민선6기 목민관클럽 11차 정기포럼이 2016년 1월 8일~9일 1박 2일 동안 전라북도 전주시에서 열렸다. 이번 포럼의 주제는 최근 이슈로 떠오른 ‘젠트리피케이션’이었다. 21명의 단체장과 140여 명이 넘는 관계 공무원들이 참석하여 포럼 현장을 뜨겁게 달구었다.
‘젠트리피케이션’이라는 낯선 이 단어는 영국이 고향이다. 서민들이 거주하던 곳에 주택재개발과 함께 중산층이 유입하면서 원주민이 주변으로 밀려난 현상을 말한다.
한국에서는 성미산마을이나 홍대, 성수동에서 젠트리피케이션 현상이 나타나고 있다. 지역공동체 활동이 활발해지거나 예술인들이 모여들면서 지역이 활성화되자 임대료와 지대가 올랐다. 원주민이나 예술인들은 쫓겨날 위기에 처했다. 넓은 의미로 본다면 원주민의 재정착률이 낮은 우리의 도시재개발 과정 자체가 젠트리피케이션이라고 할 수 있다. 지주나 건물주의 입장에서는 환영할 일일 수 있지만 세입자의 입장에서는 재앙인 젠트리피케이션, 과연 어떻게 바라보고 극복할 것인가? 이번 포럼에서는 서울시의 젠트리피케이션 종합대책, 서울 성동구의 조례 제정 이야기, 한옥마을을 둘러싼 전주시의 고민 등을 살펴보며, 지속가능한 지역공동체 활성화 방안을 모색해 보았다. 포럼의 발표 내용을 정리하여 소개한다.
젠트리피케이션을 넘을 수 있는 시민역량, 시민자산을 키우자
전은호 사회주택협회 사무국장
작년 젠트리피케이션이 이슈가 된 것은 맘 편히 장사하고자 하는 상인들의 모임 활동이나 건물주에 의해 쫓겨나게 된 성미산마을의 작은나무 마을카페 이야기가 공론화되면서부터다. 특히 성미산마을 사례는 시대적 의미가 있다고 생각한다. 이전에는 건물주와 세입자의 문제로만 여겼는데, 이제는 마을과 우리의 문제로 받아들이기 시작했다. 주민들이 하나의 사회적 현상 속에서 공간특성을 인식하기 시작한 것이다. 또한 이런 현상에 대해 행정의 대응이 발 빠르게 일어났다는 것도 놀라운 일이다.
문제해결의 접근방식도 달라지기 시작했다. 행정에 요구하는 것이 아니라 현장의 당사자들이 문제해결자로 등장하기 시작했다. 그래서 지금은 대안제시에 적기라고 생각한다. 예전 같으면 사유재산 침해라거나 시장경제에 맞지 않는다는 주장이 나왔겠지만, 이제는 우리 사회가 공간에서 발생하는 일들의 실질적 주인이 누구인지 인지하기 시작한 것이다. 저는 젠트리피케이션의 사전예방법에 대해 말씀드리려 한다.
젠트리피케이션은 한두 상가의 문제가 아니다. 지역단위, 도시 전반의 문제이기 때문에 지속가능성이나 도시의 회복력이라는 가치를 고려해야 한다. 그런 측면에서 보면 다양한 시민들의 참여를 위한 토대, 공유자산이 주요 이슈라고 생각한다. 공적자산이 시민과 만나야 비로소 공유경제가 살아날 수 있다.
젠트리피케이션이 발생하는 근본적 원인 중 하나는 기울어진 소유구조에 있다. 소유자에게 너무 많은 권한이 있다. 이는 개인의 문제가 아니라 법․제도적, 구조적 문제이다. 대인의 핵심은 소유구조의 변화다. 저는 이것을 시민자산이란 용어로 표현해봤고, 시민자산화를 만드는 것이 근본적인 젠트리피케이션 대응전략이라 생각한다. 영국의 지역자산 관리 회사들이 좋은 예가 될 것이다. 지자체의 재원을 활용하거나 체납된 자산을 토지은행 계정에 만들어 넣고 커뮤니티에 필요한 재원으로 우선 활용하게 하는 것도 적극적인 예가 될 수 있다. 다음으로 고려할 것은 재원이다. 주민들이 갹출하는 방법도 있고, 채권을 발행하는 방법도 있다. 영국이나 미국처럼 공동체 단위로 개발할 때 금융을 지원해 주는 조직도 필요하다.
젠트리피케이션으로 발생하는 가치에는 여러 지분이 모여 있다. 하지만 여러 이해당사자의 지분이 건물주에게만 가고 있다. 지금 우리 사회는 이 가치를 담을 그릇이 공동체에 없다. 우선 이 그릇을 만드는 작업을 해야 하고, 이를 위해서는 파트너십과 시민 역량강화, 시민참여 활성화가 필요하다. 지역 내에서 이 가치를 순환시키는 과정도 필요한데, 일시적인 조직이나 기구가 아니라 지속적인 활동을 할 수 있는 중간지원조직이어야 한다.
시작이 반이다. 서울시 종합대책
류경기 서울부시장
지속가능한 지역활성화를 위해 젠트리피케이션은 반드시 해결해야 할 과제라고 본다. 현재 서울에서는 20~30개 지역에서 젠트리피케이션 현상이 일어나고 있다. 문화자산이 있거나 마을공동체가 활성화 된 곳, 전통적인 가치를 보존해야 하거나 젠트리피케이션이 심한 곳을 우선 해결지역으로 선정했다. 6개월 정도 다양한 이해관계자의 토론을 거쳐 현재 쓸 수 있는 도시계획수단 및 지구단위 가이드라인 등 행정 수단을 강구했다. 현행 법령 한계를 어떻게 제도적으로 정리할 것인지 말씀드리겠다.
총괄대책은 7개 분야다. 먼저, 이해관계자들이 공감하고 자기 책임을 감수할 수 있도록 합의하는 것이 가장 중요하다. 조례든 법이든 공론화와 합의가 이뤄지지 않으면 갈등과 분쟁으로 갈 수밖에 없다. 민간협의체를 구성하고 국제 콘퍼런스 등을 진행해왔다. 지역자산화도 아직 먼 길이지만 공론화 과정을 거치고 있다. 또한 상생협약 표준안을 만들고 지역별 협약도 추진하고 있다. 다만 법률 근거가 취약해 조례수준에서 할 수 있는 것을 찾다보니, 규제나 벌칙보다 지원하는 내용이 주를 이룬다. 대책을 세워도 자산 소유자와 임차인 분쟁은 피할 수 없을 것으로 보고, 법률, 세무 지원단도 구성해서 지원한다. 행정이 매입할 수 있는 곳은 자산화하여 지역 공동체에 공급하는 앵커시설도 확보한다. 장기 안심상가는 건물주의 자발적인 참여가 좋겠지만, 협약을 체결하고 상가 리모델링 비용으로 3,000만 원 이내에서 지원하고 있다. 장기 저리 융자 자산화 전략은, 임차상인들이 건물 매입을 시도할 때 그것이 바람직하다 판단한 경우 자산화 할 수 있도록 지원하는 것이다. 건물 매입비의 75%에서 8억 원 이내, 저리 융자로 실행할 계획이고 15년 상환이다. 이자는 시가 일부 보전해서 연 1~1.5% 정도다.
도시계획 수단은 젠트리피케이션 예방 대책을 강구하면서 지역별로 정책을 만들 때 진행하는 것이 효과적이다. 현행법상 지구단위 계획을 수립할 때 업종을 제한하는 것이 실효성이 있다. 상가건물은 임대차보호법 개정이 필요한데, 이해관계자 조정을 했음에도 불구하고 법률안 통과가 아직 안 되고 있다.
서울시가 종합대책을 발표했는데, 젠트리피케이션이 해소되느냐는 질문이 많았다. ‘언 발에 오줌 누기’ 아니냐는 지적도 많은데 그게 맞다고 했다. 하지만 손 놓고 있을 수는 없기에 우선 시작한다고 한다. 민간의 역량을 모으면서 건물주와 지역주민이 상생할 수 있는 방향을 찾아야 한다. 법․제도적인 기반을 마련하고, 지자체간 협력도 필요하다.
소송을 기대하는 서울 성동구 젠트리피케이션 조례
정원오 성동구청장
성수동은 1960-70년 산업화 과정에서 공장 지대였다. 도시재생이 필요한 곳인데, 중랑천과 한강 서울숲을 접하고 있어 삶터, 일터, 쉼터가 어우러지는 플랫폼을 만들고자 했다. 도시재생 선행사례를 연구하다 보니, 젠트리피케이션이 도시재생을 따라다닌다는 것을 알게 되었다. 우선 입점 업체 실태조사를 진행했고, 올해는 지속가능도시추진단을 국으로 만들어 본격 사업을 시작한다.
젠트리피케이션 방지를 위한 정책 7가지를 설명해드리겠다. 우선 앞서 말씀드렸듯이 지속가능도시추진단을 만들어 지속발전과와 도시재생과를 포함했다. 지역을 지정하고 주민협의체를 구성하여 입주업체를 제한할 예정이다. 유흥주점 등에 허가를 내주지 않으면 소송을 할 것으로 예상해 별도 대책을 세워두었다. 아울러 258개 건물주를 모두 찾아다니며 설득하고 상생협약을 추진하고 있다. 부동산 중개인은 교육을 통해 사전에 입점업체 제한지역이라는 것을 알리도록 한다. 지역 자산화 앵커시설과 비슷한 안심상가를 만들고 있다. 뚝섬역 하부에 컨테이너 안심상가를 만드는데, 쫓겨나는 가게들이 옮겨올 수 있게 한 것이다. 쫓겨나더라도 근처로 이전하여 고객을 유지할 수 있도록 지원하는 것이다. 3개를 만들었고, 올해 상반기에는 20개를 더 만들 예정이다. 지식산업센터를 허가할 때 인센티브를 주며 건물 안에 1, 2층 점포를 공공기여 방식으로 확보했다. 이를 통해 140평 규모의 안심상가를 만들었다. 이렇게 매년 추가로 500평씩 지역자산화 앵커시설을 확대할 계획이다.
앞서 입점제한에 대해 말씀드렸다. 재판이 진행되면 국민적 공감대 형성이 중요한데, 서울시가 힘을 실어주고 있다. ‘더불어민주당’ 베스트 조례 모바일 투표에서 선호도 1위를 차지했고, 당의 10대 조례에도 들어갔다. 이렇듯 각 지자체에 퍼지고 함께 준비한다면 승소할 수 있을 것이다. 사실 실질적인 대책은 법을 제정하는 것인데, 소송이 기회가 된다고 본다. 쟁점은 재산권 침해일 것이다. 하지만 최근, 골목상권을 보호하는 등의 공익적 가치가 크다면 재산권을 일정 정도 침해할 수 있다는 판결이 나왔다. 저희 또한 비슷한 판결이 나지 않을까 생각하고 준비 중이다.
기억의 집합소, 전주의 정체성을 지켜라
김승수 전주시장
전주 구도심에는 세 가지 중요한 지역이 있다. 먼저 전주종합경기장이다. 1964년 제33회 전국체전 준비하면서 만든 곳인데, 당시 재정이 부족해서 1억 원 중 7,000만 원은 시민 기부로 마련했다. 부모님 환갑잔치에 쓰일 돈, 교도소 재소자들이 물건 만들어 판 돈, 학생들의 모금 등이 줄을 이었다. 롯데쇼핑몰도 들어올 예정이었는데, 제가 시장되면서 전면 취소했고 소송이 진행 중이다. 전주종합경기장은 한국의 마지막 재래식 운동장이다. 전주 심장부인 땅을 대기업이 아닌 아이들에게 물려주기 위해 광장, 미술관, 공원으로 전환할 계획이다.
두 번째 지역은 전주시청 옆의 50년 정도 된 집창촌이다. 이곳은 전면개발보다 서민촌을 살리는 방향을 택했다. 시민 예술 공간으로 바꾸려고 한다.
한옥마을은 1998년에 월드컵경기장을 지으면서 민박 시설을 도입하면서 시작된 곳이다. 당시 정동채 문화부장관이 여기 오셔서 함께 시찰했다. 저는 시청에 근무할 때였는데, 문화부에 계신 분들이 다 허물어지고 일본식인 건물을 뭐하러 보전하느냐고 하셨다. 불과 12년 전인데, 그 허름했던 한옥마을이 작년에는 연말 기준으로 700만 명이 다녀가는 명소가 되었다. 지가는 2009년에서 5년 지난 지금 10배 넘게 상승했다.
한옥마을에 오는 700만 명 중 68%는 젊은 사람들이다. 전통을 유지하는 곳 중 젊은이들이 이렇게 많이 찾는 곳은 한옥마을이 유일할 것이다. 지역의 정체성을 유지하기 위해서는 적절한 규제도 필요한데, 음식 같은 것을 인위적으로 조정하면 청년 유치가 쉽지 않다. 많은 사람이 먹방투어로 한옥마을을 찾는다. 비즈니스맨이 평균 20만 원을 쓰는 것에 반해 청년들은 1박 평균 5만 원을 쓰지 않는다. 음식 값이 비싸면 값싼 중국산 식자재가 들어오고, 이미지도 나빠질 것이다. 한옥마을은 전체가 금연지역이고 주말엔 차량통제도 한다. 그래서 욕도 먹는다. 하지만 이렇게 하지 않으면 정체성이 모호해진다. 최근 한옥마을 근처에 아파트 건축 허가가 났다. 재개발과 재건축 문제로 지가가 들썩이고 있다. 도시 정체성을 유지하면서 지역을 개발하는 것은 어렵다. 젠트리피케이션도 열심히 배우며 대책을 고심하고 있다.
도시가 성장하는 과정에서 사람들이 모여들고 지역이 활성화되면 부동산거래도 활발해지고 지가나 임대료가 상승하게 된다. 이 과정은 대부분 그 공간에 살고 있는 입주자(원주민)들의 노력 덕분이지만 결과물은 건물주나 토지소유자가 독점하는 구조다. 그래서 자신의 노력 혹은 의지와 상관없이 주변 여건에 의해 자신이 살던 공간에서 밀려나야만 하는 젠트리피케이션, 이제 그 모순에 의문을 제기하고 대안을 모색하기 시작했다. 목민관클럽 11차 포럼에서는 개인의 소유보다 지속가능한 지역공동체의 가치를 우선하는 이러한 흐름을 확인하며, 앞서 대안을 만들어나가는 회원단체장들의 의지를 엿볼 수 있었다.
정리_ 송정복 정책그룹 선임연구원([email protected]), 이남표 정책그룹 연구원([email protected]), 송하진 시민사업그룹 연구원([email protected])
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