“소상공인과 골목상권 죽이기, 의료서비스 상품화,
비정규직 확대가 경제활성화인가?”
박근혜 정부 분야별 규제완화 문제점 종합 토론회

2015년 5월26일(화) 오전 10시 국회의원회관 2층 제1세미나실

 정부의 집중적인 규제완화 드라이브에 문제의식을 느끼는 제 단위가 국회에 모여 박근혜 정부의 무분별한 규제완화 추진을 규탄하고 제도 대안을 제시하는 토론회를 가졌다. 이들은 “비정규직 늘리고, 의료서비스를 영리 상품화하며, 시민의 생명․안전 규제를 다 풀고, 대형마트의 무제한 영업 보장으로 골목상권을 죽이는 것이 경제활성화인가?”라고 성토했다. 토론회 주관을 맡은 제 단체들은 오는 6월 임시국회를 겨냥해 정부의 무분별한 규제완화에 맞서는 ‘행정규제기본법 개정안’을 발의할 계획이다.

 김남근 참여연대 상임집행위원장은 규제에 대한 역대 정부의 이념 편향적 접근을 지적하는 것으로 발제를 시작했다. 규제는 그 자체로 ‘악’이나 ‘암’과 같은 나쁜 가치로 평가될 수 없음에도 갑자기 ‘뽑아야 할 전봇대’, ‘손톱 밑 가시’, ‘암적 존재’, ‘단두대로 보내야 할 장애물’ 등의 정치적 선동의 대상이 되고 있는 상황을 비판한 것이다. 김 위원장은 “역대 정부의 십수 년에 걸친 신자유주의 규제완화 드라이브 속에서 지금까지도 남아 있는 규제들은 살아남아 있다는 사실 자체가 공익에 기여하는 합리적 규제임에도 박근혜 정부는 연도별 감축 목표를 정해 일률적으로 규제를 철폐하겠다는 무리수를 두고 있다”고 비판했다. 김 위원장은 부동산․주거 분야, 노동시장 분야, 중소상공인 보호 분야, 금융 분야 등에서 규제가 무분별하게 폐지된 경제적․사회적 폐해를 진단하였다. 또한 세월호 참사 이후에도 수칙증축 허용, 대형마트 야간영업시간 및 의무휴업일제 규제 철폐, 의료민영화 등 생명․안전의 가치를 저버리는 무분별한 규제완화가 추진되고 있다고 비판했다. 특히 “규제 신설을 근본적으로 막는 ‘규제비용 총량제’를 도입하려는 박근혜 정부의 행정규제기본법 개정안이 도입된다면 경제민주화, 시민의 생명과 안전, 환경․노동․소비자 보호 등 공익적 목적의 규제가 들어설 입지가 현저히 줄어들 것”이라며 “오히려 무분별한 규제완화를 막을 ‘규제완화 영향평가제’가 행정규제기본법에 반영될 필요가 절실하다”고 강조했다. 

 김종보 민변 민생경제위원회 변호사는 규제완화 영향평가제를 도입한 행정규제기본법 개정안의 내용을 소개했다. 6월 임시국회에 맞춰 곧 발의된 행정규제기본법 개정안은 △법률의 목적에 ‘무분별한 규제완화 방지’를 추가하고(제1조) △규제 폐지 내지 완화시 규제 공백이 초래할 ‘규제공백 영향분석’을 도입하며(제2조 제6호와 7호) △행정규제개혁위원회의 ‘개선권고’의 효력의 구속력을 부인하며(제14조) △행정규제개혁위원회에 공익전문가 참여 확대 및 이해상충을 막기 위한 제척․기피․회피 제도를 신설(제25조와 제26조)하는 것을 주요 내용으로 하고 있다.

 이동주 중소상인연합회 정책실장은 유통분야 규제완화 추진의 문제점을 분석했다. 특히 정부가 추진하는 자연보전권역 개발 확대 정책이 재벌․대기업에게 토지 수용, 개발이익, 세제 혜택, 헐값 임대료 등의 특혜를 듬뿍 안겨 주는 ‘복합쇼핑몰’ 운영으로 이어지고 있는 다양한 사례를 분석했다. 신세계의 안성시 공도읍 일대 복합쇼핑몰, 전남 LF(구 LG패션) 아울렛, 신세계 여주 프리미엄아울렛 등이다.

 장지혁 대구참여연대 정책부장은 중앙정부의 주도 아래 지방자치단체가 규제개혁추진단을 설치하고 추진하는 지자체 규제완화의 문제점을 분석했다. 대구시의 경우 소상공인 지원 및 유통업 상생협력, 농특산품전시판매장 설치 및 운영, 관광공예품 및 산업디자인 개발육성, 친환경 학교급식, 로컬푸드 활성화, 산업용지 확충, 도시 및 주거환경정비, 농수산물 도매시장 운영관리, 동물보호 등 19개의 기존 및 신설 예정 조례가 공정위가 혁파해야 할 규제개혁의 대상이 되었다. 장 부장은 “국회 및 지방의회와의 합의나 토론 과정도 전혀 없이 지자체 조례를 상위법을 기준으로 일괄적으로 규제개혁 대상으로 설정하였고, 로컬푸드, 지역중소기업 및 사회적 경제 지원, 소상공인 보호 등 상위법의 입법취지에 부합하는 조례도 규제개혁 대상으로 지정했다”고 성토했다.

 박용신 환경정의포럼 운영위원장은 그린벨트 개발 확대의 문제점을 분석했다. 박 위원장은 “지난 5.6 그린벨트 규제완화 대책 중에서 지자체에 30만 m² 이하 그린벨트에 대한 해서 해제권한을 부여한 것은 그린벨트 도입 이후 사상 초유의 사태”라며 우려했다. 2008∼2014년까지 그린벨트 해제 지역 중 57%가 30만 m² 이하로 분석되는데, 해제권한을 개발이익의 직접 수해자인 지자체로 넘긴다면 광범위한 그린벨트 해제와 난개발이 불 보듯 분명하다는 것이다. 

 이영수 사회공공연구원 연구위원은 교통안전분야 규제완화에 따른 시민의 안전 위협을 발표했다. 그동안 정부의 규제폐지에 따라 교통안전관리자 자격제도, 일반교통안전진단 제도, 시내버스 운전자 보호격벽 설치, 차량검사 소홀에 따른 운수업체 처벌, 차량의 내구연한제 등이 폐지되거나 규제가 현저히 약화되었다. 모두 시민과 교통 노동자의 안전 대신 사업자의 비용절감을 우선시한 결과이다. 이 연구위원은 세월호 참사 이후 정부가 내놓은 연안여객선 안전개선 방안의 경우 선원의 고용과 노동조건의 개선, 연안여객선의 (준)공영제 도입 등 근본적인 규제의 재강화가 필요하다고 강조했다. 

 변혜진 건강권실현을위한보건의료단체연합 기획실장은 의료민영화를 의료서비스의 전면적인 시장상품화라는 미국식 의료모델로 가는 과정으로 설명했다. 변 실장은 병원에 영리자회사 허용과 의료기술 지주회사 설립 추진, 외국인 영리병원 허용, 국제의료사업지원법 제정안, 원격의료 허용 등이 그러한 미국식 의료시장을 국내에 도입하려는 주요한 수단이자 방법으로 제시하였다.

 토론회 공동주최를 맡은 새정치민주연합 진선미 의원은 인사말을 통해 “무분별한 규제완화가 초래한 세월호 참사를 통해 얻은 교훈은 규제개혁이 노동, 환경, 중소기업, 영세소상인, 소비자, 서민금융 등을 보호 육성할 수 있는 방향으로 이뤄져야 한다”고 밝혔다. 또 다른 주최 의원인 이학영 의원은 “정부가 지난해 말 확정 발표한 114건의 규제개혁 과제 중 상당수가 경제단체의 민원성이거나 첨예한 이해가 대립하는 사안, 환경규제 철폐 등 논란이 많은 내용을 담고 있다”고 비판했다. 사회를 맡은 안진걸 경제민주화네트워크 사무처장은 “토론회 이후 규제완화에 따른 영향평가제 도입 등을 주요 내용으로 하는 행정규제기본법 개정안을 국회를 통해 발의해 정부의 무분별한 규제완화 추진에 제동을 걸겠다”는 입장을 밝혔다. 

국회 앞 기자회견 참여자 집시법위반 벌금 선고 

국민참여재판에서 유,무죄 각 4대 3으로 만장일치 이르진 못해
재판부, 구호제창, 국회 방문객 및 직원의 안전 위협 가능성 들어 유죄 판단 
옥외 기자회견 특성 전혀 이해 못한 판결 

옥외 기자회견에서 구호를 외친 것이 불법집회인지 아닌지를 가늠하는 핵심 기준일까?  지난 9월 25일 서울남부지방법원(재판장 심규홍 판사)에서 국민참여재판으로 진행된 세월호 특검법 등 의결 촉구 기자회견의 집시법11조 위반 사건에서는 ‘그렇다’고 판단했다. 비록 3시간 넘는 긴 평의 끝에 배심원들 유,무죄 의견이  각 4대 3으로  팽팽했지만 재판부는 이견 없이 최종 유죄선고 하였다. 비록 국민참여재판 결과를 존중하지만 기자회견에서 구호를 제창한 것을 불법집회의 유일한 근거로 삼아 유권자인 국민이 국회 앞에서 그 어떤 형태의 집회도 할 수 없도록 한 집시법 11조 위반이라고 본 것은 유감이다.  

이번 판결의 선고대상은, 2016년 3월 8일 국회 앞 담장 앞에서 대략 36분간 진행된 “세월호 특별법 개정안과 특검의결요청 처리를 촉구하는 기자회견”에 참석한 참여자를 국회 앞 100미터 인근 집회 절대 금지 조항 집시법 11조 위반이라며 검찰이 기소한 사건이었다. 하루 종일 진행된 이번 국민참여재판에서 다툰 핵심 쟁점은 세 가지 였다. 기자회견도  집시법의 규율을 받는 옥외집회로 봐야 하는가, 국회의 기능을 해치지 않는 경우에도 집시법 11조에 따라 처벌해야 하는가, 그리고 이런 정도의 기자회견이라면 사회상규에 위배되지 않는 정당한 행위로 보아 처벌하지 않아야 하는가이다.  

배심원들의 의견은 세시간의 긴 평의 끝에 4대 3으로 유죄 의견이 1명 더 많았고 재판부 역시 배심원 평결과 기존의 법원 판결대로 유죄 입장을 유지하였다.그러나 공판과정에서 검사 측 증인으로 나온 영등포경찰서 경비과장이 증언한 바와 같이 옥외에서 진행되는 통상의 기자회견은 거의 대부분 구호를 제창한다. 또한 민의의 대변자인 국회 앞은 늘 다양한 기자회견이 끊이지 않는다. 그러나  참여연대의 정보공개청구 결과에 따르면, 영등포경찰서에서 국회앞 기자회견을 집시법 위반으로 입건한 예는 별로 없다.  그럼에도 ‘세월호 특별법 개정안 ,특검 처리 촉구 기자회견’을 기소한 것은 당시 박근혜 정부가 민감하게 반응하는 주제라서 정치적이고 자의적인 판단이 작용한 것은 아니었는지 의심을 하지 않을 수 없다. 

재판부는  외형만 기자회견이지 구호를 제창하였으니 실질적 집회라 국회 담장으로부터 100미터 인근 집회는 절대적으로 금지하고 있는 집시법을 위반하였다는 검사의 주장도 받아들였다. 그러나 옥내외를 불문하고 기자회견은 핵심 대상이 기자이고 언론의 보도가 그 목적이다. 이것이야말로 기자회견의 실질이다. 오히려 재판부가 기자회견의 실질을 전혀 이해하고 있지 못한 것은 아닌지 되묻고 싶다. 무엇보다 헌법은 평화적인 집회시위의 자유를 보장할 것을 선언하고 있다. 헌법을 구체적으로 구현한 법률로서 집시법 역시 평화적 집회는 그 처벌 대상으로 삼고 있지 않다. 그러나 지금까지 경찰은 언론보도를 목적으로 한 기자회견조차도 구호 제창을 하기만 하면 불법집회로 변질되었다며 해산명령을 내리고 집시법을 적용해 수사 기소해왔다. 실제로 경찰의 이같은 자의적 법집행에 대해서는 국가인권위원회를 비롯해 시민사회에서도 여러차례 개선 요구가 있었다. 지난 9월 7일 경찰개혁위원회에서도 경찰의 자의적인 집회관리행태, 이 사건과 관련해서는 기자회견에서 구호제창, 피켓팅 등을 이유로 불법집회로 규정하여 단속하는 것을 중지하라 권고하였고 경찰청은 이를 전면 수용하였다. 경찰청의 권고 수용은 결과적으로 그동안  기자회견을 구호제창 등을 이유로 불법집회로 단속해 온 것이 위법한 공무집행이었음을 경찰 스스로 인정한 것이다. 

마지막으로, 검사의 주장을 그대로 받아들여 이번 기자회견을 집시법 11조의 단속대상이라고 하더라고 민의를 대변하는 국회 앞에서 구호를 외친 것이 과연 사회 상규상 받아들일 수 없는 정도인가는 여전히 의문이다. 국회 앞 100미터 내에서는 집회를 금지한 법률 취지가  국회의 기능을 보장하고 시설의 안전이 보장될 수 있도록 하기 위한 것이라면 이번 기자회견은 더더욱 이와 같은 취지에 반하는 것이 아니었다. 판결문에 따르면, 이번 기자회견에서 피켓을 들고 구호를 몇 번 제창한 행위가  집회의 목적 달성을 벗어나 자유로운 국회의사당 출입과 국회시설의 안전뿐만 아니라 국회가 수행하는 헌법적 기능을 침해할 위험이 있는 행위라고 한다. 구호제창과 피켓을 들고 있는 행위가 과연  국회의 기능을 마비시키고 국회시설 안전을 해치는 행위인가? 이런 정도의 의사표현이 과연 사회상규에 반하는 것으로 정당방위로 인정하기 어려운 것인가?

참여연대는 이번 1심 판결에 대해서는 항소하여 언론보도를 주목적으로 한 기자회견조차 국회 인근 100미터 앞에서 그 어떤 형태의 집회도 금지하고 있는  집시법 11조를 적용하여 불법집회로 처벌하는 것의 부당성을 다시 한번 다툴 예정이다.  
 

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‘시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가’ 

제헌절 맞이 시민사회 개헌 방안 토론회 2 개최
개헌 과정에서 시민 참여의 필요성 촉구하고 시민 참여 방안 모색

일시 장소 : 7. 17. (월) 14:00, 참여연대 2층 아름드리홀

 참여연대는 7월 17일 (월) 14시, 참여연대 2층 아름드리홀에서 ‘시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가’를 주제로 제헌절 맞이 시민사회 개헌 방안 토론회 2를 개최합니다. 이번 토론회는 6/22 열린 ‘개헌, 어떻게 할 것인가’ 토론회에 이어, 시민사회단체 대표자들과 개헌 관련 담당자들이 모여 개헌 과정에서 시민 참여의 필요성을 촉구하고 시민 참여 방안을 모색하는 두 번째 자리입니다. 이번 토론회는 발제와 함께 토론자와 시민 패널 등 참가자의 자유 토론에 중심을 두고 진행할 예정입니다.
 

개요

'시민이 참여하는 개헌, 어떻게 할 것인가' 제헌절 맞이 시민사회 개헌 방안 토론회 2
○일시 장소 : 2017. 7. 17. 월 14:00~16:00 / 참여연대 2층 아름드리홀 
○주최 : 참여연대
○후원 : 시민사회단체연대회의

○사회자 및 발제 토론자
- 사회 : 한상희 건국대 로스쿨 교수
- 발제 
이태호 참여연대 정책위원장 '개헌의 전제와 조건'
하승수 비례민주주의연대 공동대표, 변호사 '30년만의 개헌을 시민 참여 개헌으로'
- 토론
김전승 흥사단 사무총장 '국민 참여 개헌의 방법과 방향에 대해'    
김준우 민주사회를위한변호사모임 사무차장, 변호사 '시민참여형 개헌에 관한 소고'
민선영 청년참여연대 공동운영위원장 '87년 청년과 17년 청년이 함께 만드는 헌법'

최현모 인권재단 사람 사무처장 '개헌 과정에의 시민 참여를 위한 사회 운동의 역할'

김명희 인천평화복지연대 협동사무처장    
- 시민 패널 : 참여연대 공익활동가 학교 20기 수강생 26명

○문의 : 정책기획실 이재근 실장, 고은지 간사 (02-725-7105)

보도협조요청서 [원문보기/다운로드]

독립적인 국가폭력 진상조사 기구를 구성하라

경찰 개혁과 인권에 기초한 경찰력 행사로 전환하기 위해서는 과거 경찰의 인권침해에 대한 진상조사로부터 출발해야하는 요구가 높아지고 있습니다. 지난 이명박·박근혜 정부에서 벌어진 국가폭력의 피해자들이 독립적인 국가폭력 진상조사 기구 설치를 요구하는 기자회견을 2017년 7월 18일(화) 오전 11시, 청와대 분수대 앞에서 진행합니다.

경찰개혁을 추진하고자 한다면 과거의 인권침해에 대한 사실과 공권력 남용이 가능했던 경찰력 작동의 구조적인 문제를 밝히는 과정이 필요합니다. 권력 남용이 가능했던 구조와 관계를 청산하려면 무엇보다 과거의 잘못에 대한 사회적·역사적 확인이 우선되어야 할 것입니다.

국가폭력의 경험을 지나간 과거가 아닌 현재의 고통으로 마주하고 있는 당사자들은 경찰의 인권침해에 대한 인정과 사과, 그리고 그에 대한 책임을 요구하고 있습니다. 잘못한 사람들을 처벌하고 미래에도 그러한 잘못이 반복되지 않기 위한 대책을 만드는 ‘정의의 집행’이 개혁의 출발일 것입니다.

용산참사 유가족, 쌍용자동차 노동자, 강정과 밀양의 주민, 백남기 농민의 유가족은 반복된 국가폭력 역사의 단절을 위한 시작을 만들고자 합니다. 
 

보도협조 [원문보기/다운로드]

개요

◯ 제목 : 국가폭력 진상규명 촉구 기자회견 "독립적인 국가폭력 진상조사 기구를 구성하라"
◯ 일시 : 2017년 7월 18일(화) 오전 11시
◯ 장소 : 청와대 분수대 앞
◯ 주최 : (국가폭력 피해 당사자) 강정마을회, 민주노총 금속노조 쌍용자동차지부, 밀양765kV송전탑반대대책위원회,  백남기농민 국가폭력살인사건 진상규명과 책임자처벌을 위한 투쟁본부, 용산참사진상규명위원회

◯ 기자회견 순서 
사회 : 김덕진 (천주교인권위원회 사무국장)

발언 1. 전재숙 (용산참사 유가족)
발언 2. 김득중 (금속노동조합 쌍용자동차지부 지부장)
발언 3. 김성규 (강정마을 주민)
발언 4. 한옥순 (밀양 주민)
발언 5. 백남기 투쟁본부

기자회견문 낭독

* 기자회견을 마친 후 새 정부에게 바라는 바를 담은 서한을 청와대에 전달할 예정입니다. 

복지동향 2017년 8월호

기획주제1. 국민기초생활보장법상의 부양의무자 기준

기획주제2. 부양의무자기준으로 인한 수급 사각지대

기획주제3. 부양의무자기준 폐지 방안

부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대

배진수 | 서울시복지재단 사회복지공익법센터 변호사

1. 부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대의 규모

부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대의 규모에 대해서는 다양한 추정치가 존재한다. 거칠게는 우리나라 전체 빈곤율에서 수급자 비율을 제외한 나머지를 부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대 규모로 예측한다. 이와 관련한 여러 연구를 살펴보면 대략 그 비율을 전체인구의 2.1%~4.27% 사이로 보고 있다.1) 2008년 보건복지부의 ‘기초생활보장 수급자 및 사각지대 현황 조사’에서는 소득인정액 기준을 충족하고 있음에도 수급을 받지 못하는  비수급 빈곤층은 인구의 3.3%인 160만 명 정도라 보았다. 

부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대 규모에 대해 가장 많이 인용되는 것이 ‘2010. 빈곤실태조사’에서 빈곤층의 규모를 추정한 수치인데, 이에 따르면 전국 약 66만 가구 117만 명이 부양의무자 기준으로 인해 수급자 선정에서 제외된 것으로 확인된다.

한편, 소득기준과 부양의무자 기준을 모두 통과하더라도 수급을 받지 않는 사람들이 있을 수 있다. 2007년의 연구(석재은, 유은주)에서는 수급신청 탈락사유를 다룬 연구결과들을 비교분석한 결과, 소득·재산기준이나 부양의무자 기준이 아닌 ‘기타사유’로 수급자가 되지 않는 비율, 즉 개인정보의 공개를 꺼리거나, 수급자가 된다는 낙인효과 때문에 수급을 거부하거나, 정보가 부족해 수급 신청조차 하지 못한 사람들의 비중이 전체 비수급 빈곤층의 약 5%, 많게는 30%에 달하는 것으로 나타났다. 따라서 비수급 빈곤층 대부분이 부양의무자 기준으로 인한 수급탈락자라고는 볼 수 없지만 이를 고려한다고 하더라도 그 규모는 대략 100만 명 안팎일 것으로 본다. 국민기초생활보장법이 개정된 2015년 이후에도 부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대의 규모는 비슷하게 유지되고 있는 것으로 추정된다.

2. 간주부양비 부과로 인한 보이지 않는 ‘수급 빈곤층’의 존재

100만 명 규모의 수급 사각지대 외에, 부양의무자 기준으로 인한 ‘수급 빈곤층’의 존재도 묵과할 수 없는 현실이다. 부양의무자 기준은 어떻게 수급 빈곤층을 만들어내고 있는 것일까? 

부양의무자 기준 통과여부는 전적으로 부양의무자에게 부양능력이 있고 없음에 대한 판단에 달려있다. 부양의무자의 부양능력에 대한 판단은 ‘부양능력 없음’, ‘부양능력 미약’, ‘부양능력 있음’의 세 층위로 나뉜다. 부양의무자의 소득이 ‘부양능력 있음’ 기준 아래면 모두 부양능력이 없다고 보아 수급자로 선정하는 것이 마땅해 보이나, 보건복지부 지침은 부양의무자 가구의 소득이 ‘부양능력 없음’ 이하일 경우에만 온전히 수급자로 선정하고, 그 소득이 ‘부양능력 없음’ 보다는 많으나 부양능력이 있다고 인정되는 소득구간에 미치지 못할 경우에는 부양능력이 미약하다고 본다. 이 구간에서는 일단 수급자로 선정될 수 있으나 수급자가 부양의무자로부터 부양비를 받는다는 것을 조건으로 한다. 다시 말하면 부양의무자로부터 부양비를 받든 받지 못하든, 보건복지부 지침이 설정한 일정 비율의 부양비를 수급자의 소득으로 산정한 후 수급자로 선정해 준다는 것이다. 

이렇게 되면 수급자는 실제 부양비를 받지 못하더라도 생계급여 상한액인 495,879원(2017년 1인 가구 기준)을 온전히 받지 못하게 된다. 간주부양비가 20만원이라고 했을 때, 부양의무자로부터 실제 부양을 받지 못하는 수급자는 20만원이 삭감된 약 29만원만을 수급비로 받아 생활해야 된다는 것이다. 2008년 12월 보건사회연구원에서 실시한 “수급가구 및 비수급 빈곤가구의 피부양실태에 관한 심층조사”에 따르면 50개 수급가구 중 이와 같은 간주부양비가 책정되어 있는 가구는 36가구로, 해당가구에게 간주된 부양비는 평균 월 19.72만원이었으나 실제 부양비는 월 평균 4.56만원이었다. 실제 받고 있는 부양비가 간주되는 부양비의 약 1/4수준밖에는 되지 않는 것이다. 또, 수급가구의 대부분인 94.4%가 책정된 부양비 보다 적은 금액의 부양료를 받고 있었다. 부양의무자에게 부양을 받지 못하고 있는 이유로는 ‘부양의무자 가구 역시 경제적으로 여유가 없어서’라는 답이 47.1%로 가장 많았고, ‘연락이 되지 않거나 관계가 단절되어서’라는 답변도 27.8%나 되었다.

이처럼 부양의무자의 부양능력 판단에 의해 책정되는 간주부양비는 무늬만 수급자인 사람들을 필연적으로 양산해내고 있다. 따라서 부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대를 추정할 때는 비수급 빈곤층 뿐 아니라, 수급자이면서도 간주부양비가 부과되어 최저생계수준 이하로 생활하는 수급 빈곤층 역시 간과해서는 안 된다.

3. 개정 국민기초생활보장법의 시행 이후에도 여전히 존재하는 수급 사각지대

부양의무자 기준으로 인해 양산되는 광범위한 수급 사각지대와 수급자로 선정은 되었음에도 최저생계비 미만으로 살아가는 수급 빈곤층 문제의 해결은 이제 더 이상 묵과할 수 없는 사회적 의제가 되었다. 국민기초생활보장법이 시행된 지난 2000년 이후 17년 간 부양의무제도의 폐지 또는 개선에 대한 요구는 계속되어 왔고, 그동안 부양능력 판단 및 부양의무자 범위 기준 완화 등을 통해 수급 사각지대의 축소를 꾀하기도 했으나 단 한 번도 수급사각지대를 획기적으로 줄이지 못했다. 가장 최근에 개정되어 2015년 7월 시행된 개정 국민기초생활보장법(이하 ‘기초법’)에서 부양의무자 기준을 대폭 완화했다고는 하나, 이 역시 수급 사각지대 해소에 대한 답을 주지 못했다는 평가를 받고 있다.

1) 개정 국민기초생활보장법 상 부양의무자의 부양능력 판정기준 
2015년 7월 개정 시행된 기초법의 부양의무자 기준이 개정 전과 가장 다른 점은 부양의무자의 부양능력을 판단하는 소득기준이 대폭 상향되었다는 것이다.2) 2015년 7월 이전 수급자 1인 가구를 4인의 부양의무자 가구가 부양해야 할 경우, 부양능력 없는 부양의무자 소득기준은 부양의무자 가구 최저생계비의 130%(약 217만원)이었으나, 개편 후에는 부양의무자 중위소득(2017년 4,467,380원) 이하로 대폭 상향되었다. 그리고 ‘부양능력 있음’ 구간은 부양의무자가 수급자를 부양한 이후에도 중위소득을 유지할 수 있는 정도를 고려하여 수급자 중위소득의 40%에 부양의무자 중위소득을 더한 5,128,552원 이상으로 상향되었다. ‘부양능력 있음’과 ‘부양능력 없음’ 사이의 구간은 앞에서 살펴본 ‘부양능력 미약’ 구간이다. 

부양의무자 소득기준 완화를 통해 기존에 ‘부양능력 있음’으로 분류되었던 부양의무자 가구가 ‘부양능력이 없음’, 또는 ‘부양능력 미약’ 구간으로 일부 편입되었고, ‘부양능력 미약’ 구간의 부양의무자가 ‘부양능력 없음’으로 판단되었다. 그 결과 신규 수급자가 늘고 간주부양비 부과로 생계급여가 삭감되었던 가구의 급여액이 일정 정도 늘어나는 효과가 있었다. 

개정 기초법 시행으로 인한 수급 사각지대 해소 효과를 조금 더 면밀히 살펴보면, 생계급여 신규수급자가 2015년 6월 대비 2016년 5월에 9만 명가량 증가했는데3) 이는 부양의무자 완화로 인한 효과와 더불어 부양의무자 기준은 통과했지만 정보부족 등으로 인한 미신청자에 대한 발굴노력이 함께 이루어져 나온 결과이다. 보건복지부는 신규수급자의 약 62%는 부양의무자 기준 완화 등 제도 개선을 통해, 48% 가량은 복지소외계층 발굴노력에 의한 것이라고 분석했다. 이에 따르면 신규 생계급여 수급자 9만 명 중 부양의무자 기준 완화를 통해 진입한 사람들은 9만 명의 62% 인 5.6만 명 정도라고 볼 수 있다. 

더하여 부양의무자 소득기준 완화를 통해 간주부양비를 부과 받던 14만 가구의 평균급여액이 17만원 증가했다. 하지만 이는 부양능력이 미약하지만 부양의무자가 있다는 이유로 실제 지급되는지 여부와 관계없이 부과되어오던 간주부양비가 감소된 것으로, 처음부터 실제 지급받지 못하던 급여의 일부를 이제야 받게 된 것이라고 보는 것이 옳을 것이다(전체 수급자 대비 간주부양비를 부과 받는 수급자의 규모는 정확히 파악되지 않고 있다).

하지만 부양의무자의 소득기준을 상향하는 것만으로 부양의무자 기준으로 인한 수급사각지대를 획기적으로 줄이기는 미비하다. 부양의무자의 소득기준 완화로 신규 진입한 생계급여 수급자 5.6만 명은 부양의무자 기준으로 인해 발생하는 100만의 수급 사각지대에 비해 지나치게 적은 수치이다. 아래에서는 부양의무자의 소득기준 상향에도 불구하고 여전히 수급 사각지대가 발생할 수밖에 없는 이유를 조금 더 들여다보기로 한다.

2) 부양의무자의 부양능력 판정기준 중 소득기준으로 인한 사각지대

「2017년 국민기초생활보장사업안내」(이하 ‘보건복지부 지침’)에 나타난 부양의무자의 부양능력 판정기준 중 소득기준은 아래 표와 같다.

위 표에 따르면 부양의무자 1인의 월 소득이 2,314,103원을 넘을 경우 수급자 1인을 부양할 부양능력이 충분하다고 본다. 그렇다면 월 230만 원 정도를 받는 2~30대 1인 가구가 소득이 전혀 없고 주거비용도 지불해야 하는 부 또는 모를 온전히 부양해야 하는 의무를 지는 사례도 다수 나타날 것이다. 부양의무자인 자녀 1인이 부모를 2인을 모두 부양해야 할 경우라면 월소득 2,788,711원이면 부양능력이 있다고 본다. 2017년 기준 2인 가구의 기준 중위소득은 281만원 정도이고, 2인 가구가 최저생활을 영위하기 위한 금액이라고 보는 생계급여 기준인 기준 중위소득의 30%는 844,335원이다. 월 280만원을 버는 자녀는 부모의 생계를 위해 대략 85만 원 정도의 생활비를 보조하고, 주거비용을 지불하고, 만약 부모가 아플 경우라면 의료비도 부담해야 한다. 이러한 부양의무를 짊어진 자녀는 과연 스스로의 노력으로 중산층으로 진입할 수 있을까? 극단적으로 말하면, 기초법의 부양의무자 제도는 국가가 빈곤한 자의 자녀의 삶을 담보로 운영하는 제도이자 부모세대의 빈곤을 자녀세대에 대물림하는 결과를 묵과한 채 존재하고 있다고 볼 수 있다.

개정 기초법에 따라 부양의무자의 부양능력을 판단하는 소득기준이 대폭 상향되었다고는 하나 여전히 낮은 수준이라고 판단된다. 특히 부양의무자 가구가 1인일 경우일 경우에는 개인이 지는 부양의무의 무게는 다인가구에 비해 더욱 크게 다가온다. 현실적으로 월소득 280만원으로는 부양의무자 1인이 부모를 부양하기에 충분하다고 보기 어려운 소득수준이다. 이러한 소득기준으로 인해 부양의무자에게 부양능력은 있지만 여전히 부양을 받지 못하는 수급 사각지대가 여전히 발생하고 있을 것으로 추측된다.

3) 부양의무자의 부양능력 판정기준 중 재산기준으로 인한 사각지대

개정 기초법의 부양의무자 기준 완화는 부양의무자 가구의 소득기준 완화에만 초점을 맞춘 것이다. 기초법 상 부양의무자 기준은 부양의무자 소득기준 뿐 아니라 재산기준까지 모두 충족해야 수급자가 될 수 있도록 하고 있는데, 재산의 소득환산에서 제외되는 기본재산액은 대도시 기준 2억2천8백만 원4) 으로 개정 전후 동일하다. 따라서 부양의무자의 소득기준이 완화되었다고 하더라도, 주거용 주택 역시 소득으로 환산되는 재산에 포함하는 현재의 부양의무자 재산기준은 부양의무자 기준을 통과하는데 큰 걸림돌이 될 것으로 예상된다. 

2014년의 연구보고에 따르면5) 수급을 신청하였으나 부양의무자의 재산기준으로 부양능력이 있다고 판정되어 수급에서 탈락한 비율은 57.29%였다. 부양의무자의 소득으로 보면 부양능력이 없으나 재산기준으로만 부양능력이 있는 부양의무자 가구도 22.01%에 달하였다. 더욱이 재산의 경우 소득에 비해 처분가능성이 낮고 대부분의 재산이 주거용 재산일 것이라는 점을 감안하면, 현재 부양의무자의 재산기준은 실질적인 부양현실을 반영하기 어려운 판정기준으로 보인다. 그럼에도 부양의무자가 재산기준을 초과하기 때문에 수급에서 탈락한다면 이는 수급 사각지대의 발생으로 직결될 가능성이 높다.

4) 부양의무자의 부양거부·기피로 인한 사각지대

개정 기초법은 그동안 가장 논란이 되어 왔던 ‘부양능력이 있는 부양의무자가 부양을 거부·기피함이 인정되지 않아 발생하는 수급 탈락’의 경우, 즉 부양의무자의 부양능력이 실질적인 부양으로 이어지지 않는 경우에 발생하는 수급 사각지대에 대해서는 아무런 대안을 제시하지 못하고 있다. 

부양의무자로부터 ‘부양을 받을 수 없다’고 인정되는 사례에 대해서는 기초법 제8조의2 제2항에 규정하고 있다. 제1호에서 제6호까지는 구체적으로 부양의무자가 병역의무 중이거나 해외이주자인 경우, 교도소에 수감되어 있는 경우 등을 부양 받을 수 없는 상태로 판단 할 수 있다고 비교적 명확하게 제시하고 있는 반면, 제7호에서 부양받을 수 없는 경우로 들고 있는 ‘부양의무자가 부양을 기피하거나 거부하는 경우’는 법문 상 그 해석이 명확하지 않다. 보건복지부 지침이 법문의 내용을 구체화하고 있는데, 이에 따르면 부양이 거부·기피되고 있다는 점을 인정하기 위해서 ‘가족 간 경제적·정서적 지원이 불가능할 정도로 가족관계가 해체되었음’을 증명하길 요구하고 있다. 

하지만 보건복지부 지침 역시 가족관계 해체의 기준을 구체적으로 제시하지 못하고 가족관계의 해체로 볼 수 있는 몇몇 사례만을 들고 있을 뿐이다.6) 보건복지부 지침의 내용을 살펴봐도 ‘가족관계 해체’의 정의는 무엇인지, ‘정상적인 가족기능이 상실’되었다고 볼 수 있는 기준은 무엇인지가 불명확하다. 결국 각 사안마다 ‘부양의무자와 가족관계 해체상태’로 정상적인 가족기능을 상실하여 정서적･경제적 부양을 받을 수 없다는 사정’을 담당 공무원의 재량으로 판단할 수밖에 없다. 보건복지부 지침에서도 부양의무자가 있어도 부양을 받을 수 없는 경우의 확인은 보장기관의 재량행위라고 본다.7) 지침의 ‘부양의무자에 대한 조사방법’에서 역시 부양의무자에 대한 조사가 미비할 경우에는 담당 공무원의 종합적인 판단으로 사실관계보고서를 작성하도록 함으로써 그 판단을 공무원 재량영역으로 넘기고 있다.8) 

이는 경직된 법 적용을 넘어서 보장기관이 수급이 필요하다고 판단하는 경우에는 수급자격을 주는 융통성을 발휘하자는 취지로 해석된다. 그러나 그러한 재량의 부과가 과연 수급자들에게 유리한 방향으로 흘러갈지 의문이다. 또 비슷한 요건을 가진 수급자들 사이에서도 다른 결과를 가져올 수 있어 오히려 혼란을 야기할 것으로 보인다. 보장기관에서는 재량을 발휘하기 보다는 지침의 틀 안에서 경직된 판단을 하기 쉽고, 실제 지침에서 열거된 몇몇 사례에 해당되지 않는다면 부양을 받지 못하고 있음에도 부양 거부·기피를 인정받기 힘들 수 있다. 이렇게 부양의무자로부터 실제 부양을 받지 못하는 경우, 그에 대한 입증책임조차 수급자에게 부과되는 현 상황에서 부양의무자의 소득이나 재산기준이 아무리 상향된다고 하더라도 수급자가 되기란 요원한 일이다. 

5. 부양의무자 기준 폐지로 국가는 국민에 대한 헌법적 의무를 이행해야

이상에서 살펴본 수급 사각지대가 특히 문제되는 것은 그로 인해 수많은 빈곤층이 그들의 헌법적 권리를 침해당하고 있기 때문이다. 우리 헌법은 제10조에서 모든 국민이 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며 행복을 추구할 권리를 가진다는 점, 제34조 제1항에서 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다는 점을 분명히 하고, 제34조 제2항에서 국가의 사회보장 및 사회복지 증진에 노력할 의무를 명시했다. 헌법 전문을 비롯하여 앞에서 열거한 헌법 제10조와 제34조는 사회적 기본권의 헌법적 근거로 일컬어져 왔다. 즉, 사회적 기본권은 헌법으로부터 직접 도출되는 구체적인 권리로서 국가는 사회적 기본권을 보장할 의무를 지며, 단순히 국가 사회·정책적 목표나 지향점으로 삼는데 그치면 되는 문제가 아니므로 국가의 예산 부족 등을 이유로 그 구체적인 권리성을 부인할 수 없다.9) 

정부는 국민기초생활보장법이 시행된 이래 17년 간 부양의무자 기준을 그대로 유지하는 틀 안에서 부양의무자의 범위나 부양능력 판정 기준을 완화하는 방식으로 수급 사각지대를 줄이려고 노력해왔다. 그러나 그동안 100만이 넘는 비수급 빈곤층과 수급 빈곤층은 사라지지 않고 있으며, 부양의무자 기준이 존재하는 한 수급 사각지대는 계속 존재할 것이라는 사실을 확인했을 뿐이다. 2015년 개정 시행된 기초법 역시 부양의무자의 소득기준을 대폭 완화했다고는 하나 여전히 부양의무자 기준으로 인한 수급 사각지대를 줄이지 못하고 있다. 그 결과 부양의무자 기준으로 인한 비수급 빈곤층과 수급 빈곤층은 그들의 사회적 기본권, 그 중에서도 핵심인 공공부조수급권을 지속적으로 침해받고 있다. 

이제는 과연 국가가 모든 국민의 인간다운 생활을 위한 최후의 보루인 기초생활보장제도의 운영으로 국민에 대한 헌법적 의무를 다하고 있는지 다시 한 번 생각해볼 때이다. 대선후보 시절 문재인 대통령은 이에 대한 문제의식을 공유하며 부양의무자 기준 폐지를 약속한 바 있다. 조속히 그 약속을 이행하여 수급 사각지대의 가장 큰 원인인 부양의무자 기준을 폐지함으로써 국민에 대한 헌법상 의무를 다할 수 있기를 기대한다.

참고문헌

이승호, 구인회, “국민기초생활보장제도 부양의무자 기준 적절성 평가”, 한국보건사회연구원, 「보건사회연구」30(1), 2010.
여유진 외, “국민기초생활보장제도 부양의무자 재산기준 개선방안 연구”,「한국보건사회연구원 정책보고서 2014-87」, 한국보건사회연구원, 2014.
김지혜, “국민기초생활 보장법 부양의무자 기준의 위헌성”,「공법연구」제41집 제3호, 2013. 2.
박성민, “평등권 침해를 중심으로 본 부양의무자 기준의 위헌성”, 「사회보장법학」제5권 제1호, 한국사회보장법학회, 2016. 
배진수, “부양의무자 기준 폐지를 위한 입법방안에 대한 소고”,「사회보장법연구」제6권 제1호, 서울대 사회보장법연구회, 2017
보건복지부(2017),「2017년 국민기초생활보장사업안내」