지난 26일과 28일 각각 열린 민주당 대선 경선 토론회에서 이재명 후보는 문재인 후보 캠프에 친원전 인사가 포함됐다며 문제를 제기했다.

이재명 : 문재인 후보님 ‘탈원전’ 공약하시면서 원전 확대를 주장하는 분을 영입을 하셨어요. 김진우 교수라고 아시죠. 이 분이 정책공간 ‘국민성장’ 경제분과의 에너지팀장인데 이분이 원전 확대해야 된다니까 기회되면 한번 해명해주시죠.
문재인 : 그 답변은 할 처지가 아니고요. 방금 주제(방사성 폐기물)에 집중하면…

26일, 민주당 충남권 토론회(44분)

이재명 : (문 후보가)원전 반대 정책 주장하는데 원전 주장하는 김진우라는 분이 후보님의 정책팀의 에너지팀장하고 있습니다. 이거 하나 설명해주십시오.
문재인 : 그분도 지금은 탈원전을 지지한다고 이미 다 입장 밝힌 바가 있죠.

28일, 민주당 영남권 토론회(57분)

문 후보측 인사란 바로 김진우 전 에너지경제연구원장이다. 그는 지난 MB정부에서 3년 동안 국가 에너지 정책의 싱크탱크인 에너지경제연구원(이하 에경연)의 원장을 지냈다. 친원전과 원전의 세계화를 내걸었던 MB 정부 인사가 탈원전을 공약으로 내건 문재인 캠프에 합류한 것이다.

김진우 전 원장은 과연 ‘친원전’일까 ‘탈원전’일까?

환경운동연합은 지난 16일, ‘문재인 캠프, 친원자력계 인사로 탈원전 공약은 신뢰 떨어져’라는 제목의 논평을 냈다. 환경운동연합은 논평에서 “김진우 교수는 대표적인 원자력계 경제학자”라며 “그가 원전확대 정책의 이론적인 논거를 뒷받침하고 그 스스로도 원전 확대 정책을 주창해왔다는 것은 에너지분야에서는 누구나 아는 사실”이라고 밝혔다.

환경단체의 논평 이후 논란이 되자, 김 전 원장은 지난 24일 에너지경제신문과의 인터뷰에서 ‘탈원전 이행’을 말하며 이렇게 설명했다.

최근 3년간 전력수요 증가율이 1%대이고, 향후 정체되거나 줄어들 전망이다. 정보통신기술(ICT)이 융합된 분산전원 기술이 발달했고 국민 관심사도 환경과 안전으로 옮겨갔다. 이런 상황을 고려하면 전력수급구조를 완전히 바꿔야 한다. 특히 지금은 탈원전을 이행하며 원전 제로(0)화를 실현해 가는 시작 단계다.

이 인터뷰는 논란이 불거진 후 나온 그의 입장이다. 논란이 불거지기 전의 김 전 원장은 어떤 입장이었을까?

뉴스타파는 2011년 3월 일본 후쿠시마 원전 사고 이후부터 김 전 원장이 쓴 기고, 인터뷰 등을 살펴봤다. 김 전 원장은 2010년 6월부터 2013년 7월까지 에경연 원장을 지냈다.

후쿠시마 원전 사고 이후 독일은 원전을 전부 폐기하겠다고 밝혔고, 일본은 원전 재검토, 한국은 원전 건설을 계속 추진하겠다는 입장을 밝힌 상태였다.

이 같은 상황에서 원전에 대한 김 전 원장의 입장은 오락가락했다.

후쿠시마 사고 직후에는 “신규 원전 건설 계획을 재검토해야한다, 추가 건설 적절치 않다”고 했다가 불과 몇 달 뒤에는 “원전과 같은 대용량 발전소 불가피하다”며 원자력발전을 가장 현실적인 대안이라고 말했다.

또 2012년 2월에는 전력수요 때문에 반드시 원전을 추가건설해야한다고 했다가 같은 해 3월에는 원전대책에 대한 ‘폭넓은 검토’가 필요하다며 정부방침과는 다른 목소리를 내기도 했다. 임기 내내 원전의 필요성과 추가건설 입장을 기본적으로 견지하면서 때로는 원전 정책에 대한 재검토를 주장한 것이다. 김 전 원장이 에경연 원장에서 물러난 2013년 이후에는 언론에 노출된 그의 입장을 확인할 수 없는 상태다.

일시	매체	원전 관련 입장
2011.4.5	파이낸셜뉴스	지금 가장 중요한 것은 원전의 안전성에 대한 국민불안을 해소하는 것이다. 이를 위해 국내 원전 정책에 대해 냉정하고 다각적인 시각으로 검토하는 시간을 가져야 한다. 상처가 덧났을 때는 절대 만지거나 수술하면 안된다. 국내 원전이 딱 이런 상태다. 현재 짓고 있는 원전은 계획된 공기에 맞춰 차질없이 건설하되, 신규 부지 선정을 진행 중인 원전 건설 계획은 다시 한번 검토하는 시간을 가져야 한다.지금 시점에서 추가 계획을 진행한다는 자체가 적절치 않다.
2011.6.11	MBN	원전처럼 대용량 발전소가 있어야만 우리나라에 안정적인 전력 수급이 가능합니다. 그리고 비용도 싸고, 우리가 국민 생활을 그리고 경제 활동을 더욱 더 증진시키는데 이바지하기 때문에 원전은 불가피하다고 생각합니다.
2011.7.15	머니투데이	원활한 에너지 수급을 위해서는 원자력발전이 가장 현실적인 대안이에요. 분위기에 휩쓸리지 말고 냉정히 판단해야 합니다.
2012.2.28	동아일보	지난해 우리나라 에너지소비는 전년 대비 3.3% 증가했지만 전력소비는 5.2% 증가할 정도로 전력소비 추세가 가파른 상승곡선을 그리고 있다. 2024년까지 예상되는 전력수요량(1억1259만 kW)을 감안하면 반드시 원전을 추가로 건설해야 한다.
2012.3.15	한겨레	후쿠시마 사태라는 변화된 상황을 고려해 앞으로 원전 대책을 어떻게 가져가야 할지 보다 폭넓게 검토해야 한다.
2012.4.30	환경일보	원전 정책방향은 우리의 미래 경제 및 에너지 상황과 제반 현실여건을 종합적으로 고려해 신중하게 결정될 사안이다. 원전의 정책방향은 궁극적으로 국민적 판단과 선택의 문제
2012.11.6	아주경제	일정한 수준의 원전은 꼭 필요하다, 우리나라 전기는 석유와 달리 전체적인 산업전반의 네트워크와 연결돼 있어 원전 이외에는 달리 대안이 없다. 원자력은 에너지안보, 전기요금, 연료조달, 환경문제라는 측면에서 가장 적합한 에너지. 2024년까지 5차 전력수급기본계획에 따라 건설계획 중인 국내 원전 6기 모두 완공해야 한다.
2013.6.11	디지털타임즈	현재 에너지 비중에서 원전의 가치를 인정하되, 중장기 에너지믹스 차원에서 신재생에너지 정책을 어떻게 추진할지 고민해야 할 것.

과거엔 ‘친원전’, 지금은 ‘탈원전’

이에 대해 김진우 전 원장은 뉴스타파와의 통화에서 “전력 수급을 위해 원전이 필요하다고 믿었다가 후쿠시마 사고 이후에 안전에 더 신경을 써야 한다고 생각했다”면서 “원전에 관해 고민한 흔적으로 이해해달라”고 말했다.

김 전 원장은 탈원전을 결심한 직접적인 계기에 대해 “후쿠시마 사태를 보고 남의 일이라고 여겼다가 지난해 9월, 경주 지진을 지켜보면서 우리 일이 될 수 있다고 생각했다”면서 “전력 수급 상황을 고려할 때 우리나라는 장기적으로 40년에 걸쳐 원전을 줄여가야 한다”고 말했다.

또 ‘문 캠프 측에 가면서 입장을 바꾼 게 아니냐’는 질문에 “탈원전을 입 밖에 낸 적이 없기 때문에 그런 오해가 있을 수 있으나 전력 수급 상황과 안전 문제로 인해 장기적으로 탈원전 입장을 생각하고 있었다”면서 “이 생각이 탈원전을 주장하는 문재인 캠프와 맞아떨어진 것”이라고 말했다.

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취재: 강민수

미국의 비영리단체인 “세계 사법정의 프로젝트”(The World Justice Project)는 매년 세계 각국의 “법의 지배 지수”(Rule of Law Index)를 평가하여 발표하는데, 올해 한국은 전체 113개 국가 중에서 19위로 작년보다 8계단 하락한 것으로 나타났다.

이정도면 비록 전년도 대비 다소 하락하긴 했으나 한국의 법치가 낮은 수준은 아니다. 하지만 최순실 세력의 국정농단 사태인 “최순실 게이트”가 반영된 내년도의 평가 결과는 어떨까. 어느 정도까지 추락할 것인지 예측이 불가능하다.

법치주의 유린한 박근혜-최순실

대한민국은 법치국가다. 법치(法治)는 “법에 의한 통치”로서, 헌법과 법률에 의거하여 국가의 권력작용과 국민생활이 이루어지는 원리를 의미한다. 이는 곧 자의적 통치를 의미하는 인치(人治)와는 대비되는 개념이다.

그리고 현대 민주주의 국가는 형식적인 법치가 아닌 실질적인 법치의 실현을 위해 노력한다. 실질적인 의미의 법치는 단순한 “실정법에 의한 통치”가 아니라 “좋은 법에 의한 통치”를 의미하는 것으로서, 국민들의 기본적 권리를 보장하기 위한 “좋은 법”을 바탕으로 통치가 이루어지는 것을 말한다.

따라서 이러한 실질적 의미의 법치는 과거 권위주의 시기의 법치나 전체주의 국가의 법치와는 그 성격을 달리하게 되는 것이다. 나치 독일이나 한국의 군사정부시기의 법치는 국민들의 자유와 권리보장을 위한 법이 아니라 권력집단의 통치를 유리하게 하는 법을 바탕으로 강압적인 통치가 이루어진 것이기 때문이다.

이러한 맥락에서 현대 민주주의 국가는 국민의 기본권 보장을 최대 목적으로 하는 실질적 의미의 법치를 전제로 하게 된다.

최순실 게이트는 한국의 법치주의를 무력화 시켰다. 현재까지 언론에 공개된 검찰조사 결과라는 한정된 정보만을 가지고 판단하더라도, 최순실 “일당”의 행위는 단순한 직권남용이나 사기미수, 증거인멸교사 등의 실정법 위반의 수준을 넘어선 법치주의와 헌정질서 유린에 해당한다.

법치주의의 3요소

법치주의는 기본적으로 “법의 최고성”, “법 앞의 평등”, “헌법의 상위성” 등의 세 요소로 구성된다.

법의 최고성은 누구든지 법을 위반하지 않고서는 형사처벌이나 신체 및 재산상의 제한을 받지 않는 것으로서, 정부나 통치자의 자의적인 권력행사를 규제하기 위한 원리이다.

법 앞의 평등은 누구도 법 위에 군림할 수 없다는 것으로서, 지위와 신분에 관계없이 공직자를 포함한 모든 사람들이 법의 평등한 적용을 받아야 함을 의미한다.

그리고 헌법의 상위성은 모든 법은 헌법의 테두리를 벗어나서는 안 된다는 것이다. 이 세 원리가 실현되어야 비로소 한 국가의 법치주의는 완성되는 것이다.

그러나 최순실 일당에게는 이 세 원리가 적용되지 않았다. 국민으로부터 어떠한 권한도 합법적으로 위임받지 않은 최순실은 문화, 예술, 체육, 언론, 경제, 교육, 외교안보 등 여러 분야에 직간접적으로 개입했고, 그 과정에서 자신들의 사적 이익을 위해 다방면으로 영향력을 행사한 것이 밝혀지고 있다.

이는 통치권을 합법적으로 부여 받지 않은 개인이나 집단의 자의적 통치이며, 이를 용인하거나 묵인한 대통령 역시 자의적 통치를 방조하거나 공모한 책임으로부터 자유로울 수 없다. 즉, 법의 최고성 원리를 무력화한 것이다.

또한 이들은 법 위에 군림했다. 법령을 무시하거나 개정하고, 정책결정자들을 매수하거나 그들에게 압력을 행사하여 자신들의 이해를 관철시키려 했다. 법의 테두리 밖에 있는 최순실 일당에게 법은 한없이 무력했다.

나아가 그들은 한국의 정치질서와 헌정질서를 파괴했다. 우리 헌법은 제1조에 한국은 주권이 국민에게 있는 민주공화국임을 밝히고 있고, 정부형태를 대통령제로 하여 국민의 주권을 입법, 행정, 사법의 세 기관에 나누어 부여함으로써 서로 감시와 견제를 바탕으로 권력이 어느 한쪽으로 과도하게 집중되어 남용되지 않도록 하고 있다.

그런데 헌법에 규정되지 않은 사조직이 행정부의 최고 권력을 행사하고, 입법부의 여당에게도 과도한 영향력을 행사하려 했으며, 검찰을 포함한 권력기관까지 장악하려고 했다는 것은 한국의 정치질서를 뒤흔든 것이며 나아가 한국의 헌정질서를 파괴한 행위인 것이다.

이들에게 우리 헌법이 언급하는 주권을 가진 국민은 누구이며, 삼권을 무엇이었을까.

대통령의 책임을 묻는 국민들

국민들은 대통령의 책임을 묻고 있다. 이러한 사태로부터 자유로울 수 없는 박근혜 대통령이 책임을 지고 자리에서 물러나야 한다는 것이다.

검찰은 박근혜 대통령을 피의자로 입건하면서 대통령의 공모 혐의를 99% 입증할 수 있다고 자신했다. 국민들은 대통령이 책임을 지고 물러나기를 요구하고 있으며, 강제로 대통령의 책임을 묻는 탄핵에 찬성하는 국민들의 비율 역시 이미 과반을 초과하여 점차 높아지고 있는 추세다.

11월 22-23일 간 리얼미터에서 조사한 결과에 의하면 응답자의 79.5%가 박근혜 대통령의 탄핵에 찬성하는 답을 했고, 응답자의 14.6%만이 탄핵에 반대한다는 의견을 보였다. 이는 비슷한 시기에 실시된 다른 여론조사 결과들과 유사한 결과라는 점에서 현재 국민들이 대통령의 책임을 엄중히 묻고 있음을 확인할 수 있다.

이러한 국민적 의지는 매주 진행되는 촛불 시위에서도 확인된다. 촛불 시위 참여인원이 100만 명을 초과하여 200만 명에 가까워지고 있는데, 이는 1987년 6월 민주항쟁 당시의 전국 100여만 명의 규모를 넘어서는 것으로 평가된다.

대통령의 책임을 묻는 거대한 국민적 요구는 탄핵안 발의를 위한 야당의 결집을 가능케 하는 동시에, 최재경 청와대 민정수석과 김현웅 법무부장관의 사의표명 등으로 나타나는 권력 내부의 분열을 야기하였고, 심지어 여당인 새누리당 내에서도 탄핵을 주장하는 의원들이 늘어나면서 여당의 내분으로까지 이어지고 있다. 대통령이 고립되어 가는 형국이다.

책임을 묻는 방법으로서의 ‘탄핵’

대통령제 국가에서 대통령의 책임을 묻는 대표적인 방법은 선거와 탄핵이다.

대통령의 중임을 허용하는 국가에서는 대통령의 두 번째 임기를 위해 출마한 선거에서 대통령에 대한 평가가 이루어진다. 현직 대통령이 지난 임기 동안 직무수행을 잘 했다고 생각하면 한 차례 더 기회를 주고, 직무수행을 잘 하지 못했다고 생각하면 다른 후보자에게 표를 줌으로써 대통령에 대한 평가가 이루어질 수 있다. 즉 재임을 위한 선거에서 국민들은 현직 대통령의 책임을 물을 수 있게 된다.

하지만 우리와 같이 대통령 단임제 국가에서는 다음 선거에 현직 대통령이 출마할 수 없기 때문에 선거에서 대통령의 책임을 묻는 것이 사실상 불가능하다. 물론 대통령 소속의 여당 후보자를 지지하는지 여부를 통해 전직 대통령에 대한 평가가 이루어질 수 있다고는 하지만, 이는 어디까지나 간접적인 것에 그칠 수밖에 없다. 일반적으로 이러한 경우에 유권자들은 앞으로 새롭게 이끌어갈 지도자가 누구이며, 이들의 공약과 정책을 비교하여 소위 “전망적 투표”를 하게 된다.

따라서 대통령 단임제인 한국에서는 선거를 통해 현직 대통령의 직무수행을 평가하여 책임을 묻는 것은 쉽지 않다.

결국 대통령의 책임을 묻는 실질적인 방법은 탄핵(impeachment)이다. 탄핵은 일반 사법절차로는 소추나 처벌이 어려운 정부의 고급공무원이나 법관 등에 대하여 국민을 대표하는 기관인 국회가 헌법이나 법률이 정한 바에 의하여 소추하여 처벌하거나 파면하는 제도를 의미한다. 이는 현직 대통령을 견제하고 대통령에 대한 책임을 묻는 가장 강력한 방법이자 책임정치 실현을 위한 최후의 수단이다.

실제로 세계 여러 국가에서는 대통령이 법을 위반하거나 부패에 연루되었을 때 탄핵권을 발동하여 책임을 묻곤 했다.

1974년 미국의 닉슨(Richard Nixon) 대통령은 재선에 성공했지만 “워터게이트 사건”에 관한 위증죄로 하원에서 탄핵안이 의결되고 상원에서 탄핵되기 직전에 스스로 사임했다.

1998년 클린턴(Bill Clinton) 대통령은 백악관 인턴인 르윈스키(Monica Lewinsky) 와의 성 스캔들이 불거지면서 하원에서 탄핵안이 의결되었으나, 상원에서 탄핵안이 부결되어 가까스로 위기를 면할 수 있었다.

최근 2016년 8월 브라질의 호세프(Dilma Rousseff) 대통령은 국영은행의 돈을 끌어다 재정적자를 감추기 위해 사용하는 등 연방재정회계법을 위반한 이유로 탄핵되었다.

의원내각제 국가인 독일에서도 지난 2012년 불프(Christian Wulff) 대통령이 시중금리보다 약 1% 정도의 낮은 금리로 특혜 대출을 받은 이유로 검찰이 대통령의 면책특권 중지를 연방의회에 요청하자 임기 2년 만에 스스로 사임했다.

그밖에도 세계 여러 국가에서 부정축재, 공금횡령, 부패, 권력남용, 불법 정치자금 등의 이유로 대통령이 탄핵 소추되어 스스로 사임하거나 탄핵되는 경우가 있었다. 우리 역사에서도 지난 2004년 노무현 대통령에 대한 탄핵이 시도되었지만 헌법재판소에서 받아들여지지 않은 경험이 있다.

탄핵 절차와 정치권의 계산

대통령 탄핵을 위한 조건과 절차는 매우 엄격하고 복잡하게 구성되어 있다. 우선 대통령은 재직기간 중 헌법 제84조에 의해 내란 및 외환의 죄 이외의 범죄에 대하여 형사상 소추(訴追)를 받지 않는 특권을 가진다. 이는 국가를 대표하는 국가원수로서의 특권이다.

그렇다고 해서 대통령의 형사상 범죄에 대해 면죄부를 주는 것은 아니다. 대통령의 재직 중에는 형사상 소추가 불가능하지만, 해당 범죄의 공소시효는 정지되어 퇴직 후에 공소시효가 다시 이어지며 형사상 소추가 가능하게 된다. 그러나 대통령 재직 중이라도 민사상, 행정상의 소추나, 국회에 의한 탄핵소추는 받을 수 있다.

헌법 제65조는 대통령이 “그 직무집행에 있어 헌법이나 법률을 위배한 때”에 국회가 탄핵소추를 의결할 수 있도록 규정하고 있다. 대통령의 탄핵소추는 국회 재적의원 과반수 발의와 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 의결할 수 있고, 대통령에 대한 탄핵소추가 국회에서 의결되면 탄핵심판이 있을 때 까지 권한행사가 정지된다. 이후 헌법재판소에서 탄핵이 결정되면 대통령은 파면되고, 60일 이내에 차기 대통령선거가 치러진다.

탄핵 절차를 두고 정치권의 계산은 복잡하다. 야당은 탄핵의 실패를 우려하고 있다. 탄핵소추안 발의 이후 국회 본회의 통과 가능성, 소추위원장을 여당이 맡고 있는 것, 헌법재판소에서의 탄핵 결정 가능성, 황교안 현 국무총리의 대통령 권한대행의 문제 등이 야당의 탄핵 추진에 주요 고려 변수가 되고 있다.

탄핵소추안이 국회 본회의를 통과하기 위해서는 재적의원 2/3 이상의 찬성이 필요하므로 현 재적의원 300명 중에서 200명 이상의 찬성이 있어야 한다. 하지만 현재 야당이나 무소속 의원은 최근 새누리당을 탈당한 김경태 의원을 포함해 모두 172명으로, 이들이 모두 탄핵에 찬성한다는 전제 하에 새누리당 의원 중 최소 28명이 탄핵에 찬성표를 던져야 한다.

그리고 헌법재판소법 제49조에 의해 탄핵심판에서 국회 법제사법위원장이 소추위원으로서 검사의 역할을 담당하게 되는데, 현재 국회 법사위원장은 여당인 새누리당의 권성동 의원이므로 그가 과연 적극적인 역할을 수행할 수 있을 지에 관한 의문이다.

또한 헌법재판소에서 탄핵이 확정되기 위해서는 재판관 9명 중에서 6명 이상이 찬성해야 한다. 그런데 박한철 소장과 이정미 재판관이 내년 초에 임기를 마치게 됨에 따라, 이들의 후임을 선임하는 문제와 새로운 소장을 임명하는 문제 등으로 탄핵심판 절차가 정지되거나 혹은 7명의 재판관만으로 탄핵심판을 진행하는 상황까지 연출될 수 있게 된다.

문제는 이들 중 6-7명의 절대다수가 보수적 성향의 재판관으로 평가된다는 것이다. 시간적 측면에서도 차기 대통령 선거를 1년 남짓 남겨둔 상황에서 헌재의 결정이 최대 180일 소요되면서 탄핵의 실질적 효과가 약화될 수 있고, 심지어 탄핵 심판절차가 정지될 가능성도 배재하기 어렵다.

헌법재판소법 제51조에 의하면 탄핵심판 청구와 동일한 사유로 형사소송이 진행되고 있는 경우에는 재판부가 심판절차를 정지할 수 있도록 규정하고 있기 때문이다. 만약 그렇게 된다면, 내년 대선 이전까지 헌법재판소의 결정이 이루어지지 않을 가능성도 있다.

이러한 변수들은 야당이 대통령 탄핵이라는 정치적 선택을 주저하게 만드는 요인으로 작동하고 있다.

여당의 계산 또한 만만치 않다. 대통령의 책임을 묻는 국민적 요구가 점차 거세짐에 따라 변화의 가능성이 열려 있는 것이 사실이지만, 적어도 현재까지 박근혜 대통령은 대통령의 직무를 계속 유지하려는 의지가 명확해 보인다.

대통령의 이러한 의지가 지속된다면 설사 국회에서 탄핵안이 가결되더라도 탄핵으로부터 벗어날 수 있는 모든 수단과 방법을 동원하려 할 것이다. 국회 의결절차에 대한 저항, 헌법재판소 재판부에 대한 회유와 압력을 비롯하여, 탄핵 절차를 최대한 지연시킴으로써 남은 임기를 확보하려 할 수 있다.

여당의 당권을 장악하고 있는 친박계 핵심 의원들은 이러한 대통령의 의지를 관철시키고자 노력할 것이다.

노무현 탄핵과의 차이

박근혜 대통령 탄핵을 둘러싼 현재의 논란은 지난 2004년 노무현 대통령의 사례와 비교할 때 두 가지 점에서 큰 차이가 발견된다.

우선, 탄핵 소추 사유의 무게감이 다르다. 현재 최순실 게이트로 드러나고 있는 박근혜 대통령의 혐의들은 앞서 살펴본 해외의 사례뿐만 아니라, 2004년의 노무현 대통령의 탄핵소추 사유와는 비교할 수 없을 정도로 포괄적이고 심각한 수준이다.

특히, 노무현 대통령 탄핵소추에 대해 헌법재판소가 최종적으로 인정한 사항이 “공무원으로서 기자회견에서 특정정당을 지지하는 발언을 한 것은 공무원의 정치적 중립의무를 위반한 것이지만, 이 역시 선거운동기간이 아니고 계획된 발언이 아니므로 공무원의 선거운동금지를 규정하는 공직선거법 제60조를 위반한 것은 아니다”라는 점을 고려한다면, 박근혜 대통령에 대한 탄핵소추 사유는 현재 검찰이 99% 입증을 확신하는 공무상 비밀 누설과 직권남용, 강요 등의 혐의를 비롯하여 제3자 뇌물수수 등으로 그 무게감이 질적으로 다르게 느껴진다.

또한, 대통령과 정부를 견제하는 야당의 대응 역시 매우 다르다. 노무현 대통령 당시 야당인 한나라당, 민주당, 자민련 등은 대통령 탄핵소추안 발의와 의결에 매우 적극적이고 일사불란했다.

반면 현재 야당인 더불어민주당과 국민의당 등은 박근혜 대통령 탄핵안 발의에 꽤 오랜 시간 뜸을 들이고 있는 형국이다. 박근혜 대통령 탄핵에 대한 국민적 요구가 거세져 80%에 육박하는 시점에 와서야 야당들은 대통령의 탄핵을 당론으로 정하면서도 조심스러운 행보를 이어가고 있다.

다른 국가의 사례나 과거 노무현 대통령의 사례와 비교할 때 현 박근혜 대통령을 둘러싼 최순실 게이트는 대통령 탄핵소추를 위한 보다 무거운 사유가 될 수 있다.

그럼에도 불구하고 국회에서 탄핵소추를 주저하는 주요 이유 중 하나는, 아마도 과거 노무현 대통령 탄핵 당시 정치적 역풍을 거세게 받았던 트라우마에 더하여 복잡한 정치적 계산이 종합된 결과라고 생각된다.

하지만, 국회가 탄핵의 성공가능성 만을 점치며 권한행사를 주저하는 것은 현재의 위기를 극복하고 보다 근본적인 대안을 모색하는데 도움이 되지 않는다. 최순실 게이트라는 헌정 사상 초유의 위기를 국회-정부 간의 건강한 관계를 재설정하고 국민의 대표기관으로서 민심에 기반 한 정치를 실현하는 기회로 삼아야 한다.

국회의 대통령 견제 기능 강화돼야

첫째, 정부와 국회의 관계를 새롭게 정립할 필요가 있다.

최순실 게이트의 일차적인 책임이 최순실과 박근혜 대통령 및 측근 인사들에게 있다는 점에 대해서는 이론이 없다. 하지만 이들이 권력을 장악하고 전횡을 일삼는 것이 가능할 정도로 취약한 우리 정치시스템의 문제를 반드시 진단해봐야 한다.

국회가 대통령을 견제하도록 하는 대통령제의 삼권분립 정치시스템이 제대로 작동하지 못한 것은 아닌지 검토해봐야 한다는 것이다.

국회는 입법권과 예산권에 더하여 행정부를 감시하고 견제하는 역할을 한다. 이는 국회의 권리이자 동시에 의무이다. 국회는 정부를 감시하고 견제하기 위해서 국정감사나 조사를 할 수 있고, 대통령의 인사권을 견제할 수 있으며, 대통령의 특수한 권한에 대한 동의 및 심사권을 가진다.

따라서 대통령이 권한을 남용하거나 자의적인 통치행위를 할 경우에 국회는 그에 적절한 견제를 해야 하며, 이러한 국회의 견제가 제대로 이루어질 때 권력의 남용이나 전횡이 예방되는 것이다.

최순실 게이트는 기존의 국회-행정부 관계에서 국회가 정부를 제대로 견제하지 못해온 결과라고도 할 수 있다. 대통령과 의회가 서로 감시하고 견제하는 건강한 긴장관계를 형성하는 것이 아니라, 대통령과 여당이 똘똘 뭉친 채 야당과 대결함으로써 여당은 정부 감시에 소홀하고 여당과 야당 간의 정치적 갈등이 심화되는 대결의 정치가 지속되면서 국회가 온전히 제 기능을 수행하지 못 해 온 것도 사실이다.

국회의 정부견제 기능이 약화될수록 대통령의 자율성은 커지고, 견제 받지 않은 권력이 스스로 통제하지 못하는 수준으로까지 나아가 결국 헌법과 법률의 테두리를 벗어나게 된 것이다.

여당은 정부를 구성하는 주체일 뿐만 아니라, 국민을 대표하는 국회의 구성원으로서 정부를 감시하고 견제하는 역할도 동시에 수행해야 한다. 여당이 대통령의 대리인으로 전락하게 되면 국회 본연의 책무를 수행하지 못하고 결국 여야 간의 대립과 갈등만 남게 된다.

이번 사태를 계기로 국회가 정부를 보다 적극적으로 감시할 수 있도록 정부와 국회의 관계를 재설정할 필요가 있다.

정치권은 탄핵 민심 따라야 

둘째, “민심(民心)”을 보다 제대로 살펴야 한다. 탄핵은 국민투표로 선출된 대통령을 국회와 헌법재판소의 결정으로 파면하는 것이므로 국회와 헌법재판소는 대통령 탄핵에 대한 국민들의 의사를 보다 적극적으로 확인해야 한다.

지난 2004년 탄핵을 주도한 야당들이 탄핵에 실패하여 정치적 역풍을 받게 된 것은 민심을 제대로 살피지 못한 이유가 컸다. 당시 국민의 다수는 노무현 대통령의 선거 개입성 발언이 잘못된 것이라고 생각하면서도, 그것을 이유로 대통령을 탄핵하는 것 역시 잘못된 것이라는 의견을 보였었다.

이러한 민심에도 불구하고 노무현 대통령의 탄핵을 무리하게 추진했던 야당들은 결국 국민을 설득하지 못하고 국민적 저항에 부딪히게 되었던 것이다.

그렇다면 현재의 민심을 어떠한가. 현재 국민의 다수는 박근혜 대통령이 책임을 져야 한다고 생각한다. 대통령의 지지율이 5% 미만으로 추락했고, 심지어 대통령을 탄핵해야 한다는 의견이 80% 가까이 나타나고 있다.

민심은 명확하고 국민적 요구도 분명하다. 이러한 상황에서 탄핵소추안을 발의하여 탄핵의 절차를 시작하는 것은 국회의 권리가 아니라 국회의 의무가 된다. 국민을 대표하고, 정부를 견제해야 하는 것이 국회가 가지는 본연의 책무이기 때문이다.

특히 현 시점에서 야당은 탄핵의 실패를 우려할 것이 아니라, 국민적 요구에 부응하지 못할 것을 두려워해야 한다. 대통령의 실패에 절망한 국민들에게 국회의 견제 실패라는 또 다른 상실을 안기지는 말아야 할 것이다.

만약 정파적 입장과 비합리적 논리로 탄핵이 좌절될 경우에는 국민들이 또 다른 방향을 제시할 것이다.

국민들은 용기를 내어 촛불을 들고 광화문에 모였다. 그들이 밝히는 촛불의 메시지에 귀 기울어야 한다. 정치시스템의 정상화와 민의를 대변하는 정치가 요구되는 시점이다.

정부가 개성공단 가동 전면 중단 결정을 내린 지 1주일이 넘었지만 이 조치가 정말 불가피했는지에 대한 의문은 여전하다. 정부가 내세운 개성공단 폐쇄 조치의 핵심 이유들이 모두 부정되고 있는데다 북한에 대한 제재 효과는 없고 우리의 경제, 안보 손실만 커질 것이란 우려가 현실이 되고 있기 때문이다.

공단 임금의 핵·미사일 개발 전용…근거는 없이 주장만 되풀이

지난 2월 10일 정부가 개성공단 가동 전면 중단을 발표하면서 내세운 핵심 이유는 공단 노동자들의 임금이 북한의 핵과 미사일 개발에 쓰이고 있다는 ‘추정’이었다. 무기 개발의 돈줄을 차단하기 위한 조치라는 것이다.

그러나 2월 11일 통일부 대변인은 기자들에게 “임금이 전용되고 있다는 근거를 명확히 말하기는 어렵다”고 말했다. 논란이 일자 2월 12일 홍용표 통일부 장관은 “여러 관련 자료를 가지고 있다”며 분명히 근거가 있다는 취지의 설명을 했고, 이어 2월 14일에는 KBS 프로그램에 출연해 “개성공단 임금의 70%가 북한 노동당 서기실과 39호실로 들어간다”며 아예 구체적인 수치와 유입 경로까지 언급했다.

그러나 홍 장관은 바로 다음날인 2월 15일 국회 외교통일위원회에서 ‘근거를 대라’는 야당 의원들의 질의에 제대로 된 답변을 내놓지 못하다가 결국 “개성공단 임금이 당으로 들어간 증거 자료, 액수 등을 확인할 수 있는 것처럼 말한 것은 와전된 부분이 있다”면서 사실상 앞선 발언을 철회했다.

그런데도 박근혜 대통령은 하루 뒤인 2월 16일 국회 연설에서 또 다시 이 문제를 제기했다. 박 대통령은 “우리가 지급한 달러의 대부분이 미사일 개발을 책임지고 있는 노동당 지도부에 전달되고 있는 것으로 파악되고 있다”며 주무부처 장관이 사실상 부인한 ‘개성공단 임금의 무기 개발비 전용설’을 단숨에 부활시켰다. 그러나 역시 근거는 제시하지 않았다.

전문가들은 박 대통령의 말이 사실이라면 북한의 대량살상무기 개발로 전용될 수 있는 금융거래를 금지한 유엔 안보리의 대북제재 결의안 2094호를 우리 정부가 위반해 왔다는 모순이 발생한다고 설명한다. 게다가 이미 개성공단의 임금과 과거 금강산 관광 사업의 현금 거래는 유엔과 미 의회 조사국 등 국제사회로부터 정상적인 계약관계에 따른 것으로 인정받아 왔다는 점에서 정부의 주장을 신뢰하기 어렵다고 말하고 있다. 이와 관련해 양무진 북한대학원대학교 교수는 “정부가 말하는 ‘임금 전용의 근거’란 탈북자나 외국 학계, 정보기관 등으로부터 수집된 ‘첩보성 자료’에 불과한 것으로 보이며, 그렇기 때문에 밝히기를 꺼리고 있을 것”이라는 견해를 제시했다.

개성공단 멈춰야 국제사회 대북제재 유도 가능?… “중·러는 꿈쩍 않을 것”

정부가 밝힌 개성공단 폐쇄 결정의 또 한 가지 중요한 이유는, 국제사회의 강력한 대북제재를 유도하기 위해서는 우리부터 주도적인 행동에 나서야 한다는 것이다.

그러나 개성공단 폐쇄 닷새 뒤 나온 중국의 반응은 기존과 전혀 달라진 것이 없었다. 중국 외교부는 “북한의 추가적인 핵과 미사일 개발을 막는 것이 목적일 뿐 제재는 목적이 아니며, 북핵 문제의 유일한 해결 방법은 한반도 문제를 대화의 궤도로 다시 올려놓는 것”이라고 말했다.

이같은 중국의 입장은 앞으로도 달라질 가능성이 없다는 게 전문가들의 지배적인 견해다. 더구나 최근 우리 정부가 중국이 반대하는 사드 배치를 공식화한 상태여서 더욱 그럴 수밖에 없다. 정세현 전 통일부 장관은 “우리가 먼저 몸을 불사르는 식으로 뛰어들어가면 주변국들도 도움을 주지 않겠느냐는 것은 자국의 이익을 우선시하는 외교의 세계에서는 순진한 발상에 불과하다”면서, “개성공단의 폐쇄 조치는 사드 배치와 맞물려 미국과 일본의 대북제재 강도를 높이도록 유도하는 데에는 일정한 작용을 하겠지만 중국과 러시아가 참여하지 않는 제재는 어떤 효과도 거둘 수 없게 될 것”이라고 밝혔다.

“아픈 쪽은 북한 아닌 우리”… 사실상 ‘셀프 제재’

국제사회의 대북제재 공조가 어렵다면 개성공단 폐쇄 조치만으로 북한에 직접적인 타격을 가할 수는 있는 것일까.이럴 가능성도 거의 없다. 지난 2013년 개성공단의 일시 중단 사태를 주도했던 쪽이 우리가 아니라 북한이었다는 사실만 상기해봐도 상식적으로 추론이 가능한 문제다. 이번에도 마찬가지다.북한은 경제적으로 타격을 받겠지만 그 영향은 그리 크지 않을 것으로 전망된다.

그러나 우리 쪽에서 지불해야할 대가는 막대하다. 당장 124개 개성공단 입주 업체들이 들고 오지 못한 물품 피해액만 2조 원이 넘는 것으로 잠정 집계되고 있다. 생산 중단 기간이 길어질수록 손실액도 비례해서 늘어나게 된다. 이들의 협력 업체 5천여 곳도 일정한 피해가 불가피하다.

안보 비용이 증대하게 되는 것도 손실이다. 개성공단은 본래 그 지역에 주둔하고 있던 북한 6사단과 64사단, 62포병 여단을 북쪽으로 15km 이상 후방 배치시키는 효과를 발휘해 왔다. 그러나 이번 개성공단 중단에 따라 북한은 이 지역을 군사통제구역으로 선포했다. 향후 가동이 재개되지 않을 경우 과거처럼 다시 군이 주둔하는 지역이 될 가능성이 있다. 이렇게 되면 우리 역시 병력을 증강 배치할 수밖에 없게된다. 안보 비용이 늘어나는 셈이다.

▲ 개성공단 정상화 남북 합의서(2013. 8.14)

향후 남북관계의 주도권을 북측에 빼앗길 공산도 커졌다. 남북이 지난 2013년 일시 중단 됐던 개성공단 가동을 정상화하면서 합의한 내용을 우리 정부가 먼저 깨버렸기 때문이다. 당시 합의문은 “남북은 어떠한 정세에도 영향을 받음이 없이 공단의 안정적인 운영을 보장한다”고 돼 있다.

취재 : 김성수
촬영 : 김기철, 신승진

6월말 최저임금 결정을 앞두고 최저임금위원회 구조개선의 목소리가 높다. 우리나라 최저임금은 노동 9, 사용자 9, 공익위원 9명 등 27명으로 구성된 최저임금위원회가 해마다 6월말까지 다음해 적용할 최저임금을 결정한다. 노사가 위원회에 직접 참여하는 노사교섭과 유사한 구조라 합의 도출이 쉽지 않기 때문에 공익위원의 역할이 중요하다. 그러나 대통령이 9명의 공익위원을 모두 임명해 위원회 독립성은 물론이고 정권 입맛대로 인상액을 결정하는 구조에 대해 비판 여론이 높다.

갈등 속에 ‘공익위원’ 절대적 권한

최저임금 공익위원은 최근 10년간 8차례 최종안을 제시했고, 2차례는 최종 인상 범위를 제시했다. 10년 모두 공익위원들이 내놓은 최종안 또는 범위 안에서 결정됐다. 위원회는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 공익위원이 내놓은 최종안이 예상보다 높으면 사용자 위원이 퇴장하고, 예상보다 낮으면 근로자 위원이 퇴장한 상태에서 결정되는 경우가 태반이었다.

2010년엔 사용자 위원이 퇴장했고, 2011년엔 근로자 위원이 퇴장했고, 2012~2014년엔 사용자 위원이 퇴장하진 않았지만 대부분 기권했다. 2015~2016년엔 근로자 위원이 퇴장했다. 이런 상태에서 공익위원의 최종안대로 모두 결정돼 공익위원의 영향력은 더욱 커지고 있다.

공익위원은 고용노동부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. 따라서 정권 입맛대로 최저임금이 결정돼 왔다고 해도 과언이 아니다. 대통령이 뽑은 공익위원이 절대적 권한을 가져 위원회는 독립성에 한계가 명확하다.

공익위원 위촉 기준도 제한적이다. 최저임금법 시행령 13조(공익위원 위촉 기준)에 따르면 ① 3급 이상 공무원 ② 노동경제, 노사관계 등 부교수 이상 ③ 공인된 연구기관 박사 연구원으로 돼 있다.

72명 중 45명이 교수, 전공도 경제-경영학 편중

1987년 최저임금위원회 구성 이후 현재까지 30년간 모두 72명이 공익위원을 맡았다. 72명 중 교수는 45명, 노동부 공무원 14명, 연구기관 12명, 시민단체 1명이었다. 절대다수인 교수의 전공은 경제학 20, 경영학 11, 법 7, 사회복지 2, 사회학 2, 소비자학 2, 문학 1명 순이다. 세부적으로 노동경제학이나 노사관계를 전공한 교수도 있지만 한눈에 봐도 경제, 경영학자 편중이 심하다. 양극화가 심해지는 현실을 볼 때 복지학과 사회학 비중은 더 커져야 한다.

공익위원 중 시민단체 출신은 30년 동안 여성민우회 정강자 공동대표 딱 1명뿐이었다. 공익위원 위촉기준 4호엔 “상당하는 학식과 경험이 있다고 장관이 인정하는 사람”도 포함돼 있지만, 노동부장관은 30년 동안 교수와 노동부 공무원, 국책연구기관 연구원만 선호했다.

30년 동안 최저임금위원회 위원장을 맡은 6명은 모두 교수였다. 조기준 고려대 교수, 김수곤 경희대 교수, 최종태 서울대 교수 등 초기 3명의 교수 출신 위원장은 학계에서 노동관련 전문성을 갖춘 인물로 평가받는다. 그러나 이후 3명의 교수 출신 위원장은 노사 평가가 극명하게 엇갈린다. 교수 출신으로 보기 어려운 노동부 공무원 출신이나 국책 연구기관 출신도 있다.

[표1] 역대 정권 최저임금 인상률

공익위원 뒷문은 여당 국회의원, 정무직 단체장 

문형남 전 위원장은 노동부 공무원 출신으로 노동부 기획관리실장과 산업안전공단 이사장을 지내다가 노동부가 전액 출연해 세운 한국기술교육대 총장을 거쳐 이명박 정부 때인 2009년 4월부터 2년가량 8대 위원장을 역임했다. 위원장을 마친 뒤 곧바로 노사발전재단 사무총장을 지냈다. 위원장을 맡을 때 한국기술교육대 교수였지만 사실상 정부 사람이나 마찬가지였다.

문 위원장 후임인 박준성 교수는 2011년 5월부터 지난해 10월까지 최저임금위원회를 맡았다. 박 위원장은 성신여대 경영학과 교수로 80년대부터 신인사 노무관리를 주제로 전경련과 포스코, 금성그룹, LG, 효성중공업 등 대기업 연구용역을 맡아 지난해 중노위 위원장 선임 때 노동계가 크게 반발했다. 박 위원장은 2016년 7월초 최저임금 의결 때 근로자 위원이 퇴장한 가운데 사용자 위원들이 제시한 440원 인상안을 표결에 부쳐 정권의 대리인이란 비판을 받았다.

이종훈 명지대 경영학부 교수는 2008년 5월 공익위원으로 임명돼 2012년 초까지 공익위원 간사로 활동하다가 그해 4월 총선에 출마해 새누리당 국회의원(분당갑)으로 변신했다. 유경준 박사는 국책연구기관인 노동연구원과 KDI에서 30년 가까이 연구원으로 일하다가 2015년 4월 24일 공익위원으로 임명됐으나 한 달(5월26일)만에 통계청장으로 옮겨갔다.

공익위원 여전히 교수 6, 국책연구기관 2, 공무원 1명

지금도 공익위원 구조는 바뀌지 않았다. 9명의 공익위원은 교수 6명, 국책연구기관 연구원 2명, 노동부 공무원 1명으로 구성돼 있다. 지난 15일 뽑힌 어수봉 위원장은 노동연구원 연구원과 중앙고용정보원 원장, 한국기술교육대 교수 등 주로 노동부 산하기관에서 주로 일했다. 어 위원장은 1999~2006년까지 공익위원으로 활동했다가 이번에 복귀한 셈이다.

6명의 교수 출신 공익위원은 전공별로 경영학 3명, 법학 2명, 경제학 1명 순이다. 현재의 공익위원 9명 중 문재인 정부 이후 새로 임명한 위원은 강성태 한양대 교수 1명 뿐이다.

연구원 2명도 국책연구기관인 직업능력개발원과 노동연구원 재임 중이라 정부정책에서 자유로울 수 없어 위원회 독립성 확보는 여전히 미지수다.

위원회 불러도 힘 있는 부처는 불출석

최저임금위원회가 고용노동부 산하로 돼 있어 기획재정부나 행정자치부, 국세청 등 힘 있는 부처를 관장할 수 없는 한계가 뚜렷하다.

최저임금위원회는 27명의 노.사.공익 위원 외에 고용노동부와 기획재정부, 산업통산자원부 3급 공무원을 특별위원으로 임명한다. 실제 위원회 회의 땐 고용노동부 특별위원인 근로기준정책관이 매번 참석한다. 그러나 다른 2개 부처 특별위원은 얼굴도 비추지 않는다.

위원회는 2015년 회의 때 ‘공공조달계약 시 최저임금 인상률 미반영’ 문제 개선을 위해 기획재정부 특별위원의 의견을 듣고자 수차례 출석을 요구했지만 응하지 않았다. 결국 타 부서 직원이 대리출석해 발언하고 말았다.

위원회는 노동부와 통계청 통계가 서로 달라 최저임금 결정기준으로 삼는데 한계가 있어 더 정밀한 통계치를 가진 국세청의 협조를 구했지만 실패했다.

최저임금은 기재부와 산업부 뿐만 아니라 기초생활법을 관장하는 보건복지부, 저임금 노동자가 몰린 여성가족부와도 무관하지 않지만 위원회가 노동부 산하라는 한계 때문에 범부처간 협조를 얻을 수 없는 구조다.

한정애 의원은 지난해 8월 이런 구조적 한계를 극복하기 위해 최저임금위원회를 대통령 산하로, 민병두 의원은 총리 산하로 각각 격상하는 법안을 발의했다.

[표2] 계류중인 최저임금 법안만 25개

20대 국회엔 개원 1년만에 최저임금 법안이 25개나 발의돼 있다. 9명의 공익위원을 모두 대통령이 뽑아 문제가 된 공익위원 선출방식을 개선하는 법안도 8개나 있다. 9명 중 일부를 국회가 추천하거나 노사가 명단을 놓고 서로 배제해 가면서 뽑는 방안도 나왔다.

최저임금 사각지대 해소를 담은 안도 많았다. 장애인과 가사노동자는 최저임금에 적용되지 않는다. 1년 이상 고용된 노동자는 수습 3개월을, 아파트 경비원처럼 감시단속적 일을 하면 10%를 삭감해도 된다. 장애인에게 적용을 확대하고 대신 정부가 일정하게 지원하는 방안이다.

우원식 의원은 아예 국회가 결정하자는 법안을 냈지만 대부분 현행 최저임금위원회 결정을 유지하자는 쪽이다. 김삼화 의원은 위원회를 2개로 이원화해 한쪽은 인상 범위를 정하고, 나머지 한쪽이 최종액을 정하자고 했다.

한편 고용노동부는 지난해 6월 정부입법안으로 위반 사업자에게 현행 2천만원 이하의 벌금을 매기는 것을 2천만원 이하의 과태료로 완화하는 최저임금법 개정안을 발의했다. 노동부는 벌금형이 절차가 복잡해 과태료로 전환하면 실효성 있는 제재가 가능하다고 했지만, 이 법안은 국회 환노위 전문위원조차 “과태료는 위반자가 받는 부담이 적어 오히려 위반자에게 유리한 결과가 생길 가능성이 있다”고 지적했다.

방청도 못하는 위원회 폐쇄성

최저임금위원회는 방청 절차가 없다. 노동계와 사용계가 배석자를 2명씩 앉힐 수 있지만, 방청은 아예 못한다. 언론사 취재기자의 출입도 금지된다.

위원회는 2015년 3차 전원회의에서 민주노총과 한국노총이 전원회의 때마다 발표하는 보도자료까지 위원회 운영규칙 위반이라며 공식 사과와 재발장지를 요구할 정도였다. 이용득, 이정미 의원 등 4개 개정안이 속기록 공개와 방청허용, 회의 공개 등을 담은 건 이런 폐쇄성을 극복하자는 취지다. 반면 사용자 단체는 현재의 공개수준이 적절하고, 실명을 공개할 경우 자유로운 토론에 오히려 방해가 된다는 입장이다.

민변 노동위원장 김진 변호사는 “2015년 최저임금 미달 노동자가 222만 명에 달했는데도 노동부는 업주가 시정만 하면 아무런 처벌도 안해 문제”라며 “임금채권보장법상 체불임금 지급 요건을 완화해 정부가 미달 노동자에게 우선 차액을 지급하고 사업주에게 대위 청구하는 방법을 강구해야 한다”고 지적했다.