정의로운 경제 헌법에 담다

– 경제민주화, 노동, 부동산을 중심으로 –

– 국민주도 헌법개헌 전국네트워크, 국회의원 전해철 공동주최
경실련 주관 –

– 2017년 12월 19일 (수) 오후 3시, 국회의원회관 제2세미나실 –

헌법의 1차적 수호자여야 할 대통령의 헌법파괴 행위와 비선실세의 추악한 국정농단 사태에 분노한 시민들이 모여 대통령 탄핵의 결과를 만들어 냈다. 이것은 비정상의 정상화인 것으로 현행 헌법이 정상적으로 작동하고 있음을 보여준 것이기도 하지만, 시민들의 바람은 현행 헌법을 넘어 미래가 요구하는 다양한 가치를 더 구체적으로 담는 헌법 개정에 대한 열망이 되었다. 이에 국회는 헌법개정특별위원회를 발족하여 그 논의를 헌법개정 준비를 시작하였다. 시민사회는 국민주도 헌법개정 전국네트워크를 출범시키며 지난 해 겨울 시작된 촛불시민의 염원을 담은 헌법개정을 위해 노력하고 있다. 이에 국민개헌넷은 국민이 주도하고 참여하는 헌법을 만들기 위한 분야별 개헌 토론회를 열었다. 이번 토론회는 경제 분야를 다루는데, 시장경제 질서 등 재벌의 경제력 집중과 공정경쟁, 경제민주화, 토지공개념, 노동권을 중심으로 어떻게 개정되어야 하는지에 대해 토론하였다.

김호균 경실련 중앙위 부의장은 현재 국회 개헌특위 자문위원회에서 논의되고 있는 내용을 중심으로 발제를 하였다. 현행 헌법에 대한 비판적 성찰을 기초로 변화된 시대상황을 반영하고자 한다. 큰 틀에서 대통령과 행정부의 권한을 축소하고 국가의 채무를 강화하는 방향으로 진행하고 있음을 밝혔다. 국회의 권한을 강화하고자 하지만 직접민주주의 강화를 통해 견제와 균형을 중시하고자 한다. 사회경제적 약자에 대한 보호 지원을 명확히 헌법에 담고자 하는 것이다.
현재의 경제부문 조항을 구체화하였다. 경제민주화 문구를 직접 넣고, 토지공개념을 구체화 한다. 자연자원의 범위를 확대한다. 농어촌의 공익적 기능을 신설한다. 재정에 관한 장을 신설하여 재정의 기본, 기금, 사용료·수수료·부담금, 결산에 관한 규정을 담고자 했다. 재정의 기본원칙으로 민주성, 건전성, 경제성을 신설하였다. 기타 감사원의 독립성을 강화하기 위해 독립기관으로 규정하고 국가와 지방자치단체의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하도록 할 것을 언급하였다.

박상인 서울대 행정대학원 교수는 제119조를 중심으로 설명했다. 개정안의 조문시안은 다소 모호했던 제119조 ②의 서술을 보다 명확히 해서 경제민주화의 의미를 보다 분명히 서술하고 있음을 지적하였다. 특히 “경제력의 남용 방지” 대신에 “경제력의 집중과 남용을 방지”가 공정거래법의 규제와 더 일관성 있는 표현이며, 또한 “규제와 조정을 할 수 있다”를 (재량의 의미가 아닌) 수권규범의 의미임을 명확히 해서 “규제와 조정을 하여야 한다”로 표현하는 점을 긍정적으로 평가하였다. 다만 신설하고자 하는 제119조 ③의 “국가는 시장의 지배와 경제력의 집중과 남용의 피해자들에게 징벌적, 집단적 사법구제수단을 보장한다.”의 조문을 “국가는 경제적 약자와 소비자의 권익을 실질적으로 보장하는 징벌적, 집단적 사법구제수단을 법제화해야 한다.”로 수정할 것을 제안하였다. 덧붙여 감사원의 세입, 세출의 결산과 회계감사 기능을 국회로 이관하고, 행정부의 직무감찰 기능은 총리소속으로 이관하는 방안을 검토할 필요가 있고, 이 경우에 감사원을 헌법기관에서 제외하는 것이 바람직하다는 의견을 냈다.

이강훈 민변 민생위원회 변호사는 토지와 관련한 의견을 냈다. 헌법 제122조는 국토의 이용, 개발 및 보전에 관한 조항은 국토의 이용과 개발, 보전이 경제발전의 목표에 따라 효율성 있게 이루어져야 함을 명시하고 있다. 아울러 특정 지역 중심으로 개발을 시작하면서 경제 개발이 집중)이 갖고 온 여러 가지 사회적, 경제적 문제점을 인식하고 국토를 균형개발을 할 것을 헌법상 명시한 것이다. 토지공개념과 관련 우리 헌법재판소는 여러 차례 이에 관한 판결(88헌가13 사건, 97헌바 55 사건 등)을 통해 대한민국의 헌법이 토지공개념을 헌법적으로 수용하였고, 토지의 수요에 따라 공급을 늘릴 수 없어(토지의 유한성) 시장경제의 원리를 그대로 적용할 수 없음을 고려하여 일반 재산권과 달리 토지재산권에 대하여 더 엄격한 규제를 할 필요가 있음을 인정하고 있음을 지적했다. 개정안은 투기 억제 등을 통한 경제질서의 왜곡과 불평등의 방지를 포함하여 다양성과 평등한 접근의 보장을 통한 포용성의 증진을 꾀하고 사회경제적·환경적 지속가능성을 담보하는 방향으로 되어야 함을 주장했다. 주거권의 신설을 역설하며 ‘적절한 주거의 기준’ 중 점유의 안정성과 접근 가능성, 적절한 위치, 문화적 적절성 등을 제대로 반영해야 한다고 했다.

위평량 경제개혁연구소 연구위원은 경제민주화(제119조) 조문은 경제력집중 방지, 모든 경제주체의 참여,상생,협력 등을 명시(제2항)하고, 특히 피해구제 실효성 강화(제3항) 등을 구체화해야 한다고 했다. 그 외 토지공개념, 중소기업육성, 소비자보호, 과학기술 등의 조항도 구체화할 것을 주문했다. 역시 재정분야 신설이 중요하며, 재정의 민주성, 건전성, 경제성 명시와 국회의 재정통제권 강화, 예산심사와 함께 특히 결산에 대한 국회통제 권한 강화할 것을 언급했다. 이미 다양한 헌법판례를 통해 사회적 시장경제질서를 확인하고 있음에도, 여전히 논란이 되고 있음을 지적하며 명문화 필요성을 지적했다.
이석 민주노총 법률원 변호사는 노동에 중점을 두어 언급하였다. 헌법 전문에 노동존중 평등사회 지향을 명시할 것을 주장했다. 근로, 근로자는 당연히 노동, 노동자로 바뀌어야 함도 지적했다. “고용형태, 기업규모, 성별 등에 따른 임금격차를 해소하기 위한 국가의 정책의무”를 규정하는 것이 더 바람직하다는 의견을 내며, 노동조건을 노동자와 사용자가 동등한 지위에서 결정한다는 원칙과 정당한 이유 없는 해고로부터 보호, 상시업무에 대한 기간의 정함이 없는 직접고용 원칙 등도 명시해야 한다고 했다. 경제적 사회적 지위향상 및 노동조건의 유지 개선을 위한 노동3권을 표명했다. 제헌헌법의 노동자의 이익균점권의 복원도 고려해야 하며, 노동법원의 설치 근거를 두자는 의견도 냈다.

사회를 맡은 국회 개헌특위의 자문위원이기도 한 유종일 KDI국제정책대학원 교수는 시장권력에 대한 국민주권적 통제의 중요성을 언급하였다. 헌법 제119조 제2항의 경제민주화에 대한 의미를 재정립하는 것도 중요함을 역설했다. 헌법 개정 필요성에 대한 근본적인 회의론에 대하여 사회에서 기본적으로 공유되는 가치는 헌법이 가지는 개방성에 불구하고 구체적으로 새기는 것도 여러나라의 트렌드임을 확인하였다. 발제와 토론으로 나온 다양한 의견에 대하여 갈무리하며 토론회를 마쳤다.

위험관리에서 공중의 참여가 강조되는 까닭은 위험에 내재하는 불확실성 때문

불확실한 상황에서는 시민의 자기 결정만이 의미가 있다

 

박재묵 환경운동연합 공동대표

정부가 신고리 5·6호기 건설 공사를 일시 중단하고 공론화 과정을 거쳐 영구 중단 여부를 결정하겠다고 발표하자, 여러 분야에서 다양한 반응들이 나오고 있다. 환경단체들은 대체로 정부의 공론화 방침을 받아들이면서 공론화위원회의 구성, 공론화의 세부 절차 마련 등 후속 조치를 관심 있게 지켜보고 있다. [caption id="attachment_181570" align="aligncenter" width="640"] 환경단체 회원들이 광화문 원자력안전위원회 앞에서 '원자력안전위원회의 부실심의를 중단하라'고 요구하며 신고리 5,6호기 건설 반대 기자회견을 진행하고 있다.ⓒ환경운동연합[/caption] 정부 방침에 가장 적극적으로 반대하는 쪽은 원자력 분야 교수와 전문가이다. 이들은 두 차례에 걸쳐 입장을 밝혔는데, 두 번 모두 정부 정책에 대해 부정적인 입장을 내놓았다. 정부가 공론화 방침을 발표하기 전에는 탈원전 정책을 “소수의 비전문가가 속전속결하는 제왕적 조치”라고 비난한 바 있다. 공론화 방침이 발표된 후에는 더 많은 인사들이 참여한 성명서를 통해 정부의 공론화 방침을 “비전문가이면서 향후 책임도 질 수 없는 소수 배심원단”이 정책을 결정하는 것이라고 비난하고 있다. 무릇 정책이라는 것은 전문가 중심으로 결정되어야 한다는 것이 원자력 분야 인사들의 생각인 듯하다. 원자력 분야 교수와 전문가들이 낸 성명서를 읽어내려 가다 보면 묘한 아이러니를 느끼게 된다. 우선 이분들은 한편으로 전문가 중심의 결정을 금과옥조처럼 내세우면서도 정책결정 방법에 이르러서는 그야말로 ‘비전문적인’ 견해를 거침없이 쏟아내고 있기 때문이다. 이분들은 공론화를 통한 정책결정의 의미를 잘 이해하지 못하면서도 그것을 ‘책임질 수 없는 소수’에 의한 결정이라고 폄하하고 있다. 이분들은 전문가나 정부 당국자가 아닌 이해당사자나 일반 시민이 참여하는 다양한 정책결정 방법이 공공정책 분야나 갈등관리 분야에서 하나의 주요 트렌드로 자리 잡고 있다는 사실을 놓치고 있다. 정부가 말하는 공론화는 곧 시민 참여적 공공정책 결정이다. 이러한 공공정책 결정 방식은 과거 한때 유행했던 관료 중심적 정책 결정이나 전문가 중심적 정책 결정의 한계를 넘어서기 위한 대안으로 등장했다. ‘소수의’ 관료나 전문가가 주도하는 정책결정은 그 과정에서 소외된 이해당사자 또는 공중의 반발을 야기하기 쉬웠고, 이러한 반발이 조직화되어 공공갈등으로 발전하는 경우가 많았다. 우리나라에서도 ‘밀실’에서의 결정이 주민의 강력한 저항을 받아 취소된 경우가 허다하다. 안면도 방사성폐기물처분장 건설 계획이 그 대표적인 예이다. 이러한 공공갈등을 사전에 예방하거나 초기 단계에서 해소하기 위해 개발된 방안이 바로 시민 참여적 공공정책 결정이다. 이를 참여적 의사결정이라고 부르기도 한다. 공공정책의 이해당사자인 공중이 직접 정책결정에 참여한다는 점에서 보다 민주적인 의사결정 방식이라 할 수 있다. 시민이 참여하는 정책결정이라고 해서 전문가의 역할이 완전히 배제되는 것은 아니다. 시민이 정책결정 과정에서 의존하게 되는 판단 근거를 제공하는 일은 결국 전문가들에게 맡겨질 수밖에 없기 때문이다. 전문가 집단이 다양하고 충분한 정보를 제공할 때 ‘숙의’를 바탕으로 한 의사결정이 가능하다는 점에서 전문가 집단의 역할은 여전히 중요하다. 그래서 합의회의, 공론조사, 시민배심원제 등에서는 전문가 패널을 구성하여 운영하게 된다. 정보는 전문가가 제공하고 결정은 시민이 하는 방식이다. 공공정책 중에서도 공중의 참여가 가장 강조되는 분야는 위험관리이다. 위험관리에서 공중의 참여가 강조되는 까닭은 위험에 내재하는 불확실성 때문이다. 불확실성은 의사결정에 필요한 과학적·기술적 지식의 명료성이 부족한 상황을 의미한다. 원자력 분야 인사들은 원전의 운전과 사용후핵연료의 관리·처분이 안전하게 이루어질 수 있다고 말하지만, 원전 사고는 대형사고만 해도 이미 세 차례 발생했고, 아직도 제대로 된 사용후핵연료 처분장을 갖고 있는 나라가 지구상에 없다. 우리와 미래세대가 과연 방사능 피폭으로부터 자유롭게 살아갈 수 있는지 확실하지 않다. 누구나 동의할 수 있는 정답이 있다면 의사결정을 과학자에게 맡겨도 되겠지만, 이처럼 불확실한 상황에서는 시민의 자기 결정만이 의미가 있다. 위험을 무릅쓰면서 이대로 살아야 할지 아니면 대안을 찾아야 할지를 선택하는 일은 시민만이 할 수 있기 때문이다. 차제에 시민 참여와 숙의의 요건을 균형 있게 충족시킬 수 있는 공론화가 추진되기를 기대한다. 나아가서 이번 공론화를 계기로 우리 사회의 ‘숙의민주주의’가 한 단계 발전하기를 기대해 본다.