지자체와 공공기관에서는 각종 상을 받은 내용을 주기적으로 홍보한다. 그런데 최근 이런 행태가 지자체·공공기관과 언론사·민간단체 간에 ‘돈 주고 상 받기’ 혹은 ‘돈 받고 상 주기’였다는 사실이 밝혀졌다. 지난 10월 경실련은 이색적인 보고서를 발표했다. 전국지자체와 공공기관에 정보공개를 청구해 시상과 관련한 기관의 예산집행 실태를 담은 것이다.
보고서에 따르면 지자체 243곳 중 121곳이 시상과 관련해 629건에 49억원을 집행했고, 공공기관은 91개 기관이 43억원을 지출했다. 여기에는 경북 등 42개 지자체처럼 아예 정보공개를 거부한 곳도 있기 때문에 실제로는 훨씬 많을 것으로 보인다. 공공기관도 마찬가지다. 국민건강보험공단·인천국제공항공사·국민연금공단·한국서부발전 등 91개 기관이 43억8100만원을 집행했다.
언론사와 민간단체의 수상을 위해 세금을 가장 많이 쓴 지자체는 전북 고창, 경북 김천, 충북 단양 3곳이다. 이들은 각각 3억3000만원, 2억9000만원, 2억5000만원의 예산을 집행한 것으로 밝혀졌다. 단체장 개인의 수상을 위해 예산을 지출한 곳도 있다. 경북 군위의 김영만 군수 등 7명의 단체장은 최고 2200만원 등 1억여원이 넘는 예산을 사용한 것으로 나타났다. 결국 지자체가 일차로 예산을 들여 상을 받고, 수상 소식을 알리기 위해 또 이차로 다시 예산을 써서 실적을 홍보하고 있는 셈이다.
하지만 이번에 나온 액수가 드러난 전부는 아니다. 전수조사를 실시해야 할 필요가 있다. 앞에서 말한 공개하지 않는 42개 지자체는 물론 상을 받아놓고도 지출내역 없다고 답변한 서울시 등 55곳도 있다.
‘광역의회 사무처 인사권 독립’을 보장한 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출됐다. 지방정부(집행부)를 견제하는 지방의회 사무처(국, 과) 직원 인사권을 단체장이 가짐으로써 지방의회가 제 기능을 발휘하지 못하고 있다는 문제점이 인정된 것이다. 그러나 이번 지방자치법 전부개정안에도 기초의회 사무국(과)의 인사권 독립은 배제돼 기초의회들의 반발을 사고 있다. 기초의회들은 현 지방자치법에 보장된 의장인사추천권이라도 명확히 하고, 제대로 행사하기 위하여 조례제정에 나서고 있다.
지방의회와 지방정부(집행부)간 치열한 ‘사무국(처) 직원 인사권 쟁탈전’은 지방의회 승리가 머지않은 것으로 보인다. 정부가 광역시도의회 사무처 직원 임용권을 시도의회 의장에게 부여하도록 한 ‘지방자치법 전부개정법률안’ 및 관련 5개 법률(지방공무원법, 지방공무원교육훈련법 등) 제개정안을 국회에 제출했기 때문이다.
이 ‘지방자치법 전부개정법률안’ 등은 지난 20대 국회에 제출됐으나 야당의 반대로 처리되지 못하다가 국회 임기만료로 인해 자동폐기 됐던 법안을 일부 수정, 보완하여 21대 국회에 다시 제출한 것이다.
이 법률안 중 지방의회 부분만 보면, ▲시도의회 사무처 사무직원 임용권 시도의회의장에게 부여, ▲모든 지방의회 정책지원 전문인력 운영 근거 마련, ▲회의 운영 방식 등 지방의회 관련 사항을 조례에 위임, 지역 특성에 맞게 정하도록 자율화한다는 내용이 포함돼 있다.
행정안전부 보도자료
하지만 이번 지방자치법 전부개정안의 지방의회 사무국(처) 직원 인사권 독립은 광역의회에 국한되고, 기초의회의 사무국(과) 직원 임용권은 여전히 지방자치단체장이 갖도록 하고 있다.
전국시군자치구의회의장협의회 홈페이지에 지난 2월13일자로 게시돼 있는 ‘제223차 건의문 처리결과’에 따르면, 협의회가 “시군자치구의회도 인사권을 독립하도록 지방자치법 전부개정안을 수정해 달라”고 건의했으나 행정안전부는 “시군구의회 사무국(과)은 독립적 인사가 어려운 조직규모여서 광역시도의회부터 인사권 독립 후 성과평가 등을 거쳐 제도개선방안 마련 후 추진 필요하다”고 대답했다.
이에 따라 지방자치법전부개정안이 거대여당이 된 더불어민주당 주도로 빨리 통과되더라도 기초의회의 ‘인사권 독립’은 상당 기간 지연될 전망이다.
안산시의회, 안동시의회, 수원시의회, 청주시의회 등 많은 기초의회들이 “기초의회 인사권 독립” 등을 촉구하는 결의안을 채택하고 국회 논의과정에서 지방자치법전부개정안이 수정 통과돼야 한다고 주장하고 있다.
전국시군자치구의회의장협의회 홈페이지
비록 이번 지방자치법 개정에는 포함되지 않았지만, 기초의회 사무국 직원 인사권 독립의 필요성 역시 인정되고 있는 모양새다.
이에 따라 기초지방의회에서도 현 지방자치법 상 지방의회에 주어진 ‘사무국 직원 임명 추천권’을 제대로 행사하려는 움직임이 일고 있다.
서울 마포구의회는 지난 7월 ‘마포구의회 사무국 직원 추천 등에 관한 조례’를 제정했다. 서울 서대문구의회도 지난 9월25일 ‘서대문구의회 사무국 직원 추천 등에 관한 조례안’을 입법예고했다.
이들 마포구의회와 서대문구의회 조례는 ▲구청장이 의회사무국 직원에 대한 인사를 하는 경우에는 의장에게 제2조에 따른 직원에 대한 추천을 요청하여야 하고, ▲의장은 대상자를 선정하여 구청장에게 서면으로 추천하며, ▲구청장은 특별한 결격사유가 없으면 의장이 추천한 직원에 대하여 인사에 반영하여야 하고, ▲다만, 인력운용상 불가피한 경우 등 특별한 사유가 있을 때에는 의장에게 서면으로 재추천을 요청할 수 있다고 돼 있다. 서대문구의회 조례안에는 의장이 운영위원회와 협의하도록 돼 있다.
의회 사무국 직원의 의장 추천권을 효율적으로 수행하기 위한 조례제정은 이번 서울마포구의회나 서대문구의회뿐만 아니라 이미 많은 지방의회에서 제정돼 있는 것으로 확인됐다.
대구 달서구의회는 지난 2017년 10월 ‘달서구 의회사무국 사무직원 추천 등에 관한 조례’를 제정, 시행중이다.
달서구의회 조례에는 특히 ▲의장은 의회사무국 사무직원 중 의회사무국 이외의 곳으로 전출되는 사무직원에 대해서도 의견을 제시할 수 있고, ▲구청장은 사무직원 추천에 지장이 없도록 상당기간을 정하여 추천을 요청하여야 한다는 구체적 조항까지 포함돼 있다.
이에 앞서 2014년 제정된 ‘춘천시 의회사무국 사무직원 인사관리 조례’는 이후 제정된 조례들보다 훨씬 지방의회의 추천권을 강력하게 행사하도록 규정하고 있다.
춘천시의회 조례는 ▲의회 사무국의 독립성과 전문성 확보 목적을 명확히 하고 있고, ▲인사 추천권뿐만 아니라 교육에 관한 조항도 삽입했으며, ▲인사추천을 인사추천위원회에서 하도록 했고, ▲사무국 직원의 계속 근무 보장 등 신분보장을 강화하고 있다.
2018년 제정된 전남 강진군 조례에도 ▲타 부서로 전출되는 사무국직원에 대해서도 의견을 제시할 수 있고, ▲의장 추천대로 인사하는 게 원칙임을 못 박고 있다.
아직도 많은 지방의회와 지방자치단체가 의회 사무국(과) 직원 인사권 관련 힘겨루기를 하고 있다. 지금까지 법제처 등에서는 지방자치법을 근거로 지방의회 의장의 직원 추천권을 제한적으로 해석하는 경향이 우세했다.
하지만 이번 ‘지방자치법 전부개정법률안’의 입법 취지가 지방의회 사무국(처)의 인사독립을 인정해야 한다는 것이어서, 기초의회 의장 인사추천권을 명확히 하고, 강화하는 조례 제정이 잇따를 전망이다.
지방자치단체 하수도 사용료 부과체계가 수상하다. 물환경보전법이나 폐기물관리법에 배출측정기기를 설치를 의무화해놓고도, 하수 배출량을 굳이 일반가정집과 같이 용수사용량을 기준으로 산정하고 있다. 그리고는 감수율이란 제도를 도입해 담당공무원들조차 헷갈리게, 기업체가 신고한 대로 하수도 사용료를 감면해 주고 있다. 조례를 어지간히 꼼꼼히 읽지 않으면 기업체들이 감수율이란 제도를 통해 하수도 사용료를 감면받고 있다는 사실조차 알 수 없다. 울산광역시가 그걸 바로 잡았다.
각 지방자치단체는 조례에 따라 하수도 사용료를 부과, 징수하고 있다. 하수도 사용료는 하수배출량 만큼 부과되는데, 하수 배출량은 일반 가정이나 기업체나 모두 용수 사용량(급수량)을 기준으로 산정한다.
그런데 기업체의 경우 하수배출량을 산정할 때 ‘감수율’을 감안해 감면혜택을 준다. 음료수나 아이스크림 생산기업 등과 같이 기업 활동 과정에서 제품생산, 증발, 스팀생산 등으로 물 사용량보다 하수배출량이 줄어드는 것을 감안해 하수배출량을 적게 산정하는 것이다.
각 지방자치단체는 물 사용량과 배출량 차이인 ‘감수율’이 30% 이상이면 하수배출량을 적게 산정하는 방법으로 사용료를 감면해 주고 있다.
그런데 이 감수율은 기업체들 스스로가 전문기관에 용역을 줘 5년마다 조사해 기업체가 신고한다. 보통 이 보고서들은 복잡한 수식으로 돼 있어 공무원들도 그 내용을 잘 이해할 수가 없다. 용역보고서가 감수율 몇%라고 하면 그대로 믿어야 하는 셈이다.
울산광역시는 하수도 감수율에 따라 기업체 하수도 사용료를 감면해 주는 방식이 불합리하다고 생각했다.
조례에 감수율 30% 이상 기업에게 하수도 사용료를 감면해주고 있으나, 기업체 감수율 산정 용역을 어떤 전문기관에 어떤 주기로 해야 하는지 등 구체적인 방법과 절차가 규정되지 않아 용역 결과를 신뢰하기 어렵다.
또전문 직렬이 아닌 상하수도 요금 담당자(행정직)가 석유화학 등 중·대기업 제조업의 복잡 다양한 생산 공정을 이해하고 기업체에서 보내 온 감수율 용역 보고서를 검증 및 확인하는 것은 사실상 불가능하다.
조례에 명기돼 있지 않지만 기업체 자체적으로 연구용역을 한 결과대로 하수도 사용료를 감면받고 있다.
뿐만 아니라 음식물처리업, 폐수처리업 등 폐기물을 반입하여 영업하는 일부 기업의 경우, 외부요인에 의해 하수 배출량이 용수사용량보다 오히려 늘어 나는 경우도 있으나 모두 누락되고 있었다.
기업체의 하수도 사용량을 용수 사용량보다 감소시켜주는 제도는 있으나 더 늘어나는 양은 신경쓰지 않는다.
이에 따라 울산광역시는 기업체가 ‘물환경보전법’이나 ‘폐기물법’에 의해 방류유량계를 갖추고 있는 경우 하수도 사용료 산출을 기업체의 방류유량계를 기준으로 하도록 바꿨다.
가장 정확하게 하수 배출량을 기록하는 방류유량계를 의무적으로 운용하고 있으면서도 알다가도 모를, 기업체만 알 수 있는 감수율을 근거로 하수 배출량을 복잡하게 산정하는 방법을 개선한 것.
물환경보전법이나 폐기물관리법에 측정기기를 의무적으로 부착하게 돼 있는 기업조차 하수 배출량을 용수 사용량으로 산정하고 기업 자체적으로 감수율을 정하게 해 사용료를 감면해주고 있다.
이것이 가능했던 것은 ‘울산광역시 하수도 사용 조례’ 제20조4항에 “공공하수도의 사용자가 「물환경보전법」 제38조의2에 따른 폐수량 측정기기를 설치한 경우에는 그 기기에 의해 측정된 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있다”고 돼 있기 때문이다.
울산시를 비롯, 이미 많은 지방자치단체 조례에 유량측정기로 측정한 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있다고 돼 있다. 그대로 적용만 하면 된다. 아니면 조례를 개정하면 된다.
사실 울산광역시는 이미 지난 1999년에 폐수량 측정장치로 측정한 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있는 조례를 마련해 놓았었다. 하지만 지금껏 시행하지 않다가 이번에 개선한 것이다.
다른 지자체의 경우에도 하수도 사용 조례에 폐수량 측정장치로 측정한 폐수량을 하수배출량으로 볼 수 있다고 돼 있는 경우가 많다. 이런 조항이 없다면 개정하면 된다.
울산시 조례는 이미 1999년에 폐수량 측정값으로 하수배출량을 정할 수 있게 돼 있었다. 그걸 무려 20년 후에 바로 잡은 것이다.
울산시는 하수도 사용료 부과체계 개선으로 2019년 사용료 수입이 전년대비 36여억 원 증가 됐다. 2020년 1~6월 상반기에도 18여 억 원이 증가했고, 앞으로도 매년 36억 원 증가할 것으로 예상된다.
울산시청 하수관리과 임정호 주무관은 “하수도 관련 조례는 정부의 표준조례에 따라 만들어져 전국적으로 하수 사용료 부과체계가 동일하기 때문에 이 사례가 전파된다면 전국적으로 연간 700억 원 이상의 사용료 수입 증대가 기대된다”고 밝히고 있다.
울산시청에 확인 결과 2020년 상반기에도 18여 억 원의 하수도 사용료가 더 걷혔다.
울산시는 이와 함께 앞으로 고농도 폐수배출업소 수질하수도 사용료도 도입할 방침이다.
하수도법 제65조에 의거 하수도 사용료는 하수의 양과 수질, 사용형태를 고려하여 조례로 정하도록 규정하고 있다.
하지만 폐기물 매립업 등 관련법에 오염물질별 배출허용기준 준수 일부 예외가 적용돼 고농도 오염물질이 하수처리장에 유입돼 심각한 과부하 원인이 되고 있으나 하수도 요금은 동일하게 적용돼 형평성 문제가 발생하고 있다.
울산시는 조례를 정비해 음식물처리 및 폐기물 매립업체의 유기물질, 고형물질, 총질소, 총인 등 항목에 대해 하수처리시설 서례 유입수질 대비 초과 농도를 파악해 하수도 사용료를 추가 부과할 계획이다.
단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.
예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.
일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.
흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.
소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.
그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.
예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.
소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)
그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.
서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.
사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.
지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.
지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.
그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.
하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.
그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.
또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?
법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.
따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.
만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.
3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.
예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.
시도 교육청이 예산의 이불용률을 낮추고 순세계잉여금을 차년도 예산에 반영하는 등 재정효율성을 높이면 보통교부금에 인센티브를 제공한다는 내용임
또한 보통교부금 산정기준에 재정안정화 지원 항목을 신설하고 재정안정화기금에 적립할 기준금액만큼 보통교부금 지급액을 정해 추후 재정 여건 악화에 대비할 수 있도록 함
☐ 교육부의 ‘재정안정화 지원 항목’ 신설은 이례적으로 교부금 사용처를 유도하기 위한 항목임
교육부는 교부금 조성 여건이 좋을 때 시도교육청이 교부금 일부를 교육재정안정화기금에 우선 적립할 수 있도록 유도하기 위한 항목이라는 설명이나
이불용률 감소 등 행정 목적을 달성하기 위해 인센티브와 페널티를 제공하는 개정안의 다른 목표 달성 방식과 다를 뿐만 아니라
비슷한 형태로 지방자치단체에 교부금을 지원하는 행정안전부의 교부금 지원 방식에서도 찾아보기 어려운 이례적인 지원 방식임
☐ 코로나19 유행 상황 등 재정 악화 상황을 대비하기 위한 것이라는 교육부 의도를 인정하더라도 시도교육청 절반 이상이 재정안정화 기금을 조성하고 있고 순세계잉여금 등 여유재원을 통한 자체 조성 여력이 충분한 상황에서 교육재정안정화기금 적립 유도를 목적으로 교부세 일부 경비를 지정한다는 교육부 이번 개정 내용은 효과가 의심됨
☐ 교육부의 교육재정안정화기금 적립률을 높이겠다는 행정목적 달성을 위해서라면 교육재정안정화기금 설치 및 여유재원(순세계잉여금 등) 대비 적립금 비율 등에 대한 인센티브 지원 방식으로도 충분히 가능할 것으로 보임
◯ 최근 사회적 가치에 대한 관심이 커지고 있다. 정부와 공공기관, 시민사회, 기업을 망라해 사회적 가치에 대한 논의가 활발해지고 있다. 오늘날 사회적 가치를 이야기하는 것은 무엇보다도 우리 사회가 당면한 위기와 문제를 절감하고, 그 위기를 극복하기 위해 요구되는 과제를 확인하며, 다른 미래를 모색하기 위한 움직임으로 볼 수 있다.
◯ 지금까지 사회가 추구해온 가치들에 대한 근본적인 질문을 필요로 하는데, 그것이 오늘날 ‘사회적 가치’라는 용어를 통해 이뤄지고 있다. 이러한 흐름은 크게 두 가지로 나눠서 볼 수 있다. 좀 더 직접적으로는 정부와 국가가 추구해야 가치와 과제를 제시하고, 그것을 추구하기 위한 원리와 자원 동원 방식을 규정하고 있는 정책 패러다임의 변화 내용을 살펴볼 수 있다.
◯ 1980년대 중반까지만 하더라도 ‘경제성장’이 국가의 존재 이유이자 유일한 지향 가치였다고 할 수 있다. 하지만 87년 민주화 항쟁 이후 본격적으로는 김대중 정부 이후 민주주의, 인권, 참여, 환경 등 경제적 가치로 환원될 수 없는 다양한 가치들이 국정과제 또는 정책 패러다임에 포함되기 시작한다. 한편으로는 경제성장 지상주의 모델에 대한 다양한 대안 담론들로부터 사회적 가치의 등장배경과 특징을 찾을 수 있다. 지속가능발전, 사회의 질, 사회적경제, 사회혁신, 기업의 사회적 책임과 공유가치 창출, 공공성과 공공서비스에 관한 논의가 해당된다.
◯ 사회가 당면한 문제와 위기의 내용에 따라, 사회가 우선적으로 추구하는 가치도 변화한다. 따라서 사회가 지향하는 가치들은 다양하게 구성될 수 있으며, 사회적 가치의 내용 역시 변화할 수 있다. 이번 글에서는 사회적 가치를 “사회ㆍ경제ㆍ환경ㆍ문화 영역의 여러 문제를 해결하고, 개인의 이익을 넘어서서 공동체와 사회의 발전과 변화를 가져올 수 있는 가치 및 그 활동”이라고 정리한다. 그리고 사회적 가치의 내용을 「공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안」에 따라 규정하는 한편, 구체적으로 그에 포함될 수 있는 세부 내용들을 제시함으로써, 사회적 가치를 좀 더 쉽게 이해할 수 있도록 제시한다.
◯ 사회적 가치를 실현하는 활동은 사회 전 영역에서 모든 주체들에 의해 수행되어야 한다. 본 글에서는 대표적으로는 사회적 가치 생태계 조성을 위한 정부와 공공기관의 역할, 사기업의 사회적 책임(CSR)과 공기업의 사회적 책임(GSR), 사회적경제 조직의 역할, 시민사회와 시민ㆍ개인들의 사회참여ㆍ사회혁신 역할을 살펴본다.
◯ 사회적 가치 논의와 실현의 초기 단계인 현재 좀 더 역점을 두어야 할 내용을 제안하는 것 특히 공공기관의 역할을 제안하는 것으로 글을 맺는다. 사회적 가치가 실현되기 위해서는 사회적 가치에 대한 공감과 합의를 제안ㆍ주도하고, 그에 대한 기준과 정책을 제시할 수 있으며, 다양한 자원을 결합해서 이를 실행할 주체가 필요하다. 그런 점에서 공공기관의 역할이 중요하다. 기본적으로 조직의 목표 자체가 공공성이나 사회적 가치와 분리될 수 없으며, 무엇보다 사회적 가치를 실현할 수 있는 자원을 확보하고 있기 때문이다. 그렇기에 공공기관은 그 어떤 영역이나 주체보다 먼저 사회적 가치를 실현하는 선도적 역할을 하고, 실현 과정과 결과를 다른 영역과 주체들에게 확산시킬 수 있어야 한다.
◯ 정부와 지방정부의 정책적 영향력을 고려할 때 공공기관에 중앙정부와 지방자치단체가 포함되는 것은 당연하다. 정부가 국가의 가치 및 자원의 분배 역할을 담당하기 때문이다. 또한, 다른 공공기관들이 사회적 가치 실현의 중요성을 이해하고 시행하기 위해서는 ‘정부 정책’의 변화가 먼저 이뤄져야 한다. 공공성을 목표로 설립되어 운영되는 공공기관은 사회적 가치와 떼어놓고 논하기 어렵다. 그러나 공공기관이 사회적 가치를 효과적으로 원활히 수행하기 위해서는 조직 차원의 목표 수립과 실행 노력이 있어야 한다. 공공기관은 사업의 기획단계, 수행단계, 결과 평가 단계에 걸쳐 각각 사회적 가치를 고려하고, 실제 목표한 사회적 가치가 실현되는지 모니터링할 수 있어야 한다.
◯ 무엇보다도 사회적 가치 실현 기관과 주체들은 여러 이해관계자 또는 지역사회 구성원들과 함께 시급한 사회문제가 무엇인지를 고민하고, 기관의 장점ㆍ특징과 자원을 활용해 사회문제를 해결하는 것이 바로 사회적 가치의 실현이라는 점을 분명히 해야 한다. 앞선 고민과 활동을 통해 이루어진, 모범적인 공공기관의 사회적 가치 실현 사례들이 많은 부문으로 확산될 수 있기를 기대한다.
안녕하세요.
2019년 열 번째 희망편지를 드립니다.
오늘은 사회적가치에 대해 말씀드리고자 합니다.
‘사회적 가치’가 시대적 화두입니다. 사회적 가치는 공공의 이익과 공동체의 발전에 기여하는 가치입니다. 사회적 가치는 사회문제의 해결을 통해 만들어지고 확산됩니다.
촛불항쟁을 거쳐 출범한 문재인 정부는 정부혁신종합계획(2018년)을 통해 효율성이 아니라 ‘사회적 가치 중심의 정부 운영’을 선언했습니다. 정부와 지방자치단체의 평가, 그리고 공공기관의 경영평가에서도 사회적 가치를 평가지표로 삼았습니다. 공공 부문의 본래 역할에 주목하자는 뜻입니다.
또한 사회적 가치 실현을 통해 정부에 대한 신뢰도를 높이고, 유능한 정부로 거듭나려는 의지이기도 합니다. 공직사회에서는 공공 부문에서 해야할 일을 중심으로 가는 방향이라며 적지 않은 공감과 반향을 일으키고 있습니다. 이러한 흐름에 발맞춰 민간 기업과 시민사회단체도 사회적가치를 창조하기 위한 논의가 풍성해지고 있습니다.
사회적 가치가 화두로 떠오른 배경에는 시장의 힘만으로, 정부의 힘만으로 해결할 수 없는 사회적 난제가 많아지고 있기 때문입니다. 기후위기, 에너지전환, 저출생고령화, 이에 따른 인구·세대구성의 변화, 신기술의 도전과 저성장, 일자리의 불안정, 계층·지역간 불균형과 양극화와 같은 문제들이 산재해 있지만, 이에 대한 마땅한 해결책을 찾기란 쉽지 않습니다. 그러나 이러한 문제를 극복하지 않고선 우리 사회의 지속가능성을 담보하기도 어렵습니다.
희망제작소는 사회적 요구에 부응하기 위해 지난 2월 공공기관, 민간조직들과 함께 사회적 가치의 실천과 확산을 위해 ‘공공기관사회적가치협의체’(이하 협의체)를 만들었습니다. 협의체를 통해 공공기관의 미션과 비전, 국민이 느끼는 문제를 연결해 새로운 문제해결의 길을 열고자 노력했습니다.
공공기관의 힘만으로 문제를 해결하는 공급자 중심의 접근을 넘어서 다양한 이해관계자와 함께 문제를 정의하고, 그 해결책을 만드는 실험을 진행해왔습니다. 국민과 함께 새로운 방식으로 사회문제를 해결하는 사례들을 곳곳에서 발견하면서 사회적 가치가 공공기관의 소명임을 깨달았습니다. 적정한 공공서비스를 제공하는 데 그치는 게 아니라 시민과 함께 사회문제를 해결하는 새로운 공공기관 운영모델을 만들어가는 도전이 계속되고 있습니다.
2018국민해결을 함께 했던 사회혁신가들의 모임인 ‘사회혁신가네트워크’를 통해 6개 지역에서 사회혁신플랫폼을 만들어 시민과 공공의 새로운 협력모델을 만드는 일도 추진하고 있습니다. 지역의 혁신가 그룹과 공공기관, 자치단체를 연결하고 대안을 만들어가는 사회혁신플랫폼이 안착한다면, 시민이 주도하고 공공이 뒷받침하는 새로운 사회적가치 창출 모델이 될 것으로 기대하고 있습니다.
그러나 시대정신을 반영한 사회적 가치를 적용하는 데 어려움이 아예 없는 것은 아닙니다. 사회적 가치의 정의와 개념이 간혹 달리 이해될 때가 있기 때문입니다. 예컨대 사회적가치기본법 제정을 비롯한 법률 제정이 지연되면서 사회적가치에 대한 학술적 개념이 아닌 현장의 기준으로 풀어가기 어렵다는 호소가 적지 않습니다. 사회적 가치를 반영한 경영평가 지표가 만들어졌지만, 국민의 욕구와 현장 상황에 부합되게 발전시켜야 하는 몫이 남아있습니다.
한편으로는 사회적 가치를 말하면서도 정작 기관 중심으로 사업을 벌이는 관행도 해결해야 할 숙제입니다. 정부 기관끼리, 혹은 민간과의 협력에 어려움이 많습니다. 가치사슬을 확장하기 위해서 협력이 필수적이지만, 서로에 대한 이해가 다른 현실에서 상생할 수 있는 지점이 무엇인지 따져봐야 합니다.
이러한 현장의 요청을 부응하고자 공공기관사회적가치협의체에서는 <공공기관 사회적 가치 안내서>(PDF 보기)를 펴냈습니다. 사회적 가치가 특정한 조직만의 새로운 사업이 아니라 모든 구성원과 사업 속에 스며들어 국민과 함께 호흡하고 사회문제를 해결하는 지향이며 기준이라는 점을 이해할 수 있으리라 봅니다. 시대정신인 사회적 가치를 확산하는 데 귀한 자산을 만들어낸 셈입니다.
해당 안내서에는 공공기관 뿐 아니라 시민사회 영역에서도 적용할 만한 사회적 가치 실현을 위한 툴킷도 포함돼 있습니다. 사회적 가치를 실현하기 위한 계획수립 워크숍, 시민과 소통하는 주민참여형 의사결정기법, 시민주도 사회적가치 실현 방법인 소셜리빙랩 등이 소개돼있으니, 현장에서 다양한 방식으로 활용해보시길 바랍니다.
마지막으로 여러분을 반갑게 만나 이야기를 나눌 수 있는 희망제작소 후원의 밤 행사를 알려드리며 글을 매듭짓고자 합니다. 희망제작소 후원의 밤 <함께 쓰는 희망>이 2019년 11월 7일(목) 오후 6시 30분부터 세종문화회관 세종홀(자세히 보기)에서 열립니다. 올 한 해 희망제작소의 연구와 활동을 나누고, 2020년 새 희망을 그리는 시간입니다. 귀한 걸음으로 자리해주셔서 희망제작소를 격려해주신다면 큰 힘이 되겠습니다.
시민들의 의견
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