참여연대 <20대 국회 전반기 활동 평가 보고서 : 7대 분야 주요 현안 중심으로> 발표

은산분리 완화 강행 위해 입법권 포기한 국회

• 20대 국회 전반기 활동 평가 보고서 : 7대 분야 주요 현안 중심으로 ▶ [바로가기]

• 이슈리포트 보기 ▶ [원문보기/다운로드]

참여연대는 우리 사회의 주요 현안에 대해 국회가 민의를 대변하는 기관으로서 제 역할을 충실히 수행했는지 살펴보고 평가하기 위해 <20대 국회 전반기 활동 평가 : 7대 분야 주요 현안을 중심으로>(총 54쪽) 보고서를 발표합니다. 참여연대는 20대 전반기 국회가 직면하고 해결해야 했던 이슈였던 △‘대통령 박근혜’ 탄핵, △헌법개정, △공수처 설치, △은산분리 완화, △아동수당 도입, △중소상인 보호, △사드 배치 등 7가지 분야에 대한 국회 활동을 평가하였습니다. 

1. 배경

• 은행법은 대기업의 사금고화라는 부작용을 경험한 후, 수차례 개정되었으나 산업자본이 은행을 소유하지 못하도록 대기업의 출자를 제한하는 은산분리 원칙은 유지됨. 은산분리를 통해 산업자본의 은행 ‘소유’를 규제하는 이유는 행위 규제만으로는 예상되는 또는 예상하지 못하는 불법 행위를 충분히 통제할 수 없다고 판단하기 때문임. 행위 규제를 강화한다고 해도 그것을 위반하는 것이 그룹 또는 총수일가에게 이익이 된다면, 재벌대기업은 이를 위반할 유인이 충분하며, 그러한 사례 또한 다수 존재함.
• 금융계열사가 재벌의 사금고로 전락한 대표적인 사례는 2013년 동양사태를 들 수 있음. 동양그룹은 투자부적격 사실을 숨기고 계열증권사인 동양증권을 통해 회사채와 기업어음(CP)를 무더기 발행하고 불완전판매해 약 5만 명에 달하는 개인투자자들에게 거액의 손실을 끼쳤음. 게다가 금융투자업규정에서 2008년 8월 삭제되었던 ‘특정금전신탁을 통한 계열사 지원 목적의 기업어음 취득 금지’ 조항의 재도입이 예정되어 있었음에도 당초 예정된 시한보다 도입이 유예되어 투자자의 피해를 키움.
• 또한 1993년 삼성생명 등 삼성의 금융계열사가 삼성의 자동차 산업 진출을 위해 기아자동차 주식을 사들인 사례, 1999년 삼성생명이 한빛은행과 교환한 주식을 이재용 삼성전자 부회장(당시 전무)에게 저가에 매각한 사례 등은 대출과 지급 보증 등 금융기관이 대주주와 직접 거래를 하지 않고도 얼마든지 금융기관이 대주주의 이익을 위해 동원될 수 있음을 보여주는 전형적인 사례임.
• 결국 과거의 수많은 사례들은 몇 개의 행위 규제와 금융감독만으로는 재벌의 사금고화 문제를 해결할 수 없음을 보여줌. 은산분리는 단순히 대기업의 도덕성을 비난하며 은행업 진출을 저지하기 위한 것이 아니라, 산업자본의 과도한 금융자본 소유를 막아 금융건전성을 지키고 대주주 및 지배주주의 사금고화를 방지하고 금융소비자를 보호하기 위한 금융시장의 기본 원칙이자 최소한의 장치임.
• 2015년 6월 18일, 금융위원회가 인터넷은행 도입 방안을 발표함. 금융위는 신산업(핀테크) 육성을 위해 은행업 진입 규제, 소유 규제, 건전성 규제를 대폭 완화하기로 함. 비금융주력자(산업자본)의 지분 소유를 50%까지 허용하고, 상호출자제한기업진단의 지분 소유는 4%를 유지하는 방안임. 또한 다양한 비대면 본인 확인을 허용함.
• 2015년 11월 29일, 금융위는 현행 은행법에 따라 한국카카오은행(카카오뱅크)과 케이뱅크은행(케이뱅크)에 대해 은행업 예비 인가를 하고 케이뱅크는 2016년 12월 14일, 카카오뱅크는 2017년 4월 7일 본인가를 취득함. 케이뱅크는 2017년 4월 3일, 카카오뱅크는 2017년 7월 27일 영업을 개시함.
• 금융위원회는 케이뱅크의 은행업 예비인가 당시 대주주인 우리은행의 BIS 비율이 업종 평균치에 미달하여, 은행법 시행령 <별표2>의 요건 중 “해당 기관에 적용되는 재무건전성에 관한 기준으로서 금융위원회가 정하는 기준을 충족하고 해당 기관이 속하는 업종의 재무건전성에 관한 기준의 평균치 이상일 것”을 충족하지 못해 탈락해야 하는 상황에서, 재무건전성 기준의 적용기간을 직전 분기 말에서 3년 평균으로 변경하는 등 특혜적 유권해석을 통해 예비인가를 내준 뒤, 본인가 직전에는 시행령에서 해당 요건을 아예 삭제하여 케이뱅크의 은행업 인가를 가능하게 함.
• 출발부터 특혜 및 불·편법 인가 의혹에 휩싸였던 케이뱅크는 2017년 1차 유상증자도 가까스로 진행한데 이어 2018년 1,500억 원 규모의 유상증자에 실패하는 등 인가 과정에서 스스로 약속한 자본 확충조차 제대로 진행하지 못해 잦은 대출 중단을 겪기도 함. 국내은행의 2018년 상반기 경영실적에 관한 정기공시에 따르면 케이뱅크의 BIS 비율이 2017년 말 18.15%에서 2018년 6월말 10.71%로 하락하고 분기당 당기순손실이 약 400억 원대에 달하는 등 자본·자산 적정성이 급속히 악화됨.
• 2017년 19대 대통령 선거운동기간 중 당시 문재인 후보는 한 언론사와의 서면 인터뷰에서 ‘인터넷 전문은행은 산업자본의 소유지분을 제한한 현행법 하에서 인가를 신청한 것이며 특정 기업을 위해 법을 개정하는 것은 바람직하지 않다, 은산분리를 포함한 금산분리 원칙은 지켜져야 한다’고 답변함. 또한 정책공약집에서 ‘인터넷전문은행 등 각 업권에서 현행법상 자격요건을 갖춘 후보가 자유롭게 진입할 수 있는 환경 조성’으로 금융산업 구조선진화를 추진하겠다고 밝혀, 인허가 과정을 개정하여 진입장벽은 낮추는 대신 현재의 은산분리 규제는 유지하겠다는 방향의 공약을 제시함.

2. 국회 및 정당의 주요 활동 및 결과

1) 정부와 여당의 은산분리 원칙 유지 입장 번복

• 2018년 8월 7일, 문재인 대통령은 인터넷전문은행 규제혁신 현장방문에서 ‘은산분리는 우리 금융의 기본원칙’이라면서도 인터넷전문은행에 한정하여 혁신IT기업이 자본과 기술투자를 확대할 수 있어야 한다고 밝힘. 이에 따라 김동연 부총리, 최종구 금융위원장은 국회에 은산분리 규제 완화를 요청했고, 윤석헌 금융감독위원장 또한 규제 완화 입장으로 선회함. 심지어 더불어민주당은 규제혁신 1호로 인터넷전문은행 특례법을 선정함.

2) 팽팽한 찬반 대립 불구 은산분리 완화 일사천리 추진

• 2018년 8월 8일, 3당 정책위의장과 원내수석부대표로 구성된 민생경제법안TF는 은산분리 완화 논의를 구체적으로 진행하여, 부작용을 보완하기 위해 재벌의 은행 진출 방지 등 각론 합의 단계임을 밝히고 8월 임시국회 처리를 합의함.
• 국회 정무위원회는 여야 교섭단체 합의에 따라 발의된 법안의 심사를 두 차례 진행함. 더불어민주당은 △현재 과점 상태인 은행업 내 상호경쟁을 통한 혁신이 필요하며, △대주주 자격요건을 법률로 상위 규정하는 등 대기업 사금고화 봉쇄 장치가 확실하다는 등의 논거를 들어 인터넷전문은행 특례법의 통과 필요성을 밝힘.
• 더불어민주당은 두 차례 의원총회를 열어 인터넷전문은행 특례법 안을 논의했으나 당내 합의를 이루지 못하고 지도부에 위임함. 은산분리 완화에 대해 대기업의 사금고화 등 문제가 발생할 가능성이 높다는 점을 우려하는 반대 의견과, 산업 활성화와 일자리 창출을 위해 허용해야 한다는 찬성 의견이 팽팽하게 맞섬. 정의당은 더불어민주당의 은산분리 완화 정책을 비판하며 반대 의견을 표명했으며, 민주평화당은 당내 의견이 나뉘었고 자유한국당과 바른미래당은 찬성함.
• 2018년 9월 19일, 국회 정무위원회는 20대 국회에서 발의된 은행법 개정안 2건과 인터넷전문은행 특례법 발의안 4건을 통합, 조정하여 인터넷전문은행 특례법 대안을 민병두 정무위원장 명의로 발의하였고, 이 위원회 대안이 2018년 9월 20일, 법사위 심사를 거친 후 같은날 본회의에서 찬성 145, 반대 26, 기권 20으로 통과됨. 인터넷전문은행 특례법은 ‘자연인이 총수인 상호출자제한기업집단 제외’라는 문구를 법안에서 삭제하고 지배력 판단 요건을 시행령에 위임함. 또한 애초에는 대주주가 은행의 경영에 부당한 영향력 행사를 할 수 없도록 금지하는 조항을 은행법보다 강화하겠다고 밝혔지만, 최종 통과 법안은 이런 입장에서 또 다시 후퇴됨.

3. 평가

• 은산분리 완화라는 독을 우물에 푼, 더불어민주당
  • 더불어민주당은 그간 당론으로 지켜왔던 은산분리 원칙을 여당이 되며 번복함. 2018년 8월 24일, 국회 정무위 법안심사1소위에서 바른미래당 지상욱 의원, 자유한국당 김성원 의원은 19대 국회에서 발의된 관련 법안이 임기만료로 폐기되는 과정에서 △은행의 사금고화, △대주주의 경영위기가 금융위기로 확산될 우려를 들어 반대하였던 더불어민주당의 입장 변화에 대한 설명을 요구했으나, 더불어민주당 의원들은 이에 명확한 답변을 내놓지 않았을 뿐 아니라, 은산분리 완화가 아닌 강화라는 왜곡된 주장으로 일관함.
  • 의원총회에서 당내 반대 의견을 설득하지 못해 끝내 당론을 도출하지 못하는 등 예견되는 부작용에도 불구하고 인터넷전문은행 특례법을 주도하여 졸속으로 처리한 것은 더불어민주당의 책임이 큼.
• 입법권을 스스로 포기한 국회
  • 20대 국회가 여야 합의사항이라는 이유로 쟁점 사항을 행정부의 영역인 시행령에 위임하는 행태를 보인 것은 법안을 성안하고 축조해야 하는 입법부의 기본적인 책임을 방기하고 국회 스스로 입법권을 포기한 것임. 당시 박근혜 대통령이 행정부의 권한 침해를 이유로 거부권을 행사하여 개정되지 못했으나, 19대 국회는 행정부가 법률의 취지를 왜곡하여 위임 입법(시행령)을 개정하는 것에 문제의식을 가지고 여야 합의로 국회가 법위의 시행령을 개정할 수 있는 국회법 개정안을 발의하기도 하였음. 그런데 20대 국회는 법위의 시행령을 방지하기는커녕 오히려 쟁점사항을 시행령에 백지위임한 것임. 

여전한 ‘회사앱’ 직원감시 논란 (데일리한국)

진보네트워크의 설명에 따르면 노동감시는 근로자의 감시 시스템을 이용한 개인, 노동행태, 노동자에 대한 정보수집 및 관리를 의미한다. 이와 같은 감시시스템에 사용되는 도구로는 영상시스템(CCTV, 몰래카메라 등), 위치추적시스템(GPS, 핸드폰 위치추적 등), 전자카드(IC칩 카드, 액티브 배지 등), 생체인식기(지문, 홍채, 정맥 인식기 등) 등이 있다.

근로 감시에 고충을 토로하는 직원들의 상담은 시민단체를 통해 이어지고 있다. 특히 노동조합이 없는 회사 직원들의 고민은 더더욱 크다. 장여경 활동가는 “제약회사 영업사원 등 외부 활동이 많은 직원들에게 앱 설치를 요구하는 사례가 많다. 이들은 자신의 개인 정보가 회사에 어디까지 공개될지 몰라 혼란을 겪고 있다”고 설명했다. 

아래 주소에서 기사 전문을 확인하실 수 있습니다

출처 http://daily.hankooki.com/lpage/ittech/201609/dh20160903083126138270.htm

위법한 보건의료빅데이터시범사업 중단해야 한다

국민의 민감정보 동의없이 결합해 민간에 제공할 법적 근거 없어

보건의료 빅데이터 활용 관련 법적 정비와 사회적 공론화 필요 

건강보험공단, 건강보험심사평가원 등 4개 공공기관이 수집, 보유하고 있는 국민의 보건의료정보를 법적 근거 없이 결합하여 민간에 제공하는 “보건의료빅데이터 시범사업”이 현재 진행 중이다. 참여연대 공익법센터(소장 양홍석 변호사)는 국민의 민감정보를 법적 근거나 정보주체 동의도 없이 결합하여 민간에 제공하는 불법적인 보건의료빅데이터 시범사업을 당장 중단할 것을 요구한다. 

이 사업은 지난 박근혜 정부 당시 법적 근거 없는 ‘비식별조치 가이드라인’에 기대어 빅데이터를 활용한 의료산업을 활성화하겠다는 명분으로 시작되었다. 초기 단계부터 많은 보건의료단체와 시민사회단체들은 법적 근거 미비, 공론화 부재, 민감정보 유출과 재식별 위험성, 건강정보의 영리적 활용과 불평등 심화 우려 등을 주장하며 강력히 반대해왔다. 이에 보건복지부는 데이터 활용 목적과 범위를 조정하거나 시민사회를 일부 참여시키는 거버넌스 구축 등을 추진하고 있지만, 법적 근거가 없다는 가장 근본적인 문제점은 무시한 채 계속 사업을 강행하고 있다.

시범사업에서 연계하려는 정보들은 대부분 ‘건강에 관한 정보’로서 개인정보보호법 제23조가 ‘민감정보’로 규정하여 그 처리를 매우 엄격히 제한하고 있는 정보이다. 특히 전국민 강제가입 단일의료보험체계와 주민등록번호제도에 의해 한국 정부는 엄청난 양과 밀도, 연계성을 지닌 국민보건의료정보를 집적하고 있다. 전세계 어느 나라보다 많은 개인정보가 수집, 축적되는 현실을 고려하면 개인정보 활용에 있어서도 더욱 엄격한 요건과 절차를 마련하지 않으면 안된다. 특히 보건의료정보의 민감성, 유출시 피해, 악용가능성에 대한 문제제기가 있는 만큼 법제 정비가 우선되어야 한다.

개인정보보호법 제23조에 따르면 이러한 민감정보를 처리할 수 있는 경우는 정보주체의 별도 동의가 있거나 ‘법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우’로 엄격히 제한된다. 그런데 보건의료 빅데이터 시범사업은 수십억 건의 민감정보를 동의 없이 결합하고 제3자에 제공하는 것을 내용으로 하고 있음에도, 이를 허용하는 법령상 근거가 전혀 없다. 보건복지부는 최초에는 박근혜 정부에서 만들어진 ‘비식별조치 가이드라인’에 기대어 동의 없이 민감정보를 활용하려 했다. 그러다 비식별조치 가이드라인의 불법성 지적이 계속되고 사실상 사회적으로 해당 가이드라인이 유효성을 상실하자, 이제 ‘보건의료기술진흥법’ 제26조를 정당화 근거로 내세우고 있다. 보건의료기술진흥법 제26조는 한국보건의료연구원이 연구를 위해 공공기관으로부터 자료제출을 요청해 자료를 통합할 수 있다는 내용을 담고 있다. 그러나 이 조항만으로는 보건의료빅데이터시범사업을 정당화할 수 없다. 

개인정보보호법 제23조에서 말하는 “법령에서 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우”란 민감정보의 처리가 필요한 사무와 민감정보의 종류를 명시적으로 열거하고 민감정보의 처리를 요구하거나 허용하는 경우로 제한되는 것이다(법제처의 유권해석이나 행정안전부의 개인정보보호법 해설서도 이를 명확히 밝히고 있다). 그런데 보건의료기술진흥법 제26조는 민감정보의 처리가 필요한 사무를 그저 “연구를 위하여”라고 광범위하게 규정하고 있고, 민감정보의 종류도 전혀 열거하지 않은 채 그저 모든 국가기관과 대통령령으로 정하는 공공기관이 보유한 “자료”라고만 추상적으로 규정하고 있다. ‘연구’를 위한 ‘자료’ 통합이 가능하다는 추상적 규정 하나로 수십 종류, 수십억 건의 민감정보 처리를 정당화하는 것은 불가능하다. 하위법규에도 이 자료통합과 관련된 범위나 절차, 방법, 안전조치 등을 구체화하는 내용이 전혀 존재하지 않는다. 이 조항은 애초에 민감정보의 처리를 정당화하기에 불충분하다.

또한 해당 조항은 연구의 주체, 자료제출 요청이나 자료통합의 주체로 ‘한국보건의료연구원’을 명시하고 있기 때문에 한국보건의료연구원이 주체가 된 연구가 아니라면 당연히 데이터 결합이나 이용이 불가능함이 명확하다. 그런데 보건복지부가 추진하는 보건의료빅데이터 플랫폼은 그 이용자를 중앙행정기관, 지방자치단체, 공공기관, 지방공공기관, 국내 의료기관, 학계, 연구기관으로 상정하고 있다. 즉 플랫폼을 통해 연계된 보건의료정보를 제공받아 연구에 활용하는 주체는 한국보건의료연구원이 아닌 민간연구기관을 포함한 다양한 제3자다. 현재 시범사업의 하나로 추진 중인 ‘보건의료 빅데이터 연계·활용 강화연구’ R&D 과제도 한국보건의료연구원이 아닌 다양한 국내 의료기관과 대학 소속 연구진들이 수행하는 것으로, 공모에 선정된 이들이 데이터를 제공받아 활용할 예정이다. 연구과제를 발주하면서 “연구과제 수행시 ‘한국보건의료연구원’과 협력체계를 구축하여 관리할 예정”이라는 문구를 삽입하였지만, 그런 문구를 넣는다고 그 연구가 한국보건의료연구원이 수행하는 연구가 되는 것도 아니다. 이는 어떻게든 보건의료기술진흥법 제26조를 정당화의 근거로 만들어보고자 하는 보건복지부의 꼼수에 불과하다. 

이처럼 보건의료빅데이터 시범사업은 그 법적 근거를 전혀 갖추지 못한 채로 추진되고 있다. 보건복지부가 현재 거버넌스 체계를 구축하거나, 시민사회 등 각계의 다양한 목소리를 정책수립과 집행에 반영하려는 시도를 하고 있지만, 중요한 것은 그러한 거버넌스에 시민사회가 참여한다고 하여, 명백한 불법성이 치유될 수는 없다는 점이다. 보건복지부는 거버넌스를 불법적인 사업을 합리화하는 도구로 이용해서는 안된다. 법적 근거도 정보주체의 동의도 없이 민감정보를 대량으로 연계해 민간이 이용하도록 하는 것은 불법이라는 점은 달라지지 않는다. 

무엇보다 우리는 이 사업이 보건의료 빅데이터의 산업적, 상업적 활용 요구를 배경으로 추진되고 있다는 것에 주목한다. 건강보험심사평가원은 영리 목적에 활용될 것을 알면서도 수년간 민간보험회사에 6천만 건이 넘는 국민의 건강정보 데이터를 비식별화를 거쳤다며 제공했고, 약학정보원은 미국의 빅데이터 업체인 IMS헬스에 50억 건에 달하는 처방전 정보를 판매했다가 재판을 받고 있다. 이처럼 보건의료정보는 영리적, 산업적 활용을 위해 그 개방의 요구가 거세고, 위법 논란을 감수하면서까지 활용이 추진되고 있다. 보건의료 빅데이터를 공공적 연구에 활용할 때 일정한 사회적 가치가 발생할 가능성이 있겠지만, 수천만 국민의 보건의료정보에 대한 통제권을 후퇴시키면서까지 데이터 연계 및 제공에 나서야만 하는 절박한 상황이라고 보기는 어려울 것이다. 

정부는 빅데이터가 가져올 것이라는 장밋빛 전망에 기대어 보호해야 할 전국민의 민감한 의료정보를 쉽게 내어주는 것은 아닌지 점검해야 한다. 보건의료 빅데이터 연구 문제는 앞으로 더 많은 사회적 공론화의 과정을 거쳐야 하고 법적 보호체계도 정비되어야 한다. 정부는 불법적인 정책을 추진할 것이 아니라, 적어도 법적 근거가 제대로 마련되기 전까지 현재의 보건의료빅데이터 시범사업을 중단해야 한다. 보건복지부는 법적 근거 마련을 위한 연구용역을 이번 7월에 발주하고 입법개선을 추진하겠다고 하는데, 그것이 완비되기 전에는 아무리 시범사업이라 해도 데이터를 연계하거나 제공해서는 안 된다.

<참고> 보건의료기술진흥법 제26조