분권과 지방자치 성숙에 따른 지역 복지재정의 현재와 방향1)
김승연 | 서울연구원 부연구위원
6‧13 지방선거에 본격 돌입해 있다. 지방자치분권이 급물살을 타고 있는 상황에서 새롭게 구성되는 민선 7기 지방정부의 책임과 역할이 이전과는 달라질 것으로 기대된다. 문재인 정부는 지난 해 지방자치분권을 위해 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권, 자치복지권 등 4대 자치권의 보장을 약속한 로드맵을 발표했다. 입법‧행정‧재정 분권은 오랫동안 논의되어 온 아젠다인데 비해 ‘자치복지권’은 새롭게 등장한 것으로 사회복지 분권에 대한 정부의 강한 의지로 볼 수 있다. 지방분권은 우리사회의 오랜 염원이고, 정부의 의지도 강력하니 어떤 방식이던 추진될 것이다. 특히, 복지재정 부담 때문에 지방분권 이슈에서 ‘복지’가 중심에 있다. 이런 상황에서 지방분권을 위한 복지재정 구조를 어떻게 바꿔나가야 할지에 관한 진지한 논의가 필요하다.
정체된 지방분권 탓에 복지확대가 지방자치 ‘위기’로
외환위기 이후 우리나라 복지정책은 꾸준히 확대해왔고, 그에 따른 복지지출 또한 급성장해왔다. 최근 6년 간 정부의 사회복지지출이 총 세입보다 더 빠르게 증가했고, 지방부의 복지지출은 연평균 10.2%씩 늘어났다. 그 결과 2016년 지방정부의 복지지출 비율이 32.2%로 중앙정부의 31.9%보다 높아졌다.
주목할 점은 복지확대와 복지지출의 증가가 아니라 중앙정부와 지방정부의 재원배분 구조이다. 세입은 중앙과 지방 간 8대 2로 배분되는데, 세출은 4대 6 구조이다. 단순하게 말하면, 지방정부는 들어오는 돈의 20%만 가져갈 수 있는데, 지출할 돈의 60%를 책임져야 한다. 이건 누가 봐도 불공평한 구조이다. 게다가 2016년 국세와 지방세 비중이 7.6:2.4 수준을 유지하고 있지만 지난 25년 간 절대적 규모 격차가 상당히 커졌다. 국세와 지방세 차이가 1991년도 22.3조원에서 2016년도 167.1조원으로 7.5배 늘어났다.
갈수록 지방의 자주재원이 열악해지는데 복지지출 부담은 기하급수적으로 늘어나니 지방정부 입장에서 복지사업은 뜨거운 감자일 수밖에 없다. 물론, 모든 복지지출이 지방정부의 자체 재원으로 부담하는 건 아니다. 복지사업의 대부분이 보조금으로 운영된다. 그런데 복지사업 보조금은 지방정부에서 추진하고자 하는 사업을 보조하는 게 아니라 중앙정부가 추진하는 사업에 대해 일부 비용을 보조금으로 주고, 나머지는 지방정부가 부담하게 한다. 대표적으로 영유아 보육료지원 사업은 ‘보육 국가책임’이라는 대통령 공약사업으로 추진하면서 서울시는 20%, 지방은 50%만 중앙정부가 보조해주고2), 더 많은 금액을 지방정부에서 부담하게 하여 2012년부터 수년간 예산 갈등을 겪은 것이다.
이렇게 지방 세입원은 변하지 않으면서, 복지 지출 부담이 늘어나는 상태가 지속되면 지방정부 입장에서는 가장 먼저 자체 복지사업을 축소할 수밖에 없다. 기초 연금과 같은 국고보조사업 매칭비 때문에 당해 연도에 필요한 복지예산을 본예산에 편성하지 않고, 매년 추경편성을 반복하거나 신규 자체 복지사업은 엄두도 내지 못하는 기초 자치단체도 속출하고 있다. 이렇게 복지 확대가 지방자치의 위기로 작용하고 있다.
실효적 재정분권을 위해서 지방분권형 재정관계로 변화해야
지방분권 과제 중 재정분권 논의가 가장 활발하다. 요즘에는 ‘실효적 재정분권 실현을 위한 지방세 확충방안’을 키워드로 하는데, 그동안 정부가 추진해왔던 실속 없는 지방세 확충을 이번에는 확실하게 개선하겠다는 강력한 의지다. 지방자치, 자치복지 실현을 위해 지방재원 확충은 핵심 과업이다. 하지만 현재와 같은 중앙집권적 재정구조를 유지한 상태에서 지방세를 늘리는 것은 밑 빠진 독에 물 붓기가 될 수 있다.
지방정부의 복지사업의 90%(재정기준) 이상이 국고보조사업이다. 다른 분야에 비해 복지분야의 국고보조사업 비중이 가장 높다. 그런데 국고보조사업은 지방위임사무로 지방분권에 가장 역행하는 방식이다. 국고보조사업과 같이 중앙정부의 표준화된 지침에 따라 지방정부가 업무를 처리하는 것은 ‘지방행정’일 뿐 ‘자치행정’이라고 할 수 없다. 게다가 이런 사업체계는 중앙정부와 지방정부 모두가 피곤한 구조이다. 중앙정부는 수많은 세부사업에 대한 지침을 만들고, 세부사업별로 17개 광역단체와 234에 이르는 기초단체의 예산집행을 모두 관리해야 되는데 거의 행정낭비 수준이다. 한편 지방정부는 사업을 직접 운영하는 과정에서 융통성의 여지가 거의 없다. 일례로, 어린이집 운영비 지원 예산이 남고, 어린이집 교사 인건비 지원예산이 부족하더라도 남은 운영비 예산을 교사 인건비로 쓰기 어렵다. 또한 지방정부는 정부 지침에 따라 사업을 하다 보니 자체 사업을 기획할 행정여력도 부족하고, 사업 기획력이 요구되지도 않는다.
따라서 중앙집권형 사업구조와 재정방식을 탈피해야 한다. 그 방식은 전국적‧보편적인 사회보장은 중앙정부의 재정부 담을 높여 정부 책임을 강화하고, 지역적‧선별적인 사업은 지방정부가 전적으로 책임지도록 한다. 그리고 중앙과 지방의 공동사무는 현행 사업별 보조금 방식에서 포괄보조금 방식으로 전환하여 지방정부의 자율성을 높여준다. 더불어, 중앙과 지방정부의 사회복지기능 분담이 요구되는 사회서비스는 부분적으로 성과계약 방식을 고려해볼 만하다. 이를테면, 영유아 보육과 관련하여 영유아 보육료, 어린이집 지원, 종사자 보수교육 등을 개별 사업별로 보조금을 주는 것이 아니라 한꺼번에 묶어서 단위사업으로 보조금을 지급하되, 지방정부의 자체 운영에 맡겨 스스로 책임을 지도록 하고, 그 성과에 따라 예산규모를 재조정하는 방안이다. 만약 지방정부가 적극적으로 지역의 문제를 해결한다면, 복지지출 확대에 따른 ‘재정인센티브’ 제공하는 것이다. 이렇게 변화된다면, 수직적·경직적 재정관계에서 어느 정도 탈피하여 지방정부의 자율성을 높이면서 중앙정부의 불필요한 업무를 줄일 수 있다.
이런 방식은 미국의 2세대 정부 간 재정관계 이론을 통해 전파된 것이다. 하지만 우리나라에서 포괄보조금으로의 전환과 성과계약형을 모색할 때는 미국 연방정부가 주와 지방정부에게 재정부담을 전가하려했던 정치적 의도와 시장주의적 요소를 강조하려 했던 맥락과는 다르게 접근해야 한다. 자칫 지방분권의 명분하에 중앙정부의 역할을 축소시키는 것은 바람직하지 않다. 오히려 중앙정부의 책임을 높이면서 지방정부의 자율성을 확대시키는 전략이 필요하다.
지방분권형 재정관계를 위해 ‘국고보조사업의 분권형 구조조정’과 ‘성과책임형 포괄보조제도 도입’을 검토해 볼 만하다. 국고보조사업의 분권형 구조조정을 위해 정부 책임성이 강조되는 사업은 과감하게 국가사업으로 전환하고, 지역성이 강조되는 사업은 지방정부가 책임지도록 복지사업의 재정비가 필요하다. 고제이(2013)의 국가와 지방자치단체 간 사회보장 책임사무 재배분에 따른 정책효과 분석에서 2013년 보건복지부 국고보조사업 중 생계급여 등 23개 사업을 국가 고유사업으로 전환하고, 어린이집 지원, 방과후돌봄 등 18개 사업을 지방 고유사업으로 재분류한 경우, 순 지방재정부담이 약 1.1조 원 감소하는 것으로 나타났다. 특히 서울이나 부산 등 가장 많은 사회복지 지출수요가 있지만 상대적으로 낮은 기준보조율이 적용되는 지역의 재정 부담이 상당히 감소할 것으로 예상된다. 중앙정부와 지방정부 간에 복지사업이 어떻게 재배분하느냐에 따라 지방비부담이 감소할 수도 있고, 증가할 수도 있다. 중요한 것은 복지사업 배분에 따른 경비 전액보상의 원칙이 적용되어햐 한다. 프랑스는 1982년 신지방자치법의 시행과 더불어 1983년 사무배분법을 도입하면서 지방정부의 권한과 사무 기능이 증가한 만큼 재정지출 부담 역시 증가하였다. 이에 지방이양에 따라 증가한 재정 부담을 국가가 보전해주는 내용을 1983년 사무배분법과 2003년 헌법에 규정하였다. 재정보전 방식은 일반 경상교부금(La dotation globale de fonctionnement)이며, 지방정부가 국가로부터 이양된 권한을 수행하는데 필요한 재정을 매년 새로 계산하여 배분하도록 하였다. 프랑스의 경험과 같이 복지사업을 재편하는 경우, 그에 수반되는 경비가 전액 보상될 수 있도록 하는 것이 중요하다.
또한 세부 사업별 보조금 체계로 되어 있는 중앙집권형 재정구조를 개선하기 위해서 성과책임형 포괄보조제도 도입을 검토할 필요가 있다. 포괄보조제도는 협의적 차원부터 광의적 차원까지 다양하게 검토될 수 있다. 현행 국고보조사업 중 지역성 성격이 강하고, 사업대상이나 분야가 유사한 사업을 묶어 포괄보조금으로 하는 협의적 방식도 있고, 지방교부세 제도 내 사회복지수요 비중에 해당하는 재원을 통합하여 지방교부세 제도와는 별도의 사회복지분야 재정지원제도를 신설하는 광의적 대안이 고려될 수 있다. 중요한건, 정부의 이전재원을 줄이지 않으면서, 지방정부가 복지분야에 재원을 투입할 수 있도록 사용범위를 한정하는 효과를 갖는 방식으로 검토되어야 한다. 유사하게 참여정부 때 지방이양 사업에 대해 분권교부세를 운영한 바가 있다. 당시 분권교부세는 사용범위는 한정했지만, 분권교부세 재원을 내국세의 0.83%로 고정시켜 시간이 지날수록 정부 지원금이 상대적으로 감소하여 사회복지계의 반발만 키웠다.3) 따라서 포괄보조금 제도 도입을 위해서 정교한 설계와 순차적 접근이 필요하다. 외부효과가 상대적으로 작게 나타나고, 지역적 상황에 민감한 시설운영과 일상생활지원 서비스 등은 기존의 개별보조보다 포괄보조금(block grant) 형태가 바람직하다고 할 수 있다. 단기적으로 지방정부의 책임성을 요하는 사업에 포괄보조금을 적용하고, 제도가 정착된 후 중앙정부와 지방정부의 공동 책임이 요구되는 사업들에도 확대해 나가는 것이 바람직하다.
맺으며
앞선 복지국가의 경험을 보면, 지방분권은 복지축소의 상황과 함께 있었다. 그런 학습효과 때문인지 지방분권이 복지발전에 긍정적인지에 대해 확신이 없다. 더욱이 ‘분권과 지방자치’가 미성숙한 상태에서 지역 복지재정을 늘리고, 권한을 강화하는 것이 바람직한지도 모르겠다. 지방분권을 강력히 주장하는 지인 연구자에게 이런 고민을 말했더니 ‘아들을 수영선수로 키우겠다고 수영장에 보내놓고, 물에 빠질까 겁나서 수영장 안에 못 들어가게 하는 거라고’ 답을 해줬다. 대한민국 건국부터 지방자치제는 만들어 놓았지만, 그동안 ‘지방자치’를 인정해 본 적이 있을까? 복지국가로 발전하는데 지방정부의 역할은 매우 긴요하다. 왜냐하면, 지역은 복지를 집행하는 가장 기초적인 단위이자 동시에 주민들과 접촉하는 접점이다. 특히, 서비스 중심의 복지체제로 갈수록 지방정부의 역할은 더욱 중요할 수밖에 없다. 지방정부는 지역주민의 욕구에 가장 민감하게 반응하고, 빠르게 대응할 수 있기 때문이다. 또한 최근 우리나라의 사회서비스 확대는 지방정부가 지역주민의 복합적 욕구에 대응한 결실이기도 하다. 경기도의 무한 돌봄과 위스타트 사업이 중앙정부의 통합사례 관리와 드림스타트 사업으로 확대되었고, 서울시의 찾아가는 동주민센터가 전국화 되고 있다. 또한 성남시와 서울시의 청년수당이 정부의 소득보장 확대에 군불을 지폈다. 이렇게 지역의 노력이 복지발전에 동력이 되고 있다.
1) 이 원고의 현황과 정책제언은 저자가 연구한 ‘지방분권 시대의 중앙-지방 간 복지사업 역할분담 재정립 방안 연구’의 내용을 일부 재정리 한 것임.
2) 2014년부터 국고보조율이 서울시 35%, 지방 65%까지 인상되었다.
3) 2006년부터는 내국세의 0.11%가 추가 배정되어 내국세의 0.94%로 증가하였다
경기연구원. 2016.6. '지자체 사회복지지출 증가, 이대로 둘 것인가'.pdf
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