 하나로 인식되기도 한다. 왜냐하면 시간에 대한 자기결정권의 정도가 노동시장에서의 지위, 직업, 산업영역 등 사회경제적 지위나 가족에 대한 책임 여하에 따라 달라지기 때문이다(조미라, 2016).

 

노동시간의 과다, 여가시간의 부족 여부로 시간빈곤을 정의하면, 그것이 시간에 대한 통제수준을 반영하지 못하는 한계를 가진 것과는 별개로 그것이 선택적이든 아니든 왜 노동시간을 늘리고 여가 시간을 줄일 수밖에 없는지의 맥락을 보여주지 못한다는 것이다. 24시간이라는 제한된 시간 안에서 시장노동을 늘리면 비시장노동이 감소될 수밖에 없고, 시장노동과 비시장노동을 늘리면 여가시간이 줄어들 수밖에 없다. 그렇기 때문에 다양한 노동과 활동들은 상충관계에 놓여있다고 할 수 있다. 그래서 시간빈곤의 개념을 정의하는 네 번째 방식에서는 이러한 상충관계에 초점을 맞춘다.

 

이러한 상충관계에 초점을 맞추면서 비커리는 소득빈곤을 피하기 위해 노동시간을 늘리면서 개인이 이용할 수 있는 시간이 충분하지 않은 상태를 시간빈곤이라고 정의하며, 시간빈곤이 단순히 시간 차원이 아니라, 소득빈곤과의 관계에서 접근되어야 한다는 것을 강조하였다(Vickery, 1977). Bardasi and Wodon(2006) 역시 상충관계에 주목하면서 극도의 시간압력을 받고 있는 개인들이 중요한 활동을 위하여 충분한 시간을 할애할 수 없거나 그것이 어려운 상충관계에 놓인 경우를 시간빈곤으로 정의하였다. 국내에서는 노혜진과 김 교성(2010)이 시장 및 비시장에서의 노동량에 대 한 부담이 과도하고 상충되는 상황에서 시간할당 에 대한 통제수준이 낮고, 여가 혹은 활용 가능한 시간이 부족한 상태를 시간빈곤으로 정의하였다 (<그림 1-3>).

 

 

이와 같이 다양한 노동 간의 ‘상충관계’에 초점을 맞추게 되면 자연스럽게 등장하는 문제가 시간과 소득의 ‘이중빈곤’ 문제이다. 전술한 바와 같이 24 시간이라는 제한된 시간 안에서 동시에 수행하는 것이 불가능한 속성의 노동들은 상충관계에 놓이게 되고, 이 때 노동시간을 늘려 소득빈곤을 면한다는 것은 여가시간 결핍의 시간빈곤으로 귀결되기 때문이다. 따라서 빈곤의 개념 안에는 소득과 시간의 두개의 축이 동시에 작동하고 있으며, 두개의 축이 교차되는 과정에서 <그림 1-4>와 같이 소득과 시간이 동시에 충분하지 않은 경우, 소득은 충분하지만 시간은 부족한 경우, 소득은 낮지만 시간은 충분한 경우, 소득과 시간이 모두 충분한 경우 등 네 가지 유형이 존재하게 된다.

시간빈곤과 소득빈곤 간의 관계

현대인의 바쁜 일상으로 인해 시간빈곤에 대한 관심이 증가하고 있기는 하지만, 우리가 보다 주목해서 접근해야 하는 문제는 소득빈곤과의 관계 속 에서 발생하는 시간빈곤 문제이다. 소득이 부족한 경우 기본 필수재와 서비스 구매능력이 감소하여, 무급노동을 대체하거나 구입할 수 없기 때문에 무급노동 시간이 증가한다. 이 과정에서 총 노동시간이 길어질 뿐만 아니라 유급노동을 위하여 추가적으로 요구되는 시간을 할애하지 못할 수도 있다.

 

즉, 우리가 통상 ‘빈곤하다’라고 할 때의 소득빈곤은 시간빈곤을 야기하고 심화시키는 요인이 될 수 있다. 그런데 이렇게 시간빈곤에 처하게 되면, 삶의 질을 개선시킬 수 있는 기회가 제한되어 현재뿐만 아니라 미래의 기능과 실현가능능력에까지 부정적인 영향을 미치게 된다. 결국 시간빈곤과 소득빈곤은 서로 뗄 수 없는 연쇄관계 속에 놓이게 된다.

시간빈곤의 실태

우리는 위에서 시간빈곤을 정의하는 네 가지 방식에 대해 살펴보았다. 그러면 각각의 방식을 적용 했을 때의 빈곤실태는 어떠한가? 우선 여가시간의 부족으로 시간빈곤을 정의할 때 2014년 생활시간 조사를 활용하여 18세 미만 자녀를 둔 맞벌이 가정을 대상으로 6,700사례를 분석한 서지원(2015)의 연구에서는, 평일을 기준으로 남성 중 20.7%, 여성 중 29.0%가 시간빈곤을 경험하고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 과도한 노동시간을 중심으로 분석했을 때 시간빈곤의 실태는 평일을 기준으로 남성의 경우 시간빈곤율이 2.8%, 여성은 5.7%인 것으로 나타났다. 셋째, 시간에 대한 통제가능성을 반영하는 개념인 ‘재량시간’ 개념을 적용할 때 2004년과 2009년 생활시간조사를 활용하여 분석한 노혜진(2013)의 연구에서는 여성의 재량시간 빈곤율이 13~15% 수준이었고, 남성은 6% 수준으로 나타났다. 마지막으로 시간과 소득의 이중빈곤에 초점을 맞춘 연구 결과를 보면, 한국복지 패널을 사용한 노혜진과 김교성(2010)의 연구에서는 전체 인구 중 1.6%가 이중빈곤 상태에 있는 것으로 나타났다. 또한, 한국노동패널을 사용한 오혜은(2017)의 연구에서는 남성의 2.5%, 여성의 9.12%가 이중빈곤을 경험하고 있는 것으로 나타났다. 특히 아동기 자녀가 있으면서 부모 역할과 생계부양 역할을 동시에 수행하고 있는 한부모가구가 시간과 소득의 이중빈곤 상태에 매우 취약한 것으로 나타났는데, 이들의 이중빈곤율은 12~25%까지 보고되고 있다(Harvey and Mukhopadhyay, 2007). 그런데  한부모가구가 아니라 전체 인구를 대상으로 할 때 1.6%에서 9.1% 정도가 이중빈곤에 있다는 결과는, 얼핏 보면 이런 수치 자체는 그다지 극적이지 않아 보일 수도 있다.

 

노동시간을 늘린다는 것은 그에 상응하는 만큼은 아니더라도 소득의 증가를 동반하기 때문에, 즉 시간빈곤과 소득빈곤은 직관적으로 상충관계에 있기 때문에 이중빈곤 상태에 있는 것은 사실 가능성이 높지 않은 사건이다. 그렇기 때문에 이중 빈곤만큼이나 주목해야 하는 것은 소득빈곤이나 시간빈곤 둘 중 하나에 처한 경우이다. 왜냐하면 이 경우 각각의 빈곤을 피하기 위해 다른 빈곤상황에 처해있을 수 있기 때문이다. 다시 말해 소득 빈곤을 피하기 위해 시간빈곤 상태에 있거나, 시간 빈곤을 완화시키는 과정에서 소득빈곤 상태에 있을 수 있다. 이에 대한 실태를 보면 노혜진과 김교성(2010)의 연구 결과, 전체 인구 중 25.2%가 소득빈곤과 시간빈곤 둘 중 하나를 경험하고 있는 것으로 나타났다. 이를 성별로 보면 남성의 23.6%, 여성 중 44.5%가 시간과 소득빈곤 중 하나를 경험하고 있었다(오혜은, 2017). 일반적으로 시간빈곤을 심화시키는 요인으로는 여성이거나, 어린 자녀가 있는 경우, 가구소득이 낮은 경우, 한부모가구인 경우 시간빈곤에 취약한 것으로 나타났다.

시간불평등

서두에서 언급한 것처럼 24시간 사회는 사람들간의 불평등, 새로운 이중계급 사회 문제를 야기하기 시작하였다. 이에 시간빈곤과 함께 시간의 불평등, 계층화가 구체적으로 어느 영역에서 어떠한 양상으로 나타나고 있는지도 함께 살펴보고자 한다.

 

첫 번째 영역은 노동시간 영역에서 발생하는 불평등이다. 신영민 외(2016)의 연구에서는 한국의 노동시간이 단시간-저소득의 유형, 장시간-중위소득의 유형, 표준시간-고소득의 유형으로 계층화되고 있다고 분석하고 있다. 그런데 이러한 노동시간은 시간당 임금을 기준으로 다시 살펴볼 경우 저임금-초장시간, 중위임금-장시간, 고임금-표준시간 유형으로 나뉜다. 이를 통해 시간당 임금이 낮은 계층이 장시간 노동을 통하여 소득을 벌충하고 있다는 것이 확인되어 한국에서 노동시간의 계층화가 심각한 문제가 되고 있음을 보여주고 있다.

 

시간불평등이 발생하는 두 번째 영역은 돌봄시간 영역이다. 돌봄시간의 계층화는 에스핑 안데르센이 현대사회의 양극화가 발생하는 네 가지 지점 중 하나로 지적하면서, 자녀에 대한 부모의 투자(돈, 시간, 학습문화), 즉 돌봄의 양극화 문제에서 강조된 바 있다(Esping-Andersen, 2009). 돌봄 시간의 계층화를 분석한 연구의 결과를 살펴보면 국내외를 막론하고 고학력 부모가 저학력 부모보다 자녀를 돌보는 시간이 길고, 이러한 부모 학력 간 돌봄시간의 격차가 최근으로 오면서 더욱 심화 되고 있는 것으로 나타났다(노혜진, 2014). 뿐만 아니라 돌봄시간의 계층화는 돌봄시간의 양뿐만 아니라 양상 및 패턴에서도 드러나고 있다. 저소득 가구의 경우 미취학자녀를 돌보는 과정에서 주로 보육시설에서 부모돌봄의 이행이 이루어지는 반면, 고소득 가구에서는 그 사이에 친인척이 돌보거나 비혈연 양육자가 돌보는 등 자녀 돌봄시간에서 시간에 대한 통제 수준이나 외부자원의 활용 수준이 더 높은 것으로 나타났다. 이를 통해 돌봄시간의 양과 패턴에서도 계층화가 작동하고 있음이 확인되었다(노혜진, 2014).

 

세 번째 영역은 사회참여나 여가와 관련된 영역으로, 스타파티로버트(2013)는 노인의 자원봉사 시간을 분석한 결과, 고학력 노인이 자원봉사 시간 이 더 길다는 것을 발견하였다. 이를 통해 저자는 사회경제적 상태를 통해 이루어진 사회자본이 노년기에 자원봉사활동에 참여할 기회를 증진시키고 있다고 분석하고 있다. 더불어 여가 불평등에 초점을 맞추어 1965년부터 2003년까지 미국의 시간일지를 분석한 셀비아 외(2012)의 연구에서는 여가시간의 질이 고학력 집단으로 갈수록 더 높다는 것을 보여주고 있다.

 

마지막으로 가족, 친구, 이웃뿐만 아니라 사회적 활동과 참여까지 아우르는 관계에 대한 시간에서도 계층화가 발생하고 있다. 1인 가구, 혼밥, 혼술의 시대에 역설적이게도 ‘관계’는 이전보다 더 중요한 의미를 가질 뿐만 아니라, 하나의 재화로 부각되면서 ‘관계재(relational goods)’로 명명되고 있다. 인간관계라는 것이 재화와 서비스 획득을 위한 교환 수단으로 그치는 것이 아니라 그 자체가 재화라는 것이다(Nussbaum, 1986). 2014년 생활시간조사를 활용하여 60세 이하의 성인인구를 대상으로 분석한 결과, 관계재를 둘러싼 시간 사용 측면에서도 가구소득이 낮을수록 가족, 친구, 이웃과 함께 하는 시간이 감소하는 것으로 나타났다(노혜진, 2017).

마무리하며

시간은 누구에게나 24시간 동안 ‘똑같이’ 주어지는 자원이다. 그러나 이 ‘똑같이’ 주어진 24시간 안에 실제 사용할 수 있는 시간, 그리고 사용하고 있는 시간의 패턴은 사용자가 누구이냐에 따라 사실 똑같지 않다. 지금까지 복지국가 정책은 노동시장에서 벌어들인 소득을 어떻게 재분배할 것이냐에 초점을 맞추어 설계되고 발전되어 왔다. 이제 우리는 여기에서 더 나아가 소득만 재분배할 것이 아니라, 이렇게 불평등하게 분배되고 있는 시간을 어떻게 재분배할 것인가도 함께 고민해야 할 것이다. 

 

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<참고문헌>
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