“다시, 복지국가”, 지역복지운동의 고민을 나누다

지역복지운동단체네트워크

다시, 지역이 주목받고 있다. 30년만의 개헌이 공론화된 이후 지방분권은 국가의 권력구조나 사회경제적 규정 못지않은 중요한 화두로 언급되고 있다. 이는 91년 지방의회 선거를 통해 ‘부활’한 바 있는 지방자치가 여전히 제도적, 실체적으로 한계가 있다는 것을 보여주는 반증이기도 하다. 특히 ‘복지’가 국가의 핵심의제로 떠오른 2000년대 이후 누리과정 등 복지사업의 재원분담 문제, 청년수당과 같은 지방정부의 독자적 복지사업에 대한 문제 등 지역복지에 관한 갈등과 실험이 사회적 이슈로 전면에 등장하고 있다. 그리고 최근의 개헌논의, 그리고 다가올 6월 지방선거를 기점으로 복지분권과 지역복지에 대한 논의는 더욱 늘어날 것으로 예상된다. 하지만 한편으로는 개헌이 공론화된 와중에도 복지분권과 지역복지정책에 대해 지방정부는 물론 학계, 지역 시민사회 모두 대응 준비가 부족하다는 지적이 나오고 있다.

이에 전국 10여개 단체가 함께하고 있는 ‘지역복지운동단체네트워크(이하 네트워크)’¹⁾는 지난 1월 10일, 부산 해운대에서 “다시, 복지국가: 복지분권과 지역별의제로부터”라는 제목으로 1박2일 간 심포지엄을 열었다. 이 자리에서 지역복지운동단체들은 복지분권에 대한 이론적 논의를 나누고, 지역복지운동의 방향에 대한 실천적 토론을 진행했다. 심포지엄은 전국 각지에서 모인 네트워크 소속 단체뿐 아니라 관련 연구자와 언론의 관심을 받으며 약 100여명이 참석하는 성황리에 치러졌다. 본 글에서는 심포지엄 중 첫 순서로 진행된 <사회복지 지방분권에 대한 비판적 검토: 민주적 분권‘을 위한 복지분권의 3층 모형>이라는 주제의 발제·토론을 중심으로 심포지엄 소식을 전한다.

<사진=사회복지연대>

1부는 사회복지 지방분권에 대한 비판적 검토라는 주제로 윤홍식 교수(인하대학교 사회복지학과)의 발제와 관련 연구자 및 현장 활동가의 토론으로 진행되었다. 윤홍식 교수는 복지사업을 ‘사회적 위험에 대한 대응 주체(전국적-지역적)’와 ‘보장의 성격(보편적-선별적)’으로 구분하고, 이를 다시 사회보장의 영역(사업배분), 기획·집행 책임 및 권한 분산, 재원분담이라는 3영역으로 나누어, 중앙과 지방정부 간 복지분권의 틀을 제시했다(그림1-1참고). 

이어서 윤 교수는 현재와 같이 중앙과 광역, 기초단위 각자가 해야 할 일에 대한 명확한 구분이 없는 상황에서는 어떤 분권도 성공할 수 없음을 지적하며, 이제부터라도 복지국가의 관점에서 각 정부 층위별 역할과 책임을 명확히 하기 위한 논의가 필요함을 강조했다. 또한 복지분권에 있어서, 지역 차원에서의 민주주의 실현, 즉 모든 수준의 정부활동에 대한 시민의 참여가 보장될 수 있도록 지역정치가 보다 강화될 필요가 있음을 첨언했다.

토론자로 나선 민소영 교수(경기대학교 사회복지학과)는 복지분권에 대한 기존의 우려, 즉 중앙정부의 재정감축을 위한 것이 될 수 있다는 점과 지방정부의 재정적, 행정적 역량에 따라 지역 간 불평등이 야기될 수 있다는 점은 여전히 유효한 우려지점임을 지적했다.

<사진=사회복지연대>

김형용 교수(동국대학교 사회학과)는 발제에 대한 의견에 더해, 현장에 참석한 많은 지역복지운동단체에 대한 당부를 보탰다. 김형용 교수는 현재 지방정부가 사회보장기관으로서의 제 역할을 다하지 못하고 있는 상황에서 많은 지역운동단체가 스스로 대안적인 공급자 역할을 하고 있으나, 그것이 자칫 정부의 책무가 시민사회로 이전되고, 시민사회의 위축으로 이어질 수 있다는 우려를 표했다. 따라서 지방정부가 복지를 공급하고 관장하는 기관으로서 그 소임을 다하고 있는지에 대한 감시·견제 행위가 여전히 중요하다고 강조했다. 또한 민주적 분권이 이뤄지기 위해서는 공론장 자체를 형성하는 데 집중하는 것을 넘어, 지역 내 소외된 사람들의 목소리가 충분히 반영될 수 있도록 지역의 단체들이 역할해 줄 것을 당부했다.

이어진 토론에서 이태수 교수(꽃동네대학교 사회복지학과)는 윤홍식 교수가 제시한 민주적 분권이 중앙과 지방의 역할을 적절히 정리한 일종의 거버넌스 상태를 의미하는 것임을 보충하며, 복지분권이 과도한 독립과 자율로 해석되어 지방정부에 모든 책임을 전가하는 것은 발제에 대한 적절한 해석이 아님을 설명했다. 또한 이 교수는 지방분권에 대한 논의가 활발한 와중에도 복지분권에 대한 학계와 시민사회의 준비는 부족하다는 점을 언급하며, 윤 교수의 발제를 포함한 이번 심포지엄이 추가적인 논의를 촉발시키는 계기가 될 수 있을 것이라며 의미를 부여했다.

한편, 토론자로는 지역에서 복지운동을 해나가고 있는 활동가도 참여하여 논의의 깊이를 더했다. 김정동 대전참여자치시민연대 국장은 개헌 과정에서 분권이 어느 정도 수준까지 다뤄질지 미지수라 하더라도 향후 3,4년 내에 지역의 재정과 사무권한이 대폭 늘어날 것은 분명하다는 예상을 밝히며, 지역운동단체에서 증대될 예산과 권한을 어떻게 활용할지 고민하지 않으면 지역 토호에 의해 잠식당할 수 있다는 우려를 표했다. 천안의 복지세상을열어가는시민모임 김진영 사무국장은 시민사회가 제안했던 ‘최중증장애인 24시간 활동지원 사업’을 예로 들며 토론을 이어갔다. 당시 천안시도 긍정적인 입장을 표했으나 사회보장기본법 관련 갈등으로 인해 지역사회의 제안과 지방정부의 권한이 대폭 제한된 사례를 들었다. 최근 사회보장기본법 상 중앙-지방정부 간 협의제도가 완화되어 해당 사업은 올해부터 시행되게 되었으나, 한편으로는 여전히 지역사회의 긴 시간에 걸친 노력보다 중앙정부의 결정으로 단번에 문제가 해결되었다는 점에서 복지분권에 대한 한계를 느꼈음을 공유했다. 

발제를 맡은 윤홍식 교수는 김진영 사무국장이 예로 든 천안의 사례를 다시 언급하며, 분권에 대한 기준이 정립되지 않는다면 계속 반복될 수 있는 문제라고 강조했다. 특히 발제에서 언급한 민주적 분권의 핵심은 모든 단위에서의 참여와 책무성이 담보되는 것임을 다시 한 번 이야기하며, 복지분권의 제도화를 계기로 넓어질 지역정치 공간에서 지역운동단체들이 그 확장된 지평을 활용하고, 발전시켜야함을 강조하며 1부를 마무리 지었다.

<사진=사회복지연대>

복지분권에 대한 논의에 이어, 심포지엄에서는 전국 최초로 시민이 직접 참여해 설립한 복지법인인 ‘우리마을’에 대한 사례 발표가 이어져 참석자들의 많은 관심을 모았다. 또한 이튿날까지 6월 지방선거에 대한 전략적인 논의, 각 지역단체 간 관심의제를 공유하는 자리를 가지며 논의를 이어갔다. 이렇게 1박 2일 간 진행된 이번 심포지엄은 복지분권에 대한 이론적 논의와 실천적 논의를 동시에 진행할 수 있었다는 점, 늦게나마 지역 시민사회와 학계가 공히 대응을 시작하는 계기가 되었다는 점에서 의미를 더한 행사였다. 이를 계기로 향후 개헌 및 지방선거 정국 그리고 복지국가 논의를 이어감에 있어서 복지분권 및 지역복지운동의 내용이 보다 탄탄해지길 기대해본다.

1)  경기복지시민연대, 관악사회복지, 대전참여자치시민연대, 복지세상을열어가는시민모임, 사회복지연대, 서울복지시민연대, (사)전북희망나눔재단, 우리복지시민연합, 인천평화복지연대, 참여연대, 평화주민사랑방, 행동하는복지연합

2) 본 심포지엄의 자료집에 실린 발제문 참고. 아직 완성되지 않은 초안임을 밝힘.

복지국가와 사회적경제

사회적 경제는 복지국가 미래에 어떤 기여를 할 수 있는가?

정무권 | 연세대학교 글로벌행정학과 교수

들어가는 말

최근 전 세계에 걸쳐 사회적 기업이나 협동조합, 마을기업 등 경제적 수익을 올리는 비즈니스를 하면서도 근본적인 설립의 목적이 이윤의 사유화가 아니라 지역경제의 활성화와 지역의 복지수요를 충족시키려는, 일반 기업들과는 좀 색다른 사회경제 조직들의 설립 바람이 거세게 불고 있다. 그리고 급격한 세계화, 신자유주의의 영향, 저출산·고령화, 생산기술의 발전과 같은 환경변화와 글로벌 금융위기에 따른 저성장기조, 국가재정의 한계에 따라 선진 복지국가들의 지속가능성이 크게 도전을 받고 있는 가운데, 이를 보완하는 새로운 대안으로서 사회적 경제의 역할이 점점 주목을 받고 있다.

반면, 우리 사회에서의 사회적 경제에 대한 일반적인 인식은 주로 취약계층의 일자리 창출, 취약계층의 사회복지수요 충족, 취약한 농촌지역에 마을공동체 만들기 등 주로 잔여주의적 이면서 지역에서도 소규모의 주변부적 관점에서 사회적 경제의 역할을 이해하는 경향이 강한 것 같다. 그러나 사회적 경제가 활발하게 성장하는 서구의 사례를 보면, 이러한 조직들이 점점 늘어나고 지역의 중심영역으로 확산이 되고 있을 뿐만 아니라, 여러 지역단위가 모여 국가차원에서도 점점 중요한 역할을 하는 새로운 영역으로 성장하고 있다. 그러나 우리나라에서는 사회적 경제가 지역의 경제활성화 또는 다양한 복지수요 충족에 주변적이 아닌 중심적인 역할을 수행하고 더 나아가서 우리 복지국가의 문제와 한계를 보완할 수 있는 중요한 제도적 영역이 될 수 있다는 인식이 아직은 부족한 것 같다.

제도발전의 과정을 비교역사적으로 보면, 자본주의 발전이라는 거대한 구조적 변화에 따라 직면하는 공통된 문제들을 해결하기 위해 유사한 제도들이 성장하지만, 구체적인 제도 진화의 경로형성, 실제 역할과 성과는 개별 국가의 사회구조적, 역사적 맥락에서 주요 행위자들이 어떤 아이디어를 가지고 제도를 만들어 가느냐에 따라 달라져 왔다는 것을 보여주고 있다. 자본주의 시장경제 문제에 대응하기 위해 복지국가가 인류사회의 중요한 공통적 발전목표가 되었지만, 그런 가운데서도 다양한 복지레짐들이 나타난 것이 바로 대표적인 예라고 하겠다. 최근 사회적 경제의 발전과정도 이런 맥락에서 공통된 위기에 대응하여 다양성을 가지고 제도형성의 경로를 밟고 있다고 할 수 있다.

이런 맥락에서 이 글은 최근 전 세계적으로 다양한 모습으로 성장하고 있는 사회적 경제를 어떻게 이해하고 그 사회가 어떤 제도를 만들어 나가느냐에 따라 현 복지국가의 한계를 보완하면서 우리의 복지국가의 미래에도 중요한 역할을 할 수 있다는 관점과 논리들을 제기해 보고자 한다.

사회적 경제를 어떻게 이해해야 하나?

먼저 한 사회에서 문제인식과 제도에 대한 주된 아이디어와 담론이 중요하다는 관점에서 사회적 경제에 대한 보다 본질적인 이해가 중요하다.

생산과 교환영역에서 상호주의와 연대의 원칙, 그리고 민주적 거버넌스를 존중

사회적 경제란 경제적 수익을 만들어 내는 기업의 형태나 수익의 목적을 가지지만 소유에 근거하여 이윤을 나누는 일반적인 기업이 아니라 지역사회에 밀착되어 보다 지역의 경제적, 사회적 수요에 기여하는 공익성이 강한 조직들이 모인 영역을 의미한다(Borzaga and Defrouney, 2001). 이들 조직들은 경제적 목적과 사회적 목적을 동시에 수행하기 때문에 혼합조직(hybrid organization)이라고 부르기도 한다(Ever and Laville, 2001; Ever, 2005).¹⁾ 이러한 조직들로서는 주로 다양한 형식의 협동조합, 사회적 기업, 마을기업, 사회벤처, 수익사업을 하는 비영리조직이나 시민단체 등이 포함된다. 혼합조직의 영역으로서 사회적 경제의 더 중요한 의미는 이러한 다양한 사회적 경제 조직들이 서로 네트워크를 이루면서 지역사회에서 또는 전국적 단위로 재화와 서비스를 생산하고 판매하거나 교환하면서 상호호혜와 연대의 원칙을 추구한다는 것이다.

사회적 경제 조직들이 일반 시장에서의 민간기업들과 다른 또 하나의 조직적 특성은 민주적 거버넌스이다(Defrouny and Nyssens, 2008).²⁾ 시장에서의 기업은, 수익은 소유주에게로 돌아가고, 의사결정권은 '일원 일표'의 원칙에 의해 소유주나 투자를 가장 많이 한 주주에게 돌아간다. 그러나 사회적 경제 조직의 운영원칙은 수익의 일부는 사회적 목적의 수행에 재투자하고, 조직의 의사결정권도 민주적 원칙에 따라 '일인 일표'의 원칙을 준수한다는 것이다. 그리고 점점 조직구성원을 넘어 지역사회에서 주민 및 관계조직들을 포함하는 다중이해당사자(multi-stakeholders)들과의 민주적 거버넌스도 강조하고 있다. 즉 조직 내외적으로 민주주의 원칙을 강조하는 것이다.

바꾸어 말하면, 사회적 경제의 의미는 이익의 사유를 추구하는 일반시장과 다른 사회적 차원에서 구성원의 민주적 운영, 지역의 공동체적 연대와 상호주의 원칙을 존중하면서 지역의 사회경제 문제를 해결하는 조직들이 모인 영역이다. 그리고 사회적 경제는 일반시장경제와 함께 섞여서 공존하고 있고, 특정한 지역이나 도시에서 사회적 경제 영역의 규모의 크기에 따라 지역사회에서의 효과와 성과가 다양하게 나타나고 있다.

왜 사회적 경제가 최근 빠르게 성장하고 있는가?

전 세계가 글로벌 경제화의 심화, 고령화와 저출산, 글로벌 경제 침체의 지속을 경험하면서 지역을 중심으로 심각한 경제사회적 위기를 맞고 있기 때문이다. 과거 30년간의 급속한 세계화 현상으로 다국적 또는 대기업들은 지역경제에도 깊이 침투하였다. 지역의 수요에 근거한 소상공인과 중소기업들은 경쟁력이 떨어지게 되고 지역의 경제자원이 내적으로 순환되는 것이 아니라 다국적 기업과 대기업을 통해 외부로 빠져나가기 시작하였다. 이에 따라 젊은이들도 직장을 찾아 농촌과 중소도시 지역을 떠나 대규모의 산업지역이나 도시로 이주하여 농촌과 소도시에는 노인만 남게 되었다. 이처럼 농촌의 지역경제는 황폐화되며 공동화되고 고령화와 함께 증가하는 복지수요를 국가복지만으로는 충족시키기가 어렵게 되었다. 이러한 현황은 인구가 집중되는 도시에서도 양극화되어 분절적으로 나타난다. 취약계층과 빈곤층이 집중적으로 거주하는 도시 주변부 빈곤지역들은 지역경제가 무기력할 뿐만 거주환경과 삶의 질이 매우 열악하고 이들 지역 역시 정부의 복지정책이 미치지 않거나 그것만으로는 해결할 수 없는 복지수요가 증가하고 있는 것이다.

이제는 전통적인 서구복지국가의 틀을 가지고는 재정적으로나 제도적으로 양극화·다양화된 복지수요를 대응하기 어렵게 되었다. 사회보험 중심의 유럽복지국가들은 노동시장의 유연화와 노동시장의 이중화 결과로 불안정 노동시장의 비정규직계층 등을 포함하는 다양한 취약계층을 사회보험으로 보호할 수 없는 복지사각지대가 증가하기 시작하였다. 고용문제도 마찬가지다. 최근 일반 노동시장에서 경쟁력이 취약한 장기실업자, 육체적 또는 지적 장애인, 노인 및 여성, 그리고 알콜 및 약물중독자, 사회성이 취약한 자들, 이주민 등 사회적 배제집단들의 규모가 증가하고 있다. 반면에 현재의 국가의 복지정책이나 형식적인 적극적 노동시장정책만으로는 이들을 취업을 시키기도 어렵다. 뿐만 아니라, 이들은 대부분은 복지 및 노동시장정책의 사각지대에 놓여있다.

또한 산업구조가 서비스경제로 바뀌면서 기존의 일자리들이 저임금, 비정규직으로 바뀌고 있을 뿐만 아니라 여성들의 경제활동 참가가 증가함에 따라 아동 및 노인 돌봄 서비스의 수요가 증가하고 있다. 그러나 국가가 제공하는 공공서비스나 지역 비영리조직의 자발적 서비스로는 다양한 사회서비스 수요들을 충족시키기 어려운 현실이다. 또 시장영역에서는 사회서비스에 대한 투자가 적을 뿐만 아니라 지불능력에 따라 불평등을 심화시킨다. 즉 새로운 사회적 위험의 증가에 대하여 기존의 제도들이 대처하기 힘들어진 것이다.

이와 같이, 국가복지의 한계, 시장의 실패, 전통적인 비영리조직의 한계를 극복하기 위해 사회적 기업가정신과 사회적 혁신 아이디어로, 혼합조직의 형태로서 경제적 수익사업을 하면서 일자리 창출이나 다양한 사회서비스를 제공할 수 있는 협동조합, 사회적 기업과 같은 사회적 경제 조직들이 성장하고 있다. 그리고 이들 조직들은 기존의 제도가 할 수 없는 지역문제 해결의 중심이 되고 있는 것이다. 선진복지국가들도 국가능력의 한계를 인정하면서 특히 취약계층의 일자리 창출이나 돌봄 서비스 부분에 이러한 사회적 경제 조직들의 성장을 정책적으로 지원하고 있다. 또한 선진복지국가들의 집단인 EU나 OECD는 현재 증가하고 있는 경제·사회 문제들과 복지국가의 한계를 시민사회의 주도에 의한 사회적 혁신과 사회적 경제로 풀어야 하는 것을 주요과제로 삼고 정책적으로 장려하고 있다.³⁾ 

복지국가에서의 사회적 경제의 새로운 역할: 사회적 경제는 기존의 복지국가를 어떻게 변화시킬 수 있을 것인가?

복지국가에서 사회적 경제의 역할을 어떻게 이해해야 하나? 복지국가는 자본주의 경제사회에서 발생할 수 있는 주요 사회적 위험을 보호하고 시민들의 기본생활 유지를 위해 국가가 다양한 방식으로 개입하는 것을 의미한다. 이에 더하여 복지국가의 완성은 사회적 시민권에 대한 국가의 보편적 복지제공을 지향한다. 복지국가의 주요 제도영역으로는 사회보험, 공적부조, 각종 수당을 통한 소득보장의 영역과 보건의료, 교육, 노동시장정책 등을 포함하여 개인 및 집단의 다양한 서비스 수요를 충족시켜주는 사회서비스 부분으로 나누어 볼 수 있다.

사회적 경제 영역이 복지국가의 중심영역인 사회보험이나 공적부조, 그리고 기본적이며 보편적인 공적 보건의료와 교육, 그리고 중심 노동시장정책을 대체할 수는 없다. 주로 사회적 경제에서의 다양한 조직들은 혼합조직의 성격을 가지면서 지역경제 활성화와 일자리 창출을 통한 지역의 내발적 발전과 지역의 다양한 사회서비스 공급에 중요한 역할을 한다. 더 나아가서 민주적 거버넌스의 성격은 분권화와 참여민주주의를 강화해, 시민민주주의를 강화시키는 역할을 수행할 수 있다. 사회적 경제는 이러한 새로운 역할들을 통해 지역공동체를 형성시키는 새로운 복지혼합(new welfare mix)의 관점에서 논의될 수 있다.

이미 서구 유럽의 복지국가 맥락에서는 사회적 경제가 포함된 복지혼합은 오랜 역사적 전통을 가지고 있고 최근에는 점점 중심 주체로서 성장하고 있다.⁴⁾ 반면, 우리의 복지체제에서의 그동안 복지혼합에 대한 논의는 단순히 기능적인 복지공급자의 차원에서 복지다원주의와 복지혼합의 개념이 강하였다고 할 수 있다. 새롭게 성장하는 사회적 경제를, 복지국가의 맥락에서 새로운 복지혼합의 관점에서 이해하는 담론은 아직 약한 듯 하다.

우리의 사회서비스 전달체계는 정부의 규제와 보조금에 의한 유사시장과 유사비영리 중심으로 이루어져 있다.⁵⁾ 그런 가운데 사회적 경제의 역할은 아직 매우 미미하다. 그리고 주류 학계를 비롯하여 정치권이나 정부에서는 사회적 경제를, 유럽의 맥락에서 성장하고 있는 새로운 자본주의 체제의 형성 또는 연대와 상호성을 바탕으로 하는 지역 경제와 사회적 수요 충족을 공동체적 사회경제 체제의 형성이라는 관점으로 바라보기 보다는 기능주의적 관점에서 단기적인 일자리 창출이나 자영업의 문제를 해결하기 위하여 조직의 특성을 활용하는 정부의 정책 수단으로서 관심이 많다. 2007년 제정된 사회적기업진흥법이나 2012년에 제정된 협동조합기본법이 그 예라고 할 수 있다. 현재 정부통제에 의한 유사시장과 유사비영리에 의한 사회서비스 공급체계가 많은 문제점을 갖는 것처럼, 수단적인 차원에서 기능적 대체물로서의 사회적 경제의 확대는 정부주도에 의한 또 하나의 유사 사회적 경제가 형성되는 것과 같다. 이는 기존의 문제의 해결이 아니라 다시 새로운 문제를 발생시킬 가능성이 높은 것이다.

따라서 사회적 경제를 포함하는 복지혼합이 왜 기존의 복지다원주의 관점에서 시장과 비영리를 중시하였던 복지혼합에 대해 새로운 복지혼합의 모형이 될 수 있는 조건과 방향은 무엇인가를 심각하게 고민해야 한다. 다시 말해서 기존의 국가-시장-비영리-가족의 영역별 복지혼합에서 단순히 사회적 경제 부문이 하나의 병렬적으로 추가되어 기존의 복지혼합을 보완하는 것이 아니라, 사회적 경제가 사회서비스 거버넌스에서 중심적인 복지혼합 주체가 되어 국가-시장-비영리-사회적 경제-가족의 복지혼합이 질적으로 다른 ‘새로운 복지혼합’의 성격을 가지도록 함으로써 새로운 복지체제로서의 역할을 수행하도록 해야 한다는 것이다.

탈상품화를 넘어서는 지역 공동체 기반 복지체제 형성

사회적 경제는 역사적으로 인간사회가 형성되고 시장이 만들어지면서 경제사회에서 취약한 집단들의 상호부조적 대응양식으로 다양한 형식과 수준으로 나타났다. 자본주의 체제의 발전과정에서는 모든 것을 상품화시키는 자본주의 시장의 문제에 대한 사회적 대응으로서 성장해 왔다. 초기 사회적 경제 운동은 18-19세기 자본주의 초기 발전과정에서 사회문제들에 대응하기 위하여 길드 수공업조직에 기반한 다양한 상호부조 조직의 성장과 노동조합과 지역단위에서의 협동조합운동의 활성화, 더 나아가서 길드사회주의 전통에서 시작되었다. 폴라니는 경제제도의 발전과정을 역사적이고 인류학적으로 분석하면서 자유주의 시장의 파괴적 결과에 대응하는 다양한 비시장적 제도의 발전을, 인간 본연의 공동체에 기반한 ‘인간살림살이 경제’를 회복하려는 이중운동의 하나로 해석한다(Polanyi, 1944; 이병천, 2014; 홍기빈, 2009). 그리고 최근 이러한 폴라니의 정치경제관을 갖는 네오-폴라니안들은 최근의 사회적 경제 성장을 글로벌 경제위기와 사회변동에 대한 구조적 대응으로서의 자본주의 사회변동의 한 축으로 성장하고 있다고 해석한다(Bock and sommers, 2014; Block, 2003). 

1930년대 경제대공황과 제2차 세계대전을 거치면서, 케인지안 복지국가의 발전이 소득보장을 통한 노동시장에서의 ‘노동의 탈상품화’를 지향하는 국가 중심 비시장적 기제로서의 이중운동이었다면, 21세기의 환경변화는 이러한 소득보장을 통한 탈상품화는 한계에 이르고 시민사회 주도의 혼합적 조직 형태로 인간살림살이 경제와 지역공동체의 회복이 새로운 이중운동으로 나타나고 있다는 것이다. 미래에는 시장과 사회가 보다 유기적으로 결합되는 사회경제적 시장의 활성화와 상호주의적 공동체 형성을 통한 복지체제가 필요하다는 것을 의미한다.

글로벌 경제화와 생산기술의 발전은 고용을 줄였을 뿐만 아니라, 이에 대응하지 못하는 장기 실업자를 증가시켰다. 서비스경제 체제로의 이행과 저출산·고령화는 새로운 사회적 위험을 증가시켰으며 사회보험을 중심으로 한 케인지안 복지국가는 경제안정화와 사회적 보호의 기능에 한계를 보여주었다. 따라서 미래의 복지국가는 현재와 같이 국가에 의한 다양한 사회적 보호제도 뿐만 아니라 경제적 수익과 함께 사회적 목적의 이행, 그리고 민주적 거버넌스를 통해 사회서비스 공급의 주요 역할을 수행할 수 있는 사회적 경제의 보완을 고려해야 한다. 이를 통해 현재 복지국가의 사회적 보호시스템과 재정의 한계에 대응할 대안으로서의 가능성을 전략적으로 고민해 볼 필요가 있다.

사회서비스의 공동생산을 통한 시민민주주의의 성장과 정부-시장-시민사회의 새로운 거버넌스 형성

지역단위에서 사회적 경제의 성장은 서비스 공급을 정부와 주민의 공동생산(co-production)의 주체로 만듦으로써 참여민주주의가 결합된 복지생산을 할 수 있다(Pestoff, 1999). 공동생산이란 지역단위에서 또는 개별 조직단위로서 전문공급자, 수혜자, 가족, 지역주민 등이 공동으로 협력하여 서비스 전달체계를 구축하는 것이다. 궁극적으로는 지역사회의 서비스 전달체계를 공동으로 기획·설계(planning and design), 관리(management), 생산(producton)하는 것을 의미하는 포괄적 개념이다.

공동생산의 아이디어와 성장은 이미 여러 국가들 사이에서 점진적으로 확산되고 있다. 예를 들어, 공적 사회서비스 전달체계가 발전한 스웨덴에서는 최근 학부모들이 주도하는 보육·교육 전달체계에서 협동조합 방식의 보육센터와 학교들이 증가하고 있다. 획일적인 공적 서비스 전달체계와 관료적 서비스가 젊은 학부모들이 원하는 다양한 서비스와 질을 만족시키지 못하고 있는 것이다. 이에 부모들과 보육교사, 또는 학교교사들이 함께 참여하여, 서비스 종류와 내용을 결정하고 학부모들이 일부 서비스 공급에 참여를 하는 것이다. 

공적 서비스 전달체계가 미발전되어 있으나 대신 협동조합이 발전한 이탈리아의 경우 사회적 협동조합의 형태로 노인·아동 돌봄, 노동통합형 협동조합들이 지역사회에서 성장하면서 부족한 공적 서비스전달체계를 보완해주고 있다. 일본에서도 지역에 따라, 지역사회의 보건의료 서비스와 노인돌봄 서비스 영역에서 협동조합 형식이 발전하면서 지역에서의 협동조합, 비영리조직, 지방정부와의 서비스 공동생산의 모습으로 진화하고 있다. 우리의 경우도 아직 미미하지만 서울 성미산의 공동육아협동조합 형식, 의료생협의 전통에서 성장한 안성, 안산, 원주 등의 의료복지사회적협동조합 등은 가족과 지역주민이 서로 협동하여 기초 보건의료 서비스와 장기노인요양 서비스를 통합하여 가족과 협동조합 구성원들이 함께 사회서비스를 만들고 제공하는 공동생산의 형식으로 진화하고 있다. 그 외 다양한 지역에서 사회적 기업과 마을기업들은 취약계층의 일자리 창출과 상호부조적인 지역공동체를 만들어 나가고 있다.

이와 같이 사회적 경제가 중심 역할을 하는 복지혼합은 서비스 공급자의 분업을 다변화하는 단순한 기능적 대체물이 아니라, 서비스 공급영역에서 정부와 시장의 파트너쉽 관계로 성장하면서 지역사회 시민들과 조직구성원의 참여와 연대를 증진시킬 수 있다. 즉 앞에서 밝혔듯이, 사회적 경제의 중요한 조건 중의 하나는 단순히 재정적 수입을 강조하는 가운데 사회적 목적을 수행하는 기능적 조직으로서 뿐만 아니라 지역사회와 조직 내 구성원을 포괄하는 다중이해관계자 조직으로서 민주적 거버넌스를 강조한다. 그렇다면, 이러한 사회적 경제조직의 확산은 민주적 경영과 지역의 다중이해관계자들의 상호성에 기반 한 지역공동체의 형성을 가능하게 해준다.

그리고 복지혼합 관점에서 사회적 경제의 성장은, 국가-시장-시민사회의 경계가 더욱 희미해지고 융합의 영역으로 발전하게 된다. 사회적 경제 또한 국가의 지원이나 지역사회와의 자발적 도움, 상호협동의 네트워크가 없이 지속가능하지 않다. 즉, 지역사회에서 사회서비스의 공급 및 전달체계의 거버넌스 뿐만 아니라 지역의 사회경제 전체의 공동체적 거버넌스의 형성에 기여할 수 있다.

경제활성화와 복지서비스 기능의 결합을 통한 지역사회의 내재적 발전의 역할

사회적 경제는 경제적 활동과 동시에 사회적 수요를 충족시키는 조직들의 영역이다. 따라서 사회적 경제의 성장은 지역의 정부, 시장, 시민사회와의 제도적 연계를 통해 지역 내 선순환적 생산과 고용 증가라는 내재적 발전을 이루어 지역경제의 활성화를 도울 수 있다. 동시에 이들 사회적 경제조직들이 지역의 다양한 사회서비스를 공급해줄 수 있다. 따라서 사회경제의 성장에 의한 복지혼합은 기존에 정부에 의한 공급이 공공성을 증대시킨다는 개념에서 벗어나 지역의 조직들이 연합하여 경제적 생산과 사회서비스 공급을 동시에 하게 된다. 이럴 경우, 정부-시장-시민사회를 독립적으로 분리하여 정부의 영역만을 공공의 영역으로 간주하는 것이 아니라 영역간의 경계가 불분명해지고, 사회적 경제가 지역의 공동체 형성을 촉발함으로서 공공 영역의 확장을 가져오게 된다.

결론적으로, 여기서 강조하고자 하는 것은 사회적 경제가 복지혼합에서 단순히 서비스 공급자의 기능적 대체물이 아니라는 점이다. 사회적 경제가 역사적 형성과정에서 발전시킨 도덕적 규범과 민주적 거버넌스 원리를 강조하여 공동체 형성을 통해 새로운 복지혼합의 역할이 가능하다는 것을 인식해야 한다.

결론: 우리의 미래 복지국가에서 사회적 경제의 역할과 우리가 해야 할일

지금까지 복지국가의 발전방향에서 사회적 경제의 역할과 가능성을 탐색해 보았다. 특히 전 세계적으로 확산되고 있는 사회적 경제의 성장추세를 볼 때, 사회적 경제의 역할은 여러 가지 차원에서 지역의 경제 활성화와 복지수요, 그리고 해체되어 가는 지역공동체를 부활시키는 데에 중요한 기여를 할 수 있을 것으로 기대된다.

특히 우리는 앞으로 국가가 중요한 역할을 해야 할 많은 위기들을 앞두고 있다. 첫째로, 지속적인 저성장과 가계 및 기업부채의 급속한 증가는 경제위기의 극복을 위한 국가재정과 수단에 대한 수요를 증가시킨다. 둘째, 저출산·고령화로 인한 노인부양 비용 부담과 인구절벽의 효과는 이제 시작단계이다. 이를 위해 국가가 많은 재정과 정책을 투입해 왔지만 아직 이렇다 할 효과가 없다. 새로운 사회적 위험의 증가에 따라 미래사회에서의 양질의 건강, 교육, 돌봄 등의 보편적 사회서비스의 공급이 매우 중요하다. 셋째로, 언제일지 모르지만 통일 이후의 부담과 남북 간 사회통합의 문제는 더욱 큰 국가의 역할을 예고하고 있다. 무엇보다 복지분야의 재정 및 복지수요는 앞으로 더욱 급증할 것으로 예고된다. 따라서 지역단위에서의 보다 자주적이며 자립적으로 양질의 사회서비스를 제공하고, 지역경제 활성화와 공동체 형성을 통해 사회통합에 기여하는 사회적 경제의 역할은 앞으로 더욱 중요할 것을 기대된다.

그러나 위에서 제기했던 새로운 복지혼합의 구조와 거버넌스의 형성을 위해서는 우리의 경우 많은 도전과 과제를 가지고 있다. 우선 우리의 사회적 경제의 발전수준은 아직 미약하다. 뿐만 아니라 사회적 경제에 대한 우리의 인식수준과 담론은 학계, 시민사회, 정치인, 관료, 언론 사이에서 이념적으로 분절화되고 정파적으로 파편화되고 있다. 주류 학계나 정부에서는 사회적 경제를 규범적·역사적 맥락보다는 기능적 차원에서 단순히 일자리 창출을 위한 정책수단으로 인지하는 경향이 강하다고 할 수 있다.

사회적 경제가 제대로 된 기능을 하기 위한 전제 조건은 그 개념화에서부터 보다 역사적·맥락적 의미를 담고, 사회경제가 역사적으로 추구해 왔던 규범적 원칙들을 제대로 이해하는 데에서 시작되어야 한다. 다행히도 사회적 경제 발전을 위한 시민사회운동이 점점 활성화되고 있고, 지금까지의 정부의 정책들은 일반 시민들 사이에 사회적 경제의 인지도를 높이는 데에 크게 기여하였다.

그러나 왜곡된 사회적 경제에 대한 이해와 정부의 단기적·수단적인 사회적 경제 정책은 다시 사회적 경제를 실패와 문제의 영역으로 만들 가능성이 높다. 사회적 경제조직의 민주적 거버넌스를 비롯해 지역단위에서의 민주적 거버넌스는 시민들과 지방정부의 역량이 매우 중요하다. 그리고 중앙정치와 지방정치가 조화를 이루어야 한다. 따라서 사회적 경제의 역할에 대한 치밀한 개념화, 담론의 형성과 확산을 출발점으로 시민사회의 조직화와 역량을 키우는 것이 매우 중요하다.

1) 최근 학계에서는 사회적 기업을 비롯한 다양한 사회적 경제조직들을 기존의 전통적인 조직의 형태와 다른 새로운 조직의 형태로서 경제적 목적과 사회적 목적을 동시에 수행하기 때문에 혼종조직이라고 부르고 있다. 그 이유는 일반적으로 전통적인 조직들의 형태를 보면 공권력을 부여받아 공익적 기능을 수행하는 국가 또는 정부조직, 시민사회에서 자발적으로 주도하여 이윤을 추구하지 않은 가운데 공익을 추구하려는 비영리조직이나 시민사회조직, 시장에서의 이윤의 극대화를 목적으로 기업조직으로 나누어 왔기 때문이다.

2) 사회적 기업 및 사회적 경제 조직들의 정의에서 경제적 목적과 사회적 목적을 동시에 추구하는 혼종조직의 특성을 강조하는 반면에 세 번째 중요한 기준인 민주적 거버넌스의 기능을 간과하는 경우가 많다. 유럽의 사회적 기업 연구집단인 EMES에서는 사회적 경제에서의 대표적인 조직의 형태인 사회적 기업을 정의하면서 민주적 거버넌스를 중요하게 강조하고 있다. 

3) 최근 EU나 OECD 등 국가들의 연합인 국제기구들은 회원국가들의 정책적 차원에서 사회적 경제의 활성화 필요성을 강조하고 있다.

4) 북유럽의 사민주의 국가에서는 사회서비스를 주로 국가가 제공하기 때문에 사회서비스 분야에 사회적 경제가 기여하는 부분은 적다. 그러나 최근에 스칸디나비아 국가들 사이에서 공식적인 복지국가 제도로 해결할 수 없는 장기실업자를 도와주는 work integration social enterprise (WISE)나 사회문화 그리고 시민운동의 영역에 협동조합 등 사회적 경제 조직이 성장하였고, 최근에는 교육과 돌봄분야에 민영화의 영향으로 사회경제적 조직들이 국가서비스의 대체조직으로 성장하고 있다. 프랑스, 독일, 벨기에, 네덜란드와 같이 조합주의적 전통이 강한 유럽대륙국가들 사이에서는 제3섹터의 종교 및 비영리 조직에서의 사회서비스 공급과 상호부조 및 협동조합 중심의 사회적 경제조직들이 오래전부터 성장해 왔다. 최근에 이탈리아 등 남부유럽국가 들은 협동조합의 전통 하에 사회서비스 분야에 사회적 협동조합(social cooperatives)을 새롭게 정부가 법적 지위를 부여함으로서 사회적 협동조합이 사회서비스 공급자로서 빠르게 성장하고 있다. 

5) 여기서 ‘유사’비영리의 개념은 비영리의 본연의 자발성 및 자율성보다는 재정적으로 정부 의존적인 가운데 프로그램의 운영이나 내용에서 정부통제적 성격이 강한 것을 의미한다. 서구 복지국가들도 정부가 비영리 서비스 조직들에게 직, 간접으로 재정적 지원을 하면서 규제된 사회서비스를 제공하고 있다. 일견 그 형식에서는 우리의 경우나 서구의 경우 차이가 없어 보이나, 비영리 서비스 조직들의 자율성, 전문성, 규범적 자선성에서는 차이가 있다.

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Polanyi Karl. (1944), The Great Transformation. Rinehart & Company, New York.

4기 인천복지아카데미

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민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제

신진욱 | 중앙대학교 사회학과 교수

지방분권지상주의

1700만 시민의 수개월에 걸친 촛불집회와 박근혜 대통령의 탄핵에 이어 탄생한 문재인 정부는 대통령 개헌안의 헌법 제1조에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가할 것을 제안하면서 오늘날 국가대개혁의 핵심을 ‘지방분권국가’로 압축했다. 지방분권을 지지하느냐의 문제와 전혀 별개로, 지방분권이 한국사회의 최상위의 법규범과 국가정체성을 표현하는 헌법 1조의 반열에 오를 만큼 절대적 가치를 지니고 있는가 라는 질문을 던지게 된다.

엄밀한 의미의 지방분권, 즉 입법․행정․재정의 측면에서 중앙과 지역의 권력불균형을 완화하는 과제가 긴급하다는 것은 분명하다. 현재 한국의 헌법, 지방자치법, 사회보장법 등은 지자체 조례 제정을 법령의 허용 범위 내로 묶어두고 있고, 중앙정부가 지역 입법에 개입하여 통제할 수 있으며, 세입 면에서 지방세 비율이 여타 선진국의 절반에도 못 미치면서도 세출의 절반 이상을 지자체에 떠맡김으로써 지역의 부담을 초래하고 있다. 이런 상황에서 지역의 권한과 독립성을 확대하고 중앙-지역 간 관계를 명료히 하는 것은 중요한 과제다(문병효, 2015; 최봉기, 2010). 

그러나 한 사회의 문제와 과제는 다차원적이다. 국가기관 내의 권력분립, 시민적 자유의 보호, 평등과 연대를 위한 국가능력의 증대, 경제권력으로부터 국가의 자율성, 지역 간의 균형 있는 부와 삶의 질, 주민의 필요와 요구에 부응하는 지역정치 등 제각기 중요한 여러 목표가 있다. 이 모든 것을 ‘지방분권’의 이름하에 뒤섞는 것은 정확한 현실인식과 대안모색을 가로막을 뿐더러, 지역을 좋은 방향으로 발전시키는 데에도 도움이 되지 않는다. 이 글은 지방분권으로 통칭되고 있는 여러 문제와 과제를 분별하고, 국가와 지역을 함께 개혁하기 위해 고려할 쟁점들을 고찰한다. 

민주화에서 분권국가 선언까지

출발점은 1987년이다. 독재종식과 더불어 일련의 민주적 기본권과 정치제도가 도입되었지만, 권위주의 시대에 형성된 극도의 중앙집중적 권력구조의 유산을 개혁하는 과제가 남았다. 여기서 두 갈래의 문제틀이 생겨났다. 그 하나의 축은 국가개혁이다. 대통령․청와대 권력의 분산, 정당정치의 실질화, 선거제도 개혁, 참여민주주의 확대 등이다. 이것은 이른바 ‘87년 체제’의 중대한 문제점을 해결해야 하는 과제였다. 다른 하나의 축은 지역개혁이다. 1991년 지방자치 개시와 1995년의 제1회 동시지방선거 실시 이후 ‘지역’의 정치적 중요성이 커졌다. 1990년대 내내 시민단체들은 지방자치, 지방분권 운동을 벌였고, 1990년대 후반부터 대선 후보들은 지방분권을 공약으로 내걸었다. 여기에 서울․수도권 집중 경향이 심해지면서 지역 간 격차를 완화시켜야 할 숙제가 더해졌다. 여기서 지방분권과 민주화의 문제틀을 동일시하는 경향이 생겨났다. 

그러나 지역 수준의 권위주의와 권력집중도 가능하며 지방권력이 지역 경제권력에 종속되어 사회경제적 집중을 심화시킬 수도 있다. 그런 의미에서 지방자치와 지방분권이 곧 민주화와 권력분산은 아니다. 그럼에도 불구하고 지방분권을 모든 좋은 것의 대명사로 간주하는 믿음이 고착됐다. 그것이 분명해진 계기가 2003년의 ‘지방분권 3대 특별법’ 제정이다. ｢신행정수도건설특별법｣, ｢국가균형발전특별법｣, ｢지방분권특별법｣은 수도권 집중 완화, 중앙사무의 지역 이양, 지방정치의 책임성 강화, 주민참여 촉진 등 다양한 목표를 담고 있었는데 모두 ‘지방분권’으로 간주됐다. 이어 2005년에 노무현 정부는 복지사업을 중심으로 중앙사무의 많은 부분을 지방으로 이양했다. 이 과정은 ‘지역’에 관해 많은 혼란을 안고 있었지만 이를 봉합한 채 성급하게 진행됐다(김태일, 2007).

2018년의 대통령 개헌안은 이제 지역발전에 관련된 제반 목표 뿐 아니라, 박근혜 대통령 탄핵 이후 핵심 과제가 된 국가 권력구조의 개혁까지 ‘지방분권국가’라는 지향으로 압축하면서 혼돈에 정점을 찍었다. 이로써 국가 권력구조의 개선, ‘촛불’이 상징하는 시민권력의 구현, 지역균형발전, 지방권력 강화, 지방정부의 책임성과 주민참여 확대 등 모든 과제를 ‘지방분권’이라는 하나의 개념이 대표하게 됐다. 이것은 규범적 구속력보다는 상징적 의미를 갖고 있다. 개헌안에서 지역 권한 강화에 관한 세부 조항은 ‘지방분권국가’라는 엄청난 선언에 비하면 온건한 내용이다. 그러므로 여기서 문제는 지역의 강화를 위한 제도개선안이 과도하다는 것이 아니라, ‘지방분권’이 현 시대의 여러 개혁과제를 상징할 수 있다고 믿는 인식의 혼란이다. 이 혼란을 교정해야 지방분권과 지역정치, 지역의 복지와 균형발전을 제대로 이룰 수 있다.

지방자치, 지방분권, 지역균형발전

먼저 그동안 ‘지방분권’이라는 이름으로 혼동되어 온 지방자치, 지방분권, 지역균형발전의 상이한 문제와 과제를 분별해야 한다. <표 1-1>은 세 측면에서 일차적으로 문제시되는 현실과 그로부터 도출된 즉각적 과제를 정리한 것이다.

⒜ 지방자치의 일차적 문제는 중앙정치가 지역정치를 좌우하는 현실이다. 권위주의 시기 동안 독재권력은 단체장을 중앙에서 임명하고 통제했다. 그런 만큼 지방자치 시대의 최대 의의는 지방정치를 활성화시키고 대표성을 높이는 것이다. 2006년과 2010년의 지방선거를 앞두고 투표참여와 정당정치를 확대하는 일련의 법 개정으로 지방정치는 크게 활성화됐다. ⒝ 지방분권의 강화를 요구하는 문제는 지자체의 자율성과 입법적, 재정적, 행정적 역량이 약하다는 점이다. 이에 대한 대안은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것인데, 양자는 같은 것이 아니다. 자율과 책임이 주어졌을 때 그것이 지역 경제와 재정의 자립성으로 이어질 수 있는 가능성은 지역에 따라 다르다. 따라서 ⒞ 지역 간 균형발전이라는 문제를 별도로 고려해야 한다. 이 문제의 핵심은 두말할 나위 없이 수도권과 지방 간의 격차다. 중앙에 대한 ‘지역’의 강화와 수도권에 대한 ‘지방’의 강화는 분명히 다르다. 

여기서 중요한 점은 위의 셋 중 하나의 문제해결 노력이 자동적으로 다른 쪽의 문제해결로 이어진다는 보장이 없다는 것이다. 지방자치 20여 년 동안 지방분권이 진전되지 않았듯이, 지방자치와 지방분권이 지역균형발전을 가져다주지 않는다. 지역의 자율성을 높이는 것은 지역 간의, 특히 수도권과 지방 간의 격차를 늘이는 결과를 낳을 수도 있고, 그 반대일 수도 있다. 지역분권이 지역 간 격차 완화와 함께 가려면, 지역권력의 강화에 준하는 강도로 지역균형을 위한 중앙의 개입능력을 확보하고 지역 상호간 연대책임을 부과해야 한다.  

여기서 말하고자 하는 바는 분권이 이런 문제를 심화시킨다는 것이 아니라, 분권의 과제와 정치경제적 균형발전의 과제는 같지 않으며 자동적으로 상호강화하는 관계에 있지 않다는 것이다. 우리는 지역의 지방자치, 지방분권, 지역균형발전이라는 과제를 ‘따로 또 함께’ 고민해야 한다. 

중앙과 지역의 동시적 개혁과제

다음으로 우리는 중앙과 지역 수준을 아우르는 범위로 시야를 넓혀서, 촛불과 탄핵 이후의 국가개혁과제를 ‘지방분권국가’로 집약하게 만든 혼란을 풀어야 한다. 이명박․박근혜 정권을 겪으면서 제기된 핵심 개혁과제는 두 가지였다. 하나는 중앙집중적 권력구조를 분산시켜 국가기구 내의 권력분립과 상호책임성을 강화하는 것이다. 다른 하나는 시민에 대한 국가의 공적 책임을 강화하고 정치․사회적 기본권을 보호하며 참여민주주의를 확대하는 것이다. 둘은 각각 행정부/입법부 간의 수평적 관계와 정부․정당/시민 간의 수직적 관계에 관련된다. 한편 지역에 관련되는 개혁과제는 일차적으로 중앙-지역 관계에서 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것이다. 하지만 중앙정부와 국회에 요구하는 개혁을 지역 수준에 적용시켜 보면 다른 많은 개혁과제가 분명히 보인다. 

<표 1-2>는 정치제도 내의 수평적 관계와 정부․정당과 시민 간 수직적 관계에 관련된 개혁과제를 중앙-지역 관계, 중앙 수준, 지역 수준에서 함께 고찰하기 위한 메타도식이다.

먼저 ⒜와 ⒝에서 출발해보자. ⒜는 박근혜 대통령의 권력남용으로 명백히 드러난 권력구조의 과잉집중 문제를 해결하기 위해 행정부와 입법부 간의 권력분립과 상호책임성을 강화해야 할 필요성이 긴급해졌다. 이와 달리 ⒝는 국가기구 내의 문제가 아니라 국가와 시민의 관계에 관련된다. 2000년대에 여러 차례 일어난 촛불집회에서 표출된 시민들의 의지는 대통령제를 못 믿겠으니 국회에 힘을 실어줘야 한다는 것이 아니었다. 시민들은 정부․의회․정당 등 ‘모든’ 정치제도를 시민의 감시와 참여, 압력 하에 두길 원했고, 또한 정치계급에 의해 사유화된 국가가 아니라 시민공동체를 위해 존재하는 공적 국가를 갖길 원했다. 중앙정치 개혁은 ⒜와 ⒝를 함께 담아야 한다.

그럼 이 관점에서 지역의 문제를 보자. ⒞와 ⒟는 중앙과 지역의 관계에 관한 것이다. 이 관계를 대하는 이제까지의 지배적 프레임은 지역의 자율성과 자립성을 핵심어로 했다. 그러나 정치제도와 정치-시민 관계의 개혁이라는 문제틀과 중앙-지역 관계의 문제틀을 교차해보면 빈 칸에 물음표가 생긴다. 양자의 연관이 명백하려면 지역이 중앙보다 더 나은 민주주의와 분배정의를 보여주고 있어야 한다. 그러나 지금 한국은 그렇지 않다. 그러므로 ⒠ 어떻게 하면 지방정부와 의회가 서로 건설적으로 견제하고 협력하면서, ⒡ 주민들의 감시와 참여를 보장하고 모든 계층의 고른 행복을 위한 복지 노력을 적극적으로 기울이게끔 할 수 있느냐라는 문제가 중요해진다. 

지방자치와 지방분권의 과제

그렇다면 바람직한 ‘지방자치’와 ‘지방분권’을 위한 과제는 무엇인가? <표 1-3>의 왼쪽 열이 중앙과의 관계에서 지방자치와 지방분권의 과제라면, 오른쪽 열은 중앙뿐 아니라 지역 수준에서도 실현되어야 할 몇 가지 실질적 과제를 열거하고 있다.

⒜에서 지방정치의 형식적 대표성과 선거경쟁의 활성화는 분명 지방정치 발전의 한 측면이지만, 선거정당성만으로 민주주의가 달성되지 않는다는 것을 이명박․박근혜 정권이 보여줬다. 지방정치 민주화를 위해서는 추가적 과제가 달성되어야 한다. 지방선거가 각 지역의 의제와 주민들의 요구를 반영해야 하고, 단체장과 의회 간의 권력분립과 상호책임성이 실현되어야 하며, 선출된 권력의 정책이 주민들의 필요와 욕구에 반응해야 하고, 지자체와 지방의회의 과오에 대해 주민들이 책임을 물을 수 있어야 하고, 정치권력이 지역의 경제권력으로부터 독립적이어야 한다. 

⒝에서 현재 극도로 낮은 지역의 자율성과 자립성을 강화하는 것은 시급한 과제이되, 강화된 지역권력이 어떤 정부, 어떤 정치를 실현할지는 또 다른 문제다. 지방정부가 토건․성장주의 정책으로 재정을 확충하려는 경향, 지역 간 입지경쟁 속에서 감세와 각종 탈규제 등의 유인을 사용하는 것을 제어할 수 있어야 하며, 지자체의 자율적 복지 노력을 강제할 수 있는 아래로부터의 압력이 존재해야 한다. 더불어 중앙정부의 정치개혁이나 복지확대 노력에 대해 일부 지방정부가 비토를 행사하여 개혁을 저지할 수 있는 가능성, 그리고 정치·경제·복지 등 여러 면에서 지방분권이 지역 간의 불균등 발전을 심화시킬 수 있는 가능성을 고려하여 제도 개혁을 설계해야 한다.

이처럼 ‘좋은 분권’은 ‘좋은 국가’ 만큼이나 많은 문턱을 가진 길이다. 일단 지방분권이 먼저라고 생각한다면 사회변화에서 ‘시점과 순서’의 중요성을 간과하는 것이다(신진욱·서준상, 2016). 지역정치를 민주화하고 친복지세력을 강화하는 과제는 지방분권 못지않게 긴급하다. 이것 없는 지역권력의 강화는 곧 지역의 정치엘리트와 경제권력의 강화를 뜻한다. 

지방분권국가와 복지국가

끝으로 국가적 수준에서 분권과 복지의 관계를 보자. 그 핵심 질문은 “지방분권국가는 복지국가를 촉진하는가?”, “선진적 복지국가들은 지방분권국가인가?”가 될 것이다. 여기서 지방분권국가는 모호한 개념이다. 지역분권적 국가는 반드시 국가형태상 연방국가를 의미하지 않는다. 연방제 국가도 중앙-지역 관계가 위계적일 수 있고, 단일형 국가도 분권적일 수 있다. 

먼저 연방국가 체제는 복지국가 발전을 촉진하는가? 이에 관해 그동안 찬반이 있었지만 오늘날 다수의 견해는 양자가 직접적 관계가 없다는 것이다. 독일, 오스트리아와 같은 유럽의 연방제 나라들은 발전된 복지국가를 갖고 있지만, 미국에선 연방제 국가형태와 복지국가 저발전이 서로 연관되어 있다. 미국에서 연방제 체제는 자본이동을 용이하게 하여 주정부들은 종종 재원확보를 위한 입지경쟁을 하면서 감세, 탈규제 정책을 펼쳤다. 연방제는 또한 대법원을 통해 연방의 권한을 제약하고 제도개혁을 비토하는 헌법적 기초이기도 했다. 흥미롭게도 미국의 국가체제를 설계하던 시기에 부르주아 세력은 바로 이런 효과를 내다보며 연방제를 강력히 주장했고 관철했다(알레시나·글레이저, 2012). 

다음으로 강조할 것은 모든 연방제 국가에서 지역이 강력한 권한을 갖는 것은 아니라는 사실이다. 미국은 연방과 주의 권한 및 책임이 분명히 분리된 이중적 연방제 모델이며, 주는 입법과 재정 면에서 강한 자율성을 갖고 있다. 이에 반해 독일은 연방제지만 연방이 포괄적 입법권과 감독권을 갖고 있고 주정부는 주로 집행을 담당하여, 연방과 주 사이에 위계적 관계가 강하다. 그 대신 독일은 연방상원(Bundesrat)이 각 주의 현직 대표자로 구성되는 유일한 국가다. 상원은 주에 관련된 입법에 참여하며 헌법재판소에 대해 강력한 선출권과 제소권을 갖는다. 독일은 이러한 결합형 연방제(Verflechtungsföderalismus) 혹은 협력형 연방제(kooperativer Föderalismus)를 통해 권력구조의 구심력과 원심력의 균형 추구해왔다.  

한편 단일국가 체제인 복지국가에서 지역정부의 역량과 역할이 연방제 국가에 비해 더 작은가 하면 전혀 그렇지 않다(남찬섭, 2016). 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등 북구 나라들은 단일형 국가체제지만, 영미권 연방제 국가보다 훨씬 강한 지역정부의 복지행정 능력과 복지정치 기반을 갖고 있다. 북구에서 전체 공공지출․세입 중 지역의 비중은 30%~40%대로 10%~20%대인 미국, 캐나다, 호주 등 연방제 국가보다 상당히 높고, 전체 공공부문 고용 중 지역정부의 고용 비중 역시 북구에선 70% 내외로 10%대~50%대에 걸쳐 다양한 영미권 연방제 국가보다 훨씬 높다. 이에 반해 미국에선 일찍부터 지역 수준까지 선거정치의 힘이 커져서 공공기관의 독립성과 지속성이 약했고, 정치-사회 간에 후원주의 관계가 발전하여 사회정책의 미발달을 초래했다. 

끝으로 지방분권의 강화 또는 약화가 복지국가의 발전과 후퇴에 미치는 영향 역시 맥락에 따라 다르다. 예를 들어 독일에선 다층적, 분권적 권력구조가 1980~90년대에 급격한 신자유주의 개혁을 막는 방어벽 역할을 했지만, 2000년대 하르츠 개혁에 포함된 지방분권 조처들은 복지국가 축소로 가는 수단의 하나였다. 일본에서 지역정치의 양가성은 더 극적이다. 1970년대 일본 복지국가의 도약은 혁신지자체가 자민당 지배의 중앙정부를 압박하고 이끌어가는 경로였다. 그러나 1990년대 이후엔 중앙 역할을 지역으로 이양하고 국고보조를 축소하는 것이 복지국가 축소의 수단이 되었다(타다, 2008; 미야모토, 2010). 나아가 지금은 아베 자민당의 기반이 바로 지역이다. 대도시의 강한 반(反)아베 여론에도 불구하고 자민당의 선거승리를 가능케 한 것은 지역의 견고한 보수권력이었다. ‘지역권력’의 정치적 의미는 근본적으로 양가적이고 불확정적이다. 

결론

전체를 관장하는 힘을 부분으로 분산시켜 각각에 자유를 주면 모든 부분이 행복한 전체가 생겨나리라는 믿음은 아주 오래된 자유주의의 근거 없는 믿음이다. 중앙-지역 관계에서의 분권은 계급적 관점에서 봤을 때 결코 그 자체로 더 많은 평등과 정의, 복지를 의미하지 않는다. 지방분권국가로 접근해가는 것이 복지국가라는 또 다른 국가이상의 실현을 선도하거나 촉진할 것이라고 믿을 수 있는 근거는 없다. 지방분권과 복지국가 발전 간의 관계는 불확정적이며, 따라서 양자의 상생적 발전을 위한다면 두 문제틀이 교차하는 지점에서 더 많은 고민과 노력이 필요하다. 분권주의자가 지방분권의 대안을 마련하고, 복지전문가가 복지국가의 대안을 마련하는 식의 단순한 분업은 양쪽 모두에 나쁜 결과를 초래할 것이다. 

이상적으로 지방분권은 복지국가의 기초를 지역에서부터 탄탄히 쌓기 위한 첫 걸음이 될 수 있지만 그건 어디까지나 희망이고 당위일 뿐, 단지 의지와 노력으로 실현할 수 있으리라 낙관할 수 없다. 역사적으로 산업발전, 선거정치, 시민권력, 복지국가 등 다양한 사회변동의 시점과 순서, 그들 간의 특정한 결합관계는 이후 사회 전체의 발전궤적에 큰 영향을 미쳤다. 복지국가 발전의 초창기에 있는 한국에서는 모든 지역에서 복지정치 기반의 성장을 골고루 이뤄갈 수 있게끔 중앙과 지역의 관계가 설정되어야 하며, 특히 중앙 권력의 단순 이양이 아니라 지역복지의 임파워먼트를 위한 중앙-지역 협력 모델을 모색해야 한다. 

지방분권을 절대선으로 숭앙하는 관념이 탄생한 계보를 비판적으로 성찰해야 한다. 지난 십여 년 동안 ‘지역’의 정치적, 계급적 의미는 역동적으로 변했다. 2004년에 총선에서 열린우리당이 과반수 의석을 획득한 후에 정권의 지지율은 다시 추락했고, 2006년 지방선거에서 한나라당은 모든 지자체장을 석권했다. ‘풀뿌리 지역보수’에 관해 많은 얘기가 오갔다. 이후 2007년 대선과 2008년 총선 패배로 중앙과 지역의 행정·입법부를 모두 보수에 장악당한 진보적 유권자층은 2010년 지방선거에서 지역에 권력을 부여함으로써 지배구조에 균열을 냈다. 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에게 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이것이 지방분권지상주의의 얕은 뿌리다. 그러나 뿌리가 얕은 현재는 영속되지 않는다. 한국에서 지역의 민주적, 진보적 역량은 북구나 대륙유럽의 몇몇 나라처럼 두터운 토대를 갖고 있지 않다. 한국의 지역정치는 많은 부분 중앙정치의 확장이며, 중앙정치의 급변은 지역의 판도를 쉽게 바꿔놓을 수 있다. 진보주의자의 지향은 강력한 지역권력이 아니라 평등한 지역사회다. 오는 지방선거의 모토는 ‘지역에게 분권을!’이 아니라 ‘지역부터 복지국가를!’이어야 한다.

<참고문헌>

김태일(2007), ｢‘지방분권’의 정치 동학｣, 고려대학교 아세아문제연구소, 한일공동연구총서, pp. 127-147.

남찬섭(2016), ｢지방자치와 복지국가 간의 관계와 복지분권에의 함의｣, 한국사회정책 23(4): 3-33.

문병효(2015), ｢사회복지재정의 부담주체에 관한 소고｣, 사회보장법학 49(1): 55-92.

미야모토 타로(2011), 복지정치: 일본의 생활보장과 민주주의, 임성근 옮김, 서울: 논형.

신진욱·서준상(2016). ｢복지국가, 지방분권, 지방정치: 역사·비교론적 관점에서 본 한국의 복지 분권화의 특성｣, 한국사회정책 23(4): 61~89.

알레시나, 알베르토, & 에드워드 글레이저(2012). 복지국가의 정치학 - 누가 왜 복지국가에 반대하는가?, 전용범 옮김, 파주: 생각의 힘.

최봉기(2010). ｢한국지방자치발전을 위한 지방정부의 역할과제｣, 한국행정논집 22(2): 427-456.

타다 히데노리(2008), 일본의 사회보장: 이론과 분석, 정재철‧나인숙‧김성원 옮김. 서울: 인간과복지.

문재인정부의 포용국가 전략회의 결과에 대한 입장

지난 9월 6일 문재인 정부는 출범 후 최초의 사회정책 전략회의를 개최하여 정부가 추진할 복지국가의 목표상을 ‘혁신적 포용국가’로 제시하고 이를 실현할 사회정책의 비전과 전략을 제시하였다. 혁신적 포용국가는 김대중정부의 생산적 복지, 노무현정부의 사회비전 2030에 이은 민주정부의 세 번째 복지국가 청사진으로 현 정부가 출범한 지 1년이 더 지난 시점에서 발표되어 오히려 만시지탄의 감마저 없지 않지만 일단은 환영할 만하다.

정부가 발표한 혁신적 포용국가 비전은 현 정부의 소득주도성장 전략의 전체적 구상에서 반드시 다루어졌어야 할 소득보장과 사회서비스 전략을 제시하였다는 점에서 긍정적이다. 이는 최저임금 인상과 함께 소득주도 성장의 전체 모습을 제대로 갖추게 하는 데 기여할 것으로 생각한다. 특히 이번에 제시한 사회정책 비전에서는 사회보험과 기초소득보장의 동시적 강화를 강조하면서, 그간 지속적으로 후퇴되어 온 국민연금 소득대체율에 대하여 적정 수준으로 인상이 필요하다는 점을 지적한 것과 보건복지 서비스 분야에서 적정 수준의 공공서비스 공급자로 국가의 역할을 분명히 하고 이를 통하여 공공사회서비스 일자리 확충을 강조하였다는 점에서 기존의 정부 정책과는 차별성이 있다. 저출산･고령화에 대비한 사회지속성 확보, 4차 산업혁명을 비롯한 미래기술변화에 대처할 역량이 사회정책에 의해 구축된다고 적시한 것도 바람직하다. 더 나아가 사회정책은 경제정책과 대립되는 것이 아니라 상보적 관계에 있으며, 자본과 시장 중심의 혁신이 아니라 사람 중심의 혁신을 위해 사회투자와 노동시장정책을 복지정책과 결합한 전략은 우리사회가 민주주의의 가치를 지키면서 추구해야 할 혁신이 어떤 것이어야 하는지를 적절히 짚은 것이라 평가할 수 있다.

그러나 전략회의의 실효성과 관련한 의문점들은 지적되지 않을 수 없다. 우선 국가전략회의라는 특성상 방향성 제시에 머물렀다는 점을 감안하더라도, 이번 전략회의의 내용은 상당히 추상적이어서 구체적인 정책 목표와 수단들이 빠져있다. 정부도 이런 점을 의식하여 내년 상반기 중에 국민기본생활 3개년 계획을 수립하여 구체적인 계획을 발표한다고 하였으나, 이것이 또 다시 정책수립을 미루는 관행으로 흘러가지 않도록 해야한다. 무엇보다 이번 전략회의에서 천명한 사람 중심의 혁신이 사회정책 전략회의에서만 통용되는 개념으로 한정되지 않을까 하는 의구심도 여전히 남는다. 아직까지 경제 부처를 중심으로 자본과 시장 중심의 혁신을 강조하는 흐름은 강력하게 유지되고 있고, 이는 의료분야의 규제완화를 추진한다는 대목에서도 이미 드러났다. 만일 문재인정부가 경제부처를 중심으로 한 자본과 시장 중심의 혁신을 사람 중심의 혁신으로 근본적으로 대체하지 못한다면 과거 정부가 그랬듯 경제정책과 사회정책이 별개로 운영되어 상호갈등을 유발하고 국가 전체적으로는 이중전략의 신호를 주는 오류를 또 다시 범하게 될 것이다. 사회정책만 사람중심의 혁신을 추구해서는 안 되며, 산업정책과 금융정책, 경제정책 등 비사회정책 전반이 모두 사람중심의 혁신을 목표로 삼는 일관된 국가전략이 추진되어야 한다. 또한 문재인정부는 관성적인 재정보수주의를 타파하기 위한 진정한 사람 중심 예산과 그를 위한 재정 전략도 함께 수립해야 할 것이다.

이번 문재인정부의 사회정책 전략회의가 내놓은 혁신적 포용국가 전략은 아직 진행 중이라고 할 수 있다. 전략회의에서 말한 국민기본생활 3개년 계획이 어떻게 사람중심의 혁신을 가능케 할 구체적 정책으로 제시될 것인지가 문재인정부의 포용국가 비전의 실현 여부를 결정할 것이다. 더 나아가 사회정책 뿐 아니라 노동과 주거 그리고 산업을 다루는 경제정책 전반에 있어서도 사람중심의 복지전략이 보다 강력한 원칙으로 추진되어야 양극화와 빈곤의 고통에서 국민들에게 희망의 메시지를 던질 수 있을 것이다. 문재인정부는 사회정책 전략회의에서 제시한 혁신적 포용국가를 실현하기 위해 보다 적극적이고 과감한 행보를 펼쳐야 할 것이다.

▶ 논평 [원문보기/다운로드]

<기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼

▶ 취지와 목적

• 남성 생계부양자가 일하는 사회에 기초해 설계된 복지국가는 신자유주의가 초래한 사회적 위험에 무기력한 모습을 보이고 있음. 일부 군소 정당의 황당한 주장으로 여겨지던 기본소득이 일자리는 점점 감소하고 그나마 남아 있는 일자리의 질도 점점 더 나빠지고 있는 시대의 ‘실제적’ 대안 중 하나로 부상함.

• 참여연대 사회복지위원회는 임금노동에 기초한 소득보장제도를 대신해 세계 곳곳에서 논의되고 있는 기본소득과 관련된 실험을 탐구하는 세미나를 통해, 기본소득지구네트워크의 저서를 번역해 <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전>을 2018년 9월 발간함. *원서: Basic Income Guarantee and Politics

• 이에 참여연대 사회복지위원회가 탐색한 기본소득실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 시민들에게 공유하고 기본소득의 도입을 주장하고 있는 단체를 초청해 기본소득에 관한 논의의 장을 열어보고자 함.

▶ 출판기념 토크쇼 개요

• 일시: 2018년 9월 28일 (금요일) 오후 7시

• 장소: 참여연대 카페통인

• 주최: 참여연대 사회복지위원회

▶ 프로그램

• 제목: <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼

• 사회: 최혜지 서울여자대학교 교수

• 패널① 윤홍식 참여연대 사회복지위원회 부위원장

• 패널② 이원재 LAB2050 대표이사

• 패널③ 김주온 녹색당 공동운영위원장

• 토크 주제

  • 세계 각국의 기본소득 실험이 주는 함의

  • 한국형 기본소득 도입의 가능성

  • 청년수당(혹은 유사한 현금급여) 정책실험이 주는 의미와 과제

• 자유토론

▶ 기본소득 토크쇼 [참가신청/의견 남기기]

참여연대 사회복지위원회는 기본소득 실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 담은 <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전>을 2018년 10월 4일 발간했습니다. 본 책은 리차드 K. 카푸토_{Richard K. Kaputo}가 2012년 엮은 <Basic Income Guarantee and Politics>를 번역한 출판물로, 핀란드·독일 등의 전통적인 복지국가부터 멕시코·이란까지 세계 12개국의 복지제도와 기본소득에 관한 논의를 분석한 내용을 담고 있습니다.

기본소득은 점점 심각해지는 빈곤과 불평등에 대응하기 위한 가장 혁신적이고, 강력하고, 직접적이고, 논쟁적인 제안 중 하나입니다. '기본소득은 복지국가의 대안이 될 수 있을까?' 이 간단하고도 심오한 물음에서 출발한 2년 간의 세미나로 시작해,한국 사회의 ‘대안’ 담론으로서 기본소득들에 관한 풍성한 논의가 있기를 기대하는 마음으로 복잡하고도 흥미로운 번역서를 출판하게 됐습니다.

<기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 구매처

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복지국가는 불평등 문제의 해결책이 될 수 있을까?

소외된 자들의 '협상력'이 중요하다

남재욱 한국직업능력개발원 부연구위원

지난 10여 년 간 전 세계를 달군 화두를 꼽으라면 '불평등'은 그 유력한 후보의 하나일 것이다. 2008년 금융위기 이후 저성장과 양극화를 배경으로 대두된 '월가를 점령하라(Occupy Wall Street)'운동에서 불평등의 역사적 변화에 대한 고찰로 일약 '락스타 경제학자'로 떠오른 피케티 열풍을 지나, 올해는 “부자 클럽"이라고 불리는 다보스포럼(WEF, 세계경제포럼)에서도 불평등은 최대의 이슈였다. 한국은 또 어떤가? 최근 한국에서 사회갈등을 불러일으키고 있는 부동산 문제, 일자리 문제, 세대 간 불공정 문제, 성차별 문제는 모두 불평등 문제를 그 기저에 깔고 있다. 바야흐로 불평등의 시대라고 할만하다.

이처럼 심각한 불평등을 해소할 수 있는 처방으로 많은 이들이 제시하는 것 중 하나가 복지국가다. 다른 사회과학적 개념들과 마찬가지로 복지국가를 한 마디로 정의하기는 어렵지만, 그 핵심적인 역할 중 하나는 비시장적 수단을 통해 재화와 서비스를 분배하는데 있다. 현 시대 불평등의 직접적 원인을 지난 수십 년간의 시장만능주의에서 찾는 관점에서 보면, 복지국가를 통한 재분배는 불평등에 대한 유력한 해법으로 여겨질 만하다. 자본주의 역사에서 예외적으로 불평등이 낮았던 시기라고 꼽히는 20세기 중반이 바로 복지국가의 전성기였다는 점과 불평등 심화의 출발점이라고 지목되는 1980년대에 복지국가도 위축되기 시작했다는 점 역시 이를 뒷받침한다.

그러나 실제로 복지국가가 불평등을 완화하는지는 복지국가 연구자들에게도 오랜 수수께끼였다. 복지국가의 재분배 기능이 반드시 부자에서 빈자로의 수직적 재분배를 의미하는 것은 아니기 때문이다. 대부분의 복지국가에서 가장 큰 규모를 차지하는 프로그램은 건강보장과 노후소득보장인데, 이 제도들의 핵심적인 기능은 부자에서 빈자로의 재분배 보다는 건강한 사람에서 아픈 사람에게로, 장수하지 못하는 사람에게서 장수하는 사람에게로의 재분배에 있다. 물론 프로그램의 구체적인 재원과 급여 구조에 따라 수직적 재분배도 나타나지만 이는 이 제도들의 2차적인 기능이다. 요컨대 건강과 노후소득보장을 위한 대표적인 제도인 사회보험은 '불평등 완화' 보다는 '위험의 분산'을 위한 제도이며, 따라서 우리가 주목하는 부자와 빈자 간 재분배에는 한계가 있다는 것이다. 물론 복지국가에는 부자에게 돈을 걷어 빈자에게 재분배하는 국민기초생활보장제도와 같은 공공부조도 있다. 그러나 이는 '최후의 사회안전망'으로서 불평등 완화보다는 빈곤방지가 그 핵심기능이다.

이 때문에 라메쉬 미쉬라와 같은 연구자는 복지국가를 통한 계급 간 재분배 정도는 미약하며, 사실 이 점이 바로 복지국가가 자본부의 사회에서 유지될 수 있었던 이유라고 설명한다. 이렇게 보면 20세기에 형성된 복지국가는 불평등 완화 장치라기보다는 사회적 위험을 집단화함으로써 분산시키고, 최악의 빈곤을 막는 수단으로 발달해왔다고 볼 수도 있다. 물론 그 자체로도 복지국가의 가치는 충분히 높지만 불평등 문제에 대한 해법으로 복지국가를 떠올린 이들로서는 실망스러운 결론이 아닐 수 없다.

뿐만 아니라 최근에는 복지국가가 오히려 불평등을 증가시킨다는 지적도 받고 있다. 20세기의 복지국가는 노동인구의 대부분에게 안정적 고용의 기회가 주어진다는 것을 전제로 형성되었다. 복지국가의 핵심 프로그램인 사회보험은 종종 장기간의 사회보험료 납부 이력을 요구했는데, 노동인구의 다수가 장기적·안정적으로 고용될 수 있다고 여겼기 때문이다. 또한 이와 같은 일자리는 대부분 가족을 부양할 수 있는 수준의 임금이 주어진다고 보았기 때문에 복지국가는 남성생계부양자를 보호하는 것에 초점을 맞추었고, 여성의 가정 내 무급노동은 사적 영역에서 당연하게 주어지는 조건으로 간주하였다.

그러나 21세기 복지국가 환경은 이와 다르다. 대부분의 국가들에서 완전고용은 더 이상 자연스러운 상황이 아니며, 불안정한 비표준적 고용(비정규직)은 이제 노동시장의 새로운 표준이 되고 있다. 고용구조의 변화로 기존의 일자리가 사라진 자리에 가족까지 부양하기에는 불충분한 저임금 일자리들이 채지고 있으며, 핵가족 구조는 해체되고 있다. 이와 같은 조건 안에서 '일정기간의 안정적 고용을 전제로 하는' 사회보험과 같은 프로그램은 노동시장에서 상대적으로 안정적 일자리를 가졌던 이들만을 보호한다는 비판을 받는다. 실업과 불안정 일자리를 오가는 이들은 오히려 복지국가로부터도 소외되고 있으며, 이는 불평등을 증가시키는 요인이라는 것이다. 정규직 87%, 비정규직 45%라는 한국의 고용보험 가입률은(2019년 8월 기준) 이를 집약적으로 보여준다.

그렇다면 복지국가를 통한 불평등의 완화는 헛된 바람일 뿐일까?

21세기 복지국가가 불평등을 심화시키는 문제는 복지국가 프로그램의 재편을 통해 극복해야 하는 문제다. 노동시장 약자를 배제한다는 점을 지적받고 있는 사회보험의 경우에도 스웨덴이나 최근 사회보험 프로그램을 개혁한 프랑스의 경우처럼 불안정 노동자나 비임금노동자들까지 사회보험에 포괄하고자 하는 노력을 통해 개선할 수 있다. 물론 한국의 경우 사회보험의 법적 적용대상조차 사회보험에 제대로 가입하지 못하는 경우가 많다는 점에서 이들 국가들보다 많은 숙제를 가지고 있지만, 복지국가의 핵심 프로그램인 사회보험을 변화하는 노동시장 환경에 적응시키려는 노력은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 여기에 고용을 조건으로 하지 않는 소득보장제도를 보완하는 것 역시 중요한 정책적 과제다.

공적으로 제공되는 보편적 사회서비스는 불평등의 관점에서 의미가 큰 복지국가 프로그램이다. 사회서비스는 특정한 요건(아동돌봄이라면 아동의 유무, 장애인 활동지원이라면 장애의 유형과 정도 등)이 있는 이들에게 보편적으로 제공할 수 있으며, 이 경우 고용이력이나 여타의 원인으로 배제될 가능성을 낮출 수 있다. 뿐만 아니라 사회서비스는 대부분의 가정에서 돌봄의 부담을 지고 있는 여성, 비장애인에 비해 다양한 어려움을 겪는 장애인, 소득 외에도 다양한 지원을 필요로 하는 고령자들의 욕구를 사회적으로 해소함으로써 소득이 아닌 성, 연령, 건강상태에 따라 나타나는 불평등을 완화할 수 있는 방향이기도 하다. 우리 사회의 차별과 불평등 문제를 모두 금전적 차원으로 환원될 수 없다는 관점에서 보면, 양질의 공적 사회서비스를 확대하는 일이 불평등 문제에 대해 갖는 잠재력은 매우 크다.

우리가 복지국가 프로그램에서 배제되는 이들을 포괄하고 이를 통해 복지국가의 빈곤방지와 위험분산 기능이 모든 시민에게 보편적으로 적용될 수 있도록 할 수 있다면, 이는 불평등과 관련한 또 한 가지 가능성을 열어준다. 복지국가가 현재의 불평등한 사회에서 소외되고 있는 이들의 '협상력'이 될 가능성이 있기 때문이다. 선진국에서 노동소득분배율이 낮아진 원인을 분석한 엥겔베르트 스톡해머는 사회보장의 약화가 세계화 및 금융화와 함께 노동소득분배율 하락을 설명하는 요인이라고 제시한 바 있다. 사회보장의 약화는 자본측에 대한 노동측의 협상력을 낮추었고, 그것이 노동소득분배율을 낮춘 원인 중 하나라는 것이다.

이와 같은 분석은 복지국가가 직접적으로 부자의 돈을 걷어 빈자에게 나누어줌으로써 직접적으로 불평등을 완화시키는 정도는 제한적일지라도, 시민들이 공통적으로 경험하는 사회적 위험을 낮추고 빈곤으로부터 보호하는 것이 '정치'의 영역을 경유하여 불평등 완화에 기여할 수 있음을 시사한다. 사실 정치야말로 불평등 문제의 궁극적인 해법이다. 민주주의 국가에서 소외된 이들의 이익을 옹호하는데 이들의 목소리를 찾아주는 것보다 더 좋은 방법은 없기 때문이다. 불평등 문제를 연구한 피케티는 불평등에 대한 대안으로 글로벌 자본세의 도입을 주장하면서, 글로벌 자본세 자체의 효과보다도 글로벌 자본세를 통해 사람들이 불평등의 심각성에 대해 좀 더 잘 알게 되면 민주주의의 힘이 불평등을 완화시키는 방향으로 작동할 것이라고 설명한 바 있다. 두터운 복지국가는 또 다른 방식으로 민주주의의 힘을 작동시킬 수 있다. 시민 개개인이 하루하루 생존의 위협과 압박에서 자유로워진다면, 이들이 심화되는 불평등에 맞서 자신의 목소리를 좀 더 적극적으로 표출하리라고 기대할 수 있기 때문이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(http://www.pressian.com/news/review_list_all.html?rvw_no=1661" rel="nofollow">클릭)

 

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