2017년도 보건복지 예산안 분석 : 노인 분야

 

최혜지 ㅣ 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가

2017년 노인분야 총 예산은 9조 5,203억 원으로, 기초연금 8조 961억 원과 노인복지정책관 소관 예산¹⁾ 1조 4,242억 원으로 구성되어 있다. 노인분야 예산 중 일반회계 예산은 9조 4,762억 원, 기금예산은 440억 원으로 일반회계 예산이 노인분야 예산의 99.5%를 차지한다.

 

2017년 노인분야 예산은 2016년 예산에서 2.8%로 증가한 것으로 보건복지부 소관 예산 증가율 2.6%²⁾, 사회복지분야 예산 증가율 3.7%와 비교해 비교적 유사한 수준을 보인다.

 

노인분야 예산은 보건복지부 소관 예산³⁾ 57조 6,789억 원의 16.5%, 사회복지분야 예산 47조 8,076억 원의 19.9%를 차지한다. 노인분야 예산이 보건복지부 소관 예산에서 차지하는 비율은 지난해와 증감 없이 동일하며, 사회복지분야 예산에서 차지하는 비율은 지난해 20.2%⁴⁾에서 소폭 감소했다.

 

노인 1인당 노인분야 예산은 2017년 1,337,309원으로 지난해 1,349,193원보다 11,884원이 감소했다. 기초연금을 제외한 노인정책관 소관 예산은 2017년 노인 1인당 200,058원으로 지난해 202,752⁵⁾ 보다 2,694원이 감소해 1인당 노인분야 예산은 지난해 보다 오히려 감소한 것으로 나타났다.

 

노인분야 예산 중 기초연금 예산이 차지하는 구성비는 85%로 지난해와 동일하다. 기초연금 예산은 8조 960억 원으로 지난해 보다 2.9% 증가함. 기초연금 수급자 수는 지난해 보다 179천명 증가한 4,983천명이며, 평균 지급액⁶⁾은 2016년 204,010원에서 2017년 205,430원으로 1,420원 증가했다.

 

기초연금을 제외하고 사업의 예산규모별 순위는 노인장기요양보험 사업운영(668,868백만 원), 노인일자리 및 사회활동지원(440,038백만 원), 노인돌봄서비스(161,697백만 원), 양로시설운영(30,662백만 원), 장사시설 설치 및 제도운영(28,825백만 원),  노인요양시설 확충(21,337백만 원), 치매관리체계구축(15,405백만 원), 노인단체지원(10,942백만 원), 노인보호전문기관(6,932백만 원), 영주귀국 사할린한인정착비 지원(3,177백만 원), 영주귀국 사할린한인 자치단체 보조(1,381백만 원), 강진문화복지종합타운(504백만 원)으로 나타났다.

 

2016년 대비 가장 높은 예산 증가율을 보인 사업은 영주귀국 사할린한인지원 자치단체보조로 2016년 121,2백만 원에서 2017년 138,1백만 원으로 13.9% 증가했다. 노인일자리 및 사회활동지원 예산은 403,486백만 원에서 440,038백만 원으로 9.1% 증가하며, 노인장기요양보험 사업운영비는 2016년 634,291백만 원에서 2017년 668,868백만 원으로 5.5%의 증가했다.

 

반면, 노인단체지원 예산은 2016년 41,104백만 원에서 2017년 10,942백만 원으로 73.4% 감소되어 가장 큰 감소율을 보였다. 노인요양시설 확충 예산과 100세 사회대응 고령친화제품연구개발 예산은 각각 21.2%와 20.3%가 감소해 상대적으로 높은 감소율을 나타냈다.

 

세부사업 평가

노인일자리 및 사회활동지원

노인일자리의 수는 2016년 419,000개에서 2017년 437,000개로 18,000개가 증가하며 노인일자리 및 사회활동지원 예산은 2016년 403,486백만 원에서 2017년 440,038백만 원으로 9.1%로 증가했다.
노인일자리 확대를 위한 예산은 지난해 382,349백만 원에서 417,519백만 원으로 9.2% 증가한 반면 노인 일자리 1개당 지원예산은 912,527원에서 955,421원으로 4.7% 증가하는데 그쳤다. 노인일자리 1개당 지원예산의 낮은 증가율은 노인일자리의 문제로 지적되어 온 일자리 기간의 확대와 급여수준의 증가는 기대할 수 없음을 시사한다. 정부는 급여수준을 인상하는 대신 일자리 기간을 단축하는 등 일자리 당 단가를 고정시키고 있어 사실상 일자리의 질적 상승을 기대하기 어렵다.
임금수준이 낮은 공익형 일자리⁷⁾를 중심으로 한 노인일자리의 양적 확대는 저소득 노인의 일자리에 대한 미충족 욕구를 어느 정도 해갈하는 효과는 있을 것으로 판단된다. 그러나 현세대 노인들 사이에서도 민간 일자리에 대한 수요가 높고 특히 베이비부머에 해당하는 초기노인과 미래노인은 ‘좋은 일자리(decent job)’에 대한 욕구가 높아 현재와 같은 공익형 일자리 중심의 양적 확대로부터 정책적 전환이 필요하다.

 

노인돌봄서비스

2017년 노인돌봄서비스 예산은 161,697백만 원으로 2016년 노인돌봄서비스 예산 156,335백만 원 대비 3.4% 증가했다.
노인돌봄기본서비스 수혜자는 지난해 보다 5,000명이 증가한 225천 명이다. 노인돌봄기본서비스의 수혜율은 144만 명 증 22만 명, 151만 명 중 22.5만 명으로 지난해 15.1%에서 14.9%로 소폭 감소했다.
거동이 불편하고 적절한 수발가족이 없는 노인에게 가사서비스를 제공하는 단기가사서비스의 대상자 규모는 2016년 7,000명다. 2017년에는 73.5%가 감소한 1,855명으로 대상자 규모가 크게 축소되었다. 이에 따라 단기가사서비스 예산은 2016년 2,363백만 원에서 2017년 626백만 원으로 73.7%가 감소한다. 가족으로부터 보살핌을 받기 힘든 독거노인과 일상생활지원을 필요로 하는 후기노인의 증가 등 단기가사서비스의 수요가 확대되고 있음에도 적절한 근거나 정책적 대안 없이 큰 폭의 예산 감소가 이루어진 것에 대한 설명이 요구된다.
노인돌봄종합서비스 예산은 2016년 79,875백만 원에서 2017년 80,423백만 원으로 0.7% 증가하는데 그쳤으며 수혜자 수는 2016년 41,365명에서 2017년 38,865명으로 2,500명 감소했다. 노인돌봄종합서비스의 서비스 단가는 년간 3,024천만 원으로 지난해와 동일해 물가인상분 조차 반영하지 못하였다.
노인돌봄종합서비스의 주요 대상자인 노인장기요양보험 A등급자와 B등급자⁸⁾는 2014년 8월 말 161,079명에서 2015년 8월말 161,546명으로 0.3% 증가했다. 반면 노인돌봄종합서비스의 수혜자 수는 오히려 감소해 노인돌봄서비스 수혜율 또한 지난해 보다 낮아지고 노인돌봄에 대한 미충족 욕구는 확대될 것으로 우려된다.

 

노인장기요양과 양로시설의 시설확충 및 운영지원

노인요양시설확충 예산은 2017년 21,337백만 원으로 지난해 보다 21.2% 감소했다. 노인요양시설(7,093백만 원에서 8,422백만 원)과 소규모요양시설(408백만 원에서 680백만 원)의 시설확충 예산은 증가했다. 반면 종합재가기관 및 주야간보호시설(14,109백만 원에서 6,676백만 원), 양로시설(1,181백만 원에서 981백만 원)의 시설확충예산은 비교적 큰 폭으로 감소했다.
노인장기요양보험 사업운영비는 2016년 634,291백만 원에서 2017년 668,868백만 원으로 5.5% 증가했다. 노인장기요양보험 사업운영비의 증가는 노인장기요양보험료 예상수입액의 증가에 따른 노인장기요양보험 운영지원 예산의 증가(552,470백만 원에서 582,217백만 원), 공무원과 사립학교 교원 및 차상위전환자 장기요양보험료 국가부담금의 증가(44,361백만 원에서 47,533백만 원), 의료급여수급권자 급여비용 국가부담금의 증가(37,056백만 원에서 38,711백만 원) 등 노인장기요양보험 재정의 국가부담금 규정에 따른 당연 증가분이다.
양로시설 운영지원 예산은 2016년 32,326백만 원에서 2017년 30,093백만 원으로 5.1% 감소했다. 이는 양로시설 입소자 지원 인원이 2016년 4,034명에서 2017년 3,723명으로 감소한 것에 기인한다. 저소득 취약 노인의 지속적인 증가에도 양로시설 입소자가 감소하는 현상을 보면 현재의 양로시설이 주거 및 일상생활에 관한 노인의 욕구에 적절히 대응하지 못하는 것으로 보인다. 또 열악한 주거환경에 노출된 저소득 취약 노인이 늘어날 것으로 보인다. 양로시설이 현대 노인의 생활패턴과 욕구에 적절히 대응할 수 있도록 양로시설의 환경과 서비스를 개선하는 등 정책적 노력이 수반되어야 한다.
2017년 재가장기요양기관의 지역사회 자원연계 사업예산은 2016년 920백만 원에서 293백만 원이 감소한 627백만 원이다. 22개 담당 기관의 사업비 지원 예산은 전년과 비교해 감소했으며, 이는 해당 사업을 전액 국고 보조금으로 수행하는 것이 적합하지 않다는 2014년 예결위의 의견을 반영한 것으로 판단된다. 이로 인해 재가장기요양 노인의 복합적 욕구를 서비스 연계를 통해 통합적으로 충족하고자 하는 지역사회 자원연계 사업의 축소가 불가피하다.
노인장기요양 예산 중 원격협진 장비지원을 위한 예산 1,625백만 원이 순증하였다. 이는 843개소의 요양시설에 3,856천원의 50%에 해당하는 사업비를 지원하기 위한 예산이다. 원격진료는 제대로 된 치료가 어렵고 오진의 가능성이 큼에도 진료 및 처치가 즉각적으로 필요한 노인들을 대상으로 원격진료를 시행하는 것에 대한 설명이 필요하다.

 

노인보호전문기관

노인학대예방과 학대피해노인 보호를 위한 노인보호전문기관의 예산은 2016년 6,907백만 원에서 2017년 6,932백만 원으로 0.4% 증가했다. 중앙노인보호전문기관과 지역노인보호전문기관의 사업비는 각각 916백만 원, 4,603백만 원으로 전년도와 동일하게 유지되고 있다.
지역노인보호전문기관은 2016년 29개소에서 2017년 30개소로 1개소가 늘었음에도 사업비 예산은 전년과 동일해 1개소 당 단가는 2016년 317백만 원에서 2017년 307백만 원으로 3.2% 감소한다. 노인 1인당 노인보호예산⁹⁾ 또한 2016년 1,006원에서 2017년 974원으로 3.2% 감소한다.
중앙노인보호전문기관의 종사자 보수 예산은 지난해와 동일함. 그러나 물가인상률을 고려하면 종사자 보수는 실질적으로 감소한다.
노인학대 신고건수는 2014년 10,569건에서 2015년 11,905건으로 12.6%, 노인학대 상담건수는 동기간 71,889건에서 78,368건으로 9.0% 증가했으며¹⁰⁾ 노인인구 증가에 따라 노인학대 발생건수 또한 지속적으로 증가할 것으로 예측된다. 이와 같이 노인학대 신고 및 상담건수가 매년 지속적으로 증가하는 반면 노인보호 사업비는 전년과 동일해 노인보호서비스의 질이 낮아질 것으로 우려된다.

 

노인단체지원

노인단체지원 예산은 2016년 대비 73.4%가 감소해 노인복지사업예산 중 가장 큰 감소율을 보인다. 노인자원봉사 활성화 예산이 지난해 4,938백만 원에서 5,038백만 원으로 2.0% 증가한 것을 제외하면 노인복지 민간단체 지원, 베이비붐세대 사회참여 지원금, 경로당 냉난방비와 양곡비 지원사업 등 노인단체지원을 위한 대부분의 세부예산이 지난해에 비해 축소된다.

특히 노인단체지원 예산으로 38,994백만 원을 요구했으나 28,052백만 원이 삭감된 10,942백만 원으로 조정되어 요구안과 조정안의 차이가 크다. 삭감된 예산의 대부분은 64,716개소의 경로당에 냉난방비와 양곡비를 지원하기 위해 요구했던 30,063백만 원이 차지한다.

‘16년 예산심의과정에서 국회 부대의견으로 국고비율(25%, 301억)만큼 특별교부세를 분담하도록 의결했다. 행정자치부에서는 경로당 난방비와 양곡비 지원사업¹¹⁾을 위해 특별교부세 분담분(25%)을 국고에서 지원토록 예산계획에 반영한 바 있다. 그러나 2017년 경로당 난방비와 양곡비 지원예산은 전액이 삭감된다. 이로 인해 경로당 난방비와 양곡비 지원예산은 지방정부의 몫이 되어 지방비 부담을 가중시킬 것으로 우려된다.

고령자의 사회공헌 기회를 확대하고 체계적으로 지원하는 것이 국정과제임에도 베이비붐 세대의 사회참여지원 예산은 전액 삭감되었으며, 이는 국가의 정책적 지향이 노인복지 예산에 반영되지 못한 한계를 드러낸다.

 

결론

노인분야 예산의 85%는 기초연금 지급을 위한 예산이 차지하고 있다. 그 외의 노인복지서비스 예산은 1조 3801억 원으로 보건복지부 소관 사회복지분야 총 예산의 2.89%에 불과해 2017년 노인복지서비스는 지난해 보다 의미 있게 성장할 것으로 기대하기 어렵다.

 

2017년 노인분야 예산 중가율은 2016년 대비 3.0%로 물가상승률만을 반영하고 있다. 2017년 노인복지 예산은 후기노인, 치매노인, 만성질환 노인의 증가와 같은 노인복지 수요의 변화를 민감하게 포착하지 못했다.

 

활기찬 노년에 대한 정책적 지향에도 베이비붐 세대의 사회활동 지원 예산은 전액이 삭감되는 등 2017년 노인복지예산은 우리 정부의 노인복지 정책 기조를 담아내지 못하는 한계를 드러내고 있다.

 

노인일자리지원 예산, 노인돌봄서비스 예산 등 서비스 대상과 예산의 절대규모는 증가했다. 하지만 노인 1인당 예산, 서비스 단가 등은 지난해 보다 오히려 감소해 노인복지의 확대가 양적인 측면에서 제한적으로 이루어지고 있으며, 질적 차원에서는 오히려 후퇴하고 있는 것으로 드러난다.

 

2017년 노인분야 예산은 노인복지서비스에 대한 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등요소를 부분적으로 포함하고 있다. 중앙정부는 노인복지서비스 제공자로서 지방정부의 자율권에 대한 인정에는 인색한 반면 경로당 운영 예산 등 노인복지서비스의 재정적 부담은 차츰 지방정부에 이양하는 이중적인 태도를 보인다.

 

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1) 고령친화산업육성, 100세 사회 대응 고령친화제품 연구개발(R&D), 노인장기요양보험사업운영, 영주귀국 사할린한인 정착비 지원, 영주귀국 사할린한인지원 자치단체 경상보조, 노인보호전문기관, 노인단체지원, 노인돌봄서비스, 양로시설 운영지원, 노인일자리 및 사회활동지원, 노인요양시설확충, 강진문화복지종합타운, 장사시설설치, 노인정책관 기본경비(총액), 노인정책관 기본경비(비총액), 치매관리체계 구축, 노인건강관리, 독거노인·중증장애인 응급안전알림서비스

2) 2016년 추경예산 대비 2017년 확정예산

3) 예산과 기금을 포함한 총지출

4) 9,520,306백만 원/478,076억 원

5) 1,391,690백만 원/6,864천 명

6) 출처 : 2017년도 보건복지부 예산안 사업설명자료 내 명시

7) 294,000개로 전체 일자리 수의 67%

8) 2015년 노인장기요양보험통계현황이 가장 최신 자료임

9) 2016년도 노인 인구 6,864천 명, 2017년도 노인 인구 7,119천 명 기준

10) 노인학대실태는 2015년 보고서가 가장 최신 자료임

11) 2005년부터 지방이양사업임

연령의 문제

 

 

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

 

 

지금 우리는 슈퍼컴퓨터에 집적화된 빅데이터로 운영되는 고도화된 복지시스템을 가지고 있지만, 비슷한 처지라도 누군 받고 누군 못 받는다. 누가봐도 혜택의 대상인데 그렇지 못한 경우가 흔하다. 때론 억울하다 볼멘소리하고 말지만, 기준의 문제는 ‘송파 세 모녀’ 사건처럼 경우에 따라 생사의 문제가 되기도 한다. 아무리 첨단복지시스템을 갖추어도 그건 일차적으로 제도운영의 문제이지, 시스템 안에 존재하는 복지대상들에게는 언제나 기준이 문제가 된다. 결국 기준이 시스템을 좌우하고 급여수준과 대상을 결정한다.

 

 

요새 연령기준, 특히 노인의 연령이 논란의 대상이다. 노인에 대한 사회적 인식이나 고령자들의 건강상태를 고려해 볼 때 65세로 대충 합의되는 노인기준연령을 70세 정도로 상향하자는 것이다. 물론 노인만 연령기준의 문제를 가진 것은 아니다. 우리가 알고 있는 청소년은 청소년기본법(9~24세), 청소년보호법(만 19세 미만)에서 각기 다른 연령기준을 가지고 있고 아동 또한 아동복지법(18세 미만), 근로기준법(15세 미만 또는 재학 중일 경우 18세 미만) 등에 따라 기준 연령이 다르다. 형법에서는 14세 미만을 형사미성년자로 처벌하지 않으며, 민법은 19세 이상이 되면 성년으로 인정한다. 그러다 보니 어떤 법에서는 청소년이었다가 또 어떤 경우는 아동이 되기도 한다. 게다가 기준의 경계도 모호하다. 예를 들어 청소년보호법에 만 19세 미만에게는 담배와 술을 판매하지 못하도록 하는 규정이 있긴 하지만, 단 1살 차이로 18세는 안되고 만 19세는 된다는 주장을 뒷받침할만한 어떤 결정적이고 객관적인 차이의 증거를 내세우기는 사실상 어렵다.

 

 

피상적으로 볼 때 노인기준연령이 논란이 되는 것은 단순히 노인인구가 통계적으로 늘어나는 데서 비롯된 것일 수 있다. 즉 전체 인구에서 차지하는 노인인구의 비율이 너무 높다는 것이다. 이 경우 가장 근본적인 해결책 중 하나는 비노인 인구를 증가시키는 것이다. 분모(전체 인구수 혹은 비노인 인구수)를 키우면 자동적으로 노인인구 비율은 감소하기 때문이다. 따라서 국가의 전방위적인 저출산 정책이 성공하게 되면 어느 정도는 이 문제가 해결된다. 그러나 잘 알려져 있듯 저출산 정책은 상당한 재정이 소요되며 정책효과 또한 장기적이고 장담할 수 없다는 단점이 있다. 이 때 정부를 유혹하는 아주 손쉬운 또 다른 대책이 있다. 그것은 노인 인구수를 줄이는 것이다. 즉 기존의 노인을 노인이 아니라고 새롭게 규정하는 것. 정부가 현재 추진 중인 노인기준연령(대략 70세 정도) 변경시도는 단번에 혹은 단기간 내에 노인인구 비율의 문제를 해결하는 데 도움이 될지 모른다.

 

 

그러나 언제나 정책은 의도를 내포한다는 자명한 사실을 상기한다면, 이는 단순히 숫자의 문제가 아니다. 정부가 65세를 70세로 바꾸려는 의도가 문제가 되기 때문이다. 숫자를 바꾸면 현재 65세 기준인 각종 노인복지정책의 수혜대상이 큰 폭으로 감소하게 된다. 국민연금, 기초연금, 지하철 경로우대, 노인장기요양보험, 노인일자리사업, 치매검진, 노인독감무료접종, 노인주거복지시설 입소지원 등이 한 순간에 혹은 점진적으로 수혜노인의 수를 줄이게 된다. 이를 통해 정부는 대규모 복지개혁이라는 정치적 위험을 손쉽게 피해가면서 엄청난 복지재정 절감을 달성할 수 있게 된다. 이런 의미에서 기준의 문제는 재정의 문제를 수반한다. 수많은 전문가들이 노인기준연령 변경 논의가 노인에 대한 사회적 인식이나 건강상태의 변화 때문이라는 주장을 신뢰하지 않을 뿐 아니라 심각한 우려의 눈으로 바라보는 이유가 여기에 있다. 물론 정부는 오랜 기간 누려왔던 복지혜택을 기준 숫자 변경 하나로 박탈당하게 될 노인과 그 부양을 일부 혹은 전부 책임지는 자녀세대가 거칠게 저항할 것이라 예상할 것이다. 따라서 이러한 개혁이 성공하려면 노인과 자녀세대들이 이러한 변화를 심리적으로 수용하고 이해하고 스스로 감내할 수 있어야 한다. 그래서 자신 혹은 자신의 부모가 당장 이달부터 기초연금을 받지 못하더라도 ‘나라에 돈이 없기 때문’이라거나 ‘우리 가정만이라도 떳떳하게 벌어서 살아야 해’라고 스스로를 설득하도록 만들어야 한다. 오랜 기간 대중적으로 살포되어 온 ‘복지과잉’, ‘포퓰리즘’, ‘복지병’, ‘심각한 국가부채’ 등의 용어가 이러한 불만이 정치화되지 못하도록 막는 데 효과적으로 작용할 것이다. 이런 의미에서 기준의 문제는 고도로 정치적인 주제이기도 하다.

 

2017년도 보건복지 예산안 분석-노인 분야

 

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

 

전체적인 평가

2018년 노인분야 총 예산은 11조 7,677억 원으로, 기초연금 9조 8,399억 원과 노인정책관 소관 예산¹ 1조 9,278억 원으로 구성된다. 노인분야 예산 중 일반회계 예산은 1조 6,650억 원, 기금 예산은 2,627억 원(국민건강증진기금 2,527억 원+응급의료기금 100억 원)으로 일반회계 예산이 노인분야 예산의 97.8%를 차지한다. 

 

2018년 노인분야 예산은 2017년 예산에서 19.4% 증가한 것으로 보건복지부 소관 예산 증가율 9.8%(추경대비), 사회복지분야 예산 증가율 10.7%와 비교해 높은 수준인다. 노인분야 예산은 보건복지부 소관 예산 64조 2,416억 원의 18.3%, 사회복지분야 예산 53조 7,838억 원의 21.8%를 차지한다. 노인분야 예산이 보건복지부 소관 예산과 사회복지분야 예산에서 차지하는 비율은 모두 2017년에 비해 증가했다.

 

노인² 1인당 노인분야 예산은 2018년 159만 4,337원으로 2017년 138만 3,547원보다 21만 790원 증가하고, 기초연금을 제외한 노인정책관 소관 예산은 2018년 노인 1인당 26만 1,188원으로 2017년 24만 6,296원³ 보다 1만 4,892원이 늘어 1인당 노인분야 예산이 늘어났다.

 

노인분야 예산 중 기초연금 예산이 차지하는 구성비는 2018년에 83.6%로 2017년보다 감소했으나 기초연금 예산은 2018년에 9조 8,399억 원으로 2017년 보다 21.5% 증가했다. 이는 기초연금 수급자 수가 2017년의 4,983천명보다 18만 4,000명 증가한 5,167천명으로 늘었고, 기준 연금 지급액도 2017년 20만 6,000원에서 2018년 25만 원으로 증가한 것에 기인한다. 

 

노인요양시설 확충 예산은 2017년 213억 3,700만 원에서 2018년 1,259억 800만 원으로 490% 증가하여 가장 높은 예산 증가율을 보인다. 다음으로 기초연금 21.5%, 노인일자리 및 사회활동지원 21.3%, 노인건강관리 13.5% 증가하였다. 

 

반면, 노인단체지원 예산은 2017년 413억 8,700만 원에서 2018년 101억 5,400만 원으로 75.5% 삭감되어 가장 큰 감소율을 보였다. 장사시설설치 예산도 38.0%의 큰 금액이 삭감된 것으로 확인되었다. 노인돌봄서비스 예산은 41.6% 감액되었으나 이는 사례관리 지원체계 개선 사업으로 이관되었기 때문이다. 

 

세부사업 평가

노인요양시설 확충

노인요양시설 확충은 1,259억 원의 예산이 편성되었고, 전년대비 490% 대폭 증가한 금액이다. 이는 치매전담형 요양시설 확충을 위한 예산이 77.6%, 977억 원 순증한 것에 기인한다. 치매전담형 요양시설을 2018년에 총 192개소 확충할 예정이며, 세부적으로 살펴보면, 치매전담형 요양시설 32개소(494억 원), 치매전담형 주야간보호시설 37개소(118억 원), 치매전담형 시설 증개축 86개소(328억 원), 치매전담형 개보수 37개소(35억 원)이다. 치매를 국가가 책임을 진다는 데에 의미있는 정책이라 볼 수 있다. 그러나 노인성 질환은 다양하고 복합적으로 일어나고 있음에도 치매에 한정한 노인 정책 추진과 예산 증액은 신중할 필요가 있다.

 

노인요양시설 확충은 2017년 94억 원에서 2018년 216억 원으로 27억 원 증액되었다. 서울 2개소, 지방 6개소 신축을 목표로 하고 있는데 국공립노인요양시설이 부족한 상황에서 필요한 예산이라고 판단된다. 그러나 2016년 노인요양시설 확충은 50억 원의 막대한 불용액이 발생하였고 2017년 관련 예산이 삭감된 바 있다. 이는 보조금관리에관한법률 시행령 제4조에 의해 중앙정부와 지방정부가 50:50으로 재정을 분담하여 노인요양시설을 확충하도록 되어 있지만 지자체의 재정 확보 어려움으로 사업을 수행하지 못하였기 때문이다. 사설확충의 재정부담 변동 없이 치매전담시설 확충 예산까지 더해지게 되었을 때, 지방정부가 사업 수행이 가능한지에 대한 판단이 필요하다. 

 

재가기관 및 주야간보호시설은 2017년 대비 23억 원 삭감된 43억 원만 편성됨. 이는 ‘지역사회에서 노후보내기(Aging in placement, AIP)’라는 정책 방향에 반하는 예산 편성이며, 예산을 삭감 배정한 충분한 설명이 요구된다.

 

건강관리관리강화사업은 2017년 원격협진 장비지원을 위한 사업을 지칭하는 것으로 작년대비 11억 원이 삭감되어 8억 5,000만 원이 편성되었다. 2016년 말부터 요양시설의 원격협진을 위해 2017년 16억 원의 예산을 순증하였는데, 원격진료는 제대로 된 치료가 가능하지 않고 오진의 발생이 크다는 문제점 등을 이유로 예산 편성에 문제가 있음을 지적한바 있다. 그럼에도 불구하고 2018년에도 20개 기관에 원격협진 장비 지원을 위해 예산을 편성한 것에 대한 설명이 요구된다. 

 

노인일자리 및 사회활동지원

노인일자리 및 사회활동지원 사업의 예산은 2017년 5,231억 원에서 2018년에 6,348억 원으로 21.3%가 증가하였다. 이는 노인일자리 수가 2017년 46만 7,000개(추경기준)에서 2018년 51만 4,000개로 4만 7,000개 증가한 것과 2017년 8월부터 활동비가 27만 원으로 오른 것을 반영한 예산이다. 노인일자리의 양적확대와 급여 증가는 저소득 노인의 소득보전에 긍정적 영향을 미칠 것으로 보이며, 노인의 사회참여가 높아질 것으로 기대됨. 하지만 여전히 노인일자리 근무기간에 대한 개선은 이루어지지 않았다. 

 

노인일자리사업에 참여하는 약 70%의 노인들이 생계비 마련을 위해 참여한다고 밝힌바 있듯이 노인일자리 사업의 근무기간이 짧고 급여수준이 낮은 구조적인 문제는 해결해야 할 과제이다. 또한 민간일자리에 대한 수요가 높은 베이비부머 세대들의 욕구에 맞는 일자리 정책이 수반되어야 한다. 

 

노인돌봄서비스

노인돌봄서비스 예산은 2017년 1,689억 원에서 2018년에 987억 원으로 41.6%가 감소했다. 이는 노인돌봄기본서비스가 ‘사례관리 지원체계 개선’ 사업으로 통합된 것으로 노인돌봄기본서비스 자체 예산은 줄지 않았다. 

 

2018년 노인돌봄기본서비스 예산은 887억 원으로 2017년 대비 101억 원 증가하였다. 수혜자는 작년보다 15,000명 증가한 24만 명이며, 인건비 증가와 독거노인생활관리사 증원에 따라 예산이 증가한 것으로 보인다. 다만, 지방서비스관리자는 2017년 대비 25명이 줄었고 독거노인생활관리사 등의 인건비가 증가했으나 여전히 처우가 열악한 수준이다. 노인 중 독거노인의 비율이 2005년에는 17.8%였던 것이 2015년에는 20.8%로 증가했으며, 2035년에는 23.2%로 전망하고 있듯이 취약한 독거노인의 안부확인 등을 위한 예산은 확대될 필요가 있다. 

 

노인돌봄종합서비스 예산은 2017년 855억 원에서 2018년 939억 원으로 9.8% 증가하였다. 그러나 이는 최저인건비 인상에 따라 서비스 단가를 월 25만 2,000원에서 27만 6,700원으로 인상한 것으로 실제 수혜자 수는 동일한 것으로 계측한 예산이다. 또한 2016년 결산보고에서 노인돌봄종합서비스 단가가 낮다는 문제가 지적되었고, 18년 예산에는 월 평균 단가를 32만 7,000원으로 상향 조정해야 함을 요구했으나 이에 미치지 못한 예산 편성이 이루어졌다. 실제 노인돌봄서비스에 대한 미충족 욕구가 있음에도 불구하고 서비스 질 향상을 고려하지 않은 예산 편성은 시정되어야 한다.

 

단기가사서비스는 대상자가 508명이 감소로 2017년 6억 2,000만 원에서 2018년 4억 9,000만 원 삭감된 예산이 편성되었다. 2016년 24억 원에서 2017년 6억 원으로 17억 원(73.5%)이 대폭 감액된 바 있다. 단기가사서비스는 일상생활이 어려운 노인에게 가사, 일상서비스를 제공하는 것이다. 현재 우리나라는 독거노인, 후기노인이 급속하게 증가되고 있음에도 불구하고 대상자를 감소하여 예산을 책정한 적절한 근거가 제시되어야 할 것이다.

 

노인장기요양보험 사업운영 

노인장기요양보험 사업운영은 2017년 6,689억 원에서 2018년 7,238억 원으로 8.2%가 증가하였다. 그러나 노인장기요양보험법 제58조에 의거해 당해 연도 장기요양보험료 예상수입액의 100분의 20에 해당하는 금액을 국가가 지원하게 되어 있음에도 불구하고 18%에 해당하는 금액만 편성하였다. 또한 2018년 건강보험요율은 2.04% 인상이 결정되었고, 장기요양보험료도 인상될 전망이라 노인장기요양보험 예상수입액은 증가하고 이에 따른 국가 지원도 현재보다 더 증액 편성되어야 한다. 

 

장기요양기관의 재무회계 프로그램 구축 운영을 위해서 16억 원의 예산이 순증했는데 장기요양기관의 투명한 재무회계 관리를 위한 시스템 구축의 일환이다. 

 

노인단체지원  

노인단체지원 예산은 전반적으로 크게 삭감되었는데, 경로당 냉난방비 및 양곡비 지원사업의 예산이 2017년 300억 원에서 2018년에 전액 삭감되었기 때문이다. 이 사업은 2005년에 지방정부로 이관된 사업으로 매년 중앙정부에서 삭감하면 국회 예산심의과정에서 국회 부대의견으로 반영되어 예산이 재편성되고 있다. 각 지방정부의 재정자립도 격차가 매우 큰 우리나라 현실에서 중앙정부가 전적으로 예산의 책임을 지방정부에 전가하기 어려운 측면이 있어 이에 대한 해결이 필요하다. 

 

노인보호전문기관

노인학대와 관련된 사업 예산은 2017년에 73억 원에서 2018년에 74억 원으로 1.8% 소폭 증가했다. 이는 최저임금 인상으로 인한 보수단가 증가에 의한 것으로 서비스지원을 위한 사업비는 전년과 동일한 수준이다.

 

제3차 저출산고령사회 기본계획에 의하면 20년까지 노인보호전문기관 44개, 학대피해노인전용쉼터 21개까지 확충하겠다고 밝혔으나, 2018년 지역노인보호전문기관과 학대피해노인전용쉼터 확충을 위한 예산은 편성하지 않았다. 또한 사업 운영비는 전년과 동일하게 계측하였을 뿐만 아니라 중앙노인보호전문기관 사업 운영비는 0.3% 감액하였다. 

 

노인학대 건수가 12년 3,424건에서 16년 4,280건으로 점차 증가하는 추세이며, 실제 노인학대 피해 경험은 더 많을 것으로 추정하고 있다. 그러나 노인보호 사업비는 예년과 동일하여 노인보호서비스의 질이 더욱 낮아질 것으로 전망된다. 낮은 예산으로 인해 실제 저소득층 노인이 아니면 학대로 인한 치료비를 지원해줄 수 없는 상황이며 학대노인에게 서비스를 제공하기 위한 직접 사업비가 부족하여 노인보호전문기관들은 자체적으로 민간 후원금을 조성해서 제공하고 있지만 기관별 지역별 격차가 존재한다. 최근 UN 사회권 최종 심의에서 우리나라 노인학대 문제 해결을 위한 대책을 마련하라는 권고가 있었듯이 노인학대 예방 및 보호사업을 위한 정책 마련과 이에 상응하는 예산을 증액할 필요가 있다. 

 

치매관리체계 구축

치매관리체계 구축 사업이 2017년 본예산 154억 원에서 치매국가책임제 시행으로 추경을 통해 2,185억 원으로 대폭 증액되었다. 2018년에는 2,331억 원이 편성되었는데 본예산 기준 513.5%, 추경 기준 6.7% 증가한 것이다. 

 

치매안심센터 설치와 치매안심요양병원을 확충하기 위해 2017년 추경을 통해 약 2,000억 원의 예산을 증액하고, 2018년에 관련 기관 운영 지원을 위한 예산이 반영되었다. 고령화에 따라 치매노인이 증가하고 있어 치매노인 돌봄 인프라 구축을 위해 필요한 예산이다. 그러나 치매노인만 한정한 요양병원 확충 등은 시설화를 유도할 수 있어 정책 추진에 신중해야하며, 치매노인을 돌보는 바람직한 모델에 대한 사회적 논의, 정책의 개발이 수반되어야 한다. 

 

 

결론

노인 분야의 예산은 전년대비 19.5% 증가하였다. 기초연금의 기준연금액 상승과 대상자 증가, 치매국가책임제, 노인일자리 및 사회활동지원 사업의 확대 등 주로 문재인 정부의 공약과 관련된 사업의 예산과 노인인구의 증가에 따른 자연증가분 인상이다. 반면 노인돌봄 관련 사업 예산 증가는 미미하거나 오히려 감소되었다. 

 

치매국가책임제 인프라 확충을 위해 일반회계, 국민건강증진기금에서 예산이 대폭 증액되었다. 이는 치매노인에게 적합한 인프라를 제공한다는 긍정적인 측면도 있지만 노인성 질환을 치매로 한정한 정책 시행과 현재 노인요양시설과 노인요양병원이 많은 상황에서 치매노인 전담시설을 확충하는 것이 바람한지에 대한 정밀한 검토가 필요하다. 또한 시설 중심의 정책은 노인이 재가와 지역사회에서 노후를 보내도록 하는 선진국의 경우와 우리의 거시적인 정책 방향을 감안할 때 오히려 시설화를 유도할 가능성이 농후하다. 치매에 대한 국가책임을 강화하는 방향은 바람직하나 치매를 돌봄의 연속성이라는 관점에서 조망할 필요가 있으며, 보건의료와 복지서비스의 체계적 연계를 위한 전달체계 개편 등의 적극적인 방안이 방안도 마련되어야 한다. 

 

노인돌봄서비스, 노인돌봄기본서비스 등 예산의 절대적 규모는 증가했으나 이는 인건비 증가분을 반영한 예산일 뿐, 서비스의 양적, 질적 확대를 위한 예산은 반영되지 않아 관련 정책의 질적 후퇴 현상이 발생하고 있다. 사회적으로 고령화가 급속하게 증가하고 노인인구가 절대적으로 증가함에 따라 노인돌봄 정책에 대한 질적 확대에 대한 고민이 필요한 시점이다. 

 

노인장기요양보험의 국고지원은 노인장기요양보험법에 명시되어 있는바, 법정 비율만큼 지원해야 함에도 불구하고 2018년에 18%에 해당하는 금액만 예산에 편성하였는데 이는 노인장기요양보험법 제58조의 규정을 위반한 것이다. 또한 2018년 노인장기요양보험 예상수입액을 2018년 건강보험료와 노인장기요양보험료 인상을 반영하지 않은 문제가 있어 예산심의과정에서 시정되어야 한다. 

 

계속해서 노인복지서비스에 대한 중앙정부와 지방정부 사이의 갈등 요소를 부분적으로 포함하고 있다. 대표적으로 경로당 운영예산을 들 수 있으며, 노인요양시설 확충도 지방정부의 재정 여건의 어려움으로 불용액이 발생한바 있음에도 이에 대한 대안 마련 없이 노인요양시설 확충 예산이 증액되었다. 따라서 중앙정부와 지방정부 사이의 정책 시행과 예산 편성 갈등 해결을 위한 방안이 마련되어야 한다. 

 

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1. 고령친화산업육성, 100세 사회 대응 고령친화제품 연구개발(R&D), 노인장기요양보험사업운영, 영주귀국 사할린한인 정착비 지원, 영주귀국 사할린한인지원 자치단체 경상보조, 노인보호전문기관, 노인단체지원, 노인돌봄서비스, 양로시설 운영지원, 노인일자리 및 사회활동지원, 노인요양시설확충, 강진문화복지종합타운, 장사시설설치, 노인정책관 기본경비(총액), 노인정책관 기본경비(비총액), 치매관리체계 구축, 노인건강관리, 독거노인·중증장애인 응급안전알림서비스

2. 

년도별 노인수 (단위 : 천 명)
연도	65세 이상 인구 수	기초연금 대상자 수
2017년	7,119	4,983
2018년	7,381*	5,167

*출처: 국가통계포털. 주요 연령계층별 추계인구(생산가능인구, 고령인구 등) / 전국

3.  1,753,378백만 원/7,119천 명 

 

고령자의 불안정 노동 실태¹⁾

 

최혜지 | 서울여자대학교 사회복지학과 교수

정은수 | 서울여자대학교 사회복지학과 박사과정

 

고령자의 불안정 노동, 간과되어진 이유와 주목해야 할 필요

불안정 노동에 대한 문제의식은 청년세대를 중심으로 사유되어 왔다. 생의 주된 일자리로부터 은퇴할 것으로 기대되는 생의 주기적 특성으로, 고령자는 불안정 노동의 논의로부터 일정 정도 빗겨난 위치에 머물러 왔다. 

 

고령자와 불안정 노동 사이의 근거 없는 거리감은 은퇴에 담긴 중의성에 기초한다. 은퇴는 노동을 통한 안정적 소득과 자산 축적 행위가 적지 않은 기간 동안 이루어졌음을 가정한다. 이로 인해 은퇴는 무엇보다 경제적 안정이라는 상징성을 갖는다. 또한 은퇴는 노동으로부터 자유로울 수 있다는 사회적 재가를 의미한다. 따라서 은퇴했거나 또는 할 것으로 기대되는 고령자의 노동은 사회참여 등을 목적으로 한 개인적 선택으로 이해되어 왔다. 은퇴 또는 고령자에 덧대인 이 같은 상징으로 인해 한국 사회는 고령자를 불안정 노동의 당사자로 인식하는데 매우 인색하다.  

 

그러나 상징적 의미와 달리 노후소득보장이 상대적으로 취약한 한국적 상황에서, 은퇴는 소득중단으로 오히려 빈곤의 가능성을 높인다. 공적연금 수혜률이 70% 이상임에도 65세 이상 고령자의 48.5%는 상대적 빈곤을 벗어나지 못하고 있다(OECD, 2015). 또한, 65세 이상 고령자의 경우 이들의 총소득 중 38%는 근로소득이 차지하고 있으며, 2010년 65세에서 79세 일하는 고령자의 65%는 생계유지를 목적으로 노동 시장을 벗어나지 못했다. 즉 한국의 고령자는 은퇴 이후에도 빈곤하거나 또는 빈곤으로 인해 은퇴하지 못한다. 고령자의 노동은 선택이 아닌 필수이다.

 

노동함에도 빈곤을 벗어나지 못하는 상황은 고령자의 고용이 주변부 노동시장을 중심으로 이루어지기 때문이다. 2014년 임금이 법정최저기준에 미달하는 노동자는 전체 임금노동자의 12%, 55세 이상 고령 노동자의 경우 30%로 증가한다. 60세 이상 노동자의 68%는 비정규직 노동자이다. 고령자 또한 노동 불안정성으로부터 자유롭지 못하다. 이상과 같은 배경에서 이 글은 불안한 삶을 공유함에도 상대적으로 불안정 노동자로 인식되지 못한 고령자를 대상으로 불안정 노동의 실체를 다양한 차원에서 고찰하고자 한다.  

 

불안정 노동의 이론적 논의 

Standing(2011)은 노동의 불안정성을 노동시장, 고용, 직무, 근로안전, 숙련기술재생산, 소득, 대표권의 일곱 개 차원으로 제시했다. 불안정 노동은 각 차원의 보장에 실패한 상태를 의미한다. 먼저 노동시장의 불안정성은 소득을 올릴 적당한 기회를 보장하지 못한 상태를 의미한다. 정부가 완전고용에 실패한 것이 거시적 차원에서의 노동시장 불안정에 해당한다. 고용불안정은 노동자를 고용주의 자의적 퇴출로부터 보호하지 못하는 상태를 의미한다. 고용과 해고에 관한 규제, 규칙을 준수하지 못한 고용주에 대한 처벌 등이 고용보장을 확보하기 위한 제도적 장치의 예이다(Standing, 2011). 

 

직무불안정은 노동자가 자신의 역량과 관계없는 직무에 배치되거나, 숙련기술이 상실되는 것으로부터 보호받지 못하거나, 지위의 상향이동과 임금상승의 기회로부터 배제되는 상태이다.  무엇보다 직무에 기반한 정체성 개발, 직업공동체의 소속감 형성, 경력 축적이 가능한 일자리인가와 관련된다(Standing, 2011). 근로안전불안정은 노동 중 발생한 사고나 질환으로 인해  근무가 불가능한 상태에서 제도적으로 보호받지 못하는 상태를 의미한다. 안전과 건강에 대한 규제, 여성성을 고려한 근로시간, 근무 외 노동시간, 야간근로에 대한 제한, 재해에 대한 보상 등과 관련된다(Standing, 2011). 

 

숙련기술재생산불안정은 수습과정, 직업훈련을 통한 숙련기술 획득 기회, 숙련기술 사용의 기회가 적절히 보장되지 못한 상태를 뜻한다(Standing, 2011). 소득불안정은 최저임금, 물가와 연동한 임금상승 등 안정된 소득이 확보되지 못한 상태를 의미한다. 포괄적 사회보장, 불평등 감소를 위한 누진과세의 부과 등과 관련된다. 소득보장은 단순히 임금이나 소득의 수준이 아니라 재정적 욕구가 절박한 상황에서 공동체 원조가 제공되는지, 기업수당이나 국가수당이 보장되는지, 수입을 보충할 사적 수당이 있는지 등을 의미한다(Standing, 2011). 대표권불안정은 노동자의 집단적 견해를 표출할 소통구조가 부재하거나, 노동자의 처우 개선을 위한 교섭 기제가 작동하지 못하는 상태를 의미한다(Standing, 2011). 

 

한편 Vosko(2010)는 불안정한 노동을 일자리의 불확실성, 저임금, 제한된 사회적 혜택, 법적 권리의 부재를 특징으로 하는 보수적 노동으로 정의한다. 불안정한 노동에 대한 Vosko의 정의는 고용의 불안정, 소득의 불안정, 사회보장의 불안정, 대표권 부재의 네 가지 차원으로 규정하고 있음을 시사한다. Vosko(2010)는 특히 불안정한 노동은 직업, 직종 등의 사회적 맥락, 성별, 법적 지위 등의 사회적 위치, 자영업 또는 임금노동 등의 고용상 지위, 임시 혹은 시간제 등의 고용형태, 그리고 노동시장 위험성 등의 관계에 의해 결정된다고 주장한다.

 

Arnold와 Bongiovi(2010)는 소득불안정과 대표성불안정을 불안정 노동의 중심요소로 주목한다. 또한 대표권의 부재를 전지구적 불안정과 불평등의 주요원인으로 강조한다(ILO, 2005). 사회적 대표성의 부족은 노동자를 주변화하고 취약하게 하는 것은 물론 사회, 경제, 정치적 불평등을 생산하고 악화시키는 중심요인이라고 주장한다(Arnold and Bongiovi, 2013). 불안정 노동에 대한 학자마다의 차이에도 불구하고 이와 같이 불안정 노동은 고용, 소득을 포함한 다양한 차원에서의 불안정성을 특징으로 한다(Standing, 2014). 

 

고령자의 불안정 노동 조사 설계 

한국노동패널조사의 2000년, 2009년, 2015년 원자료를 이용해 55세 이상 고령자의 불안정 노동 실태를 고용불안정, 소득불안정, 근로안전불안정, 직무불안정, 숙련기술재생산불안정, 대표권불안정의 여섯 가지 차원을 중심으로 살펴보았다. 고용불안정은 종사상 지위와 주관적 고용안정성에 대한 질문을 이용해 정의했다. 종사상 현재 지위²⁾는 정규직(상용직)과 비정규직(비상용직)으로 이원화 했다. 비정규직은 임시직, 일용직, 실직 등 정규직 이외의 지위를 포함한다. 주관적 고용안정성은 “본인이 희망하면 일자리를 지속할 수 있는가?”에 예라고 답한 경우 주관적 고용안정성이 확보된 것으로 보았다. 고용불안정은 종사상의 현재 지위가 비정규직이거나 주관적 고용안정성을 묻는 질문에 ‘아니오’ 라고 답한 경우로 보았다. 

 

소득불안정은 월평균 총소득³⁾과 국민연금 가입유무를 통해 파악했다. 월평균 총소득은 OECD 저임금 산출방식을 따라 중위임금을 기준으로 했다. 현재 주된 일자리로부터의 임금과 재산소득을 합산한 월평균 총소득이 중위임금⁴⁾의 2/3미만이거나 국민연금에 미가입한 경우를 소득불안정으로 조작화 했다. 근로안전불안정은 산업재해보상보험의 가입여부와 고용보험의 가입여부로 판단했다. 두 보험 중 하나 또는 두 보험 모두에 미가입한 경우 근로불안정으로 조작화 했다.

 

직무불안정은 직무와 관련된 두 개의 질문을 이용해 파악했다. “현재 하는 일이 자신의 교육 수준에 적절하다고 생각하는가?”, “현재 하는 일이 자신의 기술 수준에 적합하다고 생각하는가?”를 묻는 두 질문 중 하나 또는 두 질문 모두에 ‘아니라’라고 응답한 경우 직무불안정으로 조작화 했다. 숙련기술재생산불안정은 현재하고 있는 직무의 기술이 유용한지 또는 쓸모가 없는지를 묻는 질문을 이용해 정의했다. 현재하고 있는 직무의 기술이 유용하지 않다고 응답한 경우 숙련기술재생산불안정으로 조작화 했다. 대표권불안정은 노조가입여부로 판단했다. 노조에 미가입한 경우 대표권이 불안정한 것으로 조작화 했다.

 

고령자의 불안정 노동 실태

고용이 불안정한 고령 노동자가 고령 경제활동인구에서 차지하는 구성비는 2000년 53.6%, 2009년 55.3%, 2015년 60.2%로 지속적으로 증가했다. 반면 월평균 총소득이 중위임금의 3분의 2 미만으로 소득보장이 취약한 고령 노동자의 구성비는 2000년 81.3%, 2009년 75.7%, 2015년 74.9%로 꾸준히 감소했다. 이는 최저임금이 2000년 1,600원에서 2009년 4,000원, 2015년 5,580원으로 지속적으로 상승했으며 최저임금적용율⁵⁾ 또한 2000년 1.8%에서 2015년 14.8%로 증가하는 등 조사시점 사이에 노동여건의 변화가 반영된 결과로 해석된다(최저임금위원회, 2017). 

 

고용은 불안정한 상태이지만 월평균 총소득은 중위임금의 3분의 2 이상으로 소득이 비교적 안정적인 68명은 주로 임시직(58.8%)과 상용직(27.9%)이며, 숙련기능(45.6%) 또는 단수노무직(27.9%)에 종사하는 것으로 나타났다. 남성이 73.5%로 다수를, 연령대는 50대가 66.2%를 차지했다. 이는 월평균 총소득에 근로소득 이외의 소득이 포함되어 있으며 비근로소득의 구성비가 상대적으로 높은 고령자의 특성에 의한 것으로 해석된다. 노인생활실태 및 복지욕구조사(2014)에 따르면 노인의 총소득 중 비근로소득이 차지하는 비율은 62.6%로 고령 노동자의 경우, 고용불안정과 소득불안정 사이의 상관성이 상대적으로 높지 않을 가능성을 시사한다. 

 

근로 중 발생하는 질환과 사고로부터의 보호와 재해에 대한 보상을 받지 못하는 근로안정불안정 노동자는 2000년 고령 노동자의 79.2%에 달했으나 2009년 59.3%, 2015년 51.8%로 비교적 큰 폭으로 감소했다. 비록 노동법의 개정에 따라 산업재해보상보험 가입자는 양적으로 확대되었으나 근로안정불안정은 사업체의 산재인정과 지원 합의여부 등을 복합적으로 파악해 신중하게 해석할 필요가 있다. 실제로 사회보험에 가입된 정규직 노동자도 이와 같은 이유로 근로안전불안정성이 높다는 연구 결과가 적지 않다(이병희 외, 2012; 백승호, 2014). 또한 65세 이상의 고령 노동자는 고용보험가입의무가 없기 때문에 산업재해보상보험 가입자의 확대만으로 고령 노동자의 근로안전보장안정성이 개선되었다고 해석하는데 주의가 필요하다. 

 

노동조합 가입을 통해 노동자로서 대표권을 보장받지 못한 고령 노동자의 비율은 2000년 97.0%, 2009년 94.5%, 2015년 94.2%로 지속적으로 감소했다. 숙련기술을 획득하거나 사용할 기회가 제한된 고령 노동자는 2000년 40.4%로 다수를 이루었다. 이후 2009년 32.7%, 2015년 30.6%로 꾸준히 축소되었다. 자신의 기술과 지식수준에 적절한 직무에 배치되고 지위상승의 기회로부터 소외된 고령 노동자는 2000년 18.1%에서 2009년 20.4%, 2015년 20.3%로 약한 증가세를 보였다. 

 

2000년부터 2015년 사이에 불안정성이 증가한 차원은 고용, 대표권으로 나타났다. 소득보장, 근로안전보장, 직무보장은 불안정한 노동자의 비율이 비교 년도 사이에 감소되는 추이를 보여 표면상 해당 분야의 불안정성이 낮아진 것으로 나타났다.

 

각 차원별로 불안정성이 높은 집단의 삶의 여건을 비교하면, 월평균 소득 수준은 대표권 보장이 결여된 집단이 157.58 만원으로 가장 높았다. 이는 노동조합에 가입하지 않아 대표권이 보장되지 못한 집단이 주로 50대, 상용직 노동자로 구성되어 있다는 점에 기인한 것으로 이해된다. 한편 숙련기술재생산이 불안정한 고령자는 월평균 소득이 115.80 만원으로 가장 낮았다. 숙련기술재생산이 보장되지 못한 고령자는 특히 초등학교 졸업 이하의 저학력자와 단순노무직 종사자의 구성비가 높기 때문에 소득수준이 상대적으로 낮은 것으로 설명된다. 사회경제적 지위에 대한 인식은 각 노동보장이 결여된 하위집단 사이에 차이가 없었다. 지위향상에 대한 한계, 전반적인 생활만족도 모두 집단에 따라 있는 의미 있는 차이를 보이지 않았다.

 

고용불안정과 소득불안정만을 적용해 불안정 노동자를 정의할 경우, 2000년 고령 경제활동인구의 53.6%, 2009년 49.2%, 2015년 55.4%가 불안정 노동자에 해당했다. 대표권불안정과 근로안전불안정을 추가해 불안정 노동자를 보수적으로 정의해도 2015년 고령 경제활동인구의 47.9%, 2009년 41.9%, 2015년 42.5%가 불안정 노동자로 나타났다. 이와 같이 고령 노동자의 경우에도 노동 불안정성은 매우 높다. 노후소득보장의 주요 전략으로 고령자의 노동시장 참여가 강조되기에 앞서 고령자의 노동 불안정 개선을 위한 정책적 노력이 우선 되어야 한다. 

 

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1) 이 글은 2017년 한국노인복지학회 춘계학술대회에서 발표한 논문의 일부를 재구성한 것임.

2) 노동패널에서 비정규직을 특정하는 기본적인 분류기준은 종사상의 지위에 기초해 직관적으로 분류하는 것이다. 종사상의 지위가 임시 혹은 일용직인 경우 비정규직으로 분류한다(한국노동연구원, 2015).

3) 실직자의 임금은 0원으로 상정하고 재산소득이 있을 경우 이를 월소득 금액으로 환산하여 소득액을 계산했다.  

4) 노동패널내의 각 년도별 중위임금은 2000년 990,000원, 2009년 1,500,000원, 2015년 2,000,000원이다. 

5) 최저임금의 적용을 받는 임금근로자의 비율

 

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<참고문헌>

백승호, 2014. 서비스 경제와 한국사회의 계급, 그리고 불안정 노동 분석, 한국사회정책, 21(2), 57-90.

이병희, 강성태, 은수미, 장지연, 도재형, 박귀천, 박제성, 2012. 사회보험 사각지대 해소 방안-사회보험료 지원정책을 중심으로. 한국노동연구원.

최저임금위원회, 2015. http://www.minimumwage.go.kr/stat/statEffect.jsp, 2017.05.14.

Arnold, D., and Bongiovi, J. R. 2013. 'Precarious, informalizing and flexible work: transforming concepts and understandings', American Behavior Scientist, 57(3), 289-308.

OECD. 2015. Pensions at a Glance 2015.

Standing, Guy., 2011. 프레카리아트 새로운 위험한 계급. 김태호 옮김. 서울: 박종철출판사

Standing, Guy., 2014. 'Understanding the Precariat through Labur and Work', Development and Change, 45(5), 963-980. 

Vosko, L. F., 2010. 'Managing the margins: gender, citizenship and international regulation of precarious employment. New York, NY: Oxford University Press. 

 

국민연금기금의 국공립 노인장기요양시설 인프라 투자 방안

이미진 l 건국대학교 사회복지학과 교수

 

국공립 노인장기요양시설 인프라 확충의 필요성

노인돌봄을 사회적으로 분담하기 위해 도입된 노인장기요양보험제도는 등급인정자가 제도 도입 이후 두 배 이상 증가하는 현상을 보이고 있으며, 전체 급여자의 25%는 시설급여 이용노인이다. 시설은 24시간 365일 동안 노인돌봄을 거의 전적으로 책임진다는 점에서 돌봄에 대한 사회적 책임이 막중하다고 할 수 있다. 이런 이유로 필자는 장기요양서비스 중 재가서비스를 제외한 시설서비스에 대한 국민연금 기금의 일차적인 투자를 제안한다.
시설서비스의 주요한 문제 중 하나는 많은 노인장기요양시설(노인요양시설과 요양공동생활가정을 포함한 명칭임)이 노인돌봄보다는 수익을 우선적으로 추구한다는 것으로, 이 문제의 가장 근본적이고 구조적인 해결을 위해서는 국공립 노인장기요양시설의 비중을 높일 필요가 있다. 이에 대한 이론적, 경험적 근거는 다음과 같다.
첫째, 국내외 연구들에 의하면 장기요양서비스의 영리화, 시장화가 진행되면서 많은 비영리시설이 영리시설과 거의 유사한 방식으로 운영되는 것으로 나타난 반면 국공립시설에서는 이익추구 현상이 발견되지 않았다(양난주, 2014; 전용호, 2012). 둘째, 노인장기요양시설 공급이 민간시설에 매우 의존적인 상황에서 정부의 규제·감독은 한계가 있다. 국공립시설에 대한 정부 및 공단의 규제·감독은 보다 엄격하다는 점에서 장기요양의 공공성 확보를 위해 국공립 노인장기요양시설이 필요하다. 셋째, 국공립 시설은 타 민간시설에 비해 정부의 규제·감독뿐만 아니라 지역사회에 개방되어 있기 때문에 서비스에 대한 모니터링이 훨씬 용이하다.
노인장기요양시설은 현재 수요충족이 거의 100%인 수준이지만, 향후 몇 년이 지나면 노인인구의 절대적인 규모가 폭발적으로 증가할 것이 명약관화하고(2015년 662만명에서 2030년 1,269만명으로 증가 예상) 이에 따른 노인장기요양시설의 공급 부족현상이 나타날 것으로 예측된다. 또한 지역별 분포가 불균형적인 문제의 해소를 위해서 국가의 정책적 개입이 필수적으로 요청된다. 특히 국공립 시설의 수백명에 달하는 긴 대기자 명단 등을 고려할 때 지역별로 양질의 서비스를 제공할 수 있는 국공립 시설의 공급이 필요하다.
국민연금기금으로 국공립 노인장기요양시설을 확충하는 방안에 대해서는 국민적 공감대가 형성되어 있으며, 여러 연구에서 그 필요성을 역설한 바 있다(예: 주은선, 2012). 또한 급증하는 노인장기요양시설의 수요를 충족시키기 위해서 단기간에 대규모 투자를 일반 세원으로 충당하는 것은 여러 가지 어려움이 있다(예: 경제성장율의 둔화, 세금인상에 대한 국민적 저항).
국공립 노인장기요양시설을 국민연금기금 사회투자의 한 방안으로 제시하는 것은 복지사업의 보편성, 시설내 서비스의 질 향상, 입소노인의 삶의 질 증진, 의료비 절감 및 연금지출의 효용성 증진, 가족의 돌봄 부담 경감, 시설의 지역별 불균형 해소 등과 같은 사회적 편익 때문이기도 하다. 또한 가족수발자의 경제활동 증대, 종사자의 노동조건 개선, 종사자 고용창출 효과 등으로 인해 국민연금 보험료 수입이 증대되는 형태의 제도적 편익으로 연결된다. 이에 국민연금의 지속가능성을 제고하는 데에 기여할 것으로 기대된다.
본 고에서는 국민연금 기금이 2034년까지 성장하는 단계이고, 2030년 이후 노인인구가 급증한다는 점을 감안하여 2017-2027년의 십 년간을 투자기간으로 설정하고, 이에 대한 수요 및 공급 전망을 통한 투자규모 제안, 투자방법 및 관리운영방안, 투자의 사회적 수익 등에 대해 논의하고자 한다.

 

국공립 노인장기요양시설 수요 현황 및 전망

2014년 현재 노인장기요양시설에 입소한 노인은 168,924명이며, 노인장기요양시설에 입소한 노인의 비율은 전체 노인의 2.6%에 달하는 것으로 나타난다. 정책적으로 시설이용자를 최대한 줄여 3% 내외로 억제할 것으로 기대되고 재가복지를 지향한다는 점에서 2.8% 수요 전망에 기초하여 논의를 전개하고자 한다. 이러한 전망에 기초하면 2017년 19.9만 명이 노인장기요양시설에 입소할 것으로 기대되며, 2014년 기준으로 전국시설의 입소가능정원을 모두 합하면 15만 명이므로 4.9만 명의 수요초과 현상이 발생할 것으로 예측된다. 이후 10년 후인 2027년에는 16.8만 명의 수요초과 현상, 즉 공급부족이 일어날 것으로 전망된다.
다음으로 본 연구의 관심은 노인장기요양시설 중 국공립시설 인프라를 확충하는 것이므로 노인장기요양시설 중 국공립 비중에 대한 수요를 공공노인요양시설의 대기자 현황, 시설입소자의 선호하는 지원방식, 시민사회운동의 역사적 경험, 시장지배력 등을 토대로 하여 공공 노인장기요양시설에 대한 수요를 시설의 정원 규모의 30% 내외로 설정하였다.

 

국공립 노인장기요양시설의 공급 현황 및 전망

국민건강보험공단(2015)의 2014년 장기요양보험통계연보에 의하면 노인장기요양시설(노인요양공동생활가정 포함)은 총 4,871개, 정원은 150,616명이다. 이 중 지방단체는 108개로 전체 시설의 2.22%를 차지하며 정원기준으로 7,763명, 즉 전체 입소정원의 5.15%가 국공립시설에 입소 가능한 것으로 나타났다.
한편 노인장기요양보험제도 도입 직후에 비해 노인장기요양시설의 증가추세가 둔화되고 있다. 2008년 1,700개소이었던 시설은 2010년까지 3,751개소로 급격히 증가하였고, 그 이후에도 꾸준한 증가세를 보여 2014년에는 4,871개소가 되었다.
본 연구에서는 시설의 수보다는 입소정원이 수요를 충족시킬 수 있는지를 결정하기 때문에 입소정원에 초점을 맞추어서 시설 공급에 대한 추계를 시도해 보았다. 먼저 4년간의 평균 입소정원의 증가가 자연적으로 발생하였으므로 이 증가추세가 지속된다고 가정하면 2027년까지 노인장기요양시설과 입소정원은 각각 11,456개소, 34.5만 명이 될 것으로 전망된다. 자연증가분을 감안한 시나리오에서는 2017∼2027년 전체노인의 2.8%가 입소하는 경우에 중단기적으로 입소정원의 과부족이 발생할 가능성이 있다. 한편 시설의 자연적인 증가가 전혀 일어나지 않는다고 가정하면 2027년까지 입소정원의 과부족이 발생할 것이 거의 확실시된다. 즉, 2017년에 4.9만 명, 2027년에는 16.8만 명의 입소정원 부족이 일어난다.

 

국민연금기금 사회투자를 통한 국공립 노인장기요양시설 인프라 확충

본 연구에서는 국공립 시설의 정원 비중이 노인장기요양시설 수요의 30%가 될 수 있도록 새롭게 시설을 신축하는 방법을 제안한다. 우선, 입소정원을 몇 명으로 설정하느냐에 따라 필요한 공급추계는 달라진다. 입소정원을 소규모로 정하게 되면, 가정과 같은 분위기라는 사회복지이념에 충실할 수 있는 반면, 100인 이하의 시설의 경우 운영수지를 맞추기 어렵다는 단점이 있다. 그래서 유닛케어를 통해 대규모 시설의 단점을 극복하면서 경제적 효율성을 증진시키고자 한다. 또한 대도시지역의 입소시설의 불균형적인 분포 문제 해결, 건강보험공단 직영시설의 사례 등을 감안하여 입소정원 150인 시설을 기준으로 하여 시설입소율 2.8%에 대한 인프라 확충안을 제시하였다. 이는 하나의 예시이며 지역별로 정원에 대한 조정이 필요한 것으로 사료된다.
인프라 확충안은 시설의 자연적인 증가가 없다는 가정 하에 제시된 안이다. 노인의 2.8%가 시설에 입소한다는 전제 하에 부족분의 30%, 50%, 80%를 공공으로 신설한다고 가정해 보았다. 부족분의 30%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 58개소, 2017년 14개소, 2020년 21개소, 2027년 28개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설 5,989개소 중 443개소, 즉 7.4%가 공공시설이 될 것이다. 부족분의 50%만 공공으로 신설할 경우, 2014년 97개소, 2017년 24개소, 2020년 34개소, 2027년 47개소를 공급해야 한다. 그 결과 2027년에는 전체 시설의 11.1%가 공공시설이 될 것이다. 만약 부족분의 80%를 공공으로 신설할 경우에는 2014년 155개소, 2017년 38개소, 2020년 55개소, 2027년 75개소를 공급해야 하며, 그 결과 2027년에는 전체 시설의 16.7%가 공공시설이 될 것이다.
기관 수가 아닌 입소정원을 기준으로 하면, 부족분의 30%가 공급되면 입소정원은 58,013명, 부족분의 50%가 공급된다면 입소정원은 91,613명, 부족분의 80%가 공급되면 입소정원은 141,863명으로 각각 전체 정원의 18.2%, 28.7%, 44.5%를 차지할 것이다.
노인입소율과 부족분의 비율에 따라 국공립 노인장기요양시설을 건립하게 될 때 필요한 소요예산은 다음과 같다. 이는 시설당 평균 50억원이 소요될 것으로 가정한 것이다.

 

국공립 노인장기요양시설에 대한 투자방식과 관리운영방안

노인장기요양시설은 소유와 운영을 어떻게 결합할 것인지에 따라 여러 가지 관리운영상의 장·단점이 존재한다.
정부 소유, 국민연금관리공단 소유, 건강보험관리공단 소유의 세 가지 방안이 가능한데, 건강보험관리공단은 시설에 대한 평가, 감독의 기능을 한다는 점에서 실제 가능한 안은 정부 소유와 국민연금관리공단 소유다. 국민연금 기금의 투자방식에 따라 정부와 국민연금관리공단의 역할과 책임은 달라진다. 즉, 주요한 투자방식인 채권투자, 직접투자, 민자투자 방식의 채택에 따라 정부와 공단의 책임은 변한다. 중앙정부나 지방정부가 노인장기요양시설 건립 목적의 특수목적채권을 발행하고 이를 국민연금기금이 구매할 경우, 기금은 투자자의 역할만을 수행하게 되고 시설은 지자체 직영 혹은 민간위탁 방식으로 관리, 운영될 것이다. 반대로 직접투자 방식을 채택할 경우, 기금이 투자와 운영자로서의 역할을 수행해야 하나 현재 공단의 조직 및 전문성으로는 직접 운영이 불가능하여 민간위탁방식으로 운영될 것으로 예상된다. 또한 민자투자방식 중 BTL 방식을 채택할 경우, 국민연금 기금이 국공립노인요양시설의 투자자로서 정부로부터 임대료를 받게 되고, 시설운영은 지자체 직영, 또는 민간위탁 방식으로 이루어질 것이다.

 

사회적 수익

국공립 노인장기요양시설 인프라 투자로 국공립 노인장기요양시설을 지자체별로 평균 2개를 건립하여 총 559개 시설을 확보할 경우, 시설에 입소할 노인의 수는 58,013명∼141,863명에 달한다. 이 중 공급 부족분의 50%만큼 추가 공급할 수 있는 투자가 이루어진다면 확충된 국공립 시설 종사자 수는 최소 46,379명에서 최대 57,577명이 될 것으로 기대된다.
첫째, 국공립 시설 확충으로 장기요양 종사자의 신분 및 노동조건 개선, 이직률 감소, 종사자들의 건강증진으로 인한 의료비 절감효과가 있을 것으로 보인다. 둘째, 국공립 시설 확충으로 장기요양서비스의 질이 높아지고, 양질의 장기요양서비스에 대한 접근성이 향상된다. 공공시설 서비스 수준은 전체 노인요양시설 서비스 질을 향상 견인하고, 이는 시설 서비스에 대한 규제, 감독, 모니터링 강화 기반으로 연결될 수 있다. 셋째, 서비스 질 제고는 시설 입소 노인의 삶의 질 향상 및 육체적·정신적 건강을 증진시키며, 이는 다시 입소노인의 건강증진으로 인한 의료비 절감 효과를 가진다. 넷째, 국공립 노인요양시설 확충으로 시설 입소 노인의 가족들의 경제활동(취업중단자 감소, 근로시간 증가) 또는 사회활동 참여 기회를 증가시킬 것으로 기대된다. 또한 시설 입소 노인의 가족들의 돌봄 관련 갈등 해소, 돌봄부담을 경감시킴으로써 신체적·정신적 건강이 증진되고, 삶의 질이 향상시킬 것이다. 이로 인한 국민의료비 절감 효과가 예상된다.
연금의 지속가능성 측면에서 보면, 요양시설 종사자 및 입소노인 가족의 경제활동 증가에 따른 국민연금가입자의 직·간접적인 증가 효과, 보험료 수입의 지속적인 증가 등의 사회적 수익이 있다. 예를 들면 장기요양 종사자 증가 및 노동조건 개선에 따른 고용의 지속성 제고로 인해 국민연금 보험료 수입의 증가 및 지속성이 발생하며, 이 10년간 납입하는 국민연금 보험료는 약 1조원을 넘을 것으로 추정된다.
고용유발 면에서 노인장기요양시설 인프라 투자는 효과가 크다. 이는 앞서 살펴본 직접적인 고용창출 효과는 물론 간접적인 고용창출 효과까지 포함하는 것으로서 더욱 광범위하다. 의료 및 보건 분야의 경우 취업유발 계수는 14.7, 고용유발 계수는 12.2이며, 사회복지서비스의 경우 42.7, 38.0으로 다른 산업에 비해 월등하게 고용유발계수가 높다는 특징이 있다(한국은행, 2014). 국공립 노인장기요양시설에 대한 투자로 인하여 2027년까지 발생하는 취업유발효과가 발생하는데 앞서 제시한 규모(1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원)의 투자 각각에 대해 6만 3,613명, 10만 6,149명, 16만 9,762명의 효과가 발생할 것으로 추정된다. 고용량 증가는 앞서 제도적 편익에서 설명한 것과 마찬가지로 국민연금에 대한 기여 증가를 가져오는데, 각 개인이 고용기간 동안 국민연금을 납입하는 보험료를 평균 A값 기준으로 9%라 간주할 경우, 이러한 투자로 인해 고용자 기준 매년 각각 약 1,374억 원, 약 2,300억 원, 3,667억 원의 보험료 납입액 증가 효과가 발생한다. 이는 국민연금기금의 투자액 대비 매년 약 8.2%에 달하는 만큼의 국민연금 가입자 보험료가 국민연금기금으로 추가 유입됨을 의미한다. 즉, 투자액의 약 8.2% 만큼의 국민연금보험료 증가 효과가 발생한다. 한편 안심하고 맡길 수 있는 국공립 시설의 증가로 인해 입소노인 가족들이 경제활동에 참여하게 됨으로써 총 287억 원의 연금보험료 수입이 증가하는 효과가 있을 것으로 기대된다.

또한 국민연금기금의 장기요양시설 인프라 투자가 가져오는 국내 생산유발 창출 및 부가가치 창출 효과가 발생하는데 추정액은 다음과 같다. 국민연금기금의 장기요양시설인프라 투자가 각각 1조 6,750억 원, 2조 7,950억 원, 4조 4,700억 원 규모로 이루어지는 경우에, 산업연관표를 활용하여 2027년까지 투입된 투자액 대비 국내 생산유발 창출액은 각각 3조 1,695억 원, 5조 2,888억 원, 8조 4,582억 원으로 산출된다(<표 2> 참조). 또한 사회복지서비스로 인하여 창출되는 부가가치 유발효과는 1.00으로 다른 산업부문에 비해 부가가치 창출 효과가 낮은 편이며, 부가가치 유발효과는 각각 1조 2,825억 원, 2조 1,400억 원, 3조 4,225억 원이 될 것으로 추정된다. 

 

결론

본 연구는 국공립 노인장기요양시설 확충을 위해 국민연금 기금을 어떻게 활용할 수 있는지를 구체화하고, 사회적·제도적 수익을 구체적으로 논의했다는 점에서 연구의 의의를 갖는다. 특히 금융적 수익 이외의 사회적 수익이 존재하고 이에 대한 규모를 일부 계량화하여 예시하였다는 점에서 의의를 가진다고 하겠다. 본 연구의 투자방안에 따르면 국공립 노인장기요양시설의 건립으로 인해 직접적으로 종사자들이 10년간 납입하는 연금보험료가 1조 원이 넘고, 산업연관표에 의해 살펴보면 국민연금보험료 수입이 1조 3,700억 원 ~ 3조 6,670억 원이 추가 유입되는 것으로 나타난다. 국민연금 제도의 지속가능성의 큰 축인 연금보험료의 수입은 경제활동 참가율의 증가에 의해 결정된다는 점에서, 본 연구는 국민연금기금투자가 국공립 노인장기요양시설 투자로 최대 금융수익을 다소 희생할 때 어느 정도의 사회적 수익 및 제도적 수익을 확보할 수 있을 것인지를 보여준다. 그리고 국민연금기금의 다른 방식의 투자에 관한 사회적 논의 진전에 필요한 기초자료를 제공하고 있다. 무엇보다도 이런 투자는 정치적 결정으로 접근할 수 있다는 점에서 민간 연기금과는 다른 속성을 가지고 있으며, 신뢰와 수익이라는 순환구조를 연금가입자에게 어떻게 설득하느냐는 남은 과제라고 할 수 있다.

 

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참고문헌

양난주, 2014. “영리·비영리 노인장기요양시설의 차이와 동형화에 대한 연구”, 『한국사회복지행정학』, 16권 1호, 179-207.
주은선. 2012. “국민연금기금의 사회복지 부문 투입 방안과 사회적 효용: 사회서비스 공급체계 개편을 위한 연기금 투입”. 사회복지정책 . 39(3). 
전용호, 2012, “영국과 독일의 노인 장기요양서비스의 시장화와 그 결과: 이용자 관점에서의 평가를 중심으로”, 『보건사회연구』, 32권 2호, 143-169. 
한국은행, 2014, 『산업연관분석해설』.

박능후 복지부장관 후보자에 공개질의서 발송

저출산 고령화의 위험이 도래한 사회에 걸맞는 복지정책방향과
빈곤, 보건의료, 노후소득보장, 보육, 노인돌봄 분야 등 질의해

 

참여연대 사회복지위원회는 2017년 7월 12일, 박능후 보건복지부장관 후보자에 대한 공개질의서를 발송했습니다.

 

참여연대는 박능후 후보자에 사회양극화와 빈부격차가 심화되고 저출산고령화로 지속가능성이 위협받는 상황에서 적극적인 복지정책을 실현할 비전과 철학, 그리고 문재인 정부가 만들어가야 할 복지국가의 상에 대해 질의했습니다.

 

또한 복지국가 실현을 위한 과제로 ▲복지재정 확충 계획, ▲보건복지분야 정부위원회 의 민주화, ▲맞춤형 개별급여, ▲부양의무자기준 폐지, ▲규제프리존법, ▲서비스산업발전기본법, ▲신의료기술평가, ▲영리병원, ▲국민건강보험 보장성 , ▲국민연금 소득대체율 인상 및 사각지대 해소, ▲국민연금기금 관리·운용 체계 민주화, ▲국민연금기금 활용 공공복지인프라 투자, ▲노인장기요양보험제도, ▲치매국가책임제도, ▲복지 전달체계, ▲복지분권, ▲사회서비스 일자리 및 사회서비스공단 분야 등을 꼽아, 박능후 후보자에 대한 입장을 물었습니다.

 

참여연대는 박능후 후보자에 7/17(월)까지 질의서에 대한 답변을 요청하였고, 이후 해당 자료를 시민들에게 공개해 인사청문회 과정에서 문재인정부가 제시한 복지정책의 방향과 구체적인 이행계획이 검증될 수 있도록 할 것입니다.

 

▣ 박능후 보건복지부장관 후보자에 대한 공개질의서 [원문보기/다운로드]

▣ 보도자료 [원문보기/다운로드]

“좋은 노인돌봄, 지방선거에 제안한다!”

노인장기요양 공대위, 지방선거 후보자와 캠프 대상 정책제안 토론회 개최
2018. 4. 10. (화) 10:00, 프란치스코 교육회관 212호

 

1. 취지와 목적

• 노인장기요양 공공성 강화를 위한 공동대책위원회(이하 “노인장기요양공대위”)는 노인장기요양보험제도의 공공성 강화와 늙는 것이 두렵지 않은 좋은 돌봄 사회의 실현을 위하여 인권·여성·복지 등 각 분야 시민사회단체와 노동조합이 모인 연대체입니다.  

• 노인장기요양 공대위는 2018년 지방선거를 맞이하여, 지방자치단체에서 실현할 수 있는 좋은 노인돌봄 정책을 제안하고 지방선거 공약으로 요구하는 토론회를 개최하고자 합니다.

• 지방자치단체의 핵심은 주민의 복지 증진이며, 주민들을 위한 복지공약을 마련하고 실천하는 것은 지방선거의 주요 의제가 되어야 합니다. 특히 고령화가 급속도로 진행되는 한국 상황에서 모든 사람들의 존엄한 노후를 보장하고 노인돌봄 종사자의 열악한 노동조건을 개선하는 일은 시급한 과제입니다.   

• 이에 노인장기요양 공대위는 국공립 요양 확충, 사회서비스 공단 설립, 요양보호사 처우 개선 등 6월 지방선거 후보자들과 캠프에 제안하는 구체적인 노인돌봄 정책을 논의하는 토론회를 4월 10일(화) 오전 10시, 프란치스코 교육회관(서울시 중구 정동길 9) 212호에서 개최합니다.

 

2. 토론회 개요

 

• 제목: 노인장기요양 공대위 지방선거 정책제안 토론회
  “좋은 노인돌봄, 지방선거에 제안한다!”

• 일시 장소: 2018년 4월 10일(화) 오전10시, 프란치스코 교육회관 212호 (서울시 중구 정동길 9)

• 주최: 노인장기요양 공공성 강화를 위한 공동대책위원회
  건강세상네트워크, 국민건강보험노동조합, 공익인권법재단공감, 노동건강연대, 보건의료단체연합,  사)보건복지자원연구원, 서울복지시민연대, 서울시어르신돌봄종사자종합지원센터, 은평노동인권센터, 의료연대본부, 의료연대본부돌봄지부, 의료연대본부재가요양지부, 전국공공운수노동조합, 전국민주노동조합총연맹, 전국장애인자립생활센터협의회, 전국장애인차별철폐연대, 전국활동지원사노동조합, 좋은돌봄실천단, 참여연대, 한국노총, 한국비정규노동센터, 한국여성노동자회, 한국여성단체연합, 한국여성민우회

• 프로그램

  • 사회: 김민문정 (노인장기요양 공대위 공동대표, 한국여성민우회 공동대표)

  • 발제
    ① 노인돌봄 공공성 강화 방안  | 석재은 한림대 사회복지학부 교수
    ② 노인돌봄서비스에 대한 지방정부의 역할과 과제 | 남우근 (사)보건복지자원연구원 운영위원

  • 토론
    ① 이원필 국민건강보험노동조합 장기요양정책위원장
    ② 유희숙 서울요양보호사협회 협회장
    ③ 김남희 참여연대 복지조세팀장

  • 질의응답 및 전체토론

• 문의: 참여연대 사회복지위원회 02-723-5056

“좋은 노인돌봄, 지방선거에 제안한다!”

노인장기요양 공대위, 지방선거 후보자와 캠프 대상 정책제안 토론회 개최
2018. 4. 10. (화) 10:00, 프란치스코 교육회관 212호

 

1. 취지와 목적

• 지방자치단체의 핵심은 주민의 복지 증진이며, 주민들을 위한 복지공약을 마련하고 실천하는 것은 지방선거의 주요 의제가 되어야 합니다. 특히 고령화가 급속도로 진행되는 한국 상황에서 모든 사람들의 존엄한 노후를 보장하고 노인돌봄 종사자의 열악한 노동조건을 개선하는 일은 시급한 과제입니다.   

• 노인장기요양 공대위는 국공립 요양 확충, 사회서비스 공단 설립, 요양보호사 처우 개선 등 6월 지방선거 후보자들과 캠프에 제안하는 구체적인 노인돌봄 정책을 논의하는 토론회를 4월 10일(화) 오전 10시, 프란치스코 교육회관(서울시 중구 정동길 9) 212호에서 개최하였습니다.
   

2. 토론회 내용

• 첫번째 발제자인 석재은 교수(한림대학교 사회복지학과)는 미흡한 공공성으로 악순환이 유지되는 장기요양 서비스의 문제점을 지적하며, 공공성을 담보할 수 있는 공급체계의 구조적 개편, 양질의 일자리 창출, 지역사회에서 나이들어가기를 지원하는 맞춤 서비스 제공 강화 등을 핵심적인 개혁방향이라고 하였습니다. 또한 지방선거의 정책과제로 첫번째, 기초지자체가 좋은 돌봄의 규제자 및 여건조성자로 역할을 할 수 있도록 하는 서비스기관품질관리위원회 설치 및 운영, 기관장이나 돌봄노동자를 대상으로 하는 합리적 교육의 제도화, 서비스 질관리를 위한 인증체계 도입 및 운영 등이 필요하다고 하였습니다.  두번째로는 기초지자체가 직접 서비스 제공자로 통합재가급여를 제공하는 공공거점재가기관을 설치하고 운영하며, 이용자의 공공성 강화를 위한 사례관리 시스템을 도입해야 한다고 하였습니다. 특히 개별적인 서비스가 아닌 수요자의 욕구에 맞추는 통합적인 패키지로 포괄적인 서비스를 제공하는 통합재가급여의 도입이 필요하다고 하며, 통합서비스 제공시 서비스 제공자가 서비스를 적게 하려는 유인이 있어 공공성, 도덕성을 담보할 수 있는 공공거점재가에서 이러한 서비스를 도입하여 정착시켜야 한다는 점을 강조하였습니다. 또한 요양보호사가 양질의 일자리가 되기 위하여 노동조건이 개선되어야 한다는 점을 지적하였습니다.

• 두번째 발제자인 남우근 보건복지자원연구원 운영위원은 장기요양서비스와 노인돌봄서비스 현황과 문제점을 분석하고 현재 법규 상으로도 지방자치단체가 장기요양기관의 확충 및 설립 지원, 요양보호사의 처우 개선, 장기요양기관의 관리감독과 문제발생시 지정취소의 법적 권한과 책무가 있다는 점을 강조하였습니다. 그리고 정책으로, 사회서비스공단 설립, 통합요양서비스 제공, 요양보호사 고용안정을 위한 고용유지수당 및 교대제 개선과 휴가 사용 지원, 요양보호사 쉼터 설립 및 지원 조례 제정, 노인돌봄통합기구 설립과 노인돌봄 서비스 대상자 확대, 노인돌봄서비스 종사자 처우 개선 등의 정책과제를 제안하였습니다.

• 토론을 맡은 이원필 국민건강보험노동조합 장기요양 정책위원장은 장기요양 제도 시작시부터 민간업자에게 개방하여 돈벌이 수단으로 전락하게 하였다는 점을 지적하며, 본인의 필요에 의한 것이 아니라 난립한 민간 기관의 영업을 위한 등급 재신청과 악성 민원 반복 사례 등이 발생하고 있다는 점도 지적하였습니다. 장기요양제도 발전 뿐 아니라 노동권 보호, 수급자에 대한 서비스 질 확보를 위해서도 공공기관 설립이 중요하다고 하였습니다.

• 두번째 토론을 맡은 유희숙 서울요양보호사협회장은 국공립요양기관 30%이상 확충, 사회서비스공단을 설립하여 국공립요양기관을 직접 운영하고 노동자들을 직접 고용, 요양기관에 대한 지자체의 관리감독 강화, 돌봄노동자의 노동조건 개선 등 지방정부의 역할을 제안하였습니다.

• 세번째 토론을 맡은 김남희 참여연대 복지조세팀장은 노인돌봄의 문제에 있어 당사자인 노인의 복지와 인권 문제를 핵심적으로 고려하는 것이 필요하며, 노인을 위한 유엔원칙, 마드리드 고령화 국제행동계획 등 노인인권에 관한 국제규범에서 노인이 가능한 오랫동안 자신의 가정과 지역 사회에서 노후를 맞이하며 적절하고 질 높은 돌봄을 받고 독립적으로 살아갈 수 있어야 한다는 점을 강조하고 있다고 하였습니다. 지방선거를 맞이하여 지방선거 후보자들이 각 지역에서 존엄한 노후를 보낼 수 있도록 하는 정책제안을 구체적으로 제시할 것을 촉구하였습니다.

• 토론회에는 여러 돌봄종사자들과 지방선거 예비후보 및 후보자 캠프에서 다수 참여하였으며, 마지막으로 참석자들과 질의응답 및 토론을 하고, 토론회를 마무리하였습니다.
   

3. 토론회 개요

• 제목: 노인장기요양 공대위 지방선거 정책제안 토론회
  “좋은 노인돌봄, 지방선거에 제안한다!”

• 일시 장소: 2018년 4월 10일(화) 오전10시, 프란치스코 교육회관 212호 (서울시 중구 정동길 9)

• 주최: 노인장기요양 공공성 강화를 위한 공동대책위원회
  건강세상네트워크, 국민건강보험노동조합, 공익인권법재단공감, 노동건강연대, 보건의료단체연합,  사)보건복지자원연구원, 서울복지시민연대, 서울시어르신돌봄종사자종합지원센터, 은평노동인권센터, 의료연대본부, 의료연대본부돌봄지부, 의료연대본부재가요양지부, 전국공공운수노동조합, 전국민주노동조합총연맹, 전국장애인자립생활센터협의회, 전국장애인차별철폐연대, 전국활동지원사노동조합, 좋은돌봄실천단, 참여연대, 한국노총, 한국비정규노동센터, 한국여성노동자회, 한국여성단체연합, 한국여성민우회

• 프로그램

  • 사회: 김민문정 (노인장기요양 공대위 공동대표, 한국여성민우회 공동대표)

  • 발제
    ① 노인돌봄 공공성 강화 방안  | 석재은 한림대 사회복지학부 교수
    ② 노인돌봄서비스에 대한 지방정부의 역할과 과제 | 남우근 (사)보건복지자원연구원 운영위원

  • 토론
    ① 이원필 국민건강보험노동조합 장기요양정책위원장
    ② 유희숙 서울요양보호사협회 협회장
    ③ 김남희 참여연대 복지조세팀장

  • 질의응답 및 전체토론
     

▣ 토론회 자료집 [원문보기/다운로드]

▣ 토론회 보도자료 [원문보기/다운로드]

사회서비스 질 향상을 위한 사회서비스공단 설립 및 운영 방안

 

김연명 | 중앙대학교 사회복지학과 교수

 

문제의 제기: 한국 사회서비스의 급팽창과 그 한계

 

한국은 저출산, 고령화의 진행으로 보육, 요양 등 사회서비스 확충 필요성이 급증하고 있으나, 부족한 보육, 요양시설을 확보하기 위하여 민간자본의 참여를 유도하고, 부족한 사회서비스 인력(보육교사, 요양보호사 등)을 단기 양성하는 방식으로 이를 해결해왔다. 이로 인하여 과도한 경쟁구조와 종사자들의 열악한 근로조건이라는 문제가 발생하였다.

 

사회서비스 시장에 진출한 민간기관 혹은 개인 사업자들의 상당수가 규모의 경제를 갖추지 못한 소규모 기관들이었고 적정 수준이 담보되지 않는 서비스 수가 구조에서 과도한 경쟁구조에 내몰렸다. 장기요양기관의 경우 50인 미만의 소규모 시설이 전체의 2/3을 차지하였고, 이 중 2/3가 개인영리사업자가 운영하는 시설로서 빈번한 시설의 신설과 폐업이 반복되어 양질의 서비스 질을 확보하기 어려운 구조이다. 2008년~2015년 사이에 19,434개의 재가요양기관 중 19.8%에 이르는 3,841개소가 기관의 설치와 폐업을 반복하였다.¹⁾

 

사회서비스 확충을 위하여 단기간에 대량의 인력이 양성되고 이들이 규모의 경제를 갖추지 못한 기관들에 흡수되면서 요양/보육서비스 종사자들은 낮은 임금수준과 열악한 근로조건에 놓였다. 서비스 제공인력의 전문성과 근로조건은 서비스의 질에 상당한 영향을 미치지만 현재의 사회서비스 기관들의 재정운영 여건과 정부지원 수준으로는 이들에게 적정한 수준의 보상을 해주기 어려운 구조이다.

 

이러한 배경 하에 사회서비스 질 향상을 위한 여러 수단들이 논의되기 시작하였고, 그 대안 중의 하나로 공공복지시설의 확충과 사회서비스종사자들의 근로조건 향상을 위해 보육 및 요양시설을 공공기관이 직영하고 종사자를 직접 고용하는 ‘사회서비스공단’ 설치에 대한 아이디어가 제기되었다.

 

 

사회서비스 공급체계의 문제: 과당경쟁과 공공시설의 부족

 

사회서비스에 대한 국민들의 평가

사회서비스에 대한 국민들의 평가는 그리 높지 않다. 보육, 노인요양은 시설의 부족에 대한 문제의식이 높고, 서비스품질에 대해서도 만족도가 높은 편은 아니다.

 

여전히 부족한 국공립 어린이집

지난 10년간 폭발적으로 늘어나던 민간어린이집이 아동수 감소와 과당 경쟁으로 2014년을 기준으로 감소하기 시작하였고 앞으로 이 추세가 지속될 것으로 예상된다. 가정어린이집은 2013년 23,632개로 최고를 기록한 후 2015년 22,074개로 1,558개가 폐업으로 감소하였다. 민간어린이집도 2014년 14,822개로 최대를 기록한 후 2015년 14,626개소로 196개가 감소하였다. 최근 유일하게 늘어나는 보육시설은 국공립어린이집으로 2008년 1,826개에서 2015년 2,629개소로 10년 만에 803개가 늘어났다. 이러한 추세는 앞으로 보육시장에서 상당한 정도의 구조조정이 발생할 것을 의미하며 보육공급구조를 새롭게 재편해야 한다는 점을 시사하고 있다.

 

 

보육서비스 초기 부족한 시설 문제를 민간 참여를 유도하여 해결하는 정책을 선택하여 민간시설이 급팽창된 반면 학부모의 선호도가 높은 국공립어린이집은 절대적으로 부족한 상태이다. 2015년 기준 국공립어린이집은 전체 어린이집 42,517개 중 2,629개소로 6.18%에 불과하며, 국공립어린이집 이용 아동수는 전체 어린이집 이용 아동수의 11.4%(16만 6천명)로 10명 중 1명만 국공립어린이집을 이용하고 있다. 서울시는 박원순 시장 재임 중 국공립어린이집을 대폭 확대하여 국공립어린이집 이용아동비율이 26.3%로 전국 평균의 2배 이상으로 늘어났다. 그럼에도 불구하고 서울시 국공립어린이집 대기 아동수가 45만 명에 달하는 실정이다.²⁾

 

국공립 요양시설의 부족

노인요양시설의 경우 시설급여서비스 중 지자체가 운영하는 국공립시설의 비중은 2.2%에 불과하고, 공동생활가정을 제외할 경우 3.3%에 불과하다. 재가요양기관의 경우 국공립시설은 0.8%에 불과하다. 시설급여, 재가급여 모두 개인이 설립 운영하는 시설이 77.7%, 80.9%를 차지하는데, 개인이 운영하는 시설은 대부분 규모의 영세성으로 인해 양질의 서비스 제공에 어려움을 겪을 수밖에 없다.

노인요양시설의 경우 시설급여서비스 중 지자체가 운영하는 국공립시설의 비중은 2.2%에 불과하고, 공동생활가정을 제외할 경우 3.3%에 불과하다. 재가요양기관의 경우 국공립시설은 0.8%에 불과하다. 시설급여, 재가급여 모두 개인이 설립 운영하는 시설이 77.7%, 80.9%를 차지하는데, 개인이 운영하는 시설은 대부분 규모의 영세성으로 인해 양질의 서비스 제공에 어려움을 겪을 수밖에 없다.

 

노인요양시설의 설립, 운영 주체별 추이를 보면 개인이 운영하는 민간시설이 급팽창하여 2010년 11,113개에서 2015년 13,995개로 2,882개가 늘어났다. 노인인구의 증가로 앞으로 개인운영시설은 지속적으로 증가할 것으로 예상되나 과당 경쟁과 수가 문제로 운영의 어려움에 지속적으로 노출될 것이 예상된다. 반면 지방자치단체에서 설립, 운영하는 시설(공공시설)은 최근 거의 변동이 없으며, 법인운영 요양시설은 소폭 늘어나는 추세이다. 노인요양시설의 입소대기가 1만 명을 넘어섰고, 노인요양시설 중 시설평가를 받은 기관을 기준으로 했을 때 100인 이상을 수용할 수 있는 대형기관 가운데 A등급을 받은 요양시설 대기자 수는 4913명으로, 이는 총 정원(1만 5547명)의 31.6%에 달한다.³⁾

 

 

어린이집, 요양시설과 규모의 경제 문제

노인요양시설의 정원규모 분포를 보면 10~19인 시설이 전체 시설의 2,492개의 15.6%(386개), 20~29인 시설이 30.4%(758개), 40~49인 시설이 11.8%(294개)로 49인 이하 규모시설이 전체의 63.2%를 차지한다. 노인요양공동생활가정은 9인 규모 시설이 전체 시설 2,156개의 84.2%(1,815개)를 차지한다. 노인요양시설의 경우 전반적으로 규모의 경제가 작동하기 어려운 입소생활시설의 규모가 소규모화되어 있고, 소규모로 인한 시설환경의 협소함이나 직종별 종사자의 부족함을 고려해 볼 때 양질의 서비스를 제공하는데 제한적인 것으로 판단된다.⁴⁾

 

 

 

보육시설의 정원규모 분포를 보면 20명 이하 시설이 전체 시설 42.517개의 53%(22,363개)를 차지하고 21~29명 시설이 전체의 28.8%(6,438개소)를 차지하여 39명 이하 시설이 전체 어린이집의 81.8%를 차지한다. 설치 주체별 분포를 보면 39명 이하 시설에서 가정 및 민간 어린이집의 분포가 압도적으로 높다. 국공립 및 법인 어린이집의 비중은 정원 50~160명 사이 정원에서 비중이 높게 나타난다.

 

 

 

문제점과 공공 복지시설이 중요한 이유

일본의 경우 ‘공영’ 어린이집이 40.3%이고 나머지 민영으로 분류되는 것도 대다수가 사회복지법인에 의한 운영이므로 공공성이 강하다고 볼 수 있다. 또한 순수한 민영은 영리법인이 운영하는 723개이나 이는 체인화된 어린이집으로 최소한의 질 관리가 되고 있다. 요양시설의 경우도 공영의 비중이 5.9%로 낮으나 우리나라처럼 개인이 운영하는 시설은 없고, 모두 사회복지법인이 운영하는 형태로 최소한의 공공성이 확보되고 있다.

 

연간 10조 원(보육료 지원 6조 원, 누리과정 4조 원)에 달하는 막대한 아동보육/교육(누리과정) 예산을 지출함에도 불구하고 보육시설 유형별로 학부모들이 추가적으로 부담하는 보육, 교육 비용은 적지 않다. 이처럼 보육, 교육에 대한 상당한 예산지원에도 불구하고 추가적인 비용부담이 존재하는 것은 시설 간 지원의 차등, 과도한 경쟁구조, 그리고 일부 시설의 불합리한 영리성과 관련되어 있으며, 국공립 어린이집을 늘리면 장기적으로 사적 복지비를 포함한 총 복지비용을 합리화시킬 수 있다.

 

 

사회서비스 일자리와 고용의 질

 

사회서비스 일자리의 성장 가능성

보건복지 관련 산업 일자리는 2015년 6월 기준 245만 개로 이 중 ‘보건업 및 사회서비스 산업’이 157만 개로 64.0%를 차지하며, 2011년 대비 2015년까지 이 분야에서 28만 개의 일자리가 늘어났다. 이 분야의 일자리 창출은 어린이집 증가, 장애인 및 노인요양 서비스의 확대로 나타난 현상이다.

 

의료, 복지 분야의 일자리는 후기산업사회에서 성장해 온 대표적인 일자리에 해당된다. 우리나라에서는 174만 개로 한국 전체 고용량의 6.7%를 차지하나, EU 15개국의 의료복지 일자리는 전체 일자리의 12.3%를 차지하고, 미국은 13.1%를 차지하며, 일본도 12.1%를 차지하고 있는 것과 비교된다. 한국의 의료복지부분 일자리 6.7%는 EU 15개국 평균과 미국의 절반에도 못 미치고, 일본의 약 절반 수준으로 앞으로 성장가능성이 매우 높은 분야라고 볼 수 있다. 즉, 일자리의 질만 확보되면 매우 중요한 일자리 창출분야가 될 것이다.

 

한국 보건복지 분야 일자리는 추가적 고용창출 가능성이 매우 높으나(한 달 이내에 시작할 수 있는 빈 일자리 수가 3만 6천개) 고용의 질과 임금의 측면에서 대폭적인 보완이 필요하다. 특히 사회복지 서비스 분야는 임금 및 근로조건이 좋은 양질의 일자리를 만들어야 사회서비스의 질 향상으로 이어질 수 있다.

 

사회서비스 종사자의 고용 및 근로조건

보육교사의 평균임금은 2015년 기준 국공립, 법인 등이 약 210만 원이고 민간과 가정은 163만원, 150만원으로 절대 수준에서 낮을 뿐 아니라, 시설유형별 격차가 크다. 특히 보육교사의 대부분을 차지하는 민간, 가정 종사자의 임금이 매우 낮아 서비스 질 향상의 제약조건이 되고 있다.

 

요양보호사는 고용형태가 상이하여 단순비교가 어려우나 이를 시간급으로 계산하면 방문요양보호사(7,814원)가 시설근무자(6,598원)보다 약간 높다. 2015년의 시간당 최저임금이 5,580원임을 감안하면, 최저임금보다 약간 높은 수준이다. 건강보험공단이 운영하는 서울요양원의 경우만 서울시 생활임금 수준보다 높은 시급인 8,823원을 받고 있다. 요양보호사의 낮은 임금수준은 빈번한 전직으로 이어져 숙련도를 낮추고 종국적으로 서비스 질 향상의 애로 요인으로 작용한다.

 

 

사회서비스공단 설치방안

 

지방자치단체 복지재단 설립과 시설 공영운영

2000년대에 들어와 광역자치단체에 복지재단이 설치되면서 사회복지서비스 운영의 공영화가 진행되고 있으며 일부에서는 시설을 직영하고 있다. 이 재단들은 ‘사회서비스공단’으로 기능 전환이 될 경우 지역 단위에서 사회서비스 제공의 중요한 공적 주체가 될 수 있다. 기초자치단체에서도 공공재단 설립을 통한 사회서비스시설 직영이 나타나고 있다.⁵⁾

 

2003년 설립된 서울시 동작구의 ‘동작복지재단’은 구내 44개의 국공립어린이집 중 22개를 직접 운영하고 있고(구 위탁), 육아지원센터까지 운영하고 있다. 대구시 달성군(‘달성복지재단’), 광주시 광산구에서는 민간위탁을 하지 않고 사회복지시설을 구에서 직영하고 있다. 공공재단이 시설을 직영하는 이러한 흐름은 사회서비스공단이 설치될 경우 공단 기능으로 흡수할 수 있고, 사회서비스의 공영화의 기반이 될 수 있다.

 

공공시설 확대에 국민연금기금의 활용

사회서비스공단이 복지시설을 직영할 경우 일정 규모의 국공립보육시설 혹은 요양시설이 존재해야 한다. 대규모 예산이 들어가는 국공립복지시설의 확충은 국민연금기금을 활용하자는 제안이 있어 왔다. 즉, 국민연금기금이 채권을 매입하는 형식으로 정부에 자금을 공급하고, 정부는 이 기금을 공공보건복지시설 확충에 투자하는 안이며, 국민연금기금은 국채투자이므로 손실 가능성이 없다. 즉, 정부가 국민연금의 신규 자금의 일부를 공공복지시설 확충(매입 포함)에 투자하고 늘어난 공공시설을 민간위탁하지 않고 광역자치단체별로 가칭 ‘사회서비스공단’을 신설하여 직영하는 방안이다.

 

공단 직영시설에 채용된 보육교사, 요양보호사, 사회복지사 등을 공단 직원으로 직렬 배치하고 이들은 공단직원으로 지역별 순환근무, 내부 승진을 통해 근속기간을 늘리고 고용 및 임금안정을 도모할 수 있다.

 

민간시설의 공공전환을 통한 공공/민간의 상생

국공립 보육, 요양시설의 확대는 민간시설과의 갈등을 불러일으킬 것이라는 우려가 있다. 그러나 기존에 민간위탁되었던 시설을 강제적으로 사회서비스공단으로 귀속시키는 것은 아니며, 서울시의 경험을 보더라도 민간시설의 충돌은 과장된 것이다. 서울시는 박원순 시장 재임부터 국공립 어린이집의 대대적 확충 사업을 전개하여 2012~2014년까지 296개의 국공립 어린이집을 확충했고, 2015~2018년까지 1,000개소의 국공립 어린이집을 확대하는 계획을 진행하고 있다.

 

 

서울시는 국공립 어린이집 확대 과정에서 민간시설의 매입, 전환(기존 전환, 기존 매입)을 큰 사회적 갈등 없이 해결해 왔다. 2016년만 하더라도 약 300개의 국공립시설이 확충되었으며 이 중 민간시설 전환비율이 54.6%(165개소)를 차지하고 있다. 즉 서울시의 국공립 보육시설 확충 경험은 공공부문과 민간부분의 상생이 가능하다는 것을 보여주고 있다.

 

 

사회서비스공단의 기능과 역할

 

주요 사업과 기능(안)

사회서비스공단은 서비스 질 향상의 욕구가 크고 규모가 큰 노인장기요양과 보육서비스를 우선 사업으로 설정하고, 사업성과에 따라 장애인 활동보조 사업, 일반 복지사업 등으로 확대한다. 사회서비스공단은 지역 단위에서 사회서비스 컨트롤 타워 역할을 수행하여 사회서비스를 체계적으로 관리하고, 규모의 경제가 작동하지 않는 소규모 영세시설을 위한 경영지원 서비스 및 서비스 표준화를 위하여 ‘표준운영모델’을 개발하고 민간시설에 보급하여 민간시설 지원을 강화하며, 사회서비스 종사자의 교육훈련시스템의 체계화를 통한 종사자의 역량강화를 추진한다.

 

사회서비스 공단의 기대 효과

시민의 입장에서는, 공공보육, 공공요양시설에 대한 욕구를 해소하고, 양질의 서비스를 제공할 수 있는 기반을 확보하여 정부에 대한 신뢰도가 증가할 수 있다. 국가적 차원에서는 규모의 경제를 갖춘 시설 공급/관리로 과당 경쟁의 구조를 완화하고, 공단 주도의 통합적 서비스 질 관리가 가능하고 사회서비스기관의 ‘표준운영모델’ 개발 보급으로 민간기관의 서비스 제공 역량이 강화될 수 있다. 사회서비스 종사자는 직업 안정성 및 근로조건이 향상되고, 공단 소속 직원으로 고용안전성이 증가하여 근로 의욕이 고취될 수 있으며, 이를 통하여 숙련된 인력 확보가 가능하다. 사회서비스 기관은 지역 단위 내에 시설 공급의 합리적 조정으로 과당 경쟁구조가 해소(부정, 불법이 감소)되고 공단으로부터 표준서비스양식을 제공받는 혜택이 있다. 또한 사회서비스공단을 통하여 적정 수준의 임금과 근로조건, 사회보험 혜택을 받는 양질의 일자리가 창출되고 장기적으로는 서비스의 질이 향상될 수 있다.

 

 

결론과 남은 쟁점들

 

한국의 사회서비스시장은 저출산, 고령화에 대비하기 위하여 단기간에 급속한 팽창을 해왔으며, 급속한 팽창으로 ‘급한 불을’ 끈 것처럼 보이나 그 후유증이 만만치 않다. 특히 한국 사회서비스시장에서 공공성의 부족을 우려하는 목소리가 점차 커지고 있고 공공성의 기반이 되는 공공사회서비스시설(기관)의 부족 문제가 점차 핵심으로 부각되고 있다.

영리성이 강한 민간공급자가 주도권을 갖고 있는 상태에서 사회서비스의 공공성을 확보하는 방안은 쉽지 않은 과제이다. 민간공급자의 경쟁과 소비자의 선택을 통해 서비스 질이 향상될 수 있다는 이론은 한국의 사회서비스시장에서 작동된다고 보기 어렵다.⁶⁾

 

공공복지시설을 대폭 확충하고 공공기관이 시설을 직영하고, 종사자를 직접고용하자는 광역지자체 단위에서 ‘사회서비스공단’ 신설하는 방안은 난맥상을 보이는 한국의 사회서비스체계를 개선하고 사회서비스의 질을 높일 수 있는 근본적인 해결책으로서의 가능성이 충분하다. 물론 사회서비스공단의 신설이 사회서비스의 질 향상과 종사자의 근로조건을 개선할 수 있는 ‘만병통치약’은 아니나 두 과제를 풀어가기 위한 강력하고 획기적 기반이 될 수 있다.

 

한국적 상황에서 사회서비스공단의 설치는 ‘대담한’ 프로젝트로 보일 수 있다. 세밀한 연구가 더 필요하고 시행과정에서 나타나는 법적, 행정적 문제를 풀어가야 하고 의도한 기대효과를 거둘 수 있을지에 대한 좀 더 면밀한 검토가 필요하다. 하지만 분명한 것은 공공사회복지서비스 공급자가 대폭 확충되지 않으면 한국의 사회서비스가 당면한 여러 문제점을 풀어가기 어렵다는 것이다. 사회서비스공단이 현실적인 정책으로 집행되기 위해서는 검토해야 될 지점이 상당수 있다.

 

우선 강조하고 싶은 것은 사회서비스공단 아이디어가 민간공급자를 완전히 구축하자는 것이 아님을 분명히 할 필요가 있다. 민간 사회서비스공급자를 공공공급자로 완전히 대체하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지도 않다. 사회서비스공단은 한국의 사회서비스 시장이 효율적으로 작동하기 위해 필요한 최소한의 공공시설 비중을 확보하는 것이 주요한 목적이다. 따라서 복지시설을 확충해 나가는데 있어서 민간시설의 구축문제를 과도하게 염려할 필요는 없다.

 

사회서비스공단을 광역자치단체에 설치할 경우 서울 같은 대도시에서는 사회서비스 시설의 재정지원과 관리감독권에서 기초자치단체와의 역할을 재정립해야 한다. 가령 서울시 사회서비스공단이 직영하는 어린이집은 개별 구청과의 재정, 행정적 관계를 어떻게 설정할지 논의가 필요하다.

 

지자체에서 공단의 설립과정은 매우 엄격한 행정적 절차가 규정되어 있다. 가령 공단의 설치는 행안부에서 설립타당성 검사를 하고(2곳의 기관에서만 타당성 조사를 할 수 있음) 최종적인 승인이 있어야 가능하다. 따라서 사회서비스공단의 설치는 지자체의 의지와는 달리 중앙정부의 의지와 역할이 중요하다.

 

사회서비스공단의 설치와 공공시설의 확충은 한국이 당면한 사회서비스 문제를 풀어가는 하나의 수단이다. 그러나 이 의도가 실현된다 하더라도 여전히 한국의 사회서비스 시장에서 민간공급자는 중요한 역할을 수행할 수밖에 없다. 따라서 민간공급자가 그 역할을 충실히 수행할 수 있는 환경을 조성하고 체계적인 지원구조를 만드는 것이 중요하다. 민간공급자를 지원하는 구조로 검토할 수 있는 것은 여러 곳에 흩어져 있는 시설의 인증, 평가체계를 가칭 ‘사회서비스품질관리원’을 신설, 일원화하여 합리적 평가체계를 만들고 시설의 과중한 평가부담을 줄여줄 필요가 있다. 이 기관이 신설되면 수가 구조의 적정성과 각종 시설의 인력배치기준 등을 좀 더 과학적, 체계적으로 접근할 수 있을 것이다.

 

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1) 보건복지부, 2016. 6. 28.자 보도자료 ‘장기요양기관 진입, 퇴출 기준 강화’

2) 해럴드경제 2016. 9. 28.자 보도

3) 선우덕 외, 노인장기요양보험의 운영성과 평가 및 제도모형 재설계방안, 한국보건사회연구원(2016)

4) 선우덕, 노인장기요양시설의 설치 현황 분석과 정책적 시사점

5) 김연명 외, ‘서울시 사회서비스재단 설립 타당성 검토 연구’, 중앙대학교 산학협력단

6) 양난주, ‘한국의 사회서비스: 민간의존의 한계’, 동향과 전망(2014)