건강과 안전에 대한 보호조치를 무력화하는 규제프리존(지역특구)법의 문제점
변혜진 | 연구공동체 건강과대안 상임연구위원
지난 3월 19일 관계 부처 장관회의를 통해 ‘2016년부터 지난 2년간 운영돼온 기획재정부 정책조정국 산하 규제프리존지원팀이 혁신성장지원팀으로 개편된다’는 소식이 전해졌다. 문재인 정부가 규제프리존법과 거리를 두기 시작하는 것이라는 언론보도가 있었지만, 지난 8월 일말의 기대는 완전히 무너졌다. 더불어민주당은 8월 17일 국회에서 규제프리존법의 조속한 통과를 합의했다. 김태년 더불어민주당 정책위의장의 말대로 ‘규제프리존법의 각종 특례 조항은 (더불어민주당표)지역특구법에 그대로 반영’돼 규제 샌드박스의 하나로 발의되었고, 이제 두 법은 병합심의를 앞두고 있다.
잘 알려져 있다시피 규제프리존법은 지난 박근혜 정권 시기 ‘대기업 청부법안’으로 알려진 법 중 하나다. 재벌 대기업들이 최순실 이름의 미르재단, K스포츠재단에 거액을 입금하고 통과를 요구했고, 박근혜 대통령이 직접 거리 서명운동까지 나섰던 대표적 정격유착이자 재벌특혜법이다. 결국 박근혜가 20대 국회 시정연설에서 말한 ‘규제프리존법에 생명을 불어넣어주어야 한다’는 주장은 더불어민주당에 의해 실현되고 있는 셈이다.
현재 시민사회단체의 긴급 항의행동과 기자회견, 민주당사 연좌농성 등으로 8월 임시국회 중 강행처리는 간신히 저지되었지만, 여야는 9월부터 시작되는 정기국회에서 조속히 관련법을 통과시키겠다고 나서고 있다.
<2018.08.27. 규제완화 법안을 추진하는 민주당을 규탄하는 시민사회단체들> ⓒ무상의료운동본부
공익을 위한 보호조치 무력화
현재 규제프리존법과 관련한 세 개의 법안이 병합되어 심의되고 있다. 먼저 박근혜 정부 당시 이학영 새누리당 의원이 대표발의한 ‘지역전략산업육성을 위한 규제프리존의 지정과 운영에 관한 특별법안’(이하 ‘규제프리존특별법’), 김경수 더불어민주당 의원이 3월 대표발의한 ‘지역특화발전특구에 대한 규제특례법 전부개정법률안’(이하 ‘지역특구법’ 김경수 안), 그리고 추경호 자유한국당 의원이 발의한 ‘지역특화발전특구에 대한 규제특례법 전부개정법률안’(이하 ‘지역특구법’ 추경호 안) 이다. 추경호 안은 기존 발의된 규제프리존법과 거의 동일해, 규제프리존법과 지역특구법에 대한 병합심의가 국회에서 논의 중이다.
규제프리존법과 지역특구법은 모든 공익적 보호 조치를 무력화하는 내용을 담고 있다. 환경과 안전, 보건의료, 개인정보보호 등 사회적 약자를 위한 권리를 포함한 현행법 조항들이 특정 지역에서는 완전히 무력화된다.
우선 다른 법령과의 관계에 있어 규제프리존법과 지역특구법은 특별법으로 다른 법률보다 우선 적용된다. 이는 사회공공성을 위한 각종 제도와 공익적 규제 조치를 완전히 무시하는 것으로 기존의 법체계를 비민주적으로 거스르는 법령이다. 이는 헌법으로 보장된 국민의 생명과 안전, 환경에 대한 중대한 보호 원칙들과 전면으로 위배된다. 국민의 건강과 생명 그리고 안전에 관한 헌법의 보장내용은 기업의 발목을 잡는 단순한 규제 장치가 아니라 공공성을 위한 공익보호 장치에 해당한다.
이 때문에 민주사회를위한변호사모임은 공개 의견서를 통해, 규제프리존법에 명시된 기업에 대한 특례들이 개별 공익보호 법률들의 보호규정을 대상으로 하고 있기에 이와 관련된 규제 완화의 경우 그 정당성이 국회의 심의를 통해 개별 법률에서 적용 배제가 가능한 것이냐 등이 논의되어야 한다고 지적한다. 단순 행정위원회에 불과한 ‘혁신특구규제특례심의위원회’에서 중대한 공익에 해당하는 규제완화 및 배제를 심사할 수 있도록 한 것은 권력분립 원칙과 의회유보원칙을 정면으로 위배한다는 것이다. 헌법재판소는 ‘국가공동체와 그 구성원에게 기본적이고도 중대한 의미를 가지는 영역, 특히 국민의 기본권 실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구, 즉 의회유보원칙까지 내포하고 있다’고 판시하고 있다. 이러한 헌법재판소 판시에 따르면, 이번 법률안은 개별 공익보호 법률들의 보호규정들을 일개 행정위원회가 심사하여 규제완화 및 적용배제를 하기에 위헌성이 있다는 것이다
안전핀을 제거하는 우선허용·사후규제 조치
규제프리존법이 가진 가장 큰 문제점 중 하나는 ‘원칙허용·예외금지’ 조항, 지역특구법 표현으로 옮기면 우선허용·사후규제가 적용된다는 점이다. 이는 ‘네거티브 규제완화’ 방식으로, 다른 법령에서 명시적으로 열거된 제한 또는 금지사항이 아닌 경우 모든 규제조항이 없는 것으로 간주한다는 것이다. 규정이 없거나 불명확한 경우에도 네거티브 규제가 적용된다. 그러나 국민의 건강과 안전, 환경, 개인정보 등 영역은 대표적인 공공성이자 공익보호 장치가 필요한 영역으로, 한번 훼손되면 그 희생과 피해는 어떤 형태로 보상되기 어렵다. 따라서 의료 환경 안전과 관련된 보호 영역에서는 대부분의 나라들이 ‘사전예방의 원칙’을 적용하고, 발생할 수 있는 위험을 미리 차단해 생명과 안전을 보호하는 공익보호조치를 행한다.
사실상 생명과 안전에 관한 피해는 사후 규제가 가능한 영역이 아니다. 금전적 배상이 가능하다 해도 그 피해의 범위를 보상하는데 충분하지 않기 때문이며, 피해가 발생한 이후 그 누구에게라도 완전한 사후 복구는 불가능하다. 이 때문에 헌법은 국가가 국민의 기본권을 지켜야 한다는 의무를 부과하고 있다. 가습기살균제 사태가 너무나 분명한 예인데, 이미 1300명의 국민이 목숨을 잃었고 건강 피해자는 수천 명이 넘는다. 그리고 목숨을 잃은 이들 중엔 어린아이들이 포함돼 있다. 평생 기구에 의지해 숨을 쉬어야 하는 아이들도 많다. 누가 이들의 삶을 이들의 목숨을 보상할 수 있는 것인가? 기업 옥시만이 이 문제에 책임이 있는 것일까? 산업이용으로 허가된 물질을 인체에 사용하도록 하는 조치에 대한 허가는 누가 관리감독 했는가? 또한 가습기 살균제 문제가 지금처럼 사회화되기까지, 그 죽음과 살해가 과학적으로 입증되기까지 얼마나 많은 시간이 흘렀으며, 기업 전문가들에 맞서 얼마나 힘에 부치는 싸움을 할 수 밖에 없었나? 가습기살균제법이 만들어진다고 해도 이미 옥시 가습기 살균제로 죽은 아이들의 삶을 이 자리로 되돌려 놓을 수는 없다. ‘사후규제’란 이런 일을 정부의 승인 하에 벌이겠다는 것과 다를 바 없다.
더불어민주당은 규제프리존법의 일반원칙에 해당하는 우선허용·사후규제에 대한 시민사회의 우려를 반영해 ‘신기술을 활용하는 사업이 국민의 생명, 안전, 환경을 저해하는 경우에는 이를제한’한다는 조항을 삽입했다고 주장한다. 그러나 기업들이 생산하는 상품들 중 국민의 생명, 안전, 환경과 관련이 없는 상품이란 거의 존재하지 않는다. 이러한 문구는 이 일반원칙이 가진 분명한 문제점을 가리려는 선언적 문구에 지나지 않는다. 또한 이 문구는 사실상 실효성을 가지기도 어렵다. 국민의 생명, 안전, 환경과 관련이 있다고 이를 입증해 내야 하는 책임마저 국민에게 지우는 것과 다를 바 없다. 기업의 돈벌이와 자본의 이익을 개인과 시민의 이익에 견주어 우선하는 원칙을 두는 한, 시민은 기업 돈벌이의 희생양이 되고 말 것이다.
기업에게 특권을 부여하는 기업실증제도
규제프리존법이 재벌특혜와 정경유착법이라고 지적된 핵심은 기업이 생산하는 제품에 대한 허가절차 무력화, 즉 기업실증특례 제도로 대표된다. 기업실증특례 제도는 기업이 자사 제품의 안전성을 스스로 판단하면 별도의 허가절차 없이 시장에 진출하도록 허용하는 내용이다. 이 또한 법의 원칙조항에 해당된다. 더불어민주당의 지역특구법은 그 유효기간을 2년, 그리고 이후 또 2년 씩 횟수를 지정해 연장해 주는 것 구체화했고, 피해 발생 시 사업자가 고의 과실 없어도 배상책임을 진다라고 돼 있지만 안전성 검사를 기업 자체 자료로만 한정하는 것은 동일하다.
기업실증특례 제도는 국민 안전과 생명에 대한 국가 역할 포기 선언과 다름없다. 지금까지 알려진 모든 유해물질 등의 사고 기록을 보면 기업 내부에서는 그 문제에 대한 사전 유해성과 위험성을 알고 있었다. 가장 흔한 문제로 담배가 가져올 건강 문제, 석면으로 인한 중피종(폐암), 옥시 가습기살균제 사태 조사를 통해 드러나 내부자료, 최근 라돈침대로 유명한 침대업계의 방사능 수치 조작 보고 등 이런 사례는 다 열거할 수 없을 정도로 많다. 기업의 내부보고서는 영업비밀 또는 사유재산이라는 이유로 보호되고, 국회를 통해서도 받아볼 수 없는 경우가 허다하다. BMW 사태가 바로 그러하지 않은가? 자동차업계 대부분의 보고서에서 차 자체에 대한 위험성이 제기되지만, 일단 시장에 내놓고 문제가 발생하면 리콜한다는 법칙 말이다. 한국정부는 독일에서 자료를 안 준다고 국민감정을 건드리지만, 불나면 규제하는 사태를 더 확산시키겠다는 일을 한국정부 스스로 법으로 만들고 있는 셈이다.
얼마 전 미국에서 판결된 몬산토에 대한 1심의 예도 마찬가지다. 몬산토는 아이들의 학교, 아파트, 공공장소 제초제로 사용된 글리포세이트가 발암원인이 될 수 있다는 점을 알고 있었음에도 불구하고 이를 고지하지 않고, GMO 재배에 사용하려 개발했을 뿐만 아니라 이를 일반 제초제로도 널리 판매해 천문학적 이윤을 올렸다. 몬산토의 내부 비밀문서에는 이러한 사실들이 기록돼 있었고, 몬산토가 이러한 사실을 은폐했다는 이유로 몬산토의 제초제를 사용해 암에 걸린 학교 관리직 노동자에게 1심 승소 판결이 내려졌다. 그러나 이러한 1심 판결이 대법원까지 가는 길에는 기나긴 여정이 남았다. 수 천만 달러를 받는 변호사들이 몬산토를 대리할 것이고, 아마도 암에 걸린 노동자는 개인질병정보, 개인 건강관리 기록 등을 통해 몬산토의 제초제 때문이 아니라, 개인의 건강관리 문제로 암에 걸렸다는 판결을 받게 될지 모른다. 몬산토의 내부 영업 비밀에 드러난 글리포세이트의 발암가능성에 대한 안전성 검사 기록 등도 이를 부정하는 과학적 연구자료로 인해 또 다시 논란에 휩싸이게 될 것이다. 자동차 연료에서 품어져 나오던 망간, 납 등의 중독 문제는 또 어떠한가? 아마도 기업들이 돈벌이를 위해 감춘 위험한 보고서들은 밤을 새워 이야기해도 모자랄 것이다.
지금 문재인 정부가 국회에서 통과시키려 하는 규제프리존법은 이미 가장 잔혹한 이야기로 기록된 피해사실들을 알면서 눈감아주려는 것과 다를 바 없다. 게다가 신기술의 경우 비교할 내용이 없다는 이유로 ‘허가절차’를 없애주며, 이를 일반인에게 바로 ‘시험검증’하도록 허용하는 조항까지 친절하게 일반원칙으로 담고 있지 않은가? 기업실증제도와 신기술 시험 검증 제도가 결합되면 그야말로 국민의 안전은 초토화된다.
신기술이 적용되는 산업은 안전성 허가를 받지 않고 우선허용 원칙이 적용되며, 안전성 검사가 있다 해도 그 검사가 기업이 내놓은 자료로 대체할 수 있는 절차로 재편된다면 사실상 국민 안전과 보건에 관한 국가의 역할과 의무는 제로(zero)가 되는 셈이다. 모든 의약품과 의료기기는 국민 생명과 직결된다. 신약과 신의료 기술이라고 이름을 붙이면, 안전성 검사가 없어도 우선사용·사후규제가 적용되고, 그 안전성 검사는 제약회사와 의료기기업계가 내놓은 자료로 대신한다. 이미 모든 의약품에는 부작용이 명시돼 있다. 사실상 의약품 효능보다 부작용에 대한 리스트가 더 길다. 때로 의약품 복용에 사고가 나더라도 “모든 약에는 부작용이 있습니다” 라고 하는 이유다. 그래서 우리는 사전예방의 원칙과 더불어 신기술에 대해서도 기존 기술을 어떻게 이용했는지, 신기술이 무엇을 위한 것인지, 개발된 신기술이 실제 임상과 현실에서 사람들에게 사용되어도 괜찮은지를 모니터하고, 이를 재평가하는 책임을 국가기관에 위임하는 것이다. 이러한 국가기관의 의무를 지우고 민간과 기업에게 그 역할을 내어주는 것, 이것은 명백한 규제완화이며 민영화다.
더욱이 법률에 열거되지 않았거나 명시적 규정이 없는 유해물질은 너무도 많다. 발암물질인 PM2.5가 미세먼지라는 이유로 연일 방송에 나오고, 이러한 미세먼지로부터 아이들을 보호해야 한다는 지침이 나온지 얼마나 지났나? 한국은 선진국에 비해 여전히 유해물질로부터 아동·청소년을 제대로 보호하기 위한 조치도 완비되지 않았다. 어린이집이나 학교 안전보건에 관한 조례 등도 서울시를 중심으로 이제야 논의되고 있는 수준이다. 아동·청소년을 지키려는 공공성과 공익적 조치들조차 특구로 지정되는 지역에서 기업에 대한 특혜가 우선하는 형국으로 뒤바뀔 수 있는 것, 그것이 현재 여야가 국회 통과를 목표로 하고 있는 규제프리존법의 실체다.
개인정보, 식품위생, 환경에 대한 규제완화
규제프리존법은 개인정보에 대한 규제완화 조치도 포함돼 있다. 규제프리존법과 지역특구법은 개인정보를 정보주체의 동의 없이 수집, 목적 외 사용, 제3자에게 제공 허용하는 등 ‘비식별’ 한 정보는 아예 예외 규정을 두었다. 그러나 ‘비식별’로 표현되는 개인정보 처리 개념은 매우 모호할 뿐만 아니라, 다른 정보와 결합되거나 다른 기술을 이용해 언제든 개인이 식별될 수 있는 위험이 있다. 개인 질병정보나 의료기록 등은 그야말로 개인이 그대로 드러나는 정보일 수밖에 없으며, 개인을 특정하는 정보라는 점에 비추어볼 때 이러한 비식별이나 가명조치에 대한 단순 기술적 논의로 개인정보, 특히 민감한 정보에 대한 정보 주체의 동의없는 상업적 활용은 매우 우려스럽다. 개인 질병정보의 유출은 그 피해가 온전히 한 개인에게 전가되며, 질병정보 유출로 인한 사회적 낙인, 차별 등 문제가 발생하여도 이를 구제할 다른 사회적 제도를 마련하기가 쉽지 않다. 우리나라의 경우 주민등록번호 등 이미 여러 차례 개인정보 유출로 인한 사회적 문제가 제기되고 있는 상황에서 기업들의 ‘사업화’ 논리로 개인정보 보호 조치를 일거에 무력화할 수 있도록 하는 규제프리존법은 인권에도 어긋난다.
식품위생법에 대한 예외조항도 문제다. 더불어민주당의 지역특구법은 ‘식품위생법’ 상 원재료, 소비자 안전을 위한 주의사항, 제조연월일, 유통기한, 영업소재지 등 식품표시에 관한 특례를 주도록 돼 있다. 이는 국민들의 건강과 직결된 식품안전에 대한 규제를 완화하는 조치다. 국민들의 알권리에 대한 제한조치이자, 건강상의 위해를 줄 수 있는 먹거리를 국민들에게 허용하는 조치와 다를 바가 없다. 더욱이 GMO 표시를 우회하는 방식으로 기업들이 이용할 수도 있어, 식품위생법에 명시된 제한적 GMO 표시제도에도 빨간불이 들어오도록 만드는 식품기업 특례 조치로 활용될 공산이 크다.
교육 상업화 및 규제완화 조치도 포함된다. ‘초·중등교육법에 관한 특례’ 조치를 두어 학교설립에 관한 규제를 완화하면, 특수목적 고등학교의 난립을 규제하기가 어렵다. 교원 배치 수준을 줄이고, 충분히 검증되지 않은 외국 강사진을 채용할 수 있도록 규제기준을 낮추는 것은 학교사업자에게 이익이 될 수 있지만, 청소년들의 교육권에 대한 침해와 인권 침해로 이어질 우려가 있다.
공유민박업을 지역특구 전략산업으로 삼는 특례도 숙박업을 운영하는 이들에게 불공정한 거래라는 비난을 면하기 어렵다. 현재 법에 등록된 숙박업을 하는 이들은 세금을 납부하고 공중위생관리법상 관리대상이 되지만, 공유민박업의 합법화는 세금회피와 공중위생관리의 법망에서 예외가 되기 때문이다. 지역 농가에서 빈집을 이용하는 ‘공유경제’가 그 목적인 것으로 설명하고 있지만, 현실에서 공유민박업은 주택보유가 많은 이들의 별도 부가가치를 올리는 사업으로 활용되고 있고, 지역의 부동산 투기 붐의 원인이 되고 있다. 실제 농어촌 지역의 민박집이 거꾸로 거대 부동산 투기업자들에 의해 몰락하게 되는 조치가 될 공산이 크다.
마지막으로 규제프리존법과 지역특구법은 모두 국유자산에 대한 매매와 장기 임대 등을 허용하는 내용을 담고 있다. 산지관리법에 관한 특례, 국유림 경영 및 관리에 관한 특례 등의 내용은 백두대간 등 자연 보호구역과 국민의 생활환경, 수질관리, 재해방지를 위해 지정된 보호구역을 해체하는 결과를 가져올 것이다. 상수도법, 하수도법 예외를 주는 것은 기우일 수 있으나, 물관리 쪼개팔기 등을 추진할 수 있는 권한을 지자체에 부여하는 제도로 이어질 우려도 있다.
공익적 보호 조치들을 시대에 뒤떨어진 규제라고 주장하는 기업의 목소리만을 대변하는 청와대와 국회는 박근혜 정부 시절 우리가 경험한 것만으로 충분하다. 적폐청산을 약속한 정부가, 촛불로 세워진 정부가 또 다시 평범한 이들의 생명과 안전 그리고 환경을 파괴하려는 편에 서는 것은 명백한 배신이다. 문재인 대통령의 ‘혁신성장’이 사회적 약자와 사회의 공익적 보호조치들을 파괴하면서 얻어지는 것이라면, 그 경제성장은 틀렸다. 모두를 위한 것이 아니라 더 큰 불평등으로 얻어지는 경제성장은 이미 과거의 경험으로 충분하다. 문재인 정부 그리고 여야는 돈보다 생명, 돈보다 안전, 돈보다 인권에 대한 가치를 다시 새겨야 할 때다. 규제프리존법은 그 가치를 위해 반드시 폐기되어야 할 법안이다.
시민들의 의견
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