정치개혁, 선거제 개혁을 위해 695개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 2023년 3월 16일(목) 오전 10시 20분, 국회 소통관에서 정의당 소개로 “선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라” – 선거의 비례성 · 대표성 확대 위한 국회 논의 촉구 기자회견을 개최합니다.
지난 3월 6일 김진표 국회의장과 여야 원내대표가 오는 23일 열리는 본회의에서 ‘선거제 개편’ 논의를 위한 국회 전원위원회를 구성하기로 합의했습니다. 개정 시한을 지키는 것도 물론 중요하지만, 그보다 중요한 것은 공론화 과정을 통해 비례성과 대표성이 확보되는 선거법 개정이 이뤄지도록 국민적 이해와 지지를 구하는 것입니다. 현재 국회에서 거론되고 있는 어떤 선거제를 채택하더라도 비례대표 의석 확대를 중심으로 한 국회의원 증원 없이는 비례성 및 대표성이 보장될 것이라 기대하기 어렵습니다.
이에 2024정치개혁공동행동은 국회가 국민 공론화 과정을 통해 선거의 비례성과 대표성을 보장하기 위한 국회의원 증원은 불가피하다는 점을 강조하고, 국민의 이해와 지지 속에서 선거제 개편을 논의하도록 촉구하는 기자회견을 개최하고자 합니다.
제목 : 선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라 – 선거의 비례성 · 대표성 확대 위한 국회 논의 촉구 기자회견
지난 3월 6일 김진표 국회의장과 여야 원내대표가 오는 23일 열리는 본회의에서 ‘선거제 개편’ 논의를 위한 국회 전원위원회를 구성하기로 합의했습니다. 선거제를 개혁하기 위해 구성된 국회 정치개혁특별위원회는, 의원정수를 현재 300명에서 350명으로 늘리면서 선출방식을 바꾸는 방안과, 300명 그대로 두면서 선출방식을 바꾸는 방안을 제시했습니다.
국회의원 수 300명, 늘려야할까요? 줄여야할까요? 학계에서는 오랫동안 선진국에 비하면 한국의 의원 수는 인구수에 비해 적다고 주장해왔습니다. 민주화가 이뤄진 1987년 이후 지금까지 인구는 천만명정도가 늘었는데, 같은 기간 동안 의원수는 1명밖에 늘지 않았습니다. 인구와 부 예산은 늘어나는데 국회의원 숫자는 그대로니, 정부의 예산 감시도 쉽지 않고 국민 의사도 정확하게 반영되기 어렵습니다.
하지만 국민 여론은 국회의원을 늘리는 것에 반대하는 의견이 많습니다. 국회의원들이 그간 국민에게 신뢰를 주지 못했기 때문입니다. 서로 욕하고 싸우는 모습, 놀러가는 모습, 부패와 비리가 언론지상에 매일 드러납니다. 아예 국회를 없애거나, 지금보다 줄이자는 주장도 나오는 실정입니다.
하지만, 법안을 만들고 정부가 세금을 낭비하지 못하게 감시하는 국회는 민주주의 국가에 반드시 필요한 기관입니다.
민주주의 국가에 꼭 필요하지만, 보고있자면 솔직히 좀 얼굴 찡그려지는 국회의원들.
늘려야할까요? 말아야 할까요?
어느쪽이 정치개혁일까요?
2024정치개혁공동행동과 사회적협동조합 빠띠, 국회 시민정치포럼이 전문가패널, 시민패널을 모시고 토론, 숙의하는 논의의 장을 열어보고자 합니다!
3월 23일 (목) 오전 10시, 국회 정문 앞에서 정치개혁, 선거제 개혁을 위해 695개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 “시작부터 꺾을 셈인가? 국회는 선거제 개편말고 개혁하라!” – 선거개혁 원칙과 방향에 따른 국회 논의 촉구 기자회견을 개최합니다.
3/17(금), 국회 정개특위 정치관계법소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제와 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 결의안으로 채택한 바 있습니다. 결의안에는 전면적 비례제나 연동형 비례제는 제외되고 위성정당 방지책도 빠져 있어 선거개혁과 거리가 멀지만, 국민의힘이 국회의원 증원 논의 자체를 거부함에 따라 국회 정개특위 여야 간사는 의원 정수 확대안을 제외하는 것에 합의하여 선거개혁과 더욱 멀어진 결의안을 전제로 전원위 논의를 시작할 예정이라 전해졌습니다.
국민의힘이 선거개혁 논의 때마다 발목 잡고 볼썽사납게 구는 것은 하루 이틀도 아니지만 더불어민주당조차 선거개혁의 원칙도 방향도 없이 끌려다니는 것은 아닌지 우려됩니다. 비례대표 비율 확대를 비롯한 비례대표제의 획기적인 개선을 담보하기 위해서는 국회의원 증원 또한 전원위에서 함께 논의되어야 합니다. 이에 2024정치개혁공동행동은 전원위원회 논의 시작부터 갈피 잃은 국회를 규탄하며, 전원위원회에 선거개혁의 원칙과 방향에 따른 논의를 촉구하는 기자회견을 개최하고자 합니다.
기자회견 개요
제목 : “시작부터 꺾을 셈인가? 국회는 선거제 개편말고 개혁하라!” – 선거개혁 원칙과 방향에 따른 국회 논의 촉구 기자회견
3월 23일 (목) 오전 10시, 국회 정문 앞에서 정치개혁과 선거제 개혁을 위해 695개 노동·시민단체로 구성된 2024정치개혁공동행동은 “시작부터 꺾을 셈인가? 국회는 선거제 개편말고 개혁하라!” – 선거개혁 원칙과 방향에 따른 국회 논의 촉구 기자회견을 개최했습니다.
지난 3월 17일 국회 정개특위 정치관계법소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제와 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 결의안으로 채택한 바 있습니다. 소위 결의안에는 전면적 비례제나 연동형 비례제는 제외되고 위성정당 방지책도 빠져 있어 선거개혁과 거리가 멀지만 비례대표 50석을 확대하는 등 일부 긍정적인 대안도 포함되어 있었습니다. 그러나 국민의힘이 국회의원 증원 논의 자체를 거부함에 따라 국회 정개특위는 3월 22일 의원 정수 확대는 제외한 결의안을 다시 결의했습니다. 국회 전원위원회 논의가 시작되기도 전부터 선거제 개편 논의가 개혁과 점점 멀어지고 있는 것입니다.
거대 정당이 선거개혁 논의 때마다 자당의 이익을 앞세워 볼썽사납게 구는 것은 하루 이틀 일이 아니지만 선거제 개혁을 시작도 하기 전에 개혁의 의지가 꺾여 버리는 것은 아닌지 우려됩니다. 비례성과 대표성을 높이는 선거 제도의 획기적인 개선을 위해서는 국회의원 증원 또한 전원위에서 함께 논의되어야 합니다. 이에 2024정치개혁공동행동은 전원위원회 논의 전부터 갈피를 잃은 국회를 규탄하며, 전원위원회에 선거개혁의 원칙과 방향에 따른 논의를 촉구하는 기자회견을 개최했습니다.
이 날 기자회견은 민변 김준우 개혁입법특위 부위원장이 사회를 맡고, 한국진보연대 박석운 상임대표, 민변 좌세준 부회장, 참여연대 이지현 사무처장, 선거제도개혁연대 김찬휘 공동대표, 민주노총 윤택근 수석부위원장이 참여하며, 기자회견문을 낭독하고 마무리 되었습니다.
기자회견문
시작부터 꺾을 셈인가? 국회는 선거제 ‘개편’말고 ‘개혁’하라!
선거제도, ‘개편’이 아닌 ‘개혁’을 원한다
현행 국회의원 선거제도는 정당 지지율과 의석 점유율간의 간극이 큰 불비례성을 내재하고 있다. 다수의 사표를 구조적으로 발생시키는 제도의 개혁이 시급한 상황이다. 지난 21대 총선의 경우 위성 정당을 창당한 더불어민주당과 국민의힘은 각각 33.4%와 33.9%의 정당 득표율을 얻고도 총 의석 수의 약 94.3%인 283석을 차지했었다. 반면, 정의당은 9.7%의 득표율을 기록했음에도 약 2%인 6석에 그치는 등 민의의 왜곡 현상이 심각한 상황이다. 따라서 현재의 선거제도에서 득표율만큼 의석을 가져가는 비례성을 강화하여 다양한 계층의 목소리를 대변하고, 국회 구성에 있어 민의를 더욱 정확하게 반영해야할 필요성은 부인할 수 없다.
그러나 국회는 선거개혁에서 멀어지는 길로 가고있다
우리 헌법은 제41조 제1항에서 보통, 평등, 직접, 비밀선거의 원칙을 정하고 있다. 제2항은 국회의원 정수의 하한을 정하여 사회 변화에 발맞춘 점진적 증원을 예정하고 있다. 제3항은 비례대표제를 명시하여 민의의 정확한 반영을 도모하고 있다. 아울러 현행 헌법 체제에서 처음으로 치러졌던 1988년 총선 당시 국회의원선거법 제15조에서는 지역선거구와 비례대표의 비율을 3:1로 명시하고 있었다. 그러나 1988년 이후 지금까지 거대 양당은 자신들의 당리당략과 현역 지역구 의원들의 이기주의 등으로 인하여 지속적으로 비례대표를 축소해왔고, 현재 그 비율은 5.4:1인 상황에 이르렀다.
비례대표 의석의 획기적 확대 없이 선거개혁은 불가하다
대량의 사표를 양산할 수밖에 없는 단순다수제 지역구 선거와 달리 비례대표 선거는 정당득표율만큼 의석을 배분하므로, 비례 비율이 확대될수록 사표가 줄고 정당득표율과 의석간 비례성을 높일 수 있다. 지역구 의석과 비례대표 의석의 비율을 2:1로 끌어올려야만 한다. 현행 의원 정수를 유지로 한 채 비례대표 의석을 대폭 확대하고자 한다면 지역구 의석을 축소할 수밖에 없다. 그러나 국회는 지금까지 지역구 의석을 줄이기는커녕 기득권을 지키기 위해 되려 비례 의석을 줄여가며 불비례성을 악화시켜 온 것이 사실이다. 의원정수 확대라는 과제에 도전하지 않고 회피하기만 한다면 국회는 다시금 이런 악순환을 되풀이할 것이 불보듯 뻔하다. 현역 지역구 의원들이 스스로 지역구를 포기하겠다고 선언하거나 재출마를 포기한다면 모를까 현재의 지역구를 그대로 두고는 비례성의 강화는 어렵기 때문이다.
그러나 지금 국회와 정개특위의 행태는 어떠한가. 국회의원 증원에 반대한다는 일방의 반발에 못이겨 제대로된 토론도 없이 현행 의석수 유지를 전제로 논의하겠다고 하지 않는가. 국민의 반대를 핑계삼지만 정작 본심은 극심한 불비례성에서 나오는 양당 기득권과 희소성에서 나오는 특권을 유지하려는 대국민 기만 아닌가. 정치개혁특별위원회 소위 결의안에서도 당초 논의하겠다고 했던 전면적 비례제와 연동형 비례제도가 제외된 마당에, 국회의 선거개혁에 대한 의지는 찾아보기 어렵다.
비례성, 대표성 보장이라는 선거개혁 원칙 하에서 논의하라
특히 국민의힘은 자당 의원들의 비례대표 흠집내기와 스스로 존재이유를 부정하는 의원 감축 주장부터 단속해야 한다. 증원 논의 자체를 거부하는 국민의힘은 의석수가 적어질 수록 소수에게 집중되는 권한과 불비례성에 기대고픈 나머지 스스로 국회 혐오를 부채질하는 것 아닌지 되물어야 한다. 또한 원내 제1당으로 지난 대선부터 정치개혁을 외쳐왔던 더불어민주당은 적정 의원 정수에 대한 책임있는 주장도 제시하지 못한채, 국민의힘의 발목 잡기를 핑계로 전원위원회 시작에만 의미를 부여하는 무기력한 모습으로 일관하고 있다.
그러나 전원위원회가 가지는 의미는 ‘시작’이 아닌 ‘과정’에 있다. 국회의원 전원이 국민과 함께 선거개혁의 원칙과 방향이 무엇인지 재확인하고, 공감대를 넓혀가는 단계를 거쳐야만 개혁을 위한 생산적 논의가 가능하다. 이러한 과정에 집중하지 않고서는 선거개혁의 취지에 걸맞는 결과를 기대하기 어렵다. 여야를 불문하고 모든 의원은 더이상 스스로 정치와 국회혐오를 부추기는 자기모순적 주장을 멈추고, 어떤 선거제 개편안이라도 논의할 수 있다는 전향적 자세로 전원위원회에 참여하라.
전원위원회는 비례대표제 획기적 개선 위한 논의에 착수하라 거대 양당은 선거개혁 발목 잡지 말고 논의에 적극 협조하라 거대 양당은 비례성과 대표성이 확대되도록 선거제도를 개혁하라
2023년 3월 23일 2024정치개혁공동행동
[기자회견 개요]
제목 : “시작부터 꺾을 셈인가? 국회는 선거제 개편말고 개혁하라!” – 선거개혁 원칙과 방향에 따른 국회 논의 촉구 기자회견
선거 시기 유권자의 자유로운 의사 표현과 정치 참여는 무엇보다 중요하지만, 현행 선거법은 정치 선진국에서는 볼 수 없는 수많은 조항을 통해 선거운동의 주체·방법·시기를 엄격히 규제하고 있음. 유권자들의 정당, 정책에 대한 자유로운 의견과 비판, 토론 등 정치적 표현의 자유를 보장하기 위해 공직선거법의 전면 개정이 필요함.
선거권 연령은 국민의 정치적 기본권과 직결되는 것으로, 현재 OECD 34개국 중 33개국은 18세에게도 선거권을 부여하고 있지만, 유일하게 우리나라만 선거권 연령을 19세로 유지하여 18세 국민들의 참정권을 제약하고 있음.
2017. 6. 27.~2017. 12. 31. 국회 정치개혁특별위원회, 2017. 12. 29.~2018. 6. 30. 국회 헌법개정 및 정치개혁특별위원회를 구성하였으나 관련 논의가 완료되지 않은 채 활동시한이 종료되었음. 2018년 7월 정치개혁특별위원회를 재구성함.
3) 입법과제
① 선거연령 하향 조정 등 참정권 확대
선거연령을 18세로 하향 조정하고, 미성년자 선거운동 제한 규정을 삭제하여 미성년자의 정치적 의사 표현 행위를 보장함.
투표 시간을 오후 9시까지 연장, 선거일 유급휴일 지정 등 투표율 제고 방안을 마련함.
② 유권자 선거 표현의 자유․알 권리 제약하는 독소조항 폐지 및 개정
현행 선거법의 가장 대표적인 독소조항인 93조1항, 선거 180일 전부터 후보자와 정당에 대한 정치적 의사 표현을 포괄적으로 규제하는 조항을 삭제함.
선거 시기 연설회, 집회, 행렬, 서명 등 정책캠페인의 주요 수단을 규제하는 조항을 삭제하고, 시설물의 경우 광범위한 기간 제한을 축소하고 ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제함.
유권자의 알권리를 보장하고 예측 가능성을 높이기 위해, 선거 20일 전부터인 현행 후보자 등록일을 선거 60일 전으로 앞당김.
언론과 단체의 정당․후보자 정책이나 공약 비교․평가를 사실상 금지하고 있는 108조의3을 삭제해 유권자의 알권리를 보호하고 정책선거를 활성화함.
후보와 정당에 대해 비판과 풍자를 위축시키는데 쓰이는 후보자 비방죄 관련 조항을 삭제함.
매수 및 이해유도죄의 처벌범위를 엄밀히 규정하여 투표 독려 행위를 처벌하는 데 악용될 가능성을 제한함.
선거운동 기간을 위반해 처벌하는 사전선거운동위반죄의 경우 포괄성을 배제하고, 「공직선거법」상 금지한 규정을 위반할 때 처벌하도록 한정함.
유권자의 개인정보가 무제한적으로 유출되지 않도록 영장 없이 「공직선거법」 위반 혐의자의 통신자료 제공을 가능하게 하는 조항을 삭제함.
현행 국회의원 선거제도는 1등 단순다수득표자가 당선되는 지역구 선거와 정당득표에 따라 의석을 배분하는 비례대표 선거로 1인 2표제를 실시하고 있음. 1등 승자독식 지역구 선거 하에서는 국회 의석에 반영되지 않고 버려지는 유권자의 사표(死票)가 다수 발생하고, 정당별로 볼 때 전체 득표율과 의석률 간 불일치가 크게 나타남. 이는 득표가 의석으로 바로 전환되는 비례대표제를 통해 보완되어야 하지만, 300석 중 47석(15.6%)에 불과한 비례대표 의석으로는 제도적 효과를 내기 어려움. 더 나아가 적은 비례대표 의석으로는 여성과 청년, 비정규직 노동자, 이주민 등 지역구 대표가 모두 대변하기 어려운 사회적 계층을 대표할 수 있는 이들의 국회 진출이 어려울 수밖에 없음.
민의를 대변하는 기관으로서 국회의원 정수에 대한 사회적 논의도 필요함. 20대 총선 기준, 국회의원 1명 당 17만 2천 여 명이 넘는 인구를 대표하고 있는데 이는 제헌국회나 13대 국회(1988년 총선)에 비하면 인구 대표성이 크게 낮아진 것임. 국회의 기능을 회복하고 강화하는 측면에서도 의원정수 확대는 고려되어야 함.
현행 대통령 및 지방자치단체장 선거는 상대다수득표제로, 유권자는 자신의 표가 사표가 되지 않도록 당선 가능성이 높은 정당의 후보에게 투표할 가능성이 높음. 민주주의 선거는 정당간의 대표성을 최대한 확대하는 방안으로, 유권자의 선택권과 다양한 민심을 표출할 기회를 최대한 보장하는 방향으로 고려되어야 함.
2) 입법경과
2017. 9. 13. [2000090] 공직선거법 일부개정안 입법청원(정치개혁공동행동 청원, 천정배 의원 소개)외 다수의 의원 발의안 계류 중
2017. 6. 27.~2017. 12. 31. 국회 정치개혁특별위원회, 2017. 12. 29.~2018. 6. 30. 국회 헌법개정 및 정치개혁특별위원회를 구성하였으나 관련 논의가 완료되지 않은 채 활동시한이 종료되었음. 2018년 7월 정치개혁특별위원회를 재구성함.
3) 입법과제
① 정당 득표율에 따른 의석 배분하는 국회의원 선거제도 개혁
지역구 대표와 비례대표를 따로 선출하는 병립형 선거제도를 연동형 선거제도로 변경하여, 정당이 득표한 것에 비례해 각 정당에 의석을 배분하는 방식 도입.
지역구 의석과 비례대표 의석 비율을 법률에 명시하여 비례대표 의석을 편의적으로 축소하려는 시도를 차단하고, 지역구와 비례대표 의석의 비율은 1대 1이 바람직하며 최대 2대 1을 넘지 않도록 함.
② 국회의원 의석수 산정 기준 법제화
국회 의석수는 국회의원 1인당 대표하는 인구수를 법제화하여 산출하도록 함. 국회의원 1인당 대표하는 인구수는 1987년 민주화 이후 치러진 1988년의 13대 총선에서 적용된 ‘의원 1인당 인구 14만 5천명’ 수준으로 함.
③ 공정한 선거구 획정을 위한 독립적인 선거구획정위원회 운영
국회의원선거구획정위원회가 독립적으로 운영되도록 선거구획정위원회를 임기 4년의 상설 기구로 설치함. 선거구획정위원회 위원을 대폭 확대하고, 사무국은 중앙선관위, 통계청, 국토해양부 등으로 다양하게 구성함.
선거구획정위원회 활동 종료 시 속기 형태의 회의록을 공개하도록 법률에 명시하여 선거구 획정 과정의 투명성을 보장함.재적위원 3분의 2 이상 찬성으로 하는 의결 기준을 현행대로 유지함.
④ 여성 정치할당 제도 개선
지역구 국회의원선거 및 지역구 지방의회 의원선거에서 지역구 총수의 30% 이상을 여성으로 ‘추천하도록 노력하여야 한다’는 권고 조항을 ‘추천하도록 한다’로 개정하고 의무적으로 시행하기 위해 수리거부 및 등록무효 조항을 신설함.
⑤ 기초의회 선거제도 개선
지방의회 비례대표 의원을 대폭 확대하여 지역구 의원과 비례대표 의원 비율을 최대 2대 1 이내로 함. 기초의회 중선거구제 취지에 맞게 하나의 자치구·시·군의원 지역구에서 선출할 의원정수는 3인 이상으로 하고, 4인 이상 선거구를 2개 이상 분할할 수 있도록 하는 내용을 삭제함.
⑥ 대통령·지방자치단체장 결선투표제 도입
대통령 및 지자체장 선거에서 1차 투표 과반 이상 득표한 후보자가 없는 경우, 다수득표순 1위와 2위 후보자를 대상으로 2차 투표를 실시하여 당선인을 결정함.
1/17(화), 중앙선거관리위원회(이하 선관위)는 국회에 선거운동 및 표현의 자유 확대 등을 골자로 하는 공직선거법 개정 의견을 제출했다. 선관위가 표현의 자유 보장과 알 권리 확대 등을 위한 개정 의견을 국회에 제출함으로써 법 개정의 필요성에 대해 다시 한 번 환기시킨 점은 다행스럽다. 그러나 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위)의 선거시기 유권자 표현의 자유를 보장하기 위한 법 개정 논의는 미적지근한 상황이다. 참여연대 의정감시센터는 정개특위가 유권자 표현의 자유를 보다 확대, 보장하는 방향으로 전면 개정에 나설 것을 촉구한다.
중앙선관위의 선거법 개정 의견 제출에 대한 참여연대 입장
선관위는 2022년 7월, 헌법재판소의 위헌 및 헌법불합치 결정을 준용한 선거법 개정 의견을 밝혔다. △‘누구든지’ 선거일 전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미칠 수 있는 시설물·인쇄물의 게시·첩부·배부 등을 할 수 있도록 하고(제90조 제1항과 제93조 제1항), △선거운동기간 중 유권자에게도 소품 또는 표지물을 이용한 선거운동을 허용하며(제68조), △선거운동기간 중 인터넷 언론사가 게시판에 올라온 선거 관련 게시글의 실명을 확인해야 한다는 조항을(제82조의6) 폐지하자는 것이다. 이 조항들은 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 당연히 개정되어야 하는 조항들이다. 특히 제90조제 1항과 제93조 제1항은 선관위의 유권 해석에 따라 공직선거법 위반 여부가 결정될 수밖에 없는 문제를 야기한 대표적 독소조항인 만큼 별도의 자구 수정도 필요없이 아예 폐지해야 마땅하다. 선관위도 이미 지난 2021년 4월, 제90조제 1항과 제93조 제1항의 폐지 의견을 국회에 제출하기도 했다.
그러나 언론과 단체의 정당⋅후보자 정책이나 공약을 등급화·서열화하지 못하게 해 사실상 비교⋅평가를 금지한 선거법 제108조의3에 대해 언론기관 혹은 언론과 공동으로 해야만 가능하도록 허용한 것은 터무니 없다. 이 조항은 언론이나 시민사회단체의 후보자에 대한 공약과 정책의 자유로운 평가를 제약하고 유권자가 그에 따른 정보를 얻을 수 없도록 해왔다. 언론기관은 단독으로 서열화나 등급화한 평가를 할 수 있도록 허용함에도, 단체는 언론기관과 공동으로 하지 않으면 하지 못하도록 금지하는 것은 합리적 이유 없는 차별이며 단체 활동의 자율성을 침해하는 것이다. 정책 선거의 활성화를 위해 단체는 얼마든지 단독으로 정책과 공약을 비교 평가하고 이를 시민과 나눠볼 수 있도록 선거법 제108조의3조를 폐지해야 한다.
위헌 결정 반영 넘어 폭넓은 유권자 표현의 자유 보장 필요
이말고도 모호하고 포괄적으로 규정한 선거운동 정의 조항(제58조)과 후보자가 아닌 유권자에게 적용되어 과다하게 표현의 자유를 침해해온 사전선거운동 금지조항(제254조 제2항)에 대한 의견이 빠진 것은 아쉽다. 최소한 제58조 개정을 통해 선거나 정책에 관한 유권자의 의견개진이나 의사표시는 선거운동으로 보지 않도록 명시할 필요가 있다. 또한 후보와 정당에 대해 비판과 풍자를 위축시키는 것으로 악용되는 제251조 후보자비방죄는 폐지해야한다. 후보자에 대한 악의적 허위사실 유포의 경우 현행 허위사실 유포죄로 규제할 수 있기 때문이다.
선거법은 주체, 기간, 수단에 대해 체계적이고 조밀하게 제한하고 있어 헌법재판소의 위헌 결정이 있을 때 해당 조항의 일부분을 고치는 방식으로는 선거시기 유권자들의 표현에 대한 자유를 과도하게 제한하는 문제를 해결할 수 없다. 근본적으로 선거법은 일반 유권자가 아닌 후보자와 정당의 선거운동과 선거비용에 대해 규제하는 방향으로 전면 개정되어야 한다. 정개특위의 활동 기한은 4월 30일까지로, 여야 합의로 개정하기로 한 정치개혁 의제들을 논의하기에는 시간이 빠듯하다. 정개특위는 선거구 획정을 위한 선거법 개정 뿐만 아니라, 유권자가 선거에 능동적이고 직접적으로 참여하는 주체가 될 수 있도록 선거법 재정비에 즉각 나서야 할 것이다.
오늘(19일), 참여연대 의정감시센터는 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위, 위원장 남인순 국회의원)에 <국회의원 이해충돌 방지 국회법 및 국회 규칙 입법의견서>를 제출했습니다. 2021년 4월, 국회는 이해충돌 방지 제도 도입을 골자로 <국회법>을 개정했습니다. 그러나 국회는 약 1년 6개월 가량이 지난 지금까지도 국회의원의 이해충돌 정보(이하 사적 이해관계 정보)의 공개와 제출 절차와 방법, 관리를 정하는 국회 규칙 제정을 방기하고 있는 실정입니다. 참여연대는 여야가 정개특위에서 이해충돌 방지제도 개선을 논의하겠다고 합의한 만큼, △사적 이해관계 정보는 ‘의무적 사전 공개’, △국회 윤리심사자문위원회의 권한 강화, △국회 윤리특별위원회를 상설 위원회로 전환하는 등 개선 의견을 반영하여 국회법 개정과 국회 규칙 제정에 전향적으로 나설 것을 촉구했습니다.
참여연대는 입법의견서에서 첫째, 국회 이해충돌 방지 제도의 핵심은 사적 이해관계 정보의 ‘의무적 사전 공개’를 통해 시민적 감시 기반을 마련하라고 제안했습니다. 국회사무처는 의원 본인에 관한 사적 이해관계 정보에 대한 참여연대의 정보공개청구에 ‘공개 방법을 규정해야 하는 국회 규칙이 제정되지 않았다’는 이유로 비공개하고 있습니다. 이와 관련해서 최근 국회의장이 제시한 <국회 공직자의 이해충돌 방지규칙안>은 국회법 제32조의2 제1항 각 호 중에서 사적 이해관계 정보의 핵심 정보인 제1호와 제2호에 대해 비공개하고 있습니다. 이는 하위법령인 국회 규칙이 상위법령인 국회법의 입법취지를 무력화하는 것입니다. 국회법의 취지에 맞게 국회 규칙 역시 의원 본인에 관한 사적 이해관계 정보를 공개토록 규정해야 합니다. 나아가 사적 이해관계 정보를 의무적으로 공개하게끔 국회법 제32조의2 제1항 후단의 ‘공개할 수 있다’를 ‘공개해야 한다’로 개정해야 합니다. 또한 국회의원의 사적 이해관계정보가 선거에서 유권자의 판단에 온전히 활용될 수 있도록 일원화된 이해충돌 정보시스템을 통해 상시 공개해야 합니다.
국회법 제32조의2 제1항 제1호 의원 본인, 그 배우자 또는 직계존비속이 임원ㆍ대표자ㆍ관리자 또는 사외이사로 재직하고 있는 법인ㆍ단체의 명단 및 그 업무내용
국회법 제32조의2 제1항 제2호 의원 본인, 그 배우자 또는 직계존비속이 대리하거나 고문ㆍ자문 등을 제공하는 개인이나 법인ㆍ단체의 명단 및 그 업무내용
둘째, 국회 윤리심사자문위원회(이하 윤리심사자문위)의 권한 강화가 필요하다고 제안했습니다. 국회의장이 제시한 <윤리심사자문위원회 운영 등에 관한 규칙안>은 윤리심사자문위를 비상설 기구로 두고, 위원장 1명과 자문위원 7명이 전원 비상근하도록 합니다. 그러나 상근 위원 없이 당선인의 겸직 및 영리업무 종사 금지에 관한 검토 뿐 아니라 국회의원 이해충돌 관련 사항을 모두 검토할 수 있을지 의문입니다. 특히 국회의원의 의정활동은 방대한 영역에서 상시적으로 이루어지는데, 필요시에만 윤리심사자문위가 자문하는 수준에서 이해충돌 상황이 방지될 수 있을지 우려됩니다. 따라서 적어도 위원장은 상근하도록 하고, 윤리심사자문위에게 선제적 의견 제출 권한 부여 및 이를 수행하기 위한 충분한 인력과 예산이 뒷받침되어야 합니다. 궁극적으로는 윤리심사자문위를 독립적이고 권한 있는 상설 기구인 ‘국회 윤리조사위원회’로 재편해야 할 것입니다.
셋째, 국회 윤리특별위원회(이하 윤리특위)의 상설화가 필요하다고 강조했습니다. 국회법상 국회의원이 이해충돌 방지 의무를 위반하면 윤리특위가 이를 심사하고 징계 여부를 결정해야 합니다. 그러나 윤리특위는 21대 전반기 국회에서 4차례 개회에 그쳤고, 후반기에는 반년여가 흘렀음에도 단 한 차례도 개회하지 않는 등 사실상 유명무실한 상태입니다. 윤리특위를 최소한 2018년 7월 개정 전, 상설 특별위원회 수준으로라도 지위를 회복하고, 정기적 운영을 통해 제 기능을 회복해야 합니다. 근본적으로는 비상설 특별위원회인 윤리특위를 ‘국회 윤리위원회’로 상설화하고 과반수 이상의 외부 위원을 두어 심사 및 징계의 중립성을 확보하는 것이 필요합니다.
참여연대는 이해충돌 방지제도의 실효성 있는 운영을 위해 국회의 제도 운영 현황을 모니터링하고, 문제 제기를 넘어 대안을 지속적으로 제시할 것이라고 밝혔습니다.
오늘(1/26), 참여연대 의정감시센터는 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위, 위원장 남인순 국회의원)에 <유권자 표현의 자유 보장을 위한 공직선거법 입법의견서>를 제출했습니다. 정개특위는 오늘 전체회의를 열어 관련 법안들을 심의할 예정입니다. 지금껏 국회에서 유권자 표현의 자유를 보장하는 방향의 선거법 개정이 충분히 논의된 바 없었지만, 헌법재판소의 단순위헌 · 헌법불합치 결정을 계기로 정개특위에서 관련 논의가 시작된 것은 다행입니다. 참여연대는 현행 공직선거법이 유권자를 비롯한 모두의 선거운동 수단과 방법, 시기를 규제하는 것이 아니라 선거시기 누구나 정당과 후보자에 대해서 자유롭게 이야기하고 관련 정보를 공유할 수 있도록 개정되어야 한다고 촉구했습니다.
지난 2022년 7월 21일, 헌법재판소는 공직선거법 제90조 제1항과 제93조 제1항에 대해 헌법불합치 결정을, 제103조 제3항의 포괄적 집회금지 조항에 대해서는 단순위헌 결정을 내렸습니다(2018헌바357, 2018헌바394). 이에 따라 국회는 최소한 제90조 제1항과 제93조 제1항을 오는 2023년 7월 31일까지 개정해야 합니다. 그러나 공직선거법에는 상기 조항 외에도 지나치게 유권자의 정치적 표현의 자유를 억압하는 독소조항들이 다수 남아있어, 일부 헌법불합치 조항에 국한된 법개정이 아닌 관련 조항의 전면 개정이 필요한 상황입니다.
이에 참여연대는 다음과 같은 공직선거법 개정 의견을 국회에 제시했습니다. 우선 2022년 7월 헌법재판소의 결정과 관련하여 첫째, 선거일 전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미칠 수 있는 시설물·인쇄물의 게시·첩부·배부 등을 포괄적으로 금지해 헌법불합치 결정을 받은 조항을 완전 삭제해야 합니다(제90조 및 제93조 제1항 삭제). 둘째, 선거기간과 별개로 선거일 전 90일 전부터 현수막, 어깨띠, 모자나 옷, 그 밖의 소품 등을 사용한 선거운동을 할 수 있도록 하고, 후보자나 배우자, 선거캠프 소속이 아니어도 누구든지 선관위 규칙으로 정하는 규격의 어깨띠 등 소품을 사용한 선거운동을 할 수 있도록 해야 합니다(제59조 및 제68조 제1항 개정 및 2항 삭제 등). 셋째, 선거운동기간 선거에 영향을 미치게 하기 위한 기자회견이나 집회를 개최할 수 있도록 하고, 확성장치를 사용할 수 있도록 제한 조항을 폐지해야 합니다(제91조 제1항 폐지 및 제103조 개정).
헌법재판소의 결정 관련 조항을 넘어 모호하거나 악용될 소지가 큰 다른 조항의 개정도 필요합니다. 첫째, 선거운동의 정의를 명확하게 해 선거와 정책에 대한 유권자의 의사표현을 보장하고, 후보자 간 정책ᆞ공약에 관한 비교평가를 허용해야 합니다(제58조 제1항 개정 및 법 제108조의3 삭제 등). 둘째, 후보와 정당에 대해 비판과 풍자를 위축시키는 것으로 악용되는 후보자 비방죄 관련 조항을 삭제해야 합니다(제251조 삭제). 셋째, 선거운동기간을 명목으로 사실상 항시적으로 정당과 후보자에 대한 유권자의 의견 표현의 자유를 억압하는 사전선거운동 금지조항을 삭제해야 합니다(제254조 제2항 폐지). 넷째, 매수 및 이해유도죄의 요건을 명확하게 정의하여 투표 독려 행위를 처벌하는 데 악용될 가능성을 제한해야 합니다(제58조의2, 제230조제1항제1호와 제6호). 다섯째, 이미 위헌 결정이 난 인터넷 실명제 관련 조항의 삭제도 필요합니다(제82조의6 삭제).
국회가 헌법재판소의 위헌 결정이 있을 때마다 소극적으로 ‘땜질 처방’을 하는 것으로는 선거시기 유권자를 비롯한 모든 시민의 표현의 자유를 보장하기 어렵습니다. 국회는 선거법을 표현의 자유를 증진하고, 확대 보장하는 방향으로 개정하는 것에서 나아가 정당 및 후보자간 선거‘비용’을 엄격히 규제하여 후보자간 선거운동의 기회 균등 및 유권자 표현의 자유를 모두 보장하는 방향으로 전면 개정해야 할 것입니다.
2023년 2월 1일(수) 오전 10시 40분, 국회 본청 앞 계단에서 정치개혁, 선거제 개혁을 위해 692개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 더불어민주당 박주민 의원, 정의당 이은주 의원 소개로 ‘비례성이 실현되는 선거제 개혁안, 시민과 함께 마련하라’는 선거제 개혁 원칙 제시 기자회견을 개최합니다.
1월 2일, 윤석열 대통령의 중대선거구제 도입을 시사하는 발언에 이어 국회의장 직속 개헌자문특위가 구성됐고, 국회 정개특위는 4월 10일까지 복수의 선거제 개편안을 성안하겠다고 선언했습니다. 국회에서도 초당적 정치개혁 의원모임이 구성되는 등 정치권 안팎으로 선거제 개편안에 대한 다양한 목소리가 봇물 터지듯 쏟아지고 있지만, 2024정치개혁공동행동은 선거제 개혁을 위한 논의 과정에 또 다시 시민의 의견은 배제되지 않을까 우려하지 않을 수 없습니다.
이에 2024정치개혁공동행동은 국회의 밀실에서 이뤄지는 선거제 개혁이 아니라 시민이 참여하고, 시민을 위한 선거제 개혁이 될 수 있도록 ‘비례성이 실현되는 선거제 개혁안, 시민과 함께 마련하라’ 선거제 개혁 원칙 제시 기자회견을 통해 촉구하고자 합니다.
제목 : ‘비례성이 실현되는 선거제 개혁안, 시민과 함께 마련하라’ – 2024정치개혁공동행동 선거제 개혁 원칙 제시 기자회견
2023. 4. 6.(목) 10시, 국회 소통관 선거제도 개혁에 관한 보수-진보 시민사회 공동기자회견 <사진=참여연대>
4월 10일부터 선거제도 개혁방안을 놓고 국회 전원위원회가 예정된 가운데 범시민사회단체연합 · 시민사회단체연대회의는 4월 6일(목) 오전 10시,국회 소통관에서 더불어민주당 김영배 의원의 소개로 <국회는 비례성 강화와 지역구도 완화 위한 선거제도 개혁방안 논의하라> – 선거제도 개혁에 관한 보수-진보 시민사회 공동기자회견을 개최합니다.
2023년 1월 18일, 범시민사회단체연합 · 시민사회단체연대회의는 ‘초당적 정치개혁 진보·보수 시민사회 공동 기자회견’을 통해 △표의 등가성(비례성) 보장과 승자독식의 기득권 구조 타파, △특정 정당에 의한 지역 일당지배 체제 해소, △정당 공천의 문제점 개선 및 유권자의 참여권 확대 등 선거제 개혁의 3대 원칙을 제시한 바 있습니다.
이후 이들 단체는 위 3가지 원칙에 입각해 각 단체의 기본 입장과 국회에 발의된 선거법 개정안에 대해 의견을 나눴고 아래의 합의를 이뤘습니다.
첫째, 국회의원 선거제 개혁에 있어 소선거구제를 유지할 경우, 연동형 비례대표제를 채택하고, 비례대표 의석은 획기적으로 늘려야 하며, 위성정당 방지 장치를 제도화해야 한다.
둘째, 다인선거구제를 채택할 경우, 대선거구제(5인 이상)를 도입하되 농어촌 및 인구희소 지역은 예외를 둘 수 있다(다만 1인 선거구는 불가). 이 경우에도 비례대표 의석은 늘려야 하며, 연동형과 병립형을 모두 검토 대상에 올릴 수 있다.
셋째, 첫째와 둘째 방안 모두 권역별 개방형 명부제, 지역구 비례 동시등록제를 검토할 수 있다.
국회 전원위원회가 4월 10일부터 국회의원 선거제도 개혁에 대해 본격적인 논의를 예정하고 있지만, 기존 선거제도 개혁에 대한 평가와 개혁의 방향에 대한 국민적 의견 수렴이 여전히 미진하고, 정치개혁특위가 전원위원회에 제출한 세 가지 방안 역시 비례성과 대표성 확대라는 선거제도 대원칙에 비춰 매우 미흡합니다. 따라서 정개특위 의결안에 국한하여 성급하게 결론을 내리기보다 이후 예정되어 있는 유권자 공론조사 등의 과정까지 고려해 선거제 개혁 방안에 대해 충분히 숙의 토론해야 합니다. 이에 범시민사회단체연합 · 시민사회단체연대회의는 국회의원 선거제도 개혁 논의의 원칙과 방향으로 삼아야 할 기준과 절차 등을 제시하고자 공동기자회견을 개최했습니다.
기자회견문
국회는 비례성 강화와 지역구도 완화 위한 선거제도 개혁방안 논의하라
대량의 사표를 발생시키고 민의를 왜곡하여 거대 양당의 기득권과 망국적 지역주의를 재생산하는 승자독식의 국회의원 선거제도는 오랫동안 우리 정치의 후진적 대립주의와 극단적 진영주의, 민심과 유리된 계파정치의 원인으로 지목되어 왔다. 획기적인 선거제도 개혁으로 한국 정치를 근본부터 바꿔야 한다는 열망은 더이상 거스를 수 없는 국민적 요구이다.
국회가 오는 4월 10일부터 20년만에 전원위원회를 개최, 선거제도 개혁에 관한 본격적인 토론을 시작한다. 지난 1월 18일, 보수 시민사회단체들의 연대체인 범시민사회단체연합과 진보 시민사회단체들의 연대체인 시민사회단체연대회의는 국회의원 선거제의 개혁에 있어서 가장 중요하게 고려되어야 할 원칙으로 표의 등가성 보장과 승자독식의 기득권 구조 타파, 특정 정당에 의한 지역 일당지배 체제 해소, 정당 공천의 문제점 개선 및 유권자의 참여권 확대 등 3대 원칙에 합의하고 천명한 바 있다.
그러나 정치개혁특별위원회가 3월 22일 최종 제안한 세 가지 선거제도 결의안은 이러한 선거제도 개혁의 대원칙에 비추어 볼때 비례성과 대표성을 높이는 데 미흡해 보여 우려된다. 특히 비례대표 의석의 확대와 위성정당을 방지할 대안이 구체적으로 보이지 않는 것이 문제이다. 따라서 제 국회의원은 전원위원회를 진행함에 있어 비례성과 대표성 확대의 한계가 뚜렷한 3개 결의안에 국한하여 논의해서는 안된다. 소속 정당의 유불리나 자신의 지역구를 지키려는 사사로운 이익이 아니라 국회 개혁의 대원칙에 가장 걸맞는 방법이 무엇인지를 진중하게 고민하고 국민 앞에 제안해야 할 것이다.
한편 선거제도는 주권자 국민이 자신을 대리할 대표를 구성하는 과정으로, 그 제도를 개편하는데 있어서 심도 깊은 토론과 국민적 대화의 과정이 필요함은 아무리 강조해도 부족하지 않다. 비록 현실적으로 선거구 획정의 법정 시한을 맞출 수 없을 정도로 지체되긴 했으나, 이제라도 국민 여론을 수렴하기 위한 공론조사를 시작하게 된 것은 다행이다. 다만 현재 제시된 로드맵 만으로는 시일이 촉박하고 성급하여 얼마나 내실 있게 조사될 것인지 낙관하기 어렵다. 또한 이렇게 도출된 결과가 국회의 논의과정에 어떻게 반영될 것인지에 대해서도 공개된 바가 없다. 비록 획정 시한은 준수하기 어렵게 되었지만, 그런 만큼 국회는 국민들의 의사가 논의 과정에 충실하게 반영될 수 있도록 향후 절차와 일정을 잘 조율해야 할 것이다.
선거개혁에 단 하나의 정답은 없다. 지향해야 할 원칙과 지켜야할 절차가 있을 뿐이다. 진보-보수 시민사회는 이런 원칙과 절차를 거쳐 도출된 대안이 국민에게 희망을 줄수 있는 정치를 가져오기를 희망하며, 비례성과 대표성의 강화라는 당초의 목적을 달성하기 위해 충족해야 할 최소한의 조건에 대해 아래와 같이 제안한다.
첫째, 국회의원 선거제 개혁에 있어 소선거구제를 유지할 경우, 연동형 비례대표제를 채택하고, 비례대표 의석은 획기적으로 늘려야 하며, 위성정당 방지 장치를 제도화해야 한다.
둘째, 다인선거구제를 채택할 경우, 대선거구제(5인 이상)를 도입하되 농어촌 및 인구희소 지역은 예외를 둘 수 있다(다만 1인 선거구는 불가하다). 이 경우에도 비례대표 의석을 늘려야 하며, 연동형과 병립형을 모두 검토 대상에 올릴 수 있다.
셋째, 첫째와 둘째 방안 모두 권역별 개방형 명부제, 지역구 비례 동시등록제를 검토할 수 있다.
국회는 보수와 진보 시민사회가 당파와 이념을 초월하여 마련한 위의 의견에 귀를 기울이고, 앞으로 예정된 선거제 논의 일정에 최선을 다해 임해야 한다. 선거 개혁의 성패는 국회가 얼마나 국민의 목소리에 귀를 열고 다가가느냐에 달려 있다. 국민의 열망에 답하고 민의를 제대로 반영하는 국회가 될 수 있도록, 국회 또한 여야의 정략적 이해관계를 뛰어넘어 합의된 개혁안을 마련하라.
참여연대 의정감시센터(소장 유성진 이화여대 교수)는 선거제 개혁안에 관한 국회 전원위원회(위원장 더불어민주당 김영주 의원, 이하 전원위)를 앞두고 어제(4/9), 국회의원 전원에게 <선거개혁을 위한 참여연대 의견서>를 발송했습니다.
전원위 논의를 위해 국회 정치개혁특별위원회는 의원 정수 300명 유지를 전제로 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제, 개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제 등 3개 결의안을 제시했습니다. 그러나 이 각 결의안은 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 원칙에 비춰 볼때 한계가 명확합니다. 결의안을 마련하는 과정에서도 의원정수 확대 논의가 국민의힘의 일방적이고 무책임한 거부로 제외되는 등 문제가 드러났습니다. 또한 국민 공론화 과정이 본격화되기도 전 전원위원회가 선거제의 얼개를 확실시한다면, 국민 공론화 과정은 허울 뿐인 절차로 전락할 우려가 큽니다.
이에 참여연대는 현 세 가지 안의 문제점을 지적하고 개혁의 원칙에 충실한 선거제 논의를 위해 의견서를 21대 국회의원 전원에게 발송했습니다. 의견서의 중요한 내용은 다음과 같습니다.
3개안은 모두 의원정수를 고정하고 비례대표의 확대도 전제하지 않고 있어 근본적으로 비례성과 대표성의 개선에 한계가 명확하며, 응당 전원위는 비례대표 의석 비율의 대폭 확대 및 국회의원 증원 또한 논의해야 합니다.
1안(도농복합형 중대선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제)은 거대 양당의 복수공천과 비례대표의 권역별 분할로 인해 양당구조가 더 악화되며 불비례성도 심화되어 최악의 개악에 가깝습니다.
2안(개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제)의 경우 다른 안에 비해 상대적으로 비례성이 나아지는 측면이 있지만, 개방명부식은 소수자 · 정치신인보다 현직 의원이나 지역 유지, 토호 등에게 유리하게 작용할 수 있습니다. 또한 선거구당 최대 7석으로는 실질적인 봉쇄조항의 상승 효과를 불러와 군소정당의 진입 가능성을 떨어뜨리고 유권자는 선거 결과를 예측하기 어려워지는 등 제도의 직관성이 떨어지는 한계가 있습니다.
3안(소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제)은 유일하게 연동형 비례대표제의 취지를 부족하게나마 반영하고 있으나, 비례대표의 확대가 되지 않는 상황에서 권역을 나누면 전국단위보다 비례성이 악화될 수 있습니다. 또한 거대양당이 위성정당 창당을 하지 않겠다는 선언이 전제되어야 합니다.
국회는 비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 대원칙을 위해 지역구와 비례대표의 의석간 비율을 2대 1로 명문화하고, 현실적으로 지역구 의석을 감축하기 어렵다면 비례대표를 중심으로 한 의원정수의 확대도 전향적으로 검토해야 합니다.
참여연대는 의견서를 통해 선거구 획정 시한 준수보다 중요한 것은 개혁의 원칙에 따라 최종안을 마련하고 과정에 있어 국민의 동의 기반이 높은 선거제를 만드는 것이라고 강조하며, 늦은만큼 더욱 충실한 공론화를 진행하고 국회는 당리당략이 아니라 공론화 과정에서 드러난 국민의 민심을 적극 수용해 선거제를 개혁하라고 촉구했습니다.
국회는 오는 4월 10일 전원위원회를 앞두고 있음. 그러나 국회 정치개혁특별위원회가 결의한 세가지 안은 각자 한계가 명확함. 또한 국민공론화 과정이 본격화되기 전임에도, 국회가 먼저 전원위원회를 개최하여 사실상 선거제 개혁의 얼개를 확실시한다면 이제 막 시작된 국민공론화 과정은 국민의 우려대로 보여주기식 절차로 전락할 우려가 큼.
이에 참여연대는 전원위원회 개최에 앞서 현 세 가지 안의 문제점 및 제 충실한 선거제 개혁 논의를 위해 관련 의견서를 제출함.
2. 선거제도, ‘개편’을 넘어 ‘개혁’ 해야
일방적이고 정략적인 주장으로 개혁의 대원칙이 훼손되어선 안돼
지난 3월 17일 국회 정개특위 정치관계법소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제, 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제와 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 결의안으로 채택한 바 있음. 소위 결의안에는 전면적 비례제나 연동형 비례제는 제외되고 위성정당 방지책도 빠져 있어 선거개혁과 거리가 멀지만, 비례대표 50석을 확대하는 등 일부 긍정적인 대안도 포함되어 있었음. 그러나 국민의힘이 국회의원 증원 논의 자체를 거부함에 따라 국회 정개특위는 3월 22일 의원 정수 확대는 제외한 결의안을 다시 결의함. 국회 전원위원회 논의와 국민 공론조사 과정이 시작되기도 전부터 선거제 개편 논의가 개혁과 점점 멀어지고 있는 것을 우려하지 않을 수 없음.
선거제도는 민주주의의 가장 중요한 과정인 국회의원 선거에 있어 어떤 대안이 사표를 방지하고 민심을 정확히 반영하는 국회를 구성할 지에 초점을 맞춰 논의되어야 함. 여당 스스로도 참여했던 정치개혁특위 내에서의 합의안을 일방적으로 파기하고 국회 혐오를 스스로 자처하며 의원정수 확대를 반대하고 나아가 축소를 주장하는 것은 책임있는 집권여당의 처사라고 볼 수 없음.
비례성과 대표성의 개선을 위해 국회의원 증원 또한 전원위에서 논의되어야
비례성과 대표성을 높이는 선거 제도의 획기적인 개선을 위해서는 비례대표 의석 비율의 대폭 확대 없이는 불가능함. 현실적으로 지역구 의석수를 감축하기 어렵다면, 현행 300석인 국회의원 정수를 비례대표 의석을 중심으로 증원하는 것 또한 전원위에서 함께 논의되어야 함. 대량의 사표를 양산할 수밖에 없는 단순다수제 소선거구 선거와 달리 비례대표 선거는 정당득표율만큼 의석을 배분하므로, 비례대표 의석의 비율이 확대될수록 사표가 줄고 정당득표율과 의석간 비례성을 높일 수 있음.
현행 의원 정수를 유지로 한 채 비례대표 의석을 대폭 확대하고자 한다면 지역구 의석을 축소할 수 밖에 없음. 이는 현역 지역구 의원들 일부가 스스로 차기 재선 가능성을 희생해야 하는 만큼 현실성이 떨어지며, 지역구간 유권자 인구편차를 2:1로 유지하기 위해서는 지금도 극심한 지역구 면적의 격차가 더더욱 벌어지게 됨.
결국 비례의석의 확대를 중심으로 전체 의석수의 증원을 검토해야 함. 이는 국회의원들이 점유한 과도한 특권을 분산하고 선거구의 면적을 축소하여 유권자와 정치인 간의 접촉면을 넓히는 효과는 물론, 국회의 행정부 감시 및 견제 역량을 신장하여 국회의 헌법적 권한을 충실히 이행하면서 국민의 신뢰를 회복하는 선순환을 가져올 것임.
또한, 비례대표제에 대한 국민적 반감과 불신을 종식시키고, 비례대표 비율 확대를 위해 불가결한 정원 확대 논의를 위해서는 비례대표 공천과정의 민주성과 투명성 강화를 위한 각 정당의 방안 제시가 전제되어야 함. 또한, 공직선거법상 명시되어 있던 민주적 공천 과정 규정을 정당법에 신설해야 함.
국민의힘은 일부 소속 의원들의 비례대표 흠집내기 및 스스로 존재이유 부정하는 의원 정수 감축 주장을 중단해야
의원정수 증원 반대를 넘어 현원 감축까지 주장하는 국민의힘은 의석수가 적어질 수록 소수에게 집중되는 권한과 불비례성에 기대고픈 나머지 스스로 국회 혐오를 부채질하는 것 아닌지 돌아봐야 함. 또한 원내 제1당으로 지난 대선부터 정치개혁을 외쳐왔던 더불어민주당은 적정 의원 정수에 대한 책임있는 주장도 제시하지 못한채, 국민의힘의 발목 잡기를 핑계로 전원위원회 시작에만 의미를 부여하는 무기력한 모습으로 일관해선 안됨.
3. 국회 정치개혁특별위원회 3개 결의안의 문제점
국회 정치개혁특별위원회가 결의한 세 가지 안은 다음과 같은 문제점을 내포하고 있음.
1안 : 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제
의원정수는 물론 비례대표 의석의 확대조차 전제하지 않고 있어 비례성과 대표성을 개선할 수 없음.
승자독식의 소선거구에서는 물론, 중대선거구제가 도입되더라도 3인~5인 선거구의 경우 복수 공천을 통한 거대양당의 독점 구조가 재생산되어 원내 제3당, 제4당의 등장을 어렵게 함. 또한 같은 정당 내에서도 더 많은 득표를 얻기 위해 후보자간 경쟁이 심화되어 선거비용이 더욱 많이 지출될 수 있고, 파벌 정치 또한 심화될 우려가 있음.
도농복합형선거구는 다인선거구와 1인선거구 간 유권자 표의 등가성 뿐만 아니라 당선된 후보자들 간의 등가성도 심각하게 훼손될 우려가 있음. 일각에서는 지역대표성을 해치지 않기 위해 도농복합형선거구가 필요하다고 주장하지만, 지역대표성을 강화하기 위해서는 정당이 지역을 제대로 대표할 수 있는 후보자를 공천하는 것이 더욱 적절한 해법이 될 수 있음.
또한 병립형 비례대표제는 그나마 정당 지지율과 의석률 사이의 극심한 불비례성을 해소하고자 한 준연동형 비례대표제조차 폐지하고, 다시 거대 양당이 군소정당들의 의석수를 빼앗는 구조로 회귀하겠다는 것으로 선거제도 개혁의 대의에 정면으로 역행하는 것임.
심지어 지금도 47석에 불과한 비례대표 의석을 다시 권역별로 나눈다면 실질적 봉쇄조항이 대폭 상승하게 되어 비례성이 매우 악화됨. 지역구 의석수와 관계 없이 병립형으로 비례대표를 분배한다는 것은 지역구 선거에서 절대적으로 불리해 과소대표되고 있는 소수정당이 비례대표에서도 적절히 보전받지 못하게 됨. 이는 결국 지역주의를 보다 심각하게 고착시킬 뿐 아니라 거대양당을 제외한 정당의 원내진입장벽 악화 , 불비례성 심화 등을 가져올 수 있어 선거제도 개혁이 아닌 최악의 개악에 가까움.
2안 : 개방명부식 대선거구제 + 전국·병립형 비례대표제
2안의 경우 개방명부식 대선거구제를 도입해 다른 안보다 상대적으로 비례성이 나아지는 측면이 존재함.
지역구 선거의 경우, 대선거구 별로 정당 득표율만큼 정당에게 당선자 의석수를 배분하고, 각 정당이 확보한 의석수 내에서 후보자 투표 득표 순으로 당선자를 결정하기 때문에 지역구에서 연동형 비례대표제의 지향을 구현했다고 볼 수 있음. 그러나 개방명부식을 취하고 있어 현직 의원이나 지역 유지, 토호, 인기있는 인물이 선출될 가능성이 커지므로 여성, 소수자 등 대표성을 높이기 위한 비례대표제의 취지에는 어긋남. 유권자 입장에서도 투표하고자 하는 후보의 당선 가능성을 예측하기가 어려워지는 등 제도의 직관성이 떨어지는 단점이 있음.
그러나 최대 7석 이하의 선거구로는 군소정당에게 실질적인 봉쇄조항의 상승 효과를 불러옴. 실효적 봉쇄조항을 계산해봤을 때(teff=75/M+1) 최대 7인 선거구의 경우 9.38%, 최소 4인 선거구의 경우 15% 이상의 정당득표를 해야 의석을 할당받을 수 있음. 현 선거제도에서 전국 평균 지지율이 9.38%를 넘는 정당은 거대양당을 제외하면 없다고 보아도 무방함.
3안 : 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제
권역별 비례대표제는 비례대표의 획기적 확대가 전제되지 않는 이상 전국단위 비례제보다 비례성이 악화될 수 밖에 없음. 분할되는 권역의 갯수가 많을 수록 소수 정당에게 불리하고 거대 양당이 정당득표율보다 많은 의석수를 차지하게 될 것임.
또한 승자독식의 단순다수 소선거구제를 온존한다는 점에서 현행 선거제에서 경험하고 있는 의석과 정당득표간 불비례성, 지역구도 등의 오래된 폐해를 개선할 수 없음. 47석의 비례대표의석만으로는 준연동형 비례대표제로 개정하더라도 사표 최소화, 비례성과 대표성을 높이고 지역구도를 완화하는데에 기여하지 못할 것임. 비례대표 의석 비율을 확대하고 연동형 비례대표제를 채택하는 것이 타당함
3안의 경우 위성정당 방지 논의도 함께 병행되어야 한다고 제안되어 있는데, 위성정당은 법률적 규제를 통해서 막을 수 있는 것이 아님. 거대양당이 과거 위성정당을 창당했던 점을 반성하고 선거개혁의 취지에 발맞춰 위성정당을 창당하지 않겠다는 선언이 전제되어야 함.
4. 선거제 논의 과정 상의 문제
선거제도는 주권자 국민이 자신을 대리할 대표를 구성하는 과정으로, 그 제도를 개편하는데 있어서 심도 깊은 토론과 국민적 대화의 과정이 필요함은 아무리 강조해도 부족하지 않음. 따라서 선거제도 개편을 논의함에 있어서 국민적 공론화의 과정은 반드시 필수로 거쳐야 함.
비록 현실적으로 선거구 획정의 법정 시한을 맞출 수 없을 정도로 지체되긴 했으나, 국회가 이제라도 국민 여론을 수렴하기 위한 공론조사를 시작하게 된 것은 다행임. 그러나 현재 국회의장이 제시한 로드맵 만으로는 시일이 촉박하고 성급하며, 얼마나 내실 있게 공론조사가 진행될 것인지 낙관하기 어려움.
또한 국회의원들이 자신의 견해를 밝히는 전원위원회가 공론조사 과정보다 먼저 진행됨에 따라, 국민 공론조사 결과가 국회 논의에 어떻게 반영될 것인지를 장담할 수 없는 상황임. 공론조사 결과가 국회 논의과정에 반영되는 가시적인 절차도 밝혀진 것이 없음. 무엇보다 기득권이자 이해당사자인 국회의원들의 주장이 국민 공론화 과정에 프레임을 제시하고, 다양한 방법이 제안될 수 있는 선거제 개혁의 상상력을 오히려 제한하는 결과를 가져올 수도 있음.
5. 결론 : 선거 개혁의 성패는 국민과의 대화에 달려 있음
국회 전원위원회는 개혁성이 떨어지는 정치개혁 특위의 3개 결의안에 얽매여 사고의 폭을 스스로 제약해선 안됨.
비례성과 대표성의 확대라는 선거제 개혁의 대원칙을 위해 지역구와 비례대표의 의석간 비율을 2대 1로 명문화하고, 현실적으로 지역구 의석을 감축하기 어렵다면 비례대표를 중심으로 한 의원정수의 확대도 전향적으로 검토해야 함.
단순히 공론조사 결과를 수용하기만 할 것이 아니라 의원정수 확대 등을 포함해 국회 개혁을 위해 진정 필요한 대안들을 국민 앞에 제안하고 설득하며 평가받아야 함. 공론화 이전에 진행되는 전원위원회가 도리어 국민의 상상을 제약하는 결과를 유발해서는 안됨.
선거구 획정 시한 준수보다 중요한 것은 개혁의 원칙에 따라 최종안을 마련하고 과정에 있어 국민의 동의 기반이 높은 선거제를 만드는 것임. 늦은만큼 더욱 충실한 공론화를 진행해야 하며, 국회는 당리당략이 아니라 공론화 과정 중 드러난 국민의 민심을 적극 수용해 선거제를 개혁해야 함.
시민들의 의견
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