외국인력 노동시장 영향과 정책과제

이규용 | 한국노동연구원 선임연구위원

들어가며

외국인력이란 좁은 의미에서 보면 취업비자를 발급 받아 경제활동에 종사하는 외국인 취업자를 의미하지만 보다 넓은 의미에서는 국내에서 경제활동에 종사하는 모든 외국인 취업자를 의미한다. 여기에는 경제활동에 종사하는 재외동포 입국자, 결혼이민자, 유학생, 영주권자, 불법체류자 등이 모두 포함된다. 법무부 출입국 외국인정책본부 통계에 따르면 2016년 11월말 현재 취업비자 외국인력은 60.3만 명이며 이중 비전문외국인력은 55.4만 명이다. 그러나 넓은 의미의 외국인력은 이 보다 훨씬 많다. 통계청의 외국인 고용조사 결과에 의하면 2016년 우리나라의 외국인력은 962천 명에 이른다.

외국인력 또는 이민자의 유입은 유입국가의 개인이나 지역사회 또는 국가 전체적으로 경제, 사회, 정치, 문화 및 기타 분야에 다양한 영향을 미치기 때문에 다차원적인 측면에서의 접근이 필요하다. 특히 최근 들어 취업비자 이외 자격의 외국인력이 증가하고 있어 외국인력 정책의 영역을 취업비자 이외의 전체 이민자의 관점에서 확대활 필요성이 제기되고 있다 이 글은 최근 우리나라의 외국인력 및 이민자의 유입추이와 이들의 노동시장 영향을 살펴보고 정책과제를 제시하고자 한다.

체류 외국인의 경제활동 실태와 특징

체류 외국인의 경제활동실태에 대한 자료는 2012년부터 연간 단위로 조사 및 발표되는 통계청의 외국인고용조사 자료가 대표적이다.¹⁾ 여기에서는 외국인고용조사 결과를 토대로 국내 체류 외국인의 경제활동실태와 특징을 살펴보도록 하자.

외국인 취업자 추이

연도별 외국인취업자 규모는 지속적으로 증가하고 있다. 2012년 791천 명에서 2014년 852천 명으로 증가하였으며 2016년에는 962천 명으로 나타나고 있다. 이러한 외국인 취업자 증가에는 비취업비자 입국자의 노동시장 참가 증가에 기인하는 측면이 크다. 2016년 취업자 962천 명의 체류자격별 취업자 현황을 보면 재외동포가 23.6%로 가장 많은 비중을 차지하고 있으며 대표적인 취업비자인 비전문취업과 방문취업 및 전문인력은 각각 18.4%, 18.9%, 그리고 3.2%이다.

외국인 고용률 추이

체류자격별 경제활동상태를 고용률을 중심으로 살펴보면 <표 1-2>와 같다. 비전문취업의 고용률은 99.8%로 마찰적 실업을 제외하면 대부분 취업상태임을 알 수 있다. 방문취업자의 고용률은 82.2%이다. 정주형 이민자로 볼 수 있는 영주권자의 고용률은 73.5%로 2012년의 64.7%에 비해 매년 증가추이를 보이고 있다. 결혼이민자의 고용률은 49.8%이며 재외동포의 고용률은 59.2%이다. 재외동포 체류자격이 주로 취업으로 이어지고 있음을 알 수 있다.

외국인 취업자 산업별 분포

<표 1-3>은 비자유형별 외국인 취업자의 산업별 분포를 보여주고 있다. 전체 외국인 취업형태를 보면 광공업 종사자가 46.5%로 가장 많고, 그 다음으로 사업개인 공공서비스와 도소매 음식숙박업이 각각 19.2%와 19.0%를 차지하고 있다.

외국인 취업자 직업별 분포

체류 외국인의 인적자원 특성이나 직무역량을 평가할 수 있는 정보는 이들의 직업별 분포와 임금수준이라고 할 수 있다. 직업별 분포에 따른 직능수준을 보면 단순노무직 종사자는 1직능 수준이고 관리자와 전문가 및 관련종사자는 3직능 또는 4직능 수준을 필요로 하며, 이외의 직종은 2직능 수준을 필요로 한다.²⁾ <표 1-4>는 외국인의 직업별 분포이다. 고용허가제나 방문취업제의 직무는 주로 단순직으로 되어 있으나 직무내용을 보면 직능수준 2종사자 비중이 더 많다. 특히 고용허가제의 경우 장치․기계 조작이나 기능 종사자 비중이 전체의 절반 가까이 된다.

정주형 이민자인 영주권자, 결혼이민자 및 재외동포의 직업분포를 보면 7∼9직종 종사자 비중은 고용허가제나 방문취업제와 크게 다르지 않지만 상위직무 종사자도 10∼20%에 이르고 있다. 비자유형별 외국인 취업자의 직업별 분포의 특징 중 하나는 고용허가제 및 방문취업 취업자가 종사하는 직종(단순노무직종 등)에 이들 비자 이외의 외국인 취업자가 20만 명 이상 취업하고 있으며, 불법체류자까지 포함할 경우 30만 명 이상일 것으로 추정된다는 점으로 관리되지 않는 비전문 취업인력 규모가 점차 확대되고 있음을 알 수 있다.

외국인 취업자 임금 수준

체류 외국인 취업자의 월평균 임금분포를 보면 100만 원∼200만 원이 53.1%로 가장 많고, 그다음으로 200만 원∼300만 원이며(34.3%)이며, 300만 원 이상은 7.89%이다. 이를 비자 유형별로 보면 비전문취업과 방문취업의 경우 100만 원∼200만 원 범주에 있는 취업자 비중이 각각 54.9%와 60.9%이다. 재외동포(F-4), 영주자(F-5)의 경우 비전문취업자(E-9, H-2)와 유사한 임금분포로 나타나 이들의 취업 직종이나 숙련도가 비전문취업과 유사함을 시사하고 있다.

이상의 통계에 나타난 시사점은 다음과 같다. 첫째,취업비자 이외 자격의 외국인력이 증가하고 있어 외국인력 정책의 영역을 취업비자 자격 이외에 전체 이민자의 관점으로 확대할 필요가 있다. 둘째 국내 이민자의 대부분이 상대적으로 숙련도가 낮은 직종에 종사하고 있으며 정주형 이민자(F-4, F-5 등)도 유사한 특성을 보이고 있다는 점이다. 이는 ①단순노무직종, 저숙련 위주의 한국 이민자 수요의 특성을 반영하는 것으로 볼 수 있으며, 한편으로는 ②이민자의 유입정책이 정주형으로 나아갈 경우 이민자의 사회통합에 따른 비용이 커질 가능성이 있음을 시사한다.

외국 인력의 영향

외국인력 및 이민자의 유입은 유입국가의 개인이나 지역사회 또는 국가 전체적으로 경제, 사회, 정치, 문화 및 기타 분야에 다양한 영향을 미치기 때문에 이민정책은 매우 다차원적인 측면을 고려하여야 한다. 이민정책이 유입국에 미치는 영향은 크게 다음의 네 가지 유형으로 구분할 수 있다.

경제적 효율성

첫째, 경제적 효율성이다. 경제적 효율성이란 이민자의 유입에 따른 순경제적 편익(편익-비용)의 극대화와 관련이 있다. 이에 대해 그 동안의 논의는 크게 다음의 네 가지 경제적 영향에 대해 논의가 이루어져 왔다. ① 경제이론은 이민자의 숙련 및 인적자본이 유입국의 국민과는 다르다면 생산보완성을 통해 유입국에 기여한다. ② 이민자의 역할이 유입국의 특정부분이나 직종에서의 노동력부족이나 숙련부족에 대응하여 이루어진다면 이러한 효과는 확대된다. 띠라서 특히 노동이동은 유입국 노동시장에서의 ‘필요’³⁾에 부합하도록 하는 것이 중요한 정책 목표가 되어야 한다. ③ 이민은 시간에 걸쳐 외부 효과 및 파급효과를 초래하며 이러한 효과는 양의 효과일수도 있고 음의 효과를 보일 수도 있다. ④ 이민이 공공재정에 미치는 효과는 순경제적 영향을 보다 구체적으로 보여주는데 이는 이민자가 지불하는 세금과 이들에게 지원되는 공공서비스에 지출되는 비용 등에 의존한다.

분배

둘째, 분배이다. 이민은 국민소득규모 뿐 만 아니라 분배구조에도 영향을 미친다. 단기적으로 이민의 유입국에게 이득자와 손실자를 양산하는데 이득자는 이들의 생산활동이나 서비스의 제공으로 이익을 얻는 그룹이며 손실자는 이들과 경쟁관계에 있는 그룹이다. 특히 저임금 이주자는 내국인의 임금이나 고용에 부정적 영향을 미친다.

국가정체성, 사회적 연대

셋째, 이민은 사회문화적 관점에서 국가 정체성이나 사회적 연대에 영향을 미친다. 이민의 오랜 역사를 갖고 있는 미국이나 캐나다 호주 등은 문화적 다양성을 증대시켜 왔지만 한국이나 일본과 같은 문화적 동질성이 강한 나라에서는 다른 문화적 배경을 갖고 있는 이민자의 유입이 국가의 정체성을 희석시킬 가능성이 있다. 이민이 이런 이슈에 대해 어떤 방향으로 영향을 미칠지는 분명하지 않으나 이민자의 유입이 역 효과를 초래할 수 있다.

사회 안전, 공공질서

넷째, 사회 안전과 공공질서에 미치는 영향이다. 이민자의 유입으로 범죄나 사회 안전의 위협, 공공질서의 손상을 초래할 수 있는데 이는 유입되는 이민자의 특성과 관련이 있다.

이와 같이 이민자의 유입은 유입국에 광범위한 영향을 미치기 때문에 이민자의 선별정책은 매우 중요하다. 이민자 유입의 비용과 편익은 단기 순환형인지 아니면 정주형인지 그리고 인력의 숙련정도에 따라 그 크기가 달라진다.⁴⁾ 이민자들이 장기 거주하는 경우, 이민자들은 생산활동에 기여하는 노동자로서 뿐만 아니라 소비자로서의 역할도 커지므로, 이민자들이 그들 수입의 일부분을 소비한다면 노동에 대한 파생효과가 발생한다. 또한 이민자의 공급확대에 따른 낮은 노동비용으로 인해 제품 공급이 증가하고, 그로 인해 제품의 가격이 하락하면, 내국인들은 저렴한 비용으로 제품의 소비를 촉진할 수 있으며 국민경제에 기여한다. 그러나 단기체류 외국인력의 경우에는 소득의 대부분을 송금에 지출하기 때문에 소비촉진 효과가 크지 않다.

한편, 이민자들이 낮은 임금과 통제하기 쉬운 노동력을 이점으로 노동시장에서 우위를 점하게 된다면, 편익보다는 비용이 더 커질 것이다. 기존 노동시장의 상황과 이민자의 직업 배치가 어떻게 어울리는가에 따라 이민자 수용의 편익과 비용의 크기가 달라질 것이다.

외국인력 정책의 점검 필요

이런 점에서 현재의 한국의 이민정책이 초래하는 사회경제적 영향에 대한 검토는 이민정책의 방향성 모색에 중요한 과제를 제기한다. 직관적으로 볼 때 한국의 이민정책의 핵심요소로 자리잡은 외국인력 활용정책은 이민정책의 다양한 이해관계자 중 일차수요자인 기업의 입장이 주로 고려되어 온 것으로 평가된다. 즉, 인력부족에 근거한 외국인력 도입확대 논의가 중심이 되어 왔고 부족한 인력을 활용하여 기업의 경제활동을 촉진하였다는 긍정적 편익만 강조되어 온 측면이 강하다. 전문인력의 경우에도 이러한 논리의 틀을 크게 벗어나지 못한데다 전문인력 활용에 따른 편익의 제고기반을 만들지 못한 점도 문제점으로 지적될 수 있다.

이는 실증분석결과에서도 제기되고 있다. 그 동안 외국인력이 국내 노동시장에 어떤 영향을 미치고 있는지에 대한 선행연구들의 결과를 보면 비록 일관된 분석결과를 보여주지는 못하지만 외국인력 공급의 확대에 따른 내국인 노동시장에서 부정적 영향이 있었음은 부인하기 어렵다.

이에 관한 최근의 연구결과인 이규용 외(2016)에서는 외국인력의 영향을 고용, 임금, 내국인 입이직률, 기업의 생성과 소멸이라는 관점에서 다양하게 분석하고 있다. 이 연구결과에 따르면 외국인력 유입이 내국인 고용에 뚜렷한 영향을 미쳤다고 보기 어려우나 개별 업종과 근로자 특성에 따라서는 부정적 영향이 나타나고 있음을 보여주고 있다. 그리고 내국인근로자수 대비 외국인 고용이 1%p 증가하면 여성 고용은 0.15%p 감소하고 있는 것으로 분석하고 있다. 시기적으로는 2011년까지는 외국인 고용에 따른 내국인 고용이 보완성을 갖고 있었으나 2012년과 2013년에는 부정적인 영향이 나타났으며 업종별로는 숙박음식점업에서 내국인 고용에 부정적 영향이 컸음을 보여주고 있다.

다음으로 외국인력이 내국인력의 임금에 미치는 영향이다. 이 연구에 따르면 외국인 근로자 비율이 1% 증가할 때 내국인 근로자의 임금은 0.2~1.1% 감소하는 것으로 나타났으며 외국인근로자의 유입에 따른 내국인 근로자의 임금의 부정적 영향은 주로 여성 및 중고령자에 집중되고 있다. 이러한 결과는 저출산고령화시대의 여성 및 고령자 활용도 제고와 외국인력 활용의 보완적 방향으로의 외국인력 정책 운용이 필요함을 시사한다.

다음으로 외국인력 활용기업에서 비활용기업에 비해 내국인 입․이직률이 높게 나타나 외국인력 활용기업의 장기근속자 비중이 상대적으로 더 적은 것으로 나타났다. 끝으로 외국인력 활용사업장의 생존율인 비활용사업장의 생존율보다 높게 나타났는데 이는 외국인력의 활용이 기업유지에 기여하는 측면도 있지만 또 한편으로는 산업구조조정을 저해하는 측면도 있는 것으로 볼 수도 있다.

시사점 및 과제

외국인력 및 이민자의 유입의 영향의 문제와 이를 토대로 한 정책의 수립은 크게 두 가지 방향에서 논의가 정립될 필요가 있다. 첫째, 이민자의 유입과정에서 이러한 요소를 고려하여 선별기능을 강화하는 것이다. 둘째, 선별기능이 잘되더라도 이민자의 유입에 따른 편익을 제고하거나 비용을 줄이기 위한 환경의 조성, 체류지원 및 통합 정책의 확대, 이민자에 대한 법․행정 조치의 엄격성, 기업내 인적자원관리의 효율화, 이민에 대한 국민 인식의 변화 등 다양한 차원에서 논의가 이루어져야 한다.

이민자의 유입이 필요하다면 이를 어떻게 받아들이고 활용하며 편익을 제고할 것인가를 정립하는 것이 이민정책의 목적이고 과제라고 볼 수 있다. 이런 점에서 이민자의 가장 많은 비중을 차지하는 외국인력 정책에 대한 점검이 필요하다. 전문성이 매우 높고 고급인력에 대해서는 적극적인 유치 및 지원정책을 지속적으로 유지해야 하겠지만 기본적으로 외국인력 정책의 방향은 내국인 노동력 활용도 제고 및 노동시장 구조개선에 초점을 맞추면서 미스매치 직종에 대한 보완적 외국인력 활용전략을 추진할 필요가 있다. 또한 비취업비자로 입국하여 취업활동에 종사하고 있는 외국인 취업자도 관리체계에 포함할 필요가 있으며 유학생, 재외동포 등 이민자의 유형에 따른 다양한 노동시장 유입여건을 고려하여 외국인력 관리 및 지원체계를 구축해야 할 것이다. 나아가 종합적 외국인력 도입 및 운용체계의 구축 및 이를 위한 거버넌스 체계의 구축도 요구되고 있다.

1)외국인고용조사의 모집단은 등록 외국인을 기준으로 하고 있기 때문에 실제 외국인력은 통계청 추정 외국인력 규모 외에 등록 외국인 범주에 포함되지 않은 외국인 중 취업자를 포함한 규모가 될 것이다. 이들은 대부분 불법체류자 중 등록 외국인에 포함되지 않는 인력이 해당되며 참고로 2013년 12월 말 기준 불법체류자는 183,106명이며 이 중 등록 외국인은 95,637명, 단기 85,936명, 거소 1,533명이다. 자료:출입국통계연보.

2)직능수준 1은 초등교육이나 기초교육을 필요로 하며, 2직능은 중등 이상의 교육과정이나 이에 상응하는 직업훈련이나 직업경험을 필요로 하며, 3직능과 4직능은 대졸 이상이나 여기에 준하는 자격을 요구한다.

3)여기서 ‘필요’는 산업이나 직종부문에 따라 다르며 경기변동(성장국면이나 하강국면)에 따라 변화하며 이민은 이러한 상황에 따른 대응방안의 하나이다.

4)고급인력의 경우에는 경제성장에 긍정적인 영향을 가지며 각국은 고급인력의 유인을 위하여 비자발급 요건을 점차 완화시키는 추세이다.

[참고 문헌]

이규용·노용진·이정민·이혜경·정기선·최서리, 체류 외국인 및 이민자 노동시장 정책과제, 2014. 12, 한국노동연구원

이규용·김정호·노용진·박성재·이상돈, ‘저출산고령화시대의 외국인력정책방향’, 2016.. 12. 미발간자료

통계청, 외국인고용조사, 원자료

'법관사찰' 관련 법원 추가조사위원회 조사보고서 전문 공개

참여연대는 '법관사찰' 문건 관련하여 지난 1월 22일 대법원 추가조사위원회(위원장 민중기 부장판사)가 발표한 '조사보고서'와 '조사보고서 별지'를 사안의 중대성과 국민의 알권리를 위하여 이하 전문 공개합니다. 

조사보고서 [원문보기 / 다운로드]

조사보고서 별지 [원문보기 / 다운로드]

의료분쟁조정법! “알고계십니까? 그 불편한 진실을..” 그리고

강태언 l 의료소비자연대 사무총장

지난 1월 20일, 국회 앞에서 시작된 ‘의료사고 피해자 및 가족들(이하 그들)의 1인 릴레이 시위’가 다양한 사례의 의료사고 피해자나 가족들의 참여로 4개월 째 이어지고 있다.

다리 혈관이 막혀 이에 대한 스텐트삽입술을 받은 후 남편이 사망한 이모씨, 복통으로 응급실에 내원한 후 오진으로 수술이 늦어 아빠가 사망한 막내딸 이모씨, 치아를 한꺼번에 5개를 발치한 후 엄마가 사망한 정모씨, 뇌동맥류 시술 후 아빠가 반신불수 장애를 입은 정모씨, 근육주사 후 골수염으로 딸이 근육과 신경 손상을 받은 김모씨, 아스피린 장기 복용 중 무리한 디스크 수술을 받은 직후 엄마가 사망한 큰 딸 박모씨, 맹장염 수술 후 심정지 발생으로 아들이 뇌병변 장애 1급 환자가 된 박모씨, 딸이 성형수술 부위에 염증이 발생한 후 흉터가 남은 정모씨... 등등

그들은 시위 초기, 피켓조차도 손으로 직접 제작하여 사용하다 구체적인 요구사항을 담은 피켓을 제작하여 시위에 나서고 있다. 그들은 왜 그 매서운 여의도 칼바람을 맞아가며, 길거리로 나와 서로 돌아가며 1인 시위를 하고 있는 것일까? 피켓내용을 살펴보면, 몇 가지로 요약해볼 수 있다.

그들은 의료사고를 또 다른 안전 사각지대로서, 이미 진료기록이 쉽게 조작되어 기록을 믿을 수 없는데도 자신들더러 입증하라고 하는 현실적인 문제를 제기하고 있다. 또한 그들은 현재 추진 중인 ‘신해철 법’으로 알려진 의료분쟁조정법 개정안에 반대하고 있다. 이유는 뭘까? 그들은, 현재 개정안이 자동조정개시 등 의료소비자의 권익을 위해서 추진되고 있는 것처럼 언론에 의해 알려지고 있지만, 결국은 조정중재원의 몸집 키우기와 이를 위해 의료계가 요구하는 것들을 또 다시 들어주기로 채우고 있어 이를 반대하고 있다는 것이다.

더 나아가 그들은, 의료사고로 신해철을 사망하게 한 s병원이 아직 법의 심판조차 받지 않은 상태로 폐업한 후, 그 자리에 버젓이 새로운 이름으로 문을 열었다. 이로 인해 그 유족은 물론 s병원의 다른 의료사고 피해자들은 이미 보상받기가 사실상 어려워졌다. 따라서 수술 후 감염 등 피해자와 가족들이 사실상 입증하기 어려운 사례들을 지적하며, 차제에 입증책임전환과 보험가입을 의무화하여 의료사고 피해구제를 위한 제도 도입을 강력히 요구하고 있다.

의료사고 관련된 제도로서 의료사고피해구제 및 분쟁조정관련 법(이하 의료분쟁조정법)이 우여곡절 끝에 만들어졌고, 그 법에 따라 한국의료분쟁조정중재원(이하 조정중재원)이 운영된 지 3년이 되었다. 그러나 그 결과는 참혹하다. 그동안의 조정결과는 기대에 훨씬 미치지 못하였고, 오히려 이 후 매년 의료소송으로 가는 건수는 한해 30%이상 늘었으며 또 다시 그들이 길거리로 나와 국회 앞에서 위와 같은 주장을 하고 있는 것이다. 그 이유는 무엇일까?

의료분쟁조정법 “알고 계십니까? 그 불편한 진실”

이 법은 제정되기 전, 지난 23년 동안 의료계·정부·시민단체 간 주장이 첨예하여 온갖 우여곡절을 겪다 통과된 법이다. 이 법이 논의되는 동안 과연 어떤 말 못 할 불편한 진실이 있는 것일까? 그리고 이 법은 과연 어떤 법일까?

첫째, 이 법 제정 당시, 의료사고에 대한 그 규모와 실태조차 파악되지 않았다. 우리나라 3대 사고라 하면 산재사고, 교통사고, 의료사고를 들 수 있는데, 산재사고의 경우 한 해 사망자가 약 2,500명이고, 교통사고로 인한 사망자는 5,000 ~ 6,500명에 이른다. 의료사고는 환자안전사고 발생에 관한 추정연구에 따르면(’11년 기준), 연간 입원환자 597만 7,578명 중 평균 9.2%가 의료서비스로 인해 발생하는 위해사건(adverse event) 환자의 질환이나 상태에 의한 것이 아닌 의료서비스로 인해 발생하는 모든 형태의 손상(harm)을 경험하고, 위해사건 발생 환자의 7.4%인 40,695명이 사망한 것으로 분석되고 있다고 한다. 이중 위해사건 발생 후 대응을 잘했을 경우 사망을 방지할 수 있는 예방가능 사망은 17,702명(43.5%)으로 추정된다고 한다.

이밖에, 응급실 내원 환자나 병원 내 감염, 오진, 분만 등에 의한 사망은 얼마나 될까? 치료를 위해서는 무엇보다 진단이 필요하듯 법을 만들 때도 반드시 실태를 제대로 파악하여야 한다. 이를 근거로 재원이나 조직의 규모 등이 파악될 수 있기 때문이다. 그러나 법 제정 당시에는 물론 현재까지도 정부의 공식 통계는 없는 상태이다. 그러나 한 가지 분명한 것은 이미 산재사고나 교통사고와는 비교가 되지 않을 정도로 그 실태가 심각하다는 것이다.

둘째, 이 법은 당시 의료사고 피해구제를 위한 법으로 발의되었으나, 정부 주도로 의사들을 위한 법으로 변질되어 제정되었다는 것이다. 이 법은 의료사고 피해구제를 위하여 국민의 정부나 참여정부 때 입증책임전환을 전제로 활발하게 논의된 바 있고, MB 정부 초기 당시 한나라당 심재철 의원과 최영희 의원, 시민단체의 1개 청원안이 발의되었으며, 이들 3개 법안은 모두 과실추정에 따른 입증책임전환을 전제로 발의되었다.

3개의 법안 발의 당시, 의료계에서는 의료분쟁조정을 위하여 형사처벌특례, 조정전치주의, 무과실 보상, 환자 측 난동에 대한 가중처벌 등을 요구하였고, 이에 대해 우리 단체를 포함한 의료소비자 및 시민단체들은 의료사고피해구제를 위하여 입증책임 전환과 보험체계화, 임의조정방식 등을 요구하였다.

이에 당시 MB정부는, 외국인 환자 유치로 국부를 창출하겠다는 당찬 계획 하에 외국인 환자에 대한 의료사고 보상을 위한 제도 마련을 정책적으로 추진하였으며, 이에 복지부가 해당 3개안과 배치되는 의사들의 요구안을 모두 담은 지금의 법안을 제시하였고, 이후 T/F까지 구성하여 법안 제정을 주도하였다.

결국 이 법은 MB정부 당시, 보건복지부 주도로 만들어진 법이며, 의사들의 요구를 모두 수용하여 만든 의사들을 위한 법으로 변질되어 제정되고 말았다.

셋째, 조정중재원의 저조한 조정•중재 성과는 이미 예견된 것이었다. 이 법에 따라 운영된 조정중재원이 2012년 1년 간 처리한 조정건수는 133건이며, 총 조정성립금액은 8억9,500만원이었다. 이는 같은 해 한국소비자원의 조정건수는 390건이고, 조정금액은 21억 8,000만원에 훨씬 미치지 못하는 함량 미달의 결과였다.

이 같은 저조한 조정 성과는 이미 충분히 예견된 결과로서, 이 같은 단초를 제공한 것은 ‘무과실 국가 보상제도’ 도입 후 발생한 재원분담에 따른 절차상의 심각한 문제이고, 이러한 빌미를 제공한 것은 전적으로 정부와 국회였다.

무과실국가보상 제도의 경우, 소요재원의 규모는 물론 이를 마련하기 위한 방법, 그 대상 등에 대한 충분한 사전 논의 등이 필요한 사안이었으나 국회와 정부는 이러한 논의조차 전혀없이 당시 법안 통과 직전, 의사 및 의사단체의 요구에 따라 삽입하여 통과시켰다.(그동안 의료계에서 지난하게 요구하던 내용이었으나 의료소비자 및 시민단체가 반대하여 3개 법안 중 어떤 법안에도 제안되지 않았던 내용임)

결국 무과실국가보상제도 도입 후, 그 소요 재원분담에 대한 의료계와 복지부의 이견으로 의료계의 집단행동이 이루어졌으며, 이어 원용금지, 감정단의 업무범위 축소 등을 요구하며 집단 보이콧을 해왔고 조정중재원 운영 후 1~2년을 지내오면서 손해배상금 대불비용 징수 등을 포함하여 오히려 요구 조건은 더 늘어난 상태이고, 초기 의료계의 집단 조정거부의 가장 중요한 원인이었던 산부인과 분만사고에 대한 재원분담에 대한 요구조건은 여러 요구조건 중의 하나로 묻혀버린 상태에 있다.

소위 신해철 법이라 불리는 개정안!! 문제점은 무엇인가.

현재 이 법 개정안으로는 의사 출신인 문정림의원안과 오제세의원안이 제출되어 있는 상태로, 자동조정개시를 의미하는 제27조 8항의 삭제를 주요 내용으로 하고 있는 오제세의원안을 중심으로 주요 내용과 문제점을 살펴보자.

첫째. 현재의 낮은 조정참여율을 올리기 위해 제 27조 8항을 삭제하자는 것이다. 이것은 조정신청이 있을 경우, 피신청인의 뜻과 관계없이 자동으로 조정이 개시되는 것을 의미하는 것으로서 이는 곧 의료계가 요구해오던 조정전치주의를 의미하는 것이기도 하다.

이는 그동안 의료소비자단체나 시민단체들이 주장해오던 주요 내용 중 유일하게 채택된 임의조정방식을 무력화하는 조치이고 이 조항마저 삭제될 경우, 이 법에서 사실상 의료소비자단체나 시민단체들이 주장해오던 내용은 사실상 모두 배제되는 것이다. 또한 이는 헌법에서 보장하고 있는 신속한 재판받을 권리를 침해하는 것이다.

의료기관이나 의료인들의 참여를 유인하는 효과는 일시적으로 기대할 수 있으나 궁극적으로 상황이 역전될 경우, 환자들의 선택권이 침해될 것은 명백해진다. 이는 복지부가 ‘표준진료계약서’에 중재 조항을 넣어 활용하는 방법을 이미 제시한 바 있고 이는 의료기관이나 의료인이 조정이나 중재 신청을 할 수 있다는 전제 하에 차후 선택진료처럼 진료를 신청할 때, 위 조항에 대한 서명을 강요받게 되고, 서명을 하여야 진료를 받을 수 있게 될 것이며, 결국 분쟁이 발생하게 되면 환자나 의료소비자는 이미 선택권이 없어지게 되는 심각한 문제가 발생한다.

둘째. 조정중재원의 조직 및 업무권한을 대폭 확대하고 있다. 이 제도의 주요 운영 주체로서 운영 초기 이를 반영하는 것은 어느 정도 이해될 수 있으나 이 또한 살펴보면 우려되는 것 또한 사실이다.

사무국이나 감정단의 규모를 확대하려는 규정이나, 조정 결정을 하거나 혹은 하지 아니하는 규정결정, 각 과별 자문의사를 둘 수 있도록 하는 규정 등을 개정하거나 신설하여 비약적으로 조직을 키우고 권한을 확대하려는 속내가 보이기 때문이다.

이 같은 규정들은 조정중재원의 저조한 실적에 비해 인력과 예산의 낭비를 초래할 뿐만 아니라, 의료사고 피해구제에 중점을 두어야 함에도, 무리한 조정이나 중재로 인해 의료사고 피해자의 부담만 가중하게 될 우려가 크다는 것이다.

셋째는 또다시 의료계의 요구사항을 대부분 수용하였다는 것이다. 이 번 개정안의 특징 중 하나는 제27조 8항 삭제나 조정중재원의 조직이나 업무권한 확대를 위하여 그동안 의료계에서 요구해왔던 원용금지 규정이나 조사권 완화 등 또 다시 그들의 요구사항을 대부분 수용하고 있다는 것이다.

조정절차에서 진술이나 감정 또는 자료를 소송에서 원용하지 못하도록 하는 원용제한이나, 의료사고 현지 조사권의 완화나 삭제 등의 규정이 그것이다.

이들 규정은, 의료사고 피해자나 가족들이 조정에 불응하고, 재판으로 가고자 하여도 경우, 재판에 쉽게 가지 못하도록 하거나 재판에서 아무 것도 할 수 없도록 함으로써 헌법에서 보장하고 있는 재판받을 권리를 이미 심각하게 제한하게 될 뿐 만 아니라 우리 단체를 포함하여 관련 단체들이 주장해 온 입증책임전환을 대신하여 도입한 제도를 논의한번 없이 편의에 따라 일방적으로 삭제 또는 완화하겠다는 것이다.

올바른 신해철 법, 그 해법은 ....

이 법은 의료사고의 신속한 피해구제를 목적으로 만들어진 것이나 그 내용은 의료분쟁조정에 집중되어 있다. 의료사고로 인하여 사랑하는 가족을 잃거나, 중증장애 등으로 가정이 파탄될 위기에 처해있는 의료사고 피해자나 가족들에게 사실상 무리한 분쟁조정보다는 근본적인 피해구제 대책을 마련하는 것이 유일한 해결책이다.

이를 위해서는 무엇보다 이러한 의료사고의 심각성에 따른 실태를 제대로 파악하고, 믿을 수 없는 진료기록만을 의지하여 감정하는 기능만 강화하지 말고, 수술실은 물론 신생아실, 분만실 중환자실 등 환자 취약지역에 블랙박스나 CCTV를 설치하거나 미국의 외상환자에게 적용하고 있는 24시간 녹음과 촬영이 가능한 침대 설치를 법제화하여야 한다. 또한 이제라도 입증책임전환 규정을 도입하여야 한다.

지금 4개월째 1인 릴레이 시위에 나서고 있는 그들을 구제할 방법을 찾는 것! 그것이 바로 진정한 해법이다.

국민연금기금 사회적 활용방안 - 보육 인프라 확대를 중심으로

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

들어가며

현재 우리나라는 세계적으로 유래를 찾아보기 힘든 수준의 급격한 저출산·고령사회로의 전환을 경험하고 있다. 아래 그림 1에 보인 바와 같이 1983년 합계 출산율이 2.06명으로 인구대체 수준인 2.10명 아래로 떨어진 이후 지속적으로 하락을 경험한 우리나라는 2014년 현재 1.21명으로 세계 최저 수준이다. 특히 2001년부터는 합계 출산율이 1.30 미만에서 지속되는 초저출산현상을 경험하고 있는 중이다. 이와 같이 심각한 저출산 현상은 앞서 언급한 사회전반적인 고령화와 연관되어 있으며 결과적으로 저출산·고령화사회로의 진입을 가속화하는 주요한 요인의 하나로 작용하고 있다.

전반적인 저출산 현상은 우리사회에 다양한 방식으로 파급력을 미칠 것으로 예상되며 특히 노인인구 부양부담 증가로 인해 사회제도의 재정적 지속가능성 저해 및 세대간 갈등을 야기할 가능성이 증대하고 있다. 또한 학령인구 감소에 따른 교육환경의 급변 등 교육, 주택, 금융 등 다양한 분야에 걸쳐 광범위한 변화를 일으킬 것으로 전망된다.

이와 같은 저출산 현상은 다양한 요인들과 연관되어 있으며 유배우율이나 유배우출산율 등 인구학적 요인만으로는 설명하기 어렵다. 이에 더하여 사회·경제적 요인으로 고용과 소득 불안정, 일-가정 양립이 어려운 사회환경, 그리고 양육에 대한 경제적 부담과 접근 가능한 양육 인프라 부족 등을 추가적인 요인으로 들 수 있다. 특히 보육은 고용, 일-가정 양립, 여성의 경제활동 등 저출산의 사회경제적 요인들과 밀접하게 연관되어있는 정책 영역으로서 아동수당, 부모휴가제, 남성육아휴직 인센티브제 등과 더불어 저출산·고령화에 대응하기 위한 정책 개입의 필수적 요소라 할 수 있다. 이와 같은 중요한 위치를 차지하고 있는 우리나라 보육서비스의 현황과 문제점을 고찰하고, 이를 극복하기 위한 효과적인 정책대안의 마련에 국민연금 기금을 활용하는 방안을 제안하고자 한다.

보육서비스의 공공성 확보

현재 우리나라 아동의 어린이집 이용률 현황을 살펴보면 꾸준한 상승세를 보이고 있다 (그림2). 2014년 기준으로 우리나라 0-5세 전체 아동의 보육시설 이용률은 약 54%에 해당하며, 0-5세 보육대상 아동 기준 2008년 40.8%이던 어린이집 이용률이 2014년에는 54.3%로 약 33% 성장하였음을 알 수 있다. 특히 만1세와 만2세 아동의 이용률은 2008년 각각 32.6%와 54.2%이던 것이 2014년에는 78.0%와 84.0%에 달해 동일 기간 내에 각각 139%와 56% 성장하였다. 유치원 이용 원아수를 고려한 만 3-5세 아동 전체 보육 및 유아교육 이용률은 전체 대상 아동의 89.6%에 이르는 것으로 나타나 OECD주요국의 유아교육 이용률과 비슷하거나 상대적으로 더 높은 수준의 이용률을 보이고 있다.

이와 같이 비교적 높은 이용률을 보이고 있는 우리나라 보육서비스에 있어서 민간주도성은 이미 잘 알려진 사실이며 보육서비스의 공공성 확보는 사회복지와 사회서비스 분야의 오랜 과제 중 하나이다. 2014년 현재 우리나라 국공립 어린이집의 비율은 어린이집 수를 기준으로 5.7% 수준이며 이용 아동 수 기준으로 10.6% 수준에 머물러 있다. 보육서비스 제공주체의 측면에서 민간 중심성이 강화되어가는 이와 같은 상황은 지난 20여 년 동안 우리나라가 경험한 보육수요의 전반적인 증가 경향을 국공립 어린이집의 추가적인 공급이 충분히 따라잡지 못한데 기인한 바가 크다. 그에 반해 시장의 논리에 의해 운영되는 민간 어린이집과 가정 어린이집 등 민간이 그 간극을 메꾸면서 그 영역을 확장하게 된 것으로 해석할 수 있다. 결국 이 간극을 메우고 국공립 보육시설의 비중을 높여 보육서비스 구조 내에서 공공의 지배력을 강화하기 위해서는 정부의 강력한 정책의지와 선제적인 투자가 필요하다 할 수 있다.

앞서 언급한 바와 같은 민간 중심의 보육서비스 공급구조는 양질의 보육서비스를 보편적으로 제공한다는 보육정책의 목적에 상당한 영향을 미치고 있다. 어린이집 유형별 대기아동 수를 보면 국공립어린이집에 부모의 선호도가 높음을 알 수 있다. 국공립 어린이집의 경우 민간 어린이집에 비해 재정여건이 좋은 편이어서 보육인력이 안정되고 결과적으로 보육의 질이 개선되는 효과가 있다. 반면 민간 어린이집의 경우 ‘최소한으로 적정화된 질’을 추구하는 경향이 있다. 또한, 민간 중심의 보육서비스 구조는 보육교사들의 신분 불안정과 취약한 근로조건에 연결되어 있다. 현재 민간 보육시설에 종사하는 보육교사의 임면과정은 전적으로 원장 및 소유주 등 개인의 결정에 맡겨져 있다고 할 수 있다. 이러한 상황은 산별노동조합 등 보육교사들의 이해를 대변할 수 있는 단일한 노동조합이 실질적으로 부재한 상황에서 보육교사들의 신분불안정과 취약한 근로조건으로 귀결되고 있다. 보육현장의 최일선에서 아동들을 만나면서 실질적으로 보육의 질을 책임지고 있는 보육교사들이 불안한 신분과 취약한 근로조건에 일상적으로 노출되어 있는 상황에서 양질의 보육서비스를 기대하기는 어려운 일이다.

보육서비스의 공공성 확보와 관련하여 보육서비스 공급주체의 공공성 강화는 핵심적인 사안으로서 보육현장, 부모, 학계, 시민사회단체와 정치권 사이에 일정한 공감대가 형성되고 있는 상황이다. 보육서비스 공급주체의 공공성 강화의 문제는 결국 20년 넘게 5:95의 벽을 넘지 못하고 있는 국공립 어린이집 대 민간 어린이집의 비율을 깨트리는 문제이며, 이를 위한 인프라의 확대는 상당한 초기비용을 수반하는 사회적 투자이다. 이와 같이 대규모의 사회적 투자는 일상적인 예산규모 내에서 감당하기에 재정적으로 상당한 부담이 되고 있다. 보건복지부를 포함한 정부 부처가 국공립보육시설의 확충이라는 보육정책의 방향에 대해 전반적으로 동의하고 있음에도 불구하고 1년에 150개 남짓한, 실질적으로 국공립보육시설 비율 확대에 기여하지 정도의 국공립보육시설 신설계획을 내놓고 있는 데에는 이러한 재정적 부담의 문제가 있을 것이다. 이러한 대규모 투자비용의 문제는 역으로 민간 어린이집의 지배구조를 탈피하는 것을 비현실적인 과제로 치부하게 만들도록 작동하고 있다.

국민연금기금의 보육인프라투자

국민연금기금을 보육서비스의 공공성을 강화하기 위한 공공인프라 투자에 활용하는 것은 저출산․고령화라는 인구구조상의 문제에 대한 사회적 개입의 의미를 갖는다. 또한, 보육서비스의 공공성 강화를 위한 사회적 투자는 미래세대를 위한 투자라는 측면에서 국민연금의 지속가능성을 강화하는 데에 도움이 될 것으로 보인다. 다른 한 편으로 보육서비스의 공공성 강화를 통해 보육돌봄 서비스의 사회화를 촉진할 수 있으며 이는 여성의 사회활동참여의 강화와 이를 통한 국민연금기반의 확대를 꾀하는 효과를 기대할 수 있다.

보육의 사회적 수요는 전체 보육대상 아동 수 추이와 보육시설 이용률이라는 두 개의 요인으로 추정 가능하다. 2014년 현재 274만 명에 이르는 0-5세 아동인구수는 2027년 266만 명 수준으로 줄어들 전망이다. 보육시설 이용률의 경우 무상보육이 도입되기 시작한 2012년부터 2014년까지의 값을 해당연령별로 계산하여 활용할 수 있다. 이와 같은 조건을 이용하여 계산해본 결과 2014년 현재 149만 명에 이르는 보육시설 이용 아동수가 2027년에 142만 명으로 약 4.9% 감소할 것으로 전망된다. 이에 따라 필요한 보육시설의 공급량도 2014년 현재 43,742개에서 2027년 41,610개로 감소할 것으로 전망된다.

공공보육서비스가 보육시장에 대한 지배력을 확보하기 위한 국공립 보육시설의 최소비율이 30%라는 데에 대체적으로 학계와 현장의 의견이 모아지고 있는 점을 감안하여 2027년까지 향후 약 10년 동안 국공립보육시설 30% 달성이라는 정책 목표를 설정하고 보육인프라 확충 방안을 추계하였다. 이상과 같은 추계 과정을 거쳐 계산한 결과 2027년에 국공립 보육시설 비율의 목표치 30%를 달성하기 위해 전국적으로 총 10,219개, 한 해 평균 786개의 국공립 보육시설이 신규로 공급되어야 하는 것으로 추정되었다. 위와 같은 국공립 어린이집 확보를 위한 재원규모를 추정해보면 계산 방법에 따라 총 13조 4,889억원 (연평균 1조 38억원)에서부터 적게는 5조 1,117억원 (연평균 3,936억 원)의 비용이 필요한 것으로 추정된다.

마지막으로 이와 같이 확보된 어린이집의 관리 및 운영과 관련하여 정부, 국민연금관리공단, 별도 재단 설립 운영 등의 대안이 가능한 것으로 보인다. 정부와 지방자치단체가 운영하는 경우 민간위탁과 지자체 공영 방식이 존재한다. 이는 기존 국공립어린이집의 위탁운영과 소수의 어린이집에 대한 지자체 직영(공영) 방식과 유사하다. 다음으로 국민연금관리공단이 소유권 및 운영권을 직접 행사하는 안은 공단의 조직규모나 설립취지를 고려했을 때 적절하지 않으므로, 최소한의 어린이집에 대해 제한적으로 시도하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 마지막으로, 국민연금관리공단이 별도의 재단을 설립하여 국민연금관리공단이 이 재단에 운영을 위임하는 방식도 가능한 것으로 보인다. 위에 제시한 운영방식들 중 어느 방안을 선택하더라도 보육교사의 신분보장과 노동조건 표준화를 통한 전반적 개선을 꾀하기 위해 보육교사의 임용과정을 지방자치단체의 직접 관리아래 두는 것이 바람직하다.

보육인프라 확충의 사회적 편익

앞서 기술한 바와 같이 국민연금기금을 보육인프라 확충에 투자하는 경우 다음과 같은 사회적 편익을 기대할 수 있다. 첫째, 보육시설의 공공성 강화에 따른 사회적 편익이다. 이는 서비스 종사자들의 질 향상을 통한 서비스 질 향상, 그리고 기존 가족돌봄제공자들의 소득 향상 효과와 관련된다. “보육의 질은 보육교사의 질을 뛰어넘지 못한다”는 말이 있듯이 보육교사들의 신분 불안정과 열악한 처우의 문제는 결국 양질의 보육서비스를 제공하는 데 걸림돌로 인식되어 왔다. 2015년 현재 연 4조원이 넘는 예산을 투여하고 있음에도 불구하고 보육 종사자에 대한 신분안정과 처우개선, 그리고 이를 통한 보육의 질적 제고가 여전히 보육정책의 과제로 남아있는 데에는 민간보육시설에 의해 주도되는 보육전달체계의 구조적 문제가 그 주요한 원인들 가운데 하나라 할 수 있다. 국민연금 기금을 활용하여 현재 5% 안팎에 머물러있는 국공립보육시설의 비율을 30% 수준까지 끌어올리는 것은 보육서비스 전달체계상의 이런 문제점을 고려했을 때 의미 있는 사회적 투자라 할 수 있다. 보육서비스 종사자들의 신분안정을 통해 보육 종사자들의 처우개선을 위한 환경을 마련할 수 있으며, 궁극적으로 보육서비스의 질적 제고에 기여할 수 있을 것이다.

둘째, 보육서비스를 보편적으로 제공하는 것은 우리 사회 아동들에 대한 사회적 투자로서의 의미가 있을 뿐만 아니라 정부 재정상에도 상당한 편익을 제공한다는 것은 잘 알려져 있다.  Esping-Andersen은 덴마크의 사례를 토대로 양질의 보육서비스 지원 혜택을 받은 어머니들이 누리는 생애소득의 증가를 계산하고 이 과정에서 발생하는 추가적인 세금 납부액이 자신이 받은 보육관련 지원액을 넘어서고 있음을 보여준 바 있다.¹⁾

셋째, 보육시설 공공인프라에 대한 투자는 국민연금의 제도적 기반 확보라는 국민연금 자체의 제도적 편익에도 기여할 것으로 보인다. 먼저, 양질의 보육서비스를 보편적으로 제공할 수 있는 기반을 마련함으로써 우리는 여성의 경제활동 증가로 인한 현세대 국민연금 가입자 증가라는 효과를 기대할 수 있다. 안심하고 활용할 수 있는 보편적이고 접근 가능한 양질의 보육서비스의 존재 여부는 특히 한국사회 여성에게 있어서 일-가정 양립의 핵심적 전제조건이라 할 수 있다. 넷째, 공공보육시설의 확충은 특히 여성에게 양질의 일자리를 제공하는 수단으로 작용할 수 있으며 이는 다시 국민연금 가입 기반 확보 및 연금보험료 수입 증가에 기여할 것이다. 스웨덴이나 덴마크와 같은 복지국가들에서 보육 등의 사회서비스 영역에서 양질의 공공일자리를 창출함으로써 특히 여성의 경제활동 참여에 의미 있는 기여를 했다는 것은 잘 알려져 있다. 마지막으로, 양질의 보육서비스를 제공하는 것은 저출산 현상을 극복하는 데에 의미있는 기여를 함으로써 국민연금 제도의 세대간 지속가능성을 강화하는 데 도움이 될 것이다.

1) 요스타 에스핑-안데르센.(2009). 끝나지 않은 혁명. 주은선, 김영미 옮김. 나눔의 집.

"모두가 행복한 보육을 원합니다"

우리나라 보육서비스는 민간어린이집 중심으로 확대해 왔고, 현재 국공립어린이집은 2016년 말 시설수 기준 6.9% 밖에 되지 않습니다. 여전히 보육은 시장논리에 의해 운영되고 있어 보육의 질 저하, 보육교사 처우 및 노동환경 등의 문제가 있습니다. 

그러나 정부는 작년 영유아보육법 제52조에서 금지하고 있는 초과보육(교사대 아동비율)을 허용했습니다. 박근혜 정부는 0-5세 보육 및 유아교육의 국가완전책임제(무상보육)를 약속했으나 3-4세 누리과정 예산을 지방교육재정교부금으로 떠넘겨 책임을 회피하였습니다. 그 결과 보육대란을 야기하여 보육당사자들은 매년 예산편성시기만 되면 불안에 놓였습니다. 정부는 저출산 문제 해결을 위한 보육 국가완전책임제 이행은 커녕, 법을 어기면서까지 초과보육을 허용하는 등 불안한 보육환경을 조성하고 있습니다. 

2017. 4. 12. 10:20 세종문화회관 앞 학부모․교사․시민․노동사회단체 19대 대선 보육정책을 요구하는 기자회견 (사진=참여연대)

기자회견 참가자 발언

• "국공립어린이집 등 믿고 맡길 수 있는 어린이집 확대가 필요하다. 노동시간을 단축해야겠지만 우선은 늦게까지 맡겨도 안심할 수 있는 어린이집 확대, 교사대아동수 대폭 축소 등 교사 확충 및 교사의 주52시간 근무 준수 등이 실현되어야 한다. 교사의 안정적 노동환경 개선을 위해 주기적인 교사 심리치료. 교사 처우 대폭 개선 및 선발과정 투명화가 선제되어야 한다" - 김은정, 3세 아동 학부모
• "맞벌이 부부에게 아이를 믿고 맡길 수 있는 국공립어린이집 확충이 필요한데 현재 우리나라 국공립어린이집은 시설수 대비 6.9%밖에 되지 않는다" - 홍원표, 4세 아동 학부모
• "보육교사는 하루 9시간 아이들과 함께 생활하며 돌보는 사람인데 요즘 보육교사에 대한 부정적인 사회적 인식 때문에 마음에 어려움 있다. 교사대 아동비율은 높고 노동환경은 열악하다. 아이들에게 필요한 교육은 부모와 사회가 함께 고민해야 한다" - 남봉림, 보육교사
• "결혼과 출산은 학자금 대출을 갚자마자 또다른 빚쟁이가 되는 삶이다.  정부는 결혼과 출산을 요구하지만, 정작 우리 세대가 결혼과 출산을 포기하게 되는 수많은 불안에 대해서 답을 주지 못하고 있고 오히려 보육예산 책임을 떠넘기는 등 무책임한 모습만 보여줬다. 우리가 원하는 것은, 단지 출산율이라는 숫자에 목매는 정책이 아니라 나와 배우자와 아이가 모두 행복할 수 있는 환경을 조성해주는 정책이다." - 조준희, 청년을 대표하여 기자회견 참석
• "아동이 행복한 보육이 모두가 행복한 보육이고, 부모도 교사도 행복하게 만든다. 현재 우리나라 교사는 행복하지 않아 교사의 처우와 신분이 강화되어야 하며, 아동 최상의 이익 최우선의 원칙(유엔아동권리협약)에 기반하여 온 사회가 힘을 모아 아동의 보육을 책임지겠다는 사회적 합의가 이뤄져야 한다. 아동수당과 같이 아동의 생존, 보호, 발달을 가능하게 하는 최소한의 비용을 국가가 보편적으로 제공하는 제도적 기반이 필요하며 모두가 행복한 보육을 위한 안정적인 재원마련 대책이 반드시 제시돼야 한다" - 김진석, 서울여대 사회복지학과 교수

2017년 19대 대통령선거 보육정책 요구안

1. 아동의 보편적 권리 확보를 위한 인권보육을 실현하라

모두가 행복한 보육이란 보육의 현장에서 아동과 보육교사, 부모 등 양육자의 적극적 인권 실현에 기초한 행복추구권이 실현되는 것을 말합니다. 그 처음은 아동의 인권과 행복이 자리잡아야 하며 아동은 언제나 안전하고 빈곤에서 보호받아야 합니다. 또한 아동의 보호받을 권리, 놀 권리를 인정해야 하는데 이는 가정뿐만 아니라 국가와 사회가 함께 실현시켜 나가야 합니다. 
또한 보편적 아동권리 실현을 위해 아동수당 도입이 필요합니다. 아동수당이란 아동을 양육하는 데 필요한 비용을 보조하기 위해 가족에게 지급되는 급여를 의미하며, 아동양육에 대한 책임을 국가나 사회가 나누어지기 위한 정책입니다. 보편적인 아동수당은 기본적으로 아동이 있는 가구에 소득을 지원함으로써, 아동의 빈곤예방, 아동의 생존권 보장 등을 통해 아동의 건강한 발달과 복지를 증진시키는 제도임이며 사회통합, 소득재분배, 여성지위향상, 저출산문제 극복 등과 같은 효과가 있습니다. 따라서 아동의 보편적 권리 확보와 여성지위향상 등을 위해 아동수당 도입은 매우 필요합니다. 

요구사항

• 아동이 안전하고 자유롭게 보호받을 권리를 보장
• 아동의 자율권과 놀 권리 보장 : 자유놀이와 바깥놀이 시간의 확대 및 어린이집 특별활동이나 유치원 특성화교육과 같은 사교육을 없앰
• 아이들이 안전하고 즐겁게 돌봄을 받을 수 있는 환경을 조성 : 교사대 아동비율 축소( 0세 1:2/ 1세 1:4/ 2세 1:6/ 3세 1:10/ 4세 1:14/ 5세:16)
• 양육부담을 개별 가정에 가중시킬 우려가 있는 양육수당을 아동의 보편적 권리를 보장하는 보편적 아동수당으로 전환 : 취학전 아이부터, 아이당 월 20만 원 

2. 공공보육을 확대하라

국공립어린이집은 보육서비스의 질이 높고 보육당사자들의 지속적인 요구가 있습니다. 그럼에도 불구하고 우리나라 어린이집은 여전히 민간중심으로 운영되고 있습니다. 국공립어린이집은 시설수 대비 2009년 5.3%, 2010년 5.3%, 2011년 5.2%, 2012년 5.1%, 2013년 5.3%, 2014년 5.7%, 2015년 6.4%, 2016년 6.9%로 그 수가 늘지 않고 있습니다. 정부는 매년 국공립어린이집을 150개소 확충하겠다고 밝혔으나 어린이집 확충 예산을 2015년에는 334억 원, 2016년에는 전년대비 약 10% 감액한 304억 원을 책정하였고 2017년 예산은 그 감소폭이 심화되어 전년대비 38% 가량 감소된 198억 원만을 편성하였습니다. 따라서 서비스에 대한 효과적인 정부통제, 서비스 질 향상, 서비스 이용의 형평성 추구 등을 고려할 때, 국공립어린이집 확충은 매우 필요합니다. 

요구사항 

• 국공립어린이집 확충 시설수 대비 30%, 아동수 대비 50%까지 확충 
• 지역사회 육아지원서비스 확대 
• 국민연금기금 활용을 통한 국공립보육시설 공공인프라 확충 

3. 보육교사의 처우 및 노동환경 개선하라

우리나라의 어린이집은 대부분 민간주도로 운영되고 있습니다. 이에 따른 보육교사들의 임용권은 원장들이 결정하고 있고 보육교사의 처우나 노동환경까지 영향을 미치고 있고 이는 결국 보육서비스의 질적 저하로 귀결되고 있습니다. 
이 상황의 극복을 위해서 보육교사의 신분이 상대적으로 안정적인 수준으로 높이는 정책이 필요합니다. 또한 국공립 보육시설의 확충과 이에 따라 보육시장 내 국공립 시설의 지배력 강화가 선제되어야 합니다. 

요구사항 

• 8시간 노동 2교대제 실시
• 지자체에서 보육교사 직접고용과 인건비분리지급
• 초과보육 금지
• 보육시설내 아동학대와 비리 공익제보자 보호
• CCTV 철회하고 열린 어린이집 확대 

4. 보육 재정의 안정적 확보 마련하라

박근혜 전 대통령은 ‘0~5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제’를 공약으로 내걸었으나 누리과정(3~5세) 예산을 교육청에 떠넘기는 등 보육예산 책임을 지방정부와 교육청에 떠넘기고 있습니다. 또한 정부는 누리과정 계획 수립 시, 내국세의 안정적인 증가로 지방교육재정교부금이 매년 증가할 것이라고 전망하였으나 예상보다 내국세의 세입이 적어(13년 1조7,000억 원, 14년 4조4,000억 원, 15년 10조 원의 차액) 지방교육재정교부금을 충분히 지원하지 않았습니다. 
현재 시도교육청은 보육재정으로 지방채를 발행하여 많은 빚을 지고 있는 상황으로 누리과정 예산을 책임질 수 없음에도 정부는 누리과정 부족분에 대해 지방정부가 지방채를 발행해야 함을 주장하였습니다. 그래서 지난해 5월 누리과정 예산지원에 필요한 지방채 발행을 위한 ‘지방재정법 일부개정안 법률안’을 통과시키는 등 유아교육 및 보육에 대한 국가책임을 지방으로 전가시키고 있습니다. 

요구사항 

• 보육재정 안정적 확보 
• 국공립어린이집 확충 비용에 대한 중앙정부 재정부담 비율 확대

5. 어린이집의 민주적 운영을 위한 제도 개편하라

어린이집은 비영리기관으로서 투명하게 운영하고 구성원들이 민주적 의사결정과정을 통해 이 사회의 아이들을 함께 키우는 공공적인 사회적 육아를 실현하는 기관입니다. 그러므로 그 성격을 보장하기 위해 보육교사, 학부모, 지역사회인사들이 운영위원회에 참여하여 어린이집을 운영하도록 하고, 부모들의 적극적인 참여를 이끌어내기 위해 열린어린이집 정책이 실행되고 있습니다. 
그러나 그 실행과정이 어린이집의 자율성에 맡겨 있어 실효성이 낮습니다. 특히 열린어린이집의 날 등은 교사와 부모가 협의를 하지 않고 행사성이나 보여주기 식으로 진행됨에 따라 교사들이 부담스러워 기피하는 일이 되어버리고 있습니다. 열린어린이집의 목적을 제대로 실현하기 위해 적극적인 추진정책과 더불어 개별 어린이집 운영위원회를 통한 부모-교사간의 논의구조가 자리잡힐 수 있도록 해야 합니다. 

요구사항

• 어린이집 운영위원회에 실질적인 권한 부여와 구성원들의 민주적 의사결정력을 높이기 위한 정책 추진
• 열린어린이집정책의 적극적 추진

2017. 4. 12.

(사)공동육아와공동체교육, 공공운수노조보육협의회, 민주노총, 서울교육보육포럼, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 장애아동지원교사협회, 참보육을위한부모연대, 참여연대
 

어린이집 급식비 부당 이용 무죄로 드러난 보육료지원 방식 문제점 개선하라

제도의 허점으로 보조금 지원받는 민간어린이집 공적관리 불가능

보육의 공공성 확충 위해 보육료 지원 방식 개선해야

지난 5월 12일 인천지방법원에서, 식자재 납품업체와 짜고 허위 거래명세서를 작성하여 급식비를 부풀리고 보조금을 지급받은 어린이집 원장에 대해 영유아보육법상 처벌할 규정이 없다는 이유로 무죄를 선고한 판결이 나왔다. 이러한 판결이 나온 이유는 정부가 민간어린이집에 기본보육료를 보조금으로 지급하고 있음에도 불구하고, 영유아보육법 등 관련 법규에서 기본보육료의 사용처와 관련 규제를 명시하지 않아 보조금 사용에 대해 공공관리 및 통제를 할 근거가 없기 때문으로 보인다. 위 판결은 민간어린이집이 지급받은 보조금을 부도덕한 방법으로 유용하여도 정부가 이를 제재할 수 없는 현실을 단적으로 보여준다. 이에 참여연대 사회복지위원회는 정부가 막대한 재정을 민간어린이집에 지원하고 있음에도 공적 통제방안이 부재한 현실에 유감을 표하며, 정부 및 국회가 보육의 공공성 강화와 민간 어린이집 관리감독을 위한 제도 개선안을 속히 마련할 것을 촉구한다. 

기본보육료는 영유아보육법 제36조(비용의 보조 등) 및 동 법 시행령 제24조(비용의 보조)에 의거해 만 0-2세 아동을 보육하는 민간시설에 지원하는 보조금이다. 그러나 영유아보육법과 시행령 등 관련 법규에 법적 구속력을 가지는 보조금 사용처 및 규제에 대해 명시하지 않고 있어, 정부는 민간어린이집에 보조금을 지급하여도 공적으로 통제 및 제재할 수 없는 결과가 발생하고 있다. 우리나라는 보육서비스가 대부분 민간에 맡겨져 있고 가뜩이나 관리감독 체계가 갖추어져 있지 않아 보육서비스 질을 담보하지 못하고 있다. 그런데 정부가 민간어린이집에 막대한 보조금을 지원함에도 불구하고, 관련 보조금에 대해 관리감독 할 수 있는 제도를 갖추지 않은 것은 심각한 문제이며 그 피해는 고스란히 어린이집을 이용하는 영유아, 학부모, 보육교사 등 보육당사자들에게 미치고 있다. 그뿐만이 아니다. 이미 지난 2014년 대법원에서는 아이사랑카드를 부정결제한 사안에 대해 보육에 필요한 비용을 교부받은 자는 어린이집 운영자가 아니라 영유아 보호자이기 때문에 아이사랑카드로 결제한 금액은 어린이집 보조금으로 볼 수 없다고 판시하여, 바우처 제도를 근거로 민간어린이집에 대한 관리감독이나 통제를 할 수 없음을 명확히 보여준 바 있다. 이번 판결은 더 나아가 아이사랑카드로 지원되는 금액 뿐 아니라 정부가 민간어린이집에 직접 지급하는 보조금에 대한 관리감독조차 불가능하다는 결론에 이르고 있다. 

이번 법원의 판결은 보조금인 기본보육료의 사용처 등을 구체적으로 적시하지 않아 시설의 부도덕한 행위에 대해 공적으로 제재할 수 없는 제도의 허술함을 꼬집었다. 따라서 정부는 보조금에 대해 법적 구속력을 가질 수 있도록 지원금의 사용처 및 규모 등을 명시하여 보육의 공공성을 높일 수 있도록 공적 관리감독을 강화하여야 하고, 판결문에서 지적하고 있듯이 재무회계규칙에 의한 회계보고 이행 등을 명확히 하여 지출의 투명성을 확보해야 한다. 또한 2014년 대법원 판결과 이번 법원의 판결은 보육에 엄청난 재정을 투입하고 있음에도 정부가 민간어린이집에 대해 관리감독이나 통제를 할 수 없는 현실을 보여주고 있다. 따라서 정부는 현재의 아이사랑 카드 방식이 아닌 지방자치단체가 시설에 보조금을 지급하는 방식으로 제도를 변경하여야 한다. 그리고 중‧장기적으로 바우처 방식을 시설별 지원으로 전환하는 등 민간어린이집에 대한 보조금 지급 방식을 개선하여 공적 관리를 할 수 있는 전달체계를 구축하여야 한다. 더불어 여전히 부족한 국공립어린이집을 획기적으로 확충하여 보육당사자들에게 질높은 보육을 제공하여야 할 것이다. 

새 정부, 보육정책 이것은 꼭 바꿔야 한다!

보육 공공성 강화와 보육료 지원방식 전환 모색을 중심으로

기획의도

믿고 맡길 수 있는 보육서비스 제공과 정부 지원의 효과성 및 형평성을 높이기 위해 국공립어린이집이 시설수 대비 30%(아동수 대비 50%) 이상 확충되어야 합니다. 그러나 현재 우리나라 국공립어린이집은 2016년 기준 6.9%밖에 되지 않아 여전히 제자리걸음이고 정부는 국공립어린이집 확충 예산을 매년 삭감 편성하고 있습니다. 

우리나라는 대부분이 민간에 의해 운영되고 민간어린이집 운영에 대한 공적 통제기전의 부재로 보육교사의 처우와 근무조건은 열악할 수밖에 없습니다. 보육교사 평균근속연수는 국공립어린이집이 3년 2개월인 반면, 민간어린이집은 1년 6개월에 불과한 것으로 나타났습니다. 특히 보육교사의 처우는 보육서비스 질과 밀접한 연관이 있기 때문에 이에 대한 대안이 시급한 상황입니다. 

바우처 제도는 부모의 선택권을 보장한다는 취지하에 도입되었으나 지난 2014년 6/12일 대법원 판결에서 보육바우처인 아이사랑카드를 통하여 지급되는 영유아보육료는 보육시설에 대한 보조금이 아니라고 판시하였습니다. 다시말해 정부는 영유아보육료를 근거로 민간보육시설에 대해 공공관리 및 통제를 할 수 없으며, 부정결제의 경우에도 보육시설에 대한 제재가 불가능하다는 점을 확인시켜 준 것입니다. 이처럼 2007년 서비스 이용자의 선택권 강화 등의 이유로 보육바우처서비스가 도입되었으나 보육서비스를 민단기관을 중심으로 제공한다는 원칙을 확인했을 뿐, 공공성 강화라는 측면에서는 부정적인 결과를 초래하였습니다. 또한 대법원 판결로 인해 바우처를 통한 보육료 지원방식의 문제점이 드러났고, 민간어린이집에 대한 관리감독을 시행할 수 있도록 제도를 개선해야 할 필요성을 보여주고 있습니다. 

2017년 5/12일 인천지방법원에서 식자재 납품업체와 짜고 허위 거래명세서를 작성하여 급식비를 부풀리고 보조금을 지급받은 어린이집 원장에 대해 영유아보육법상 처벌할 규정이 없다는 이유로 무죄를 선고하였습니다. 무죄 판결한 이유는 정부가 민간어린이집에 기본보육료를 보조금으로 지급하고 있음에도 영유아보육법 등 관련 법규에서 기본보육료의 사용처와 관련 규제를 명시하지 않아 보조금 사용에 대해 공공관리 및 통제를 할 근거가 없기 때문이라고 밝히고 있습니다. 이는 보조금인 기본보육료의 사용처 등을 구체적으로 적시하지 않아 시설의 부도덕한 행위에 대해 공적으로 제재할 수 없는 제도의 허술함을 보여주고 있는 것이며, 민간어린이집에 대한 관리가 제대로 이루어질 수 없음을 확인시켜 주었습니다. 이처럼 2014년, 2017년 판결은 정부가 보육에 많은 재정을 투입하고 있음에도 민간어린이집에 대해 공적으로 관리감독 내지 통제를 할 수 없는 현실을 보여주고 있습니다. 

따라서 현재 우리나라 보육정책에서 드러나고 있는 바우처서비스 문제, 공공인프라 부족, 보육교사의 열악한 노동환경 및 처우 등에 대한 현황을 파악하고, 보조금 시설별 지원으로 전환, 서비스공단 설립 등에 대한 해결책을 마련하는 자리를 마련하고자 합니다. 

토론회 개요

- 일시 : 2017년 6월 27일(화) 14시

- 장소 : 국회의원회관 제1세미나실

- 주최 : 권미혁 국회의원, 참여연대, 보육연석회의((사)공동육아와공동체교육, 공공운수노조보육협의회, 민주노총, 서울교육보육포럼, 인천보육교사협회, 인천보육포럼, 장애아동지원교사협회, 참보육을위한부모연대, 참여연대, 한국여성단체연합

프로그램

- 사  회 : 권미혁 국회의원(더불어민주당)
- 발제 1 : 우리나라 보육정책의 문제점과 대안_김진석(서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장)
  발제 2 : 보육료 지원방식의 전환 모색_김종해(가톨릭대학교 사회복지학과 교수) 
- 토론 1 : 교사(김호연_공공운수노조 보육협의회 의장)
  토론 2 : 학부모
  토론 3 : 원장
  토론 3 : 전문가(안현미_서울시여성가족재단 가족정책실 실장)
  토론 4 : 보건복지부
- 종합토론