2018년도 보건복지 예산안 분석-장애인 분야

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

전체적인 평가 

2018년도 보건복지부 소관 장애인정책 지출예산(예산+기금)은 2조 2,200억 원으로 2017년도 본예산 대비로는 11.0%, 추경 대비로는 7.4% 증가한 금액으로 편성되었다. 2016년도 1.0%, 2017년도 1.2%에 비해 큰 폭으로 상승한 것이다. 그러나 지난 정권에서 장애인 관련 예산 증가율이 낮았다는 점을 고려하면 정상수준으로 회복하기 위해서는 기존보다 더 많은 예산이 편성될 필요가 있다. 

2017년과 마찬가지로 2018년도 장애인 관련 예산 중 장애인연금 및 장애수당의 소득보장사업 34.5%(7,653억 원), 장애인활동지원사업 30.2%(6,717억 원), 장애인거주시설운영지원사업 20.8%(4,619억 원)의 총 예산은 85.5%(1조  8,989억 원)이며, 장애인 예산 중 가장 큰 비율을 차지하고 있다. 이들 사업은 2017년 본예산 대비 12.1%, 추경 대비 8.3% 증가하여 장애인 예산의 전체 증가율보다 높은 증가율을 보인다. 

세부사업 평가

장애인소득보장

장애인소득보장사업 중 장애인연금은 2018년도에 6,356억 원으로 편성되어 2017년 장애인연금 예산 대비 13.5%(추경대비) 증가하였으나 장애수당은 1,298억 원으로 2017년도에 비해 2.2% 감소하였다. 기초수급자 장애수당이 750억 원으로 2017년 대비 4.0% 감소하였고 차상위계층 장애수당은 548억 원으로 2017년 대비 0.3% 증가하였다. 기초수급자 장애수당이 감액 편성된 것은 기초수급 경증장애인이 9,529명(4.0%) 감소할 것이라고 추정한데 따른 것이며 지원단가는 월 4만 원으로 동결되었기 때문이다(차상위층 장애수당의 지원단가도 4만 원으로 2017년과 동일). 

한편 장애인연금은 지원대상이 35만 2,000명에서 35만 5,000명으로 소폭 증가할 것으로 예상, 급여액은 기초급여에 대해 20만 5,430원에서 25만 원으로 큰 폭(21.7%)으로 증가(부가급여는 지난해와 동일)시킴으로써 관련예산이 5,600억 원에서 6,356억 원(13.5%) 증가한 것이다. 

장애인소득보장에서 그간 장애계가 지속적으로 요구해왔던 장애인연금의 급여액을 상당히 큰 폭으로 증가시킨 것은 주목할 만하나 기초수급자 장애수당에서 기초수급 경증장애인이 감소할 것이라고 가정한 것과 관련해서는 추후 지속적으로 모니터링해볼 필요가 있다.

장애수당과 장애인연금은 제도의 성격을 보다 분명히 하는 제도개혁이 추진될 필요가 있다. 현재 장애수당(기초 및 차상위 경증장애인 대상) 및 장애아동수당(기초 및 차상위의 경증과 중증 대상)은 추가비용보전성격의 급여이지만, 장애인연금은 소득보전성격의 기초급여와 추가비용보전성격의 부가급여가 혼재해 있다. 따라서 향후에는 장애인연금의 부가급여와 장애수당 및 장애아동수당을 통폐합하여 장애로 인한 추가지출을 보전하는 성격의 제도로 명확히 하고, 장애인연금은 가득능력상실정도에 따라 급여를 지급하는 소득보전제도로 자리매김할 필요가 있다. 중장기적으로는 추가지출보전급여는 보편적 수당으로, 소득보전급여인 장애인연금은 근로능력상실도를 기준으로 급여를 지급하는 제도로 발전시켜 나가야 한다.

장애인활동지원과 주거시설운영지원

2018년도 복지부 장애인예산에서 또 하나 특징적인 점은 장애인활동지원 예산이 6,717억 원으로 전년 대비 10.8%(본예산 대비 23.0%)로 증가하여 장애인예산의 평균증가율 7.4%보다 높다. 장애인활동지원 예산의 경우 지원대상자를 6만 5,000명에서 6만 9,000명으로 6.1% 증가할 것으로 예상하고 지원단가도 기존의 9,240원에서 1만 760원으로 16.4% 증액(중증장애인 활동보조 가산급여는 동결)한 것에 따른 것이다. 이는 그동안 장애계가 요구해왔던 사항이 일정부분 반영된 것으로 보인다.

반면 장애인주거시설운영지원사업의 예산은 4,619억 원으로 전년 대비 1.5% 증가하여 장애인예산 평균증가율보다 낮게 증가하였다. 거주자 1인당 지원단가가 연간 2만 6,905천 원에서 2만 8,390천 원으로 5.5% 증액되었으나 지원인원은 2만 5,136명에서 2만 4,180명으로 3.8% 감소할 것으로 예상한 데 따른 것이다.

장애인거주시설운영지원사업의 예산은 22~23%, 장애인활동지원사업은 26~27% 수준을 계속 유지하고 있다. 그러나 장애인정책은 지역사회에서의 자립생활의 도모를 기조로 한다는 점에서 장애인활동지원사업을 중심으로 한 지역사회 자립생활 지원 프로그램이 더 활성화될 필요가 있다. 이런 점에서 2018년도 장애인활동지원사업의 예산 증가는 긍정적으로 평가할 수 있으나 앞으로 관련 예산의 증가와 제도개혁, 정책방향 조정 등이 이루어져야 한다.

장애등급심사제도 운영

2018년도 장애등급심사제도 운영예산은 269억 원으로 전년도 311억 원 대비 42억 원, 13.5%가 감액되었다. 그런데 세부항목을 보면 장애판정체계 시범사업이 종료되어 감액되었기 때문이다. 반면 심사제도 운영 등 나머지 하위사업들은 소폭이지만 대부분 예산이 증액되었다. 증액된 하위사업 중 가장 큰 비중을 차지하는 심사제도 운영비가 252억 원으로 전년도 247억 원 대비 2.0%의 소폭으로 증가하였다. 심사제도 운영비의 증가가 소폭이라고는 하나 이것이 그동안 장애등급심사를 통한 수급권리 제약의 한 원인으로 작용해왔다는 의구심이 있다는 점을 감안하면 장기적으로 제도개혁이 필요할 것이다. 

2019년도 장애등급제 폐지 시행준비 예산이 3억 1,000만 원 신설된 점은 주목할 만하다. 현 정부는 장애등급제 폐지와 부양의무자 기준 폐지와 관련하여 민관협의체를 구성하여 방안을 논의하기로 하였는데 논의가 생산적으로 진행되어 장애등급심사제도의 개혁에도 공헌할 수 있어야 할 것이다. 

장애인일자리지원

2018년도 장애인일자리지원 예산은 957억 원으로 전년도 814억 원 대비 16.1% 증액되었다. 시각장애인안마사파견사업의 지원단가가 1.2%의 소폭 증액된 것을 제외하면 나머지 하위사업들(일반형일자리, 시간제일자리, 장애인복지일자리, 발달장애인 요양보호자 보조일자리)의 지원단가가 16.3% 비교적 큰 폭으로 증액되었다. 

장애인일자리지원 예산의 증가는 현 정부의 공공부문 일자리 증가의 기조와 맞물린 것으로서 지역사회에서의 장애인 자립생활에도 중요한 의미를 가진다. 그간 장애인일자리지원 사업의 지원단가가 증액되지 않았던 점을 고려하면 긍정적이나 실효성 있는 사업이 되기 위해 앞으로 예산이 증액되어야 할 필요가 있다. 

발달장애인지원

2018년도 발달장애인지원 예산은 84억 7,000만 원으로 전년도 90억 8,000만 원 대비 6.7% 감액되었다. 발달장애인지원법이 2015년 11월부터 시행된 이래 매년 발달장애인지원 예산은 감액되는 등 소극적인 예산 편성이 이루어지고 있다. 

하위사업별로 보면 공공후견지원 예산과 발달장애인 부모･가족지원 예산이 각각 3억 원과 4억 원 감액되었고, 발달장애인개별지원계획 서비스변경 시범사업은 예산은 책정되지 않았다. 

결론

2018년도 장애인복지예산은 2017년 대비 7.4%(추경기준, 본예산 대비로는 11.0%) 증가하여 지난 정권의 1%대 증가율을 크게 상회하고 있다. 하지만 복지부 총예산 증가율 9.8%(2017년 추경기준)보다는 낮아 장애인복지예산의 구성비는 2017년 추경 대비 소폭 하락하였다.

2018년도 장애인 예산에서 특징적인 사실은 복지부 장애인예산의 85% 이상을 차지하는 장애인소득보장사업과 장애인활동지원사업이 각각 10.5%, 10.8% 증가하였고, 장애인거주시설운영지원사업은 1.5%로 소폭 증가하였다. 단년도 예산안으로 중장기적인 방향을 단정하는 데에는 신중할 필요가 있으나 중장기적으로 바람직한 제도개혁을 지향할 가능성이 있다고 판단된다. 

장애인소득보장의 경우, 추가비용보전성격의 장애수당 및 장애아동수당, 장애인연금의 부가급여를 통합하고, 장애인연금의 기초급여는 소득보전급여로 그 성격을 분명히 하는 방향으로 제도개혁을 추진할 필요가 있다. 

장애등급제 폐지 논의가 진행되어 왔고, 정부가 민관협의체를 구성하고자 밝히고 있듯이 장애등급심사제도가 바람직한 방향으로 논의되어져 개도 개혁이 이루어질 필요가 있다. 

발달장애인지원사업은 관련 법률 시행 후, 예산이 삭감되는 등 제도의 취지에 부합하지 않게 편성되는 것은 아쉬운 부분이다. 또한 기초수급자 장애수당의 경우 기초수급 경증장애인이 감소할 것으로 추정된 부분은 향후 모니터링이 필요하며, 장애인일자리지원 예산이 지원단가의 인상을 동반한 것은 일부 긍정적으로 평가할 만하나 이것이 그간 사실상 하락해온 지원단가를 단순히 현실화하는 데 그쳐서는 안 될 것이다. 

나는 특별한 일을 하고 있지 않습니다

김예원 장애인권법센터 변호사

인터뷰 | 조준희 참여연대 사회복지위원회 간사

기록 및 정리 | 이경민 참여연대 사회복지위원회 간사

신체적, 정신적 차이가 차별과 배제의 원인이 될 수 없고 모두가 사회 구성원으로 존중받아야 한다. 하지만 국가는 오래 전부터 신체적, 정신적 장애를 가진 사람을 시설로 보내 격리시킴으로써 장애인과 비장애인이 함께 어우러질 수 있는 장을 사전에 차단시키고 있는 것은 아닐까.

여기, 장애인을 평범한 사람으로 바라보는 한 사람이 있다. 바로 김예원 변호사다. 김예원 변호사는 장애를 가진 사람들 중 법이 필요한 사람들을 직접 찾아다니고 있다. 그리고 더 많은 당사자들을 직접 만나기 위해 2017년 초 1인 법률 사무소를 개소하였다. 장애인을 나와 함께 더불어 사는 사람으로 생각하며 장애인 인권 증진을 위해 오늘도 발로 뛰고 있는 김예원 변호사를 만나보았다.

 

자기소개 부탁한다

현재 장애인권법센터에서 일하고 있는 김예원이라고 한다. 연수원을 수료하고 재단법인 동천에 있었고, 이후 서울시 장애인인권센터에서 3년 정도 일했다. 

 

공익활동을 하게 된 계기는 무엇인가? 

사법 연수생들은 2달 정도 연수를 하게 되어있다. 일종의 실습인 것이다. 당시 몇몇의 연수생들과 함께 여태 해보지 못한 활동을 해보자고 의견을 모아 시민사회단체를 찾아갔다. 그렇게 몇몇 연수생이 난민, 장애인, 이주외국인, 성폭력 등 관련 단체로 흩어져 활동을 했다.

 

그런데 막상 현장에 가보니 상황이 생각보다 심각했다. 인권침해가 상시적으로, 장기간 이루어지고 있음에도 권력관계로 인해 문제제기를 못하는 수준이었다. 개인이 해결하기에는 구조적인 어려움이 명확했다. 이 상황을 목도한 연수생들이 어떻게 하면 좋을지 매주 만나 회의를 했다. 결국 그냥 지나칠 수 없다고 의견을 모아 공익전담 변호사를 세우기로 했다. 

 

공익전담변호사를 세우는 과정은 어땠나? 

당시 연수원 동기가 약 1,000명이었는데, 단순하게 일인당 1만 원만 걷어도 3명의 월급을 줄 수 있다고 생각했다. 연수원에서 할 수 있는 것은 다 했다. 팜플렛을 만들고, 거리홍보도 했다. 다행히 공감대를 얻어 약 3억 6천만 원을 모았고, 3명의 공익전담변호사를 책임질 수 있게 되었다. 그 3명이 현재 ‘공익인권변호사모임 희망을 만드는 법’의 류민희, 김동현 변호사와 세월호 관련 활동을 열심히 했던 배희철 변호사다. 

 

여러 분야 중 특별히 장애인 분야에 관심을 갖게 된 계기가 있나? 

사실 앞서 소개한 공익전담변호사를 세우는 과정에서, 나는 당사자가 되기보다는 펀드레이징을 역할을 담당했다. 연수원 수료 이후에도 개인적으로는 공공기관에 가고 싶었다. 그러다 우여곡절 끝에 법무법인 태평양에서 설립한 재단법인 동천에 입사하게 되었다. 동천은 공익법률지원 등 법률을 통한 사회공헌활동을 주로 하는 곳이다. 하지만 그것 역시 어떤 숭고한 뜻을 가지고 들어간 것은 아니다.

 

개인적인 이야기를 해보자면, 나는 태어날 때 의료사고로 한 쪽 눈이 보이지 않았다. 그런데 장애인이지만 개인적으로 장애인라고 생각하며 살지 않았다. 개인적 특수성일 수 있지만 나는 기득권(?)이었기 때문이다. 공부도 잘했고, 합기도, 검도, 호신술을 배워 힘도 셌다. 결국 장애인 권리를 보호하는 인권변호사의 길로 들어선 계기는 내가 장애인이기 때문에 경험한 차별이 아니라, 사회적으로 차별과 배제를 경험한 사람들의 사건들을 직면했기 때문이다.

 

사회적으로 차별과 배제를 경험한 사람들의 사건, 어떤 사건들이었나?

2012년 원주 사랑의 집 사건이 있었다. 워낙 유명한 사건이라 검색사이트에 ‘원주 사랑의집’, ‘원주 장목사’라고 검색하면 사건 내용이 나올 정도다. 당시 사건을 접했을 때는 이미 장애인 21명 중 4명만이 생존해 있었고 나머지는 생사를 확인할 수 없었다. 그 중 한명도 직장암 말기로 곧 사망했다. 생존자 중 한 명은 여자인데도 주민번호 뒷자리가 1로 시작하더라. 생일도 모르는 상황이었다. 그리고, 청력이 너무 떨어져서 청각장애 신청을 하러 갔는데 청각을 잃은 것이 아니라 귀지가 3센티나 쌓여 듣지 못했던 것이었다. 여러 가지로 정말 심각한 상황이었다. 이후 생존자들이 지역사회 안에서 잘 정착할 수 있도록 지원하고 그 과정을 지켜보았다. 너무 다행스럽게도 그분들이 지역사회에서 행복감을 느끼는 모습을 볼 수 있었다.

 

그리고 ‘홍천 실로암 사건’ 역시 기억에 남는다. 그곳에 계시던 한 분은 지적장애만 낮은 정도로 있던 상태였는데 입소한지 일 년 만에 사망했다. 욕창 때문에 엉덩이뼈가 보일정도로, 어떤 보호도 되고 있지 않았다. 반면 시설장은 횡령은 기본이고, 여기저기 관광을 다니며 제대로 시설을 관리하지 않았다. 이런 상황들을 경험하면서 장애인들의 인권을 지원하는 일을 해야겠다고 생각했다. 

 

장애인권법센터를 만들기 전에도 계속 공익활동을 해오고 있었는데, 특별히 독립단체를 설립한 이유는 무엇인가? 

로펌에서 일할 때도 의미 있는 사건들이 많았다. 그러나 아쉬운 점은 사건이 이미 많이 진행된 상태에서 로펌까지 온다는 것이다. 다시 말해, 사건이 일어나는 즉시 개입할 수 있는 상황이 아니라 피해자들이 여러 과정을 거치면서 감정적으로 소진되어 지친 상황에서 마지막으로 찾아오는 경우가 많았다. 그리고 피해자를 직접 만나기 힘든 경우도 더러 있었다.

 

이후 당사자를 직접 만나면서 일을 하기 위해 서울시 장애인인권센터로 이직을 했다. 서울시 장애인인권센터는 피해자 등이 신고를 하면 개입하는 구조였다. 이전 보다는 피해자들을 만날 수 있는 계기가 많았고, 그렇게 3년 정도 일했다. 다만 서울시에서 운영하고 있기 때문에 사건이 서울시라는 공간에 한정될 수밖에 없었고, 전화로 초기신고를 받기 때문에 도움이 정말 필요하지만 전화로 신고할 수 없는 상황에 있는 사람을 만나는 것은 한계가 있었다.

 

신고를 할 수 있는 분들은 자기 옹호체계를 조금이라도 표현 가능한 분들인데, 발달장애, 장애여성, 장애아동은 그야말로 사각지대에 있다. 특히 아동 같은 경우가 너무 열악하다. 아동이 자신의 상황에 대해 직접 목소리를 내기 어렵고, 주변의 옹호체계에 기댈 수밖에 없는데 그 옹호체계가 가해자라면 더욱 답이 없다. 그래서 피해자들을 직접 찾아가야겠다는 생각에 장애인권법센터를 설립하게 되었다.

 

장애아동의 경우가 가장 열악하다고 했는데, 구체적으로 어떤 부분인가?

앞서 이야기한 것처럼 아동은 자신의 상황에서 대해 목소리를 내기 어렵다. 장애아동은 더욱 심각하다. 그리고 장애아동의 인권을 대변하고 지원하는 단체가 거의 없기도 하다. 

 

또한 장애아동의 권리보호는 사회적 인식개선과 제도 설계가 필요한 영역이다. 예를 들면 중증장애아동 중에는 주기적으로 석션이 필요한 경우가 있다. 그러나 우리나라는 의료인이 없다는 이유로 학교 내에서 석션을 못한다. 결국 중증장애아동은 일반학교에 입학하기 어렵다. 반면 일본은 간호사 입회가 가능하고 통합교육이 가능하다. 우리나라에도 법은 있다. 그러나 현실은 다르다. 현재 이러한 문제들에 대해 법률 검토를 하는 중이다. 

 

<사진=장애인권법센터>

기억에 남는 사건이 있다면? 

특별히 어떤 사건을 꼬집어 말할 수 없지만, 예은이(가명) 사건이 기억에 남는다. 13살 예은이가 엄마 핸드폰을 가지고 놀다 핸드폰을 깨트리고 혼이 날까봐 집을 나갔다. 이후 강화도에서 예은이를 발견했는데, 예은이는 노숙인 상태였으며, 눈에 초점을 잃었고, 성폭력 흔적도 있었다. 예은이가 강화도까지 간 상황은 다음과 같았다. 예은이가 집을 나간 후에 엄마가 이용하던 채팅앱에 접속을 해서, 집을 나왔다고 하니 성인남성들이 재워주겠다고 하며 예은이에게 접촉을 한 것이다. 그런데 정작 가해자는 처벌을 받지 않았다. 왜냐면 우리나라는 만 13세 이상이면 성적자기결정권이 있다고 보는데, 예은이는 13세 이상이었고, 법원은 이것을 성매매로 본 것이다. 그래서 처벌이며 피해보상에서 패소하였다. 안타까운 사건이다.

 

성적자기결정권을 부여하는 것은 의미가 있으나, 문제는 성적자기결정권 부여의 의미가 어떤 것인지에 대한 이해 없이 형식적인 부여만 하고 있다는 점이다. 그리고 우리나라는 성폭력 교육을 할 때, 가장 중요한 관계적 교육이 부재하고 기술적인 것만 가르치고 있다. 성폭력 상황에서는 위계, 권력 같은 것들이 중요하게 작용하는데도 말이다. 아무튼 상황이 이렇다 보니 심각한 피해에 이를 때까지 모르는 경우가 많다. 

 

또한 장애여성이 성폭력을 당할 때 자기효능감을 느끼는 경우가 많다. 예를 들면, 우리사회에서는 장애인은 비정상이라고 보고 장애인이 배제와 차별을 경험하는 경우가 많은데, 성폭력 가해자는 피해자에 대한 칭찬과 치켜세움 등을 통해 그루밍(길들이기)을 한다. 그렇다보니 피해자가 성폭력을 당하는 경험을 하면서도 이 상황이 거부해야 하는 폭력인지, 자기효능감을 느끼는 것인지에 대한 판단이 흐려지는 경우가 많다.

 

장애인 권리 옹호운동을 하면서 느끼는 한국사회의 장애인에 대한 인식 수준은 어느 정도인가?

인식은 사람마다 달라 한마디로 말할 수는 없다. 예전에는 대부분이 장애인을 ‘불쌍한 사람’이라고 생각했다면, 지금은 ‘불쌍하지만 나랑 엮이고 싶지는 않은 사람’이라고 생각하는 것 같다. 사회가 파편화되는 과정에서 장애인에 대한 인식도 변해간다고 느낀다. 

 

교육을 통한 인식 전환도 필요하겠지만 같이 부딪히는 경험이 더욱 중요하다. 가령 통합교육이 이루어지는 과정 속에서 나와 다른 사람들을 이해하는 경험 말이다. 그러나 여전히 우리사회는 장애인은 시설에 수용되어야하고, 사회와 분리되어야 한다고 생각한다. 나 살기 바쁜, 척박한 사회적 분위기 속에서 약자가 약자를 혐오하는 풍토가 심해지고 있다.

 

그런 사회의 인식을 직면하게 되면 절망스럽지 않나?

그렇다. 편견에 부딪힐 때 가장 어려움을 느낀다. 장애를 경험하지 못하고, 아니 경험이 없으면서도 완고한 편견을 가진 사람을 만나면 더욱 그러하다. 그리고 장애인은 으레 그래야 한다는 사회구조적 문제에 부딪힐 때도 참 답답하다.

 

많은 사람들이 내가 하고 있는 일을 보면서 ‘좋은 일’을 한다고 이야기한다. 하지만 나는 이 일이 적성에 맞고, 즐겁게 할 수 있기 때문에 하고 있는 것이다. 그런데도 사람들은 숭고한 일을 하는 사람처럼 대한다. 장애인이 나와 다른 사람이 아니라고 여기는 사회라면 내가 하는 일은 그렇게 ‘특별한 일’이 아니지 않겠는가.

 

현재 아이가 2명이고 셋째를 임신했다고 들었다. 일가정 양립의 어려움이 있을 것 같다.

남편이 최대한 도와주려고 하나 직장에 다니기 때문에 물리적인 한계가 있다. 그래서 내가 아이들의 양육을 담당하고 있다. 그러다보니 가장 큰 문제는 시간이 너무 부족하다는 점이다. 객관적으로 아이들과 함께 보내야 하는 시간이 있는데, 그런 면에서는 일종의 타임 푸어다. 그래도 센터를 꾸리는 일은 자영업이다 보니 시간을 유동적으로 사용할 수 있는 장점은 있다. 그리고 아이들과 함께 하는 시간이 스트레스가 되지 않아 버틸 수 있는 것 같다.

 

앞으로의 계획은? 

사람들을 만나면 앞으로 국회의원이나 관료가 되려고 인권운동을 하냐는 질문을 가끔 받는다. 전혀 그렇지 않다. 나는 이 일을 재미있게 오래 하고 싶다. 그리고 뜻이 맞는 동역자를 만나면 더욱 좋겠다. 그래서 현재도 열심히 연대하며 일을 하고 있다.

 

마지막으로 하고 싶은 말이 있다면? 

장애인을 특별한 시선으로 바라보지 않았으면 좋겠다. 아예 ‘어떤 태도로 대해야겠다’는 생각을 버리면 좋겠다. 사람에게 집중해 달라. 인간 대 인간으로 상호작용하면 다를 것이 없다. 장애라고 인식할수록 차이가 깊어지고 이것이 차별이 된다. 

사고의 전환: 탈시설의 현재와 미래

조아라 | 장애와인권발바닥행동 상임활동가

이 세상 끝이 어딘지 가보는 경험

"차라리 교도소는 징역 채우고 나갈 수라도 있는데 여기는 언제 나가는지도 모르고...“

 

시설에 살고 있는 사람들을 만난다는 것은 이 세상 끝이 어딘지 가보는 경험 같았다. 시설은 지역 중심가에서도 굽이굽이 들어가야 하는 곳이 대부분, 대중교통으로는 어림없는 곳이다. 어느 곳은 하루 전 날 버스터미널 근처에서 밤을 보내야했고, 어느 날은 전철도 다니지 않는 새벽 택시를 타고 기차역으로 이동했다. 그럼에도 확보할 수 있는 면담시간은 아침 10시부터 오후 4시정도에 불과했다. 대부분 오후 4시 30분이면 저녁식사를 하고, 그 뒤엔 세면을 하고 8시면 취침하는 시설의 시간표는 매일 마주해도 낯설기만 했다. 작년 중증·정신장애인 시설생활인에 대한 실태조사로 만난 사람들은 약 천오백 명이다. 그런데 모두 다른 시설에서 사는, 서로 다른 이름을 가진 천오백 명의 사람들의 삶은 무서우리만치 유사했다. 앞서 언급한 시설의 시간표도 마찬가지로 수십 개의 이름을 가졌을 뿐 똑같았다. 

한 분은 내게 지금이 몇 년도인지 물었다. 2017년이라 했더니, 벌써 그렇게 되었냐며 놀랐다. 입소년도를 보니 꼬박 19년을 이 시설, 이 방, 이 침대에서 보낸 분이었다. 또 다른 분은 면담 내내 음악 이야기를 하며 꺄르르 웃었다. 자신은 음악 듣는 걸 좋아하는데 시설에서는 혼자 들을 수가 없어서 스트레스를 받아 눈물이 난다고, 바깥에 나가면 실컷 음악을 듣고 싶다고 했다. 전철을 타고 둘러보면 누구 하나 빠짐없이 이어폰을 꼽고 있는 시대에, 나는 좀 서글퍼졌다. 한편 누군가는 시설에서 모든 게 자유롭다고 했다. 자고 싶을 때 자고, 먹고 싶은 것도 먹을 수 있고, 나가고 싶을 때 나간다고 했다. 그 시설에서 그 사람만, 그랬다.

대부분의 사람들은 자신의 방에서 꼼짝없이 있었다. 직원의 도움 없이는 꼼짝할 수 없는 와상장애가 있거나, 오랜 시설 생활로 무기력하거나, 정해진 시간 외, 정해진 장소 외 이동이 불가하다는 규칙을 몸에 익혔거나하는 이유 등으로 말이다. 정책이 변화하여 시설 내 프로그램실, 휴게실 등의 다양한 공간이 마련되어있지만, 사람들은 그게 있는지조차 몰랐다. 어제와 오늘이 구분되지 않는 하루를 꼬박 천일 넘게, 십년이 넘게, 수십 년을 넘도록 보내온 사람들의 목소리는 희미했다. 그러나 그 희미한 목소리, 몸짓, 표정 속에서도 그리움, 무기력, 갈망이 잔뜩 묻어났다. 

아무것도 시도할 수 없는 삶

”고민이 없어요. 할 게 없어요. 눈감고 있으면.."

 

사람은 보편적인 환경에서 다양한 관계를 맺고, 사람 간의 여러 사건과 자극을 통해 세상을 살아가기 위한 방법을 터득한다. 하지만 시설과 같이 분리된 공간에서는 여러 사회적 경험과 관계에 대한 기회가 차단되고, 오랜 단체생활은 여러 문제를 필연적으로 발생시킨다. 이 총체적인 문제를 ‘시설화’라고 한다. 시설화는 ‘시설병’으로 표현되기도 하는데 ‘자극이 없이 단조롭게 반복되는 시설 생활로 인해 사람들이 꿈과 욕구, 인간으로서의 자존감을 상실하고 무기력해지는 현상’을 의미한다. 누군가는 하루빨리 이곳을 벗어나고 싶어 했지만, 또 다른 누군가는 나가봤자 할 수 있는 것이 아무것도 없다, 평생 이곳에서 살다 죽을 것이라고 하기도 했다. 이처럼 시설화의 가장 큰 문제는 스스로 아무것도 시도하지 않는 존재가 되어버리는 것이 아닐까.

뿐만 아니다. 지역사회로부터 단절된 시설 안에서 직원들 또한 무기력해지고, 새로운 지원에 대해 상상해볼 수 없다. 조사 중 어떤 직원은 시설이 너무나 외진 곳에 있어 겨울에 눈이라도 오면 꼼짝없이 퇴근도 못한다고 했다. 새로운 프로그램 강사를 섭외하려고 해도 강사를 구하기 쉽지 않다고 했다. 직원도 마찬가지로 외부자극으로부터 무뎌지게 되는 것이다. 사실 이런 긴 말을 늘어놓지 않더라도 시설에 가면 고스란히 느껴진다. 시설거주인과 마찬가지로 직원들의 무기력한 모습이 온 몸으로 느껴진다. 고립된 시설에서의 일하는 사람과 지역사회서비스기관에서 일하는 사람의 표정과 활기의 차이는 너무나 뚜렷했다. “그렇다면 시설은 누굴 위해 존재하는 것인가?”

<그림: 장애와인권발바닥행동 제공>

전체 등록장애인 중 4.45%는 시설수용

그렇다면 이처럼 시설에 살고 있는 장애인은 얼마나 있을까? 한국에서 그동안 장애인 거주시설과 시설 입소 인원은 꾸준히 늘어왔다. 시설은 2015년까지 매년 4~5%씩 늘어오다, 2016년에는 처음으로 감소세를 보였다. 2016년 12월말 기준 장애인거주시설수는 1,505개소, 입소현원은 30,980명이다. 장애인복지법에 포함되지 않는 정신장애인시설 입소인원은 2017년 정신의료기관 66,688명, 정신요양시설 9,990명이며, 노숙인시설에도 2015년 기준 4,089명의 장애인이 수용되어있다. 이는 전체 등록장애인(2016년 기준 2,511,051명)의 약 4.45%에 해당하는 인원이다. 이밖에도 미신고시설, 수도원 등에도 장애인이 수용되어있지만 그 시설의 수나 수용현황은 파악조차 되지 않고 있다.

<사진=장애와인권발바닥행동 제공>

한국의 탈시설 정책 현황

우리사회에서 사회적 약자가 가장 많이 듣는 말은 ‘조용히 기다리라’는 말이 아닐까. 별이 보이지 않는 밤을 지새우며 시설에 사는 사람들은 가족의, 직원의, 공무원의 ‘기다리라’는 말을 별 수 없이 믿으면서도 나갈 날을 기다렸다. 하지만 현재까지도 중앙정부 차원의 탈시설 정책은 없다. 오랫동안 시설수용 중심 정책 속에서 지금 당장 탈시설을 추진하기 위한 법·제도 근거도 부실하며, 추진할 인력도 구축되어 있지 않다. 그런 와중에 2010년 장애인연금제도, 2011년 활동보조지원제도 도입은 탈시설을 간접적으로 지원할 수 있는 정책적 토대가 되었다. 시설거주인이 탈시설하기 위해 반드시 필요한 기본요소로 집, 생활비, 활동보조를 꼽기 때문이다.

‘완벽한 탈시설 정책’이란 끝내 지금까지도 만들어지지 않았고, 장애인 당사자들은 더 이상 기다릴 수 없었다. 아니, 시설이 나를 위한 것이라는 사회의 위선을 더 이상 참을 수 없었다. 사람들은 ‘형기 없는 감옥보다 배가 고파도, 추워도, 더워도 바깥이 낫다’고 했다. 그리고 장애인이 지역사회에서 살아갈 수 있는 탈시설 지원체계를 만들어야 한다고 요구했다. 탈시설 역사의 한 획을 그은 대표적인 투쟁에 ‘마로니에 8인 농성’이 있다. 이들의 60여 일간의 농성은 지금의 서울시 등의 탈시설 정책을 만들어낸 밑불이었다. 

2008년 서울시는 서울시정개발연구원에 의뢰하여 시설거주 장애인을 대상으로 탈시설 욕구조사를 진행하였다. 이 조사결과를 기반으로 2009년 장애인전환서비스지원센터가 설립되었고, 2013년 7월 인권증진기본계획을 통해 전국 최초로 시설거주 장애인 600명의 탈시설화를 지원하는 ｢장애인거주시설 탈시설화 5개년 계획(2013~ 2017)｣을 발표했다. 현재는 2차 탈시설화 5개년 계획을 수립·이행 중이다. 이어 전주시가 ｢전주시 장애인거주시설 탈시설화 추진계획(2015~2019)｣을, 대구시가 ｢시설거주장애인 탈시설 자립지원 추진계획(2015~2018)｣을 발표하였고, 2017년 광주시 또한 ｢탈시설 자립생활 지원 5개년 계획(2017~2021)｣을 발표하였다. 현재까지 지자체가 실시하고 있는 정책은 체험홈, 자립생활주택, 자립생활가정 등 탈시설 전환주거 제공, 탈시설 정착금 지급이 주를 이룬다. 

한편, 문재인정부는 역대정권 최초로 ‘탈시설’을 국정과제로 선정했다. ‘장애인 지역사회 정착생활 환경조성’을 위해 탈시설 지원센터 설치, 자립지원금 지원, 임대주택 확충, 범죄시설폐지 및 탈시설정책추진을 위한 시범사업으로 대구시립희망원 문제 해결을 약속했다. 또한, 1842일간 장애등급제-부양의무제 농성의 결과로 구성된 탈시설민관협의체에서는 지난 2월부터 탈시설 정책에 관한 논의가 진행 중이다. 이는 그동안의 정권과는 다르게 지역사회 통합 정책으로 전환하겠다는 의지일 뿐만 아니라, 탈시설은 거스를 수 없는 시대 흐름임을 의미하기도 한다.

함께 꿈꾸는 지향

그렇다면, 약속한 탈시설 정책은 ‘어떻게’ 이행되어야 하는가? ‘탈시설화’는 (시설이 아닌)제약이 최소화된 지역사회의 일반 주택에서, (인간 존재와 삶에 필수적인)개인의 자유, 자율성, 사생활을 보장받고, (이를 위한)소득 및 서비스를 지원받으며, 자신의 연령대와 선호에 맞게 사회의 일원으로 포함(inclusion)되어 살아갈 권리가 있음을 의미하는 것이다. 이를 충분히 담아낸 철학과 추진 원칙이 필요하다. 더불어 명확한 개념정의와 국가책임을 명시할 필요가 있다. 

한편으로는 탈시설화 추진체계 구축이 필요하다. 이는 기존의 시설수용 중심적인 장애인 정책 전반의 변화를 필요로 하기 때문에 보건복지부 장애인정책국 내에 탈시설만을 전담할 부서를 설치가 필요하다. 또한 국정과제에 명시한 대로 전국 17개 시도에 공공기관으로서 탈시설지원센터를 설치하여 시설거주 장애인의 개인별 탈시설지원 계획을 수립·이행해야 한다. 또한 장애인 당사자가 탈시설하여 지역사회에서 살기 위한 소득, 주거, 활동지원, 의료 및 건강관리 지원, 직업 및 주간활동지원, 관계 및 심리 지원 등 다양한 지원이 하나의 컨트럴타워에서 다뤄질 수 있도록 체계구축이 필요하다. 이 같은 지원은 당사자뿐만 아니라 탈시설을 우려하거나 반대하는 가족들의 설득을 위해서도 진지하게 고려되어야 한다. 

그리고 기존시설에 대한 폐쇄계획이 수립되어야 한다. 시설거주 장애인의 탈시설을 지원하는 정책뿐만 아니라 시설 자체에 대한 개입이 필요하다. 신규시설 설치와 신규 입소를 제한하고, 현재 존재하는 시설들에 대해 일정기간 내 탈시설 계획을 수립하여 폐쇄하는 정책이 동시에 이루어져야 하는 것이다. 시설이 아닌 지역사회에서의 삶에 대한 상상력을 발휘해야 한다. 시설입소를 희망하는 사람들에게 필요한 건 ‘시설’이 아니라 ‘존엄한 삶을 유지하기 위한 서비스’이기 때문이다. 당사자와 가족이 지역사회에서 삶을 영위하려면 어떤 지원체계가 필요한지 실태파악이 필요하다.

또한 중요한 것은 탈시설정책을 이행하는 과정에서 기존의 시설을 쪼개어 유지하거나 소규모시설을 확대하는 방식은 지양해야 한다는 점이다. 그동안 ‘지역사회 자립’을 명목으로 정부와 지방자치단체의 기능보강사업비 등의 보조금이 기존 시설 개조, 공동생활가정 과 같은 소규모시설 확충에 쓰였다. 하지만 이는 당사자가 지역사회로 나가는데 있어 또 하나 넘어야할 산이 될 뿐이었다. 우리는 변질된 시설이 아니라 장애를 가진 한 사람이 사회구성원으로서 지원되어야할 정책을 마련해야 한다.  

탈시설의 대안은 사고의 전환

남은 것은 기간과 예산의 문제이다. 이제는 모두가 동의할 수밖에 없는 탈시설, 어느 기간을 목표로 얼마만큼의 예산을 투여할 것인가가 핵심이다. 외국이 탈시설하는데 3~40년 소요되었다고 하는데, 우린 그와 꼭 똑같은 과정과 시행착오를 겪어야 하는 걸까? 아직 이미 시설에서 수십 년 세월을 보낸 당사자에게 당신을 지원할 예산이 없다고 ‘기다리라’고 해야 하는 걸까? 좀 더 단순하고 명쾌하게 바라보면 좋겠다. 탈시설 예산은 없는 것을 새롭게 만드는 게 아니라 기존 예산의 철학을 전환하는 문제이다. 시설을 유지하며 투여하는 예산, 한 사람당 지원되는 시설 예산을, 이 당사자가 시설이 아닌 지역에서 살아갈 때 필요한 예산으로 목적을 바꾼다면 그리 어려운 문제가 되지 않을 것이다. 현재 한 시설거주인당 지원되는 금액을 산수로만 계산하면 연간 2,853만 원인데, 이를 개인에게 필요한 것과 원하는 것에 따라 사용할 수 있도록 방식을 전환하는 것이다. 이들이 모두 똑같은 삶을 살지 않는다면, 즉 개인별 지원을 고민한다면 누군가는 지역사회에 살면서 그 이하가, 그 이상이 필요할 수도 있다. 정책과 예산의 전환은 그동안의 사고를 뒤집는다면 충분히 가능하다. 그동안 장애가 있거나 가난한 사람들을 위한 ‘시설’만을 획일적으로 제시했다면, 이제는 묻는 것이다. ‘당신은 어떤 삶을 꿈꾸나요?’, ‘그 삶을 이루기 위해서는 어떤 서비스가, 얼만큼 필요합니까?’, ‘이 서비스가 가능하도록 하려면 어떤 시스템이 바뀌어야 할까요?’. 

존엄한 삶이란 결국 한 사람이 꿈을 찾아가고 실현해가는 과정이다. 우리가 사고해야할 현실이란 불가능한 조건의 나열이 아니라 바로 사람의 삶에 있다.

<참고문헌>

박숙경, 김명연, 김용진, 구나영, 문혁, 박지선, 정진, 정창수, 조아라, 2017, 「장애인 탈시설 방안 마련을 위한 실태조사-시설에서 지역사회로의 전환을 위한 정책 연구」, 국가인권위원회

공익제보자에 대한 명예훼손 무죄 판결,  
내부 제보자 보호 위한 인식 개선으로 이어지길... 

지난 2016년 11월, 장애인주간보호센터 직원 C 씨가 시설 내 장애인 학대 의혹을 신고한 사건이 있었습니다. 당시 센터장과 사무국장이 언론 등에 제보한 사실을 문제 삼아 C 씨를 '출판물에 의한 명예훼손', '정보통신망이용촉진및보호등에관한법률위반(명예훼손)' 등의 혐의로 고소했습니다. 지난 8월 22일, 인천지방법원 부천지원(형사5단독)은 이 사건의 1심 선고에서 공익제보자인 C 씨에 대해 무죄를 선고했고, 검찰도 항소하지 않아 판결이 확정됐습니다. 

참여연대는 지난해 12월 8일, 이 사건을 수사하던 인천지검 부천지청에 의견서를 보냈습니다. 당시 참여연대는 의견서에서 센터 직원인 C 씨가 장애인 학대가 일어났다고 믿을 합리적 상황과 이유가 충분했던 만큼, 공익신고자 보호법상 책임감면제도의 취지에 따라 공익제보자로서 보호받아야 한다고 밝힌 바 있습니다. 

[2017. 12. 8. 참여연대 보도자료] 참여연대, 장애인 학대 의혹 공익제보자의 책임감면 요청해

다행히 1심 재판부에서도 이같은 취지가 받아들여져 C 씨에 대해 무죄를 선고했습니다. 내부 문제를 외부에 알리기 쉽지 않은 사회복지시설의 특성상 내부자 제보 없이 인권침해의 실상을 드러내고 밝히기는 매우 어렵습니다. 공익신고행위를 명예훼손 등으로 손쉽게 처벌하려 든다면 사회적 약자나 취약계층 보호를 위한 공익제보는 위축될 수밖에 없습니다. 이 판결을 통해 공익제보자, 특히 내부 제보자를 철저히 보호해야 한다는 인식이 더 넓어지길 기대합니다. 

아동학대범죄자는 ‘마땅히’ 처벌받았는가?

이세원ㅣ서울대학교 사회복지학과 박사과정

들어가며

 우리나라 정부는 2000년 ‘아동학대를 심각한 사회문제로 규정하며 이에 대한 보호 및 아동안전에 대한 제도적 지원을 공고히 할 것’을 목적으로 하여 아동복지법을 전면 개정하였다. 그러나 최근 언론을 통해 알려진 소금밥 사건, 울산 계모 사건 등 극악한 아동학대 사건 등은 우리사회가 아동학대를 더 이상 ‘사회문제’가 아닌 ‘사회범죄’로 보아야 한다는 합의에 이르게 하였다. 중앙아동보호전문기관에 의해 집계되고 있는 아동학대사례는 2001년 2,105건에서 2013년 6,796건으로 매해 증가하고 있으며, 안재진 외(2011)는 아동학대 발생률을 25.3%로 추정하고 있을 정도로 아동학대는 우리사회에 있어 심각한 이슈이다.

 따라서 아동학대 피해자에 대한 대응은 물론이거니와 재학대를 방지하기 위해서도 학대행위자에 대한 대응은 매우 중요하다. 그러나 지금까지 학대행위자에 대한 강력하고 실효적인 대응은 형사처벌이 거의 유일하다고 볼 수 있는데, 2013년 아동보호전문기관이 학대로부터 아동을 보호한 건수는 6,796건이었으나 당해 연도 학대행위자 최종조치결과 형사고소·고발은 544건에 그쳐 우리사회에서 아동학대 행위자에 대한 사법적인 대응이 매우 소극적으로 이루어지고 있음을 알 수 있다.

 2014년 9월부터 시행되고 있는 아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법(이하 아동학대범죄 특례법)은 ‘아동학대범죄에 대한 처벌을 강화하고 아동학대범죄가 발생한 경우 긴급한 조치 및 보호가 가능하도록 제도를 마련함으로써, 아동학대에 대한 강력한 대처와 예방을 통해 아동이 건강한 사회 구성원으로 성장하도록 하려는 것’에 목적을 두고 제정되었다. 아동학대범죄사범에 대한 형사처벌은 적법절차를 통한 실체적 진실 발견으로, 가해자에 대한 적정한 형벌을 구현하는 사후 조치이자 예방적 조치라는 점에서 매우 중요하다.

 이처럼 아동학대 발생건수의 증가와 최근 언론보도를 통해 공개된 아동학대 사범에 대한 엄벌의 필요성에 관하여 국민적 공감대 형성의 토대가 마련되고, 아동학대에 대한 처벌규정을 강화하는 아동학대범죄 특례법이 시행된 지금, 지난 15년간 아동학대 사건의 형사처벌 내용과 경향을 분석함으로써 아동학대범죄자들이 ‘마땅히’ 처벌받아 왔는지에 대해 살펴보는 것은 매우 중요하다.

아동학대범죄의 처벌규정은 강화되었으나, 실형은 25%에 불과 벌금은 15년째 그대로

 2000년 아동복지법이 전면 개정되면서 금지행위에 대한 벌칙조항의 대폭적인 개정이 이루어져, 1981년 제정 시에 비해 징역형의 상한은 최대 10배가 되었고 벌금형의 상한은 최대 30배까지 올라갔다. 또한 2006년 아동복지법 개정 시에는 벌금형의 상한이 최대 2배로 가중되었다. 이에 현행법상 아동을 매매하는 행위, 음행을 시키거나 음행을 매개하는 행위는 10년 이하의 징역 또는 5천만 원 이하의 벌금에 처하며, 이 외 신체·성·정서·방임학대 등은 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하게 되어있다.

  [그림 1]과 [그림 2]는 2000년에서 2014년 상반기까지 아동복지법위반으로 처벌받은 아동학대범죄의 형사판결문 중 484사례(피고인 579명)를 분석한 결과이다. 2000년과 2001년에는 벌금형에 비하여 상대적으로 징역형의 비율이 훨씬 높았으나 그 이후부터는 벌금형의 비율도 최대 약 35%까지 증가하였다. 또한 징역형 중 실형과 집행유예의 비율을 살펴보면, 2001년과 2014년을 제외하고 실형의 비율은 약 15~40%비율이고, 집행유예의 비율은 매해 형사처벌의 1/3 이상이다. 2002~3년의 경우는 전체 판결 중 약 70%의 피고인이 집행유예로 처분 받은 것으로 나타나 실제로 실형을 처분 받는 비율은 상대적으로 낮았다. 전체 피고인의 수에서도 실형은 144명(24.9%), 집행유예는 312명(53.9%), 벌금형은 123명(21.2%)으로, 집행유예 처분 비율이 가장 높고 벌금형의 경우도 상당한 것으로 분석된다.

 실형은 비교적 낮은 비율에 불과하였음에도 불구하고, 전체 144명 실형 처분자의 평균기간은 36개월이며, 실형의 평균 개월 수가 2000년부터 15년 동안 증가하지 않아 처벌이 강화되었다고 볼 수 없다. 벌금 역시 전체 평균 약 270만원으로, 아동복지법 2006년 일부 개정시 최대 2배까지 벌금상한액이 증가하였음에도 불구하고 15년 동안 벌금액수의 증가추세는 보이지 않아 실제에 있어서는 피고인에 대한 처벌에 변동이 없었던 것으로 보인다. 또한 우리나라 1인당 GDP가 2000년은 약 $11,347이고 2014년은 약 $25,931로 2.3배 증가했지만 15년간 벌금의 액수는 거의 변동이 없었다는 사실은 2000년 당시 벌금 체감도에 비해 2014년 벌금 체감도가 훨씬 가볍게 느껴질 수 있다는 점에서 문제의 여지가 있다. 그렇다면 여론에만 편승하여 단순히 처벌규정의 상한만을 상향하는 것은 실제 큰 의미가 없었음을 알 수 있다.

성학대 부가 처분은 잘 준수되었을까?

 법률에서는 아동성학대 가해자에 대해 성폭력 치료 프로그램 이수, 신상정보 등록과 공개·고지, 성범죄자에 대한 위치추적 전자장치 등의 부과 처분을 규정하고 있는바, 성학대 부가 처분 준수여부를 살펴보았다.

 우선, 아동·청소년의 성보호에 관한 법률[시행 2010. 4. 15.]에서 성폭력범죄자에 대한 수강명령 또는 성폭력 치료프로그램의 이수명령이 의무규정으로 되어 있으나, 본 연구의 판결문 분석 결과, 2010년부터 2014년까지 아동복지법 제17조 제4호 위반 성학대와 연루된 피고인 81명 중 48명만이 성폭력 치료프로그램 이수명령을 받았으며, 법률에서는 300시간이라는 상한선만 제시하고 있을 뿐이어서 선고된 이수 시간은 최소 40시간 최대 300시간으로 편차가 크다. 다만, 2010년 강제조항 시행 이후로 해가 거듭될수록 성학대 가해 피고인에 대한 성폭력 치료프로그램 이수명령 부가율이 높아지고 있다는 점은 고무적이다.

 또한 구 청소년의 성보호에 관한 법률[시행 2008. 2. 4.]에서 청소년 성폭력 범죄자에 대한 신상정보 등록 및 공개·고지가 피고인의 의무임을 규정하는 강제조항으로 개정되었으나, 2008년부터 2013년까지 신상정보의 등록을 명하고 있지 않는 경우도 많으며, 공개·고지 명령은 약 28% 수준밖에 되지 않는 것으로 나타났다. 판결문에서는 대체로 공개·고지 명령의 예외 사유를 ‘피고인에 대한 공개 및 고지명령으로 인하여 기대되는 이익 및 예방 효과와 그로 인한 불이익 및 부작용 등 제반사정을 종합하면, 피고인의 신상정보를 공개 및 고지하여서는 아니 될 특별한 사정이 있다고 판단된다’라고 적시하고 있는데, 이는 아동복지법위반 사범에 대한 처벌 및 예방 효과 보다는 피고인의 가족들에 미치는 부정적인 영향을 더 고려하고 있는 것으로 보인다.

 성범죄자에 대한 위치추적 전자장치(이른바 전자발찌) 부착 명령은 2008. 10. 28. 시행된 법률인 구 특정 성폭력범죄자에 대한 위치추적 전자장치 부착에 관한 법률 제5조에 의하여 검사가 전자장치 부착명령 청구와 법원의 결정에 따라 가능하다. 각 판결문에서는 검사의 전자장치 부착명령 청구 여부를 확인할 수는 없으나, 전자장치 부착 명령은 단 11명에게만 내려졌다.

상소 결과와 양형 요소 분석: 성인대상 범죄의 양형 감경요소가 아동학대사범에게도 적용될 수 있는 것인가?

 579명 중 상소(항소 및 상고)가 이루어진 경우는 256명으로, 1심사건 전체 피고인의 44.2%에 해당하였다. 이 중 2014년 현재 상소가 계속 중인 경우 22건(8.6%)을 제외하면, 원심을 파기한 상소인용률은 34.8%인데, 그 대부분인 32%는 피고인의 항소가 받아들여진 경우이다. 즉 실형을 감량한 경우가 27명(10.5%), 실형이 집행유예로 감경된 경우가 대부분으로 41명(16%), 그 외 집행유예 기간의 축소와 벌금액의 감액 등으로 원심보다 피고인의 처벌이 가벼워졌다. 그러나 검사 측 주장이 인용되어 형이 강화된 경우는 15년간 5건에 불과했고, 그 중에서도 집행유예가 실형이 되거나 실형기간이 늘어난 경우는 단 2건에 불과한 것으로 나타났다.

 판결문에서는 피고인에 대한 양형의 이유에서 불리한 정상과 유리한 정상을 나누어 판시하고 있는데, 피고인에 대하여 아동학대의 상습성, 반성하고 있지 않은 점 등을 불리한 양형요소로 판시하는 경우는 많지 않았다. 그러나 피고인에게 유리한 정상으로 참작되는 경우는 반성, 초범인 점, 피고인과 피해자의 건강상태, 합의 등 그 사유도 여러 가지였고 경우의 수도 비교적 빈번하였다.

 물론 시행중인 여타의 다른 범죄 양형기준에서 특별양형인자로 경미한 상해, 심신미약 등과 일반양형인자로 상당 금액의 공탁, 진지한 반성, 처벌불원 등은 피고인에 대한 감경요소로 고려되고 있는 것이 사실이다. 그러나 이처럼 일반적으로 다른 성인 대상 범죄의 양형 감경요소로 고려되는 사유들이 무비판적으로 아동학대사범에 대해서도 적용될 수 있는가에 대한 고민은 이루어져야 한다. 아동학대 사건의 경우 아동학대의 가해자 대부분은 아동과 함께 동거하고 있는 부모라는 특수성을 감안하여 아동학대를 훈육이 아닌 범죄로 인식하고 그에 따른 책임을 부담하도록 하여, 장래의 재학대를 방지하는 것이 중요하기 때문이다.

 피고인에 대해 유리한 정상으로 고려된 요소 및 예를 검토해 보면, 우선 반성에 관한 것인데, 불과 몇 회의 공판기일에서 피고인이 제출하는 반성문 등을 통해서는 그러한 반성이 진심에서 우러나온 반성인지 중형을 피하기 위한 거짓인지를 분간하기 어렵고, 아동학대는 수년 동안 고착화된 가해자의 양육관 및 환경과도 관련이 있으므로 교육․상담이나 치료 없이 개선되는 것은 어려워 보인다. 

 또한, 범죄전력이 없고 우발적인 학대의 경우 감경 요소로 작용하고 있다. 그러나 ‘재학대’를 방지하기 위해서는 이 학대사건 이전의 범죄전력을 고려하는 것도 중요하나, 이 사건 이후에 또 다른 학대가 일어날 것인가 즉 ‘재범’에 대한 가능성에 초점을 두어야 할 것이며, 음주나 피곤의 상태는 수시로 찾아올 수 있다는 점에서 우발성은 인정되지 않아야 한다.

 특히 합의는 감형의 가장 중요한 요소로 작용하고 있었는데, 피해 아동 혹은 피고인의 처나 가족이 처벌을 원치 않고 합의를 한 경우 대부분 감형되었다. 그러나 피해아동이 학대 상황에서 가해자의 권위와 물리력에 억눌려 항거불능의 상태에서 학대를 받았듯이, 피해아동이 가해자와의 합의를 같은 이유로 종용받을 수 있음이 충분히 예상된다는 점에서 피해아동과의 합의를 이유로 감형을 하는 것은 적절하지 않다. 또한 피해아동의 또 다른 부모 혹은 가족이 피고인과 합의를 하였다는 것은, 당사자인 아동의 의견을 무시했다는 점과 그 가족은 아동을 학대 상황에 놓아둔 또 다른 아동학대의 공범자일 수 있다는 점에서 바람직하지 않다.

끝맺으며

 신고된 아동학대사례에서는 가해자의 대부분이 부모이나 판결문에서는 절반정도로 나타나 아동학대 가해자가 부모인 경우 매우 소극적인 법적대응을 하고 있는 것으로 추론할 수 있었다. 더불어, 아동학대는 행위의 특수성상 암수 범죄가 많을 것으로 추측되는 상황에서, 공식적으로 집계된 사례조차 고소·고발된 수는 10%미만이며, 그 중 불입건, 불기소처분 등으로 인해 유죄판결을 받은 수는 더 적다. 이를 통해 아동학대가 여러 단계를 거치면서 사건이 ‘사라져’ 버리고, 아동학대에 대한 인식이 ‘희석되고’ 있음을 발견할 수 있었다.

 거의 매년 극악한 아동학대 사건 발발로 피고인 엄벌에 대한 여론이 높아졌고, 이에 2000년 아동복지법 전면개정 이후 2006년 일부개정을 통해 법정형이 강화되었다. 그러나 15년 동안 아동복지법위반 피고인 중 실형을 받는 비율은 평균 20%대에 불과하였고 실형 평균 기간도 증가하지 않았다. 벌금형의 결과 또한 벌금형 상한을 가중한 개정입법의 의도와 우리나라 경제성장률에도 역진적인 것임을 확인할 수 있었다.

 물론 아동학대 가해자에게 형사처벌만이 능사는 아니고 최우선이 되어서는 안된다. 그러나 아동학대는 중대한 강력 범죄이며 앞서 언급한 형벌의 양면적인 기능뿐만 아니라 점점 증가하고 있는 재학대율을 고려한다면, 적정한 형사처벌은 반드시 필요하다는 인식과 판결이 확립되어야 한다. 영국의 경우 아동학대 사건 대부분은 가해자와 피해자를 격리시킴으로서 추가적인 아동학대를 막고 피해 아동들의 트라우마를 해소할 수 있다는 점에서 징역형을 선고하며, 가해자가 피해아동의 유일한 보호자인 경우에만 피해아동에 대한 방임 등의 문제를 고려하여 예외적으로 집행유예를 선고한다.

 따라서 첫째, 아동보호전문기관 및 수사기관과 사법기관자들이 아동학대 사건의 중대성을 인식하여야 하고, 관련 법률 개정 시 아동학대사범에 대한 온정적 양형을 개선하기 위해서는 법정형 상한이 아닌 법정형 하한을 상향하여야 한다. 둘째, 아동학대범죄의 경우 더욱 충실한 양형심리가 필요하기 때문에, 최근 법원에서 시행하고 있는 양형조사관에 의한 양형조사제도는 그 활용여지가 커 보이는 바, 아동학대 사건의 경우 사회복지 전공의 외부전문가를 필수적으로 포함할 수 있도록 해야 한다. 셋째, 아동학대범죄에 대한 형사처벌이 중요하다고는 하나 학대행위에 대한 교정과 개선 없는 형사처벌은 무의미하다. 그러므로 현행 성학대 부가처분의 실시 여부 및 내용 등에 대해 명확한 기준을 두는 한편, 다른 유형의 학대범죄 피고인에 대해서도 법률상 명확한 기준에 의거한 적합한 부가처분이 활용되도록 법적제도의 구비와 실천현장의 노력이 필요하다. 넷째, 아동학대에 대한 판결문상 법집행 담당자의 인식이 상이한 것으로 나타난 바, 수사기관 및 사법기관에서 아동학대사건의 기소 여부 혹은 형벌 여부 등을 판단할 수 있는 기준 및 가이드라인이 필요하다. 피해 정도, 아동학대에 사용한 도구 등 가해 방법과 경위, 피해아동과의 관계, 피해아동의 진정한 의사, 상습성 등을 객관적으로 고려하여 아동학대 사건이 보편타당하게 판정될 수 있어야 한다.

 아동복지의 가장 주요한 원칙은 가정이 아동에게 가장 바람직한 환경이라는 것이다. 그렇기 때문에 ‘결국 어린 아들을 피고인이 양육하여야 하므로 피고인과 아들 사이에 이 사건으로 인하여 지워지지 않을 응어리를 만드는 것이 피해자인 아들에게도 좋지 아니하다’며 우리사회는 아동학대가해자인 부모에게 중한 형사처벌을 내리지 않아 왔다. 그러나 교정되지 않은 아동학대는 끝이 나지 않고 재학대의 가능성이 매우 높으며, 더 악화된 상황으로의 전이로 이어질 수 있기 때문에 적절한 형사처벌은 ‘필요한 경우’ 수반되어야 한다. 아동학대는 단언코 범죄이며, 가정보호 원칙은 가정이 아동에게 안전할 때 이행될 수 있도록 지원되어야 한다.

참고문헌

안재진·강상경·김혜란·신혜령·유조안·이봉주·이은주·황옥경, 2011, 『아동학대 실태조사』, 서울: 보건복지부, 숙명여자대학교 산학협력단.

보건복지부·중앙아동보호전문기관, 2014, 『전국아동학대현황보고서』, 서울: 보건복지부.

아동학대, 의무보호서비스 전달체계 구축이 필요하다

조흥식ㅣ서울대 사회복지학과 교수

빈번한 아동학대 사건

요즘 하루가 멀다 하고 아동학대 사건 보도, 더 끔찍하게는 아동 시신유기 사건 보도가 줄을 잇고 있다. 2016년에 들어 3개월간 경기도 광주, 대구, 부천, 평택, 청주 등에서 아동학대로 사망한 채 발견된 아동이 10명에 이른다. 왜 하필 올해 들어와서 끔찍한 아동학대 사건 보도가 빈번히 등장하고 있는가? 지난해 12월 12일 인천의 빌라에 감금된 11살 소녀가 아버지의 학대와 굶주림을 피해 맨발로 탈출하면서 각 시도 교육청과 지원청을 중심으로 장기결석 아동 전수조사에 따른 경찰의 집중적인 수사 결과에 기인한다고 할 수 있다.
사실 아동학대는 전형적인 가정폭력의 하나이다. 일반적으로 어떤 시기, 어떤 장소에서 발생하든 폭력이 갖는 속성은 다음과 같은 몇 가지를 공통으로 갖고 있다. 첫째는 피해자가 가해자가 되고 가해자가 피해자가 될 가능성이 높은 순환성의 속성을 갖고 있다. 그러니 단순히 가해자로만, 피해자로만 인식해서 나타난 결과로서의 현상만을 봐서는 문제의 핵심을 놓치기 쉽다. 둘째, 폭력의 형태가 너무나 많고 서로 다른 다양성의 속성을 갖고 있다. 흔히 폭력은 하층계층에게만 많이 발생하는 것으로 여기지만 이는 신체적 폭력만 두고 하는 말이다. 폭력에는 정서적, 사회적, 언어적, 성적, 인터넷 폭력 등 다양하게 존재하며, 심지어 아동을 잘 양육하지 않고 버려두는 방임이나 유기 등도 폭력의 대표적인 한 유형이다. 그러니 아이를 때리는 것만 폭력으로 간주해서는 안 된다. 셋째, 폭력은 형태는 다르지만 계층이나 직업에 상관없이 어디서든 존재할 수 있는 편재성의 속성을 갖고 있다.
따라서 이제 폭력은 전 세계적으로 가정 안에서든 밖에서든 구분 없이 공공영역의 일환으로 취급되고 있다. 특히 아동과 관련된 폭력의 경우에는 이제 가정이 사적 영역이 될 수 없음은 1989년 11월 20일 유엔 총회에서 아동권리협약이 채택된 이후 세계적인 추세이다. 사랑의 매라는 말은 더 이상 통하지 않는다. 매를 들지 않고서도 얼마든지 사랑으로 훈육할 수 있다는 연구결과가 주를 이루기 때문이다.
그런 점에서 우리나라 아동복지법 제2조에서도 아동학대란 “보호자를 포함한 성인이 아동의 복지를 해치거나 정상적 발달을 저해할 수 있는 신체적·정신적·성적폭력이나 가혹행위를 하는 것과 아동의 보호자가 아동을 유기하거나 방임하는 것”으로 정의하고 있다. 즉, 신체학대, 정서학대, 성학대, 방임 및 유기로 아동학대의 범위를 폭넓게 정의하고 있다. 대법원 판례에도 아동학대에 대한 정확한 기준은 없지만 “아동의 잘못된 행동을 바로잡기 위한 훈육의 목적이라도 체벌의 정도가 사회통념상 객관적 타당성을 잃었을 경우 정당행위로 볼 수 없으며 아동학대”라고 판시하고 있다.

아동학대 예방과 치료의 실상

현재 우리나라의 아동학대 예방과 치료 사업이 안고 있는 문제들을 정리해 보면 첫째, 아동학대 예방 및 조기발견에 대한 대책이 미흡하다는 것이다. 최근 아동학대 의심신고 및 판정 건수가 늘고 있지만, 여전히 선진국에 비하면 저조한 수준이다. 2015년 아동 1000명당 아동학대 발견율이 우리나라는 1.3명인 데 비해 미국과 호주에서는 각각 9.1명(2013년)과 7.8명(2012~2013년)이다. 물론 여기에는 아동학대에 대한 국민들의 인식 부족과 무관심도 한 몫 하지만 아동학대 신고율 자체가 낮다는 점이다. 교사, 아동복지 담당자 및 의료인 등 전문직 종사자들이 갖는 학대자와의 관계, 진단서 발급 및 진료비 부담문제 등 신고에 따른 부담으로 인해 신고의무자들의 신고가 미흡하고, 신고에 대한 홍보 및 예방교육도 미흡하다.
둘째, 아동학대 예방과 치료 시설의 부족과 전문 인력의 부족을 들 수 있다. 아동학대 예방과 치료 사업을 전담하고 있는 아동보호전문기관이 2016년 4월 현재 중앙센터 1개와 지역센터 55개 있으며, 올해 2개가 더 만들어지고 있는 실정이다. 그리고 여기 근무하는 전문 상담인력은 모두 513명으로 아동 900만 명을 맡고 있는데, 이는 상담원 한 명이 아동 1만 8천명을 담당하고 있는 꼴이다. 아동인구가 우리나라와 비슷한 미국 캘리포니아 주는 상담원 숫자가 2013년 기준으로 4,932명이니 우리나라와 10배 가까이 차이가 나고 있다. 따라서 아동학대 현장조사 및 사후관리 등을 수행하기에 턱없이 부족하며, 피해자와 가해자에 대한 전문적인 상담서비스를 제공하기에는 역부족이다.
셋째, 학대예방을 위한 가족지원 프로그램이 없다는 점이다. 학대자의 82% 정도가 부모이고, 그중 친부모가 90% 가까이 되므로 학대가정에서 아동을 모두 분리하여 보호하는 것은 바람직하지 않으며, 학대발생 원인이 주로 자녀양육에 대한 정보부족에 따른 부적절한 양육태도에 기인하고 있음을 감안할 때 아동학대 예방을 위한 부모교육 실시 등 적절한 가족지원 프로그램의 개발과 시행이 필요하다. 특히, 가족해체를 경험한 편부모 가정의 경우에는 적절한 지원이 없을 경우 아동유기나 방임으로 이어질 가능성이 높다.
넷째, 학대아동 보호와 가해자 치료 프로그램과 의뢰체계가 미비하다는 점이다. 학대받은 아동은 정신적, 육체적으로 특별한 보호가 필요하나 현재는 일반 요보호아동과 같이 시설보호나 집단가정(group home) 또는 가정위탁보호의 방식으로 보호하고 있어 폭력문제에 대한 특별 보호를 받을 수 없다는 것과, 아동학대에 대한 적절한 교육과 치료가 이루어지지 않은 상황에서 피해아동의 원가정 보호 시 재학대의 가능성이 농후하다는 것이다. 또한 아동학대 사례에 대한 다양한 의뢰체계가 구축되어 있지 않아 아동보호전문기관에서 주로 모든 사례를 관리하는 비효율적인 체계를 유지하고 있다는 점이다.
다섯째, 아동학대 가해자에 대한 처벌이 약하다는 점이다. 학대자의 82% 정도가 부모라는 점을 감안하여 아직도 가족을 중시함으로써 대다수 가해자인 부모 처벌을 꺼리고 있는 것이다. 아동학대와 관련해 확실한 처벌과 그 근절을 위해 '아동학대범죄 처벌 등에 관한 특례법'을 제정하여 2014년 9월 29일부터 시행하고 있지만 형량강화와 가중처벌이 외국에 비해서 상당히 약한 편이다. 특례법 제8조에 따르면 아동을 학대하여 아동을 사망에 이르게 한 때에는 5년 이상의 징역에서 최대 무기징역까지 선고받을 수 있도록 하고 있지만 아동을 사망에 이르게 하면 외국의 경우는 무기징역이 상당수 인데 비해 우리의 경우 무기징역까지 받는 경우는 극히 드물다.
이상 우리나라 아동학대 예방과 치료 대책이 갖는 문제의 핵심은 시설부족, 전문 인력 부족, 프로그램 미비, 홍보미흡, 의뢰체계의 미비, 가해자에 대한 처벌의 빈약 등으로 압축할 수 있다. 그리고 프로그램 미비와 가해자에 대한 처벌의 빈약 등을 제외하고는 대다수 문제들이 공통적으로는 서비스 전달체계의 문제라 할 수 있으며, 궁극적으로는 국가 예산과 관련됨을 알 수 있다.

아동학대, 의무보호서비스 전달체계 구축이 필요하다

정부가 2년 전인 2014년에 아동학대예방종합대책을 잘 발표하고도 손 놓고 있다가 최근 아동학대 사망사건 보도가 쏟아진 이후 정부 각 부처와 지방자치단체들이 부랴부랴 대응 방안을 내 놓고 있지만 너무 졸속적이다. 실효성 있는 지속적인 대책이 아니기 때문이다. 출생신고가 되지 않은 영유아, 의무교육 대상자가 아닌 고등학생은 학대예방대상에서 아예 빠져있다. 그리고 중앙부처와 지방자치단체, 민간단체 등 협력체계 구축이 부실하며, 학대피해아동을 위한 쉼터와 치료 지원도 상당히 부족하다. 그러나 이러한 문제들은 결국 학대아동과 가해자인 가족에 대한 의무보호서비스(protective services) 전달체계의 제도화 문제와 직결되어 있다.
아동학대 예방과 치료 사업은 근본적으로 의무보호서비스(protective service)의 하나이다. 아동학대 관련 의무보호 서비스는 아동이 겪는 해로운 경험이나 현재 부딪히고 있는 상황에서 지켜주고 감독하며 안전이나 복지에 관련된 위험을 감소시켜 주고 가능한 한 적절한 부모의 기능을 회복시켜주며, 필요하다면 아동을 가정에서부터 격리시켜서 더 적절한 양육을 받을 수 있도록 위탁보호를 받을 수 있도록 해주는 것이다.
이러한 의무보호서비스는 다른 아동복지 서비스체계와 달리 다음과 같은 특성을 가지고 있다. 첫째, 의무보호서비스는 한 가족에게 서비스가 주어지는 것이지만 가족 외의 제삼자가 서비스를 요청함으로써 서비스가 시작된다. 그러므로 다른 아동복지 서비스체계에서는 대체로 클라이언트의 참여가 자발적인 반면, 의무보호서비스에서는 클라이언트가 비자발적일 수 있다. 즉, 아동의무보호서비스는 부모의 역할수행에 문제가 있는 경우를 다루기 때문에 그 부모가 서비스의 필요성을 인식하거나 인식하지 않거나 제공되는 서비스를 받을 수 없거나 받지 않으려고 하거나를 막론하고 서비스가 주어지게 된다.
둘째, 일단 서비스가 개입되면 의무보호서비스 기관은 아동이 더 이상 위험하지 않다는 것이 명백해질 때까지 서비스를 철회할 수 없다. 가족이 의무보호서비스 기관의 도움을 원하는지의 여부를 결정할 수 없는 것처럼 의무보호서비스 기관도 그 권한을 위임받은 것이기 때문에 임의로 서비스 제공의 여부를 결정할 수 없다.
셋째, 의무보호서비스 기관은 위임된 권한의 기반 위에서 가능하기 때문에 아동의 권리를 보호하기 위해 필요하다면 법적인 조치를 취할 수 있다.
넷째, 의무보호서비스는 시간적 요소가 고려되어야 하는 특성을 가지고 있다. 즉, 학대에 대한 신고가 접수된 후 단기간에 조사가 이루어져야 하며 학대가 사실인지의 여부 결정도 제한된 시간 안에 이루어져야 한다.
따라서 아동학대 관련 의무보호서비스는 피해자나 가해자에게 서비스를 제공하는 여러 다양한 기관 간에 상당히 밀접하게 연계된 서비스 제공을 요구한다.

그러나 앞에서 살펴본 바와 같이, 우리 사회가 갖고 있는 제한된 자원, 법적 한계성, 그리고 다양한 욕구에 대한 소극적인 대응이라는 문제는 의무보호서비스 전달체계가 갖추어야 할 조건들에 걸림돌이 된다. 이러한 문제의 개선을 위해, 그리고 파편화된 서비스의 조정과 통제를 위해, 서비스 전달체계는 어느 정도의 수준에서 통합을 이루어야 할 필요가 있다. 그리고 이러한 통합은 지역사회를 기반으로 하여 이루어지는 것이 좋다.
특히 아동학대 문제는 복합적이고 여러 다양한 서비스 제공자 간의 협조가 필수적이기 때문에 풀뿌리 지역사회를 기반으로 해야 소정의 효과를 거둘 수 있다. 그러나 우리의 지역사회와 문화가 서구와는 다르기 때문에 서구의 지역사회 개입모델을 그대로 도입하기는 어려울 것이다. 혈연, 지연, 학연 등에 기초하지 않는 지역사회 공동체의식이 약하고, 아직도 가부장적 문화가 강하며, 아동학대에 대한 허용정도가 훈육이라는 관점과 맞물려 서구에서보다도 훨씬 크며, 아동학대 전문가집단도 상당히 부족하다. 따라서 서비스 전달체계가 어느 정도의 수준에서 통합을 이루면서 우리 실정에 맞는 지역사회 기반모델을 개발해야 할 것이다.

이런 점들을 종합적으로 감안해 볼 때 현실적으로 가장 유리한 대안은 아동보호전문기관을 중심으로 하는 사례관리 모델이다. 그리고 아동학대예방과 치료 사업을 위한 사례관리를 제대로 수행하기 위해서는 기본적으로 첫째, 사례관리에 대해 훈련받은 인력, 둘째, 연계기관들의 확보, 셋째, 사례관리를 수용하는 피해아동과 가족, 넷째, 사례관리를 위한 제도적 보장 등이 확보되어야 한다.

그리고 아동학대 예방과 치료 사업이 잘 실행되기 위해서는 첫째, 정치적인 지지, 즉 공공 행정 당국의 행정적인 지지가 필요하고, 둘째, 관련된 법규의 마련이 필요하며, 셋째, 그러한 노력이 더욱 실현 가능하게 하기 위한 특별 재정지원 방법이 마련되어야 하며, 넷째, 각 기관, 정부 조직, 전문가들 사이에서의 의사소통뿐만 아니라 각 기관 및 정부 조직 내에서의 상하 간 의사소통이 필요하고, 다섯째, 통합 노력을 위한 훈련과 경험들이 필요하고, 여섯째, 새로운 가능성에 대한 태도 및 관련된 개인들 간 그리고 기관들 간의 긍정적인 관계형성 등이 필요하다. 다시 말하여 지역사회 문제해결 노력의 통합을 위해서는 실질적으로 관련된 각 개인 및 기관의 내적 요소들의 준비가 있어야 할뿐 아니라 이들을 둘러싼 외적 요소들의 지원이 있어야 한다.
이제 아동학대에 대한 예방과 치료사업의 문제는 한 가정만이 해결할 수 있는 것이 아니라, 가정-학교-지역사회-정부가 함께 나서야만 해결할 수 있는 것임을 깨달아 지역사회를 기반으로 하여 문제해결에 적극 나서야 할 것이다. 따라서 시급히 이러한 여러 방안을 실효성 있게 추진할 수 있는 상설 컨트롤 타워를 중앙정부와 지방정부에 설립해 일을 과단성 있게 추진해 나가야 한다. 그 길만이 무참히 학대당하고 살해당한 아동들이 더 이상 자신과 같은 피해자가 생기지 않게 해주고, 가정에서 사랑받으면서 자라날 수 있게 해달라는 간절한 ‘시그널’에 대한 부끄러운 우리 사회 어른들의 뒤늦은 응답이 아니겠는가.

2017년도 보건복지 예산안 분석 : 보건의료 분야

이찬진 l 변호사

전체적인 평가

보건복지분야 총예산은 작년 대비 3.3%(본예산대비, 추경대비 2.6%) 증가하였다. 보건 분야 예산은 보건복지 총 예산의 17.1%(약 9.9조 원)이며, 2016년에 비해 약 2.4%(2,412억 원)가 감소한 것으로 나타난다. 이는 건강보험 국고지원(일반회계분)금을 전년 대비 대폭 축소 편성(△3,232 억 원, △6.2%)한 것이 가장 큰 영향을 미친 것으로 판단된다.

예산 증가율을 살펴보면 보건의료정책관 소관사업(32.4%), 공공보건정책관소관사업(12.5%), 한의약정책관소관사업(15.2%)이 매우 높다. 이는 보건산업화 지원 사업비 항목이 신설, 증액된데 주로 기인한다. 또한 2017년도 보건분야 예산은 바이오헬스 신산업 육성이라는 보건의 영리산업화 정책 편향성을 특징으로 한다.

2017년 건강보험 총 보험료 수입예상액은 44조 4436억 원 상당으로 예상되며, 보험료 수입의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금은 6조 2221억 원이다. 그러나 정부는 1조 3,485억 원을 감액하여 4조 8,828억 원만 편성하였는데 이는 국민건강보험법 제108조 제1항의 규정을 위반한 것이다.

또한 보험료 수입예상액의 6%는 2조 6,666억 원 상당인데 국민건강증진기금 역시 법 부칙 단서 조항에 따른 당해 연도 부담금 예상수입액의 100분의 65를 기준으로 한 1조 9,936억 원 상당을 편성함으로써 법률상 예정된 국고지원 20%를 기준으로 한 금액 대비 △6,700억 원이 부족하게 편성했다. 결과적으로 법정 국고지원율 20%를 기준으로 하면 일반회계와 국민건강증진기금 합계 2조 185억 원 상당이 부족하게 예산을 편성한 것으로 평가된다.

세부사업 평가

보건산업 및 의료기술 육성 지원 예산 확대

보건산업정책관 소관 사업은 보건연구개발 및 보건산업육성에 관한 것으로 2017년 4,845억 원의 예산이 책정되었다. 한의약정책관 소관 사업 중 6개 사업은 바이오 헬스 신산업 육성 정책 차원에서 인프라 구축, R&D 확대, 해외진출 촉진 등 한의약산업 육성 강화와 한의약 선도기술개발지원 등의 이유로 419억 원이 편성되었다. 또한 보건의료정책관 소관 사업 중 의료IT융합산업육성인프라구축사업 3,350백만 원과 원격의료제도화 2,572백만 원 등이 있는데 위 사업 예산을 합치면 약 5,323억 원 정도에 이른다.
이는 보건의료예산 22,910억 원(건강보험 7.85 조 원 제외)의 23.2% 정도를 차지하는데 이는 의료 영리산업화를 촉진하는 정책이다. 이 사업을 통해 개발된 신의료기술이나 약재, 특허(IP)와 기술적 노하우는 영리기업에 귀속되는 것일 뿐, 공공자산화 되지 않는 경향이 있다. 따라서 위와 같은 사업에 예산을 투자하기 위해서는 결과물에 대한 공공소유 및 지분 확보를 위한 법적 및 제도적 장치 마련이 필요하다.
더욱이 원격의료 제도화 사업은 현행 의료법에서 금지하고 있는 사업임에도 예산을 편성하고 있어 위법의 소지가 크다.
보건의료기술의 연구개발 및 보건산업육성은 이른바 첨단산업이 부가가치가 높은 산업이므로 육성이 굳이 나쁘다고 볼 수는 없다. 그러나 이 분야를 국민건강을 담당하는 보건복지부가 주관한다는 점에서 문제가 있다. 무엇보다 전체 5,300억 원 예산 중 43% 가량을 담배값에서 마련된 건강증진기금으로 충당하는 것은 문제의 소지가 크다. 서민증세로 인식되고 담배값 인상으로 마련된 건강증진기금이 영리산업 지원을 위한 연구개발 및 보건산업육성에 지출되는 점은 그 타당성이 매우 결여되어 있다. 게다가 문제는 참여정부에서 시작된 예산이 실효성에 대한 객관적인 평가 없이 이명박 정부의 경제활성화에 ‘묻지마식 투자’와 박근혜 정권의 ‘창조경제활성화’라는 미명하에 계속 확대되고 있다는 점에서 더 큰 문제가 있다.
비대해진 보건산업예산이 미래 국민들의 양질의 일자리 창출 등 경제발전에 기여하기 위해서는 합리적이고 엄격하고 투명한 의사결정이 매우 중요하다. 하지만 2015년 국정감사에서 지적된 사항들이 전혀 개선되지 않은 채 바이오 헬스 신산업 육성 정책이라는 명목으로 이름만 바뀌어 강행되고 있다.
국민의 건강증진 예방과 보호에 쓰이는 중앙정부지출예산은 약 17,610억 원(22,910억 원 - 5,300억 원)으로 국민 1인당 1년에 약 35,000원 만 쓰인다. 이처럼 취약한 예산으로 2015년 메르스 사태 등 공공의료의 취약성을 개선하기 어렵다.

보건의료산업정책

보건의료산업정책관 소관 사업은 보건연구개발 및 보건산업육성에 관한 것으로 2017년 4,845억 원의 예산이 편성되었다. 보건산업정책과 소관은 2016년 성과가 명확하지 않으며 몇몇의 연구개발비용의 성과지표 같은 경우 목표치가 적절한지 여부에 대해 알 수 없어 제대로 된 성과측정이 되었는지 의심이 된다.
보건산업진흥원은 연구개발 및 보건산업육성을 실질적으로 관정하는 기관임에도 지난 국정감사시 지적된 사항들을 시정하지 않았는데 원격의료사업의 경우 보건의료정책관 소관사업으로 이동하고 그대로 강행하고 있다.
민간화장품 업체들은 막대한 수익을 창출하고 있음에도 글로벌 화장품 신소재기술연구개발지원사업과 글로벌 화장품 육성 인프라 구축사업으로 13,559백만 원의 예산을 배정했다. 이는 국정감사 시 지적된바 있음에도 예산을 배정하는 정당성과 합리성에 대한 설명이 요구된다.
건강정보와 관련한 빅데이터 플랫폼 구축사업이 신규 편성되어 20억 원의 예산이 배정된다. 정부는 비식별화 조치가 안전하다고 주장하지만 비식별화는 재식별화할 위험성이 커, 민간정보에 속하는 건강정보가 유출될 가능성이 농후하다. 또한 사전적 안전장치나 사후적 징벌배상 제도 등 개인정보 보호에 관한 충분한 법적 및 제도적 장치 없이 강행되고 있는 문제가 있다.
해외환자유치지원사업은 전년도 861억 원에서 1,671억 원으로 94.0%가 증액되었다. 해외환자유치는 한국의 선진의료기술로 타국의 환자들에게 치료를 제공한다는 점에서 예산편성이 필요할 수 있으나 현재 한국의 의료관광산업은 영리중심의 피부성형 및 각종 건강검진 유치산업이 주류를 이루고 있다. 이는 대부분 대형병원과 피부성형외과의 수익창출로 이어지고 있어 건강증진과 무관하고 공공성이 없는 영리산업화 추구라고 볼 수 있다. 따라서 해외환자유지지원사업의 증액 예산편성의 정당성과 합목적성은 결여되었다고 볼 수 있다.

공공보건정책

외국인근로자 등 의료지원 사업은 의료 혜택의 사각지대에 있는 외국인근로자와 여성 결혼이민자, 난민 및 그 자녀 등을 지원하기 위함이다. 그러나 충분한 설명 없이 개소당 31.25백만 원에서 24.60백만 원으로 지원금을 축소하여 2017년도에는 1,690백만 원만이 편성되었다. 이는 전년도 대비 19.5%, 2013년도 대비 약 40% 삭감된 금액이다.
현실적으로 미등록체류 및 취약계층에 대한 의료이용 절차 및 본인부담금의 문제가 여전하고 점차 외국인근로자, 난민, 다문화 계층이 증가하고 있는데 의료사각지대에 놓인 사람들에 대한 지원을 감소하는 것에 대한 충분한 설명이 필요하다.
지역거점병원 공공성강화는 지방의료원 등에 대한 지원을 하여 지역 주민에게 충분한 의료제공을 위한 목적으로 운영되는 사업이다. 그러나 2016년 66,001백만 원에서 2017년 57,628백만 원으로 감액된 예산만 편성하였다.
현재 우리나라 공공병원은 기관 수 대비 5% 정도 밖에 되지 않아 공공의료에 대한 지원이 확충되어야 함에도 예산을 축소 편성한 이유에 대한 충분한 근거가 제시되어야 한다. 또한 정부는 올해 초 제1차 공공보건의료기본계획을 수립하여 지역간 균형잡힌 공공보건의료를 제공하고 취약계층에 대한 의료안전망 강화를 하겠다는 목적에도 부합하지 않은 예산 편성이다. 따라서 불용액 발생 이유에 대한 원인을 파악하고 의료공공성 강화를 위한 예산이 충분히 책정되어야 한다.

국민건강증진기금

담배값에 포함된 서민세수 국민건강증진기금은 본래의 목적이 아닌 일반회계 성격 자금으로 전용되고 있다. 특히 국민의 건강권 강화에 역행되는 의료영리화 및 영리목적의 보건산업 육성 정책으로 사용되고 있다.
국민건강증진기금에서 국가금연지원서비스사업은 2017년도에 147,987백만 원만 편성되고 나머지는 보건의료분야 전영역에 사용되고 있다. 즉 정부는 보건의료예산이 부족할 때마다 담배값 인상을 통해 부족한 세수를 채우려고 할 수 있으며 실제 2015년도에 이러한 시도를 한바 있다.
보건의료정책관소관 사업 중 IT융합산업육성사업에 전년도 대비 200% 이상 증액한 3,350백만 원을 편성하였고 원격의료사업은 1,055백만 원에서 5,922백만 원으로 143.8% 증액하였다. 그러나 해당사업에 대한 성과가 불명확한 문제가 있다. 특히, 원격의료같은 경우 오진과 개인질병정보 유출 등의 위험성이 커 국민들과 의료계의 우려가 높음에도 정부는 매년 예산을 증액 편성하고 있는데 이에 대한 충분한 근거가 요구된다. 이처럼 전문가들이 시범사업 효과에 대한 의문을 제기하고 위험성이 큼에도 이를 확대한다면 국민들의 건강권에 심각한 우려를 야기할 수 있다. 따라서 원격의료 예산은 신중한 심사 후에 전액 삭제될 필요가 있다.

결론

건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 일반회계 지원금은 법률의 규정대로 전액 예산편성되어야 한다. 따라서 현 예산안에서 1조 3,485억 원을 감액 편성한 것은 예산심사 과정에서 반드시 시정되어야 한다. 이는 국민건강보험법 제108조 제1항과 국민건강증진법 부칙에 따른 국고지원 규정의  2017.12.31. 일몰 규정에 따라 별도의 연장 입법이나 국고지원 상설화 입법조치 없이 국고지원 제도 폐지를 예정한 것으로 우려가 된다. 만일 국고지원이 폐지될 경우, 고령화에 따른 건강보험 보장성 확대 및 재정 확충의 필요와 경제활동인구의 지속적인 감소에 따른 건강보험료 수입 인상의 한계를 보충하는 공공재정의 역할을 포기하는 것으로 전 국민의 건강권에 심각한 위험을 초래할 수 있다. 따라서 해당 위법사항의 시정이 필요하며 국고지원 규정의 상설화를 위한 국회의 입법조치가 있어야 한다.

보건산업예산은 시민감시에서 벗어나 정부의 일방적인 의료 영리화, 산업화 촉진 정책 강행으로 국민혈세가 낭비되고 있는 것으로 보인다. 사회적 합의가 없는 불투명하고 비합리적인 의사결정이 무수히 반복되고 있으며 그 과정에서 국민경제의 관점이 아닌 관료, 학계, 기업간의 많은 유착관계에 근거한 의사결정과 투자가 이루지고 있는 것으로 보인다. 이 분야의 의사결정이 투명성을 확보하고 국민경제에 기여하는 방향으로 가기에는 시민들의 참여와 감시가 매우 절실한 상태이다.

국민건강증진기금에서 사용되는 2천 3백억 원 상당의 보건산업예산은 직접적으로 국민건강예방, 건강증진, 보호에 도움이 되는 사업으로 전환되어야 한다. 또한 국민건강증진기금의 부담금의 적절규모와 지출내역에 대한 국민적 동의, 혹은 사회적 합의에 이르기 위한 다양한 정부나 민간차원의 노력들이 일어나야 한다. 물론 이러한 노력은 금연율 향상이라는 금연정책적 관점과 함께 두 축으로 이루어져야 할 것이다.

병원 직원 감염관리, 감염부서가 맡아야 (의약뉴스)

의료기관 종사자의 병원체 감염은 환자에게 곧바로 이어질 수 있는 만큼 이에 대한 관리를 강화해야 한다는 목소리가 나왔다. 병원 근무자에 대한 감염관리를 감염전문가에게 맡기는 것이 바람직하다는 주장이다. 감염관리업무를 담당하는 인력을 늘려야 한다는 의견도 제기됐다.

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