이번 질의서는 지난 2016년 3월 유엔인권이사회 총회에서 발표된“적정한 집회관리에 관한 공동보고서 <Joint report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association and the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions on the proper management of assemblies>(이하 적정한 집회관리 공동보고서)”의 실천적 권고사항을 인권이사회 의장국으로 활동하고 있는 한국정부가 구체적으로 집회관리 관행과 관련 법률에 어떻게 반영하고 준수할 것인지를 묻기 위한 것이다.
유엔의 적정한 집회관리 공동보고서는 유엔 집회결사의 자유 특별보고관(Maina Kiai)과 비사법적살인 특별보고관(Cristof Heyns)이 인권이사회의 요청에 따라 50개 이상의 국가들과 100명이 넘는 전문가들과의 협의회를 개최하고 필요한 경우 실태조사를 실시하여 마련한 성과물이다. 이 공동보고서는 집회관리에 대한 적용 가능한 국제법적 기준들을 요약하는 한편, 그러한 원칙들을 집회와 연관된 사람들의 다양한 권리를 보장하기 위한 목적으로 이행할 수 있는 방안으로써 <집회관리를 위한 실천적 권고사항(Practical Recommendations For The Management Of Assemblies)>”(이하 실천적 권고사항)을 제시하고 있다. 또한 인권이사회는 공동보고서 발표 이후 실천적 권고사항의 이행을 촉진하기 위해, “평화로운 집회 시 인권 보호와 증진(The promotion and protection of human rights in the context of peaceful protests)”결의안을 31개국 찬성, 5개국 반대, 10개국 기권으로 통과시키기도 했다. 한국 정부도 결의안에 찬성하였으며, 여러차례에 걸쳐 집회가이드라인을 적극 환영한다고 밝히기도 했다. 올해 인권이사회 의장국으로 활동하고 있는 한국정부가 유엔의 실천적 권고사항을 성실히 이행하여 명실상부한 의장국으로서의 역할을 기대한다.
유엔의 실천적 권고와 이를 충실하게 이행할 것을 촉구하는 결의안이 통과된 지 이미 3개월이 지났고 오는 6월 17일에는 유엔 인권이사회 총회에서 한국의 집회관리 실태조사 보고서가 공식 발표될 예정이기도 하다. 이에 참여연대는 ▶집회의 사전허가 금지, ▶명백히 현존하는 위험이 없는 한 집회참가자들에 대한 검문, 검색 또는 체포 금지, ▶최루탄, 물대포 등의 무기 사용 자제 등, ▶집회의 강제해산에 관한 국제기준 준수, ▶카메라녹화 등 채증에 대한 고지와 개인의 사생활의 안전과 보호 규정 마련, ▶집회 장소, 일시 등에 따른 제한 금지 등 특히 중요하다고 보여지는 실천적 권고사항들에 대해 한국정부의 이행 계획을 질의하게 된 것이다.
유엔의 적정한 집회관리에 관한 공동보고서의 실천적 권고사항(Practical Recommendations For The Management Of Assemblies)에 대한 한국정부의 이행계획 질의서
참여연대 집회시위의 자유 확보 사업단
1. 실천적 권고사항 28.(b)에 대한 이행계획
실천적 권고28.(b) 국가는, 법률과 관행 모두에서, 집회 주최자들이 사전허가를 구하도록 요구해서는 안된다. 신고제도가 마련되어 있는 경우 이는 평화적 집회를 조정하고 촉진하기 위한 것이어야 하며 사실상의 사전허가 요청과 같은 기능을 해서는 안된다.
28. Practical recommendations:
(b)States should not require organizers to obtain prior authorization to hold an assembly, in law or practice. Where a notification system is in place, it must facilitate peaceful assembly, and must not operate as a de facto requirement for prior authorization;
우리 “집회와 시위에 관한 법률(이하 집시법)”에 따르면 집회와 시위를 하기 위해서는 사전에 관할경찰서에 신고하도록 하고 있음(제6조). 사전신고제의 취지는 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전도모를 위해 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 “협력의무로서의” 신고로 보아야 함에도 사전허가제로 운영되고 있다는 지적이 많음. 이는 집회의 허가제를 금지하고 있는 우리 헌법 제21조에도 위배됨. 유엔의 실천적 권고사항28.(b)는 이와 같이 신고제가 집회의 사전 허가제로서의 기능을 하지 않도록 할 것을 권고함. 이 권고조항에 대한 한국정부의 구체적 이행 방안과 이행 일정을 알려 주기 바람.
2. 실천적 권고사항49.(g)에 대한 이행계획
실천적 권고49.(g) 간섭적인 성격의 선제적 조치들이 집회에 적용되어서는 안된다. 급박한 폭력사태에 대한 명백히 현존하는 위험이 실재하지 않는 한, 집회로 향하는 참가자에 대한 검문, 검색 또는 체포가 실시되어서는 안된다.
49. Practical recommendations:
(g) Intrusive anticipatory measures should not be used in an assembly. Participants on their way to an assembly should not be stopped, searched or arrested unless there is a clear and present danger of imminent violence.
대규모 집회 등에서 경찰이 설치한 차벽으로 집회시위 참가자들에 대한 이동차단, 집회시위 참가자들에 대한 검문이 집회시위의 자유를 제한한다는 지적이 많음. 유엔 집회가이드라인은 집회는 특권이 아니라 권리이며 따라서 이와 같은 집회참가자들에 대한 검문 등은 참가자들을 위축시키고 마치 집회참가가 범죄로 인식될 수 있어 명백하고 현존하는 위험이 실재하지 않는 한 참가자들에 대한 이동차단, 검문 등을 하지 말 것을 권고하고 있음. 이러한 내용의 실천적 권고49.(g)를 한국정부가 어떻게 우리 법률과 관행에 반영할 계획인지 구체적인 내용과 일정을 알려주기 바람.
3. 실천적 권고사항 67.(d),(g)에 대한 이행계획
실천적 권고67.(d) 최루탄, 물대포와 같이 구조적으로 무차별적 성향을 가진 무기들을 비롯해 집회에 사용되는 일련의 전술적 선택들에 관하여 명확한 규칙과 상세한 운용지침이 개발되어야 하며 일반대중에 공개적으로 배포되어야 한다. 군중을 상대로 하는 저치사성 무기의 적법하고 적정한 사용에 관한 훈련이 반드시 포함되어야 한다.
법집행공무원들은 보호장구의 사용에 관하여 적절한 훈련을 받아야 하며 그러한 보호장구를 오로지 자기방어 도구로만 사용하도록 지시받아야 한다. 국가는 훈련의 효과성을 모니터링하고 무기 및 전술의 남용이나 오용을 예방하여야 한다.
67. Practical recommendations:
(d) Specific regulations and detailed operational guidance should be developed and publicly disseminated on the use of tactical options in assemblies, including weapons, which, by design, tend to be indiscriminate, such as tear gas and water cannons. Training must encompass the lawful and appropriate use of less-lethal equipment in crowds. Law enforcement officials should also be properly trained on protective equipment and clearly instructed that such equipment should be used exclusively as defensive tools. States should monitor the effectiveness of the training in the prevention of abuse or misuse of weapons and tactics;
지난 2015년 11월 14일 대규모 집회에서 경찰은 살수차를 사용함. 이 살수차 발사로 백남기 농민이 중태에 빠져 지금도 깨어나지 못하고 있음. 알려진 바에 따르면, 경찰관직무집행법과 ‘살수차운영지침’, ‘경찰장비관리규칙’ 등과 같은 구체적인 법령조차 지키지 않은 것으로 보임. 물리력을 사용하는 경찰의 장비사용은 그 사용과 관련한 엄격한 규정에 의해 예외적으로 사용되어야 하며, 남용의 경우 책임을 밝히고 처벌이 이루어져야 반복적인 남용과 인권침해를 막을 수 있음. 한국정부는 위 실천적 권고67.(d)에 대해 어떤 입장인지, 이 권고를 이행하기 위해 어떤 이행계획을 가지고 있는지 및 그 일정을 알려주기 바람.
4. 실천적 권고사항 67.(g)에 대한 이행계획
실천적 권고67.(g) 국가는 집회의 강제해산에 관하여 국제인권법 및 기준에 부합하는 종합적인 가이드라인을 개발해야 한다. 이러한 가이드라인은 일반대중에 공개되어야 하며, 강제해산이 요구되는 구체적인 상황, 강제해산 결정 이전에 취해야하는 완화책을 포함한 모든 조치, 해산명령에 대한 권한 등에 관하여 법집행공무원들에게 구체적인 지침을 제공해야 한다
67. Practical recommendations:
(g) States should develop comprehensive guidelines on the dispersal of assemblies in accordance with international human rights law and principles. Such guidelines should be made public and provide practical guidance to law enforcement officials detailing the circumstances that warrant dispersal, all steps required to be taken before a decision to disperse (including de-escalation measures), and who may issue a dispersal order;
실천적 권고67.(g)는 집회의 강제해산은 표현 및 평화적 집회의 자유에 대한 권리뿐만 아니라 신체불가침에 대한 권리를 침해할 위험성을 수반한다고 지적하고 있음. 또한 참가자들과 법집행공무원들(경찰) 간의 긴장을 고양시킬 위험이 있기 때문에 집회의 강제해산은 반드시 엄격히 불가피한 경우에만 취해져야 한다고 명시함. 예를 들어, 폭력의 정도가 심각하고 만연하여 신체의 안전과 재산에 대한 급박한 위협이 제기되는 경우, 또한 법집행공무원들이 집회를 조정하고 참가자들을 위해로부터 보호하기 위하여 이미 모든 합리적 조치들을 취한 경우, 강제해산이 고려될 수 있다고 하였음. 하지만, 우리 집시법은 평화로운 집회를 보호한다고 하지만 신고되지 않은 모든 집회, 집시법이 금지하는 장소나 시간이나 내용으로 이루어진 집회는 위법한 집회로 보아 평화적인지 아닌지를 불문하고 강제해산의 대상으로 삼고 있음. 심지어 1인시위, 인간띠잇기, 릴레이시위나 플레시몹 같은 방식조차 불법으로 간주하고 처벌하고 있음. 이는 유엔의 공동보고서에서 제시하는 권고사항에 반하는 것임. 이와 같은 집회관리 관행과 관련 법률에 유엔의 위 실천적 권고67. (g)을 어떻게 구현해 낼 것인지 계획과 일정을 알려주기 바람.
5. 실천적 권고사항78.(a), (b), (c)에 대한 이행계획
실천적 권고78.(a) 국내법은 대중이 집회 중 언제 채록되거나 채록될 수 있는지에 관하여 고지받을 수 있도록 규정하여야 한다. 예를 들어, 제안된 집회의 경로에 설치된 카메라들에 대한 임시표지판, 무인항공장비의 녹화에 관한 주의문 등을 법률로 규정할 필요가 있다
실천적 권고78.(b) 국가는 집회와 관련하여 안면인식 소프트웨어 등 생체정보기술을 활용하기에 앞서 우선 일반대중의 사생활과 안전이 확실히 적정하게 보호되도록 해야 한다
실천적 권고78.(c) 국가는 오로지 적법하고 정당한 법집행의 목적만을 위하여 개인정보의 수집 및 보유가 이루어질 수 있도록 관련 법률과 정책을 발전시키고 이행하여야 한다. 그러한 개인정보는 법률이 정한 합당한 기간이 경과된 이후 폐기되어야 한다.
78. Practical recommendations:
(a) Domestic law should require that the public are notified when they are, or may be, recorded during an assembly. This may, for example, require temporary signage along the planned assembly route indicating fixed cameras, or advisories that unmanned aerial vehicles are filming;
(b) States should implement robust and appropriate protections of public privacy and safety prior to the adoption of any biometric technologies, including facial recognition software, in the context of assemblies;
(c) States should develop and implement laws and policies requiring that personal information may be collected or retained only for a lawful, legitimate law enforcement purpose. Such information should be destroyed after a reasonable time period set out in law;
실천적 권고사항78.(a), (b), (c)는 집회에서 경찰 등이 참가자들에 대한 채증을 할 때 이에 대한 고지를 의무화하는 등 필요한 사항을 법률로 규정할 것을 원칙으로 제시함. 또한 생체정보기술등을 활용하기 앞서 국민의 사생활과 안전을 보호할 수 있도록 필요한 조치를 취할 것을 권고함.
우리의 경우, 작년 2015년 4월 16일 세월호참사 1주년 추모집회를 관리하기 위해 서울경찰청 등이 광화문 일대의 교통CCTV영상촬영을 무단으로 실시하여 개인정보보호법 위반으로 검찰에 고발되었음. 뿐만 아니라 청와대 인근에서 기자회견 등을 개최할 때도 무단으로 교통CCTV영상촬영을 하였다는 증언이 빈번하였음. 유엔의 실천적 권고는 이와 같은 경찰의 집회 관리 방식이 엄격한 법률에 근거할 것을 권고하는 것인 만큼 시급히 개선해야 할 사항임. 이에 한국정부의 이행계획과 일정을 알려주기 바람.
6. 공동보고서32, 34에서 제시하는 일시, 장소 등에 따른 집회관리 권고에 대한 이행 계획
공동보고서 32. 상업활동이나 차량 및 보행자 통행과 마찬가지로 집회도 공공장소를 정당하게 이용한다. 공공장소 이용은 여러 서로 다른 이해를 보호하기 위하여 일정한 조정 조치들을 필요로 하지만, 개인들의 공공장소 이용에는 정당하고도 다양한 방법들이 있다. 집회에 대한 권리가 완전히 박탈되는 경우가 아니라면, 교통혼잡, 불쾌감, 심지어 상업활동에 대한 피해 등 집회로 인하여 일상생활에 야기되는 어느 정도의 혼란은 용인되어야 한다.
32. Assemblies are an equally legitimate use of public space as commercial activity or the movement of vehicles and pedestrian traffic. Any use of public space requires some measure of coordination to protect different interests, but there are many legitimate ways in which individuals may use public spaces. A certain level of disruption to ordinary life caused by assemblies, including disruption of traffic, annoyance and even harm to commercial activities, must be tolerated if the right is not to be deprived of substance.
공동보고서 34. ‘일시, 장소 및 방식’에 대한 제한이란, 집회가 언제, 어디에서, 어떻게 개최되어야 하는지에 관하여 사전적 제한을 부과하는 것을 지칭한다. 당해 집회의 메시지와 표명가치를 폄하하거나 집회의 자유에 대한 권리의 행사를 만류하기 위한 목적으로 이러한 제한들이 사용되어서는 안된다”고 함을 제시하고 있음.
34. ‘Time, place and manner" restrictions refer to prior restrictions regarding when, where and how an assembly may be conducted. Such restrictions should never be used to undermine the message or expressive value of an assembly or to dissuade the exercise of the right to freedom of assembly
공동보고서32,34항은 집회의 일시 및 장소 등을 이유로 사전적 제한을 부과하여서는 안된다고 권고하고 있음. 하지만, 우리 집시법(제12조)은 교통소통을 이유로 집회개최를 금지하고 절대적 집회금지구역(집시법 제11조)을 두고 있기도 함. 실제로 아래 표에서 확인할 수 있듯이 지난 2011년~2015년 동안 경찰은 서울지역에서만 교통소통을 이유로, 금지구역을 이유로 집회시위 개최 신고 483건에 대해 금지통고를 함.
집회금지구역으로 집시법에 명시된 장소는 아예 집회신고를 하지 않았을 것을 감안하면 이 수치는 훨씬 늘어날 것으로 보임. 그동안 집회의 자유를 원천적으로 봉쇄하는 집시법 제11조와 12조를 개정하여야 한다는 요구가 높음. 이에 한국정부는 공동보고서 32, 34에 부합하기 위해 어떤 조치를 계획하고 있으며 이를 이행하기 위한 구체적 일정은 알려주기 바람.
*첨부 - 유엔의 적정한 집회관리를 위한 공동보고서-영어 및 한글본
시민들의 의견
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