재난이란 국민의 생명과 신체, 재산, 국가에 피해를 줄 수 있는 것으로 원인과 성격에 따라 자연재난, 인적재난, 국가기반재난 등으로 분류할 수 있습니다. 인적재난은 인간의 노력으로 예방할 수 있지만, 태풍이나 지진과 같은 자연재난은 우리의 힘으로 어찌할 도리가 없어 받아들여야 할 때도 많은데요. 일본은 그 피해를 최소화시키는 방향으로 재난을 ‘관리’하고 있었습니다.

교토시 방재(防災)의 사령탑, ‘방재위기관리실’

일본은 1961년에 제정된 재해대책기본법에 근거하여 지역별로 방재회의를 설치하고 있습니다. 교토시의 ‘방재위기관리실’은 교토시 방재회의의 사무국으로, 재해(災害)의 사전예방과 복구를 총괄하고 있는데요, 지진, 수해, 산사태뿐 아니라 식품위생, 전염병, 범죄 등의 문제도 규모가 커지면 방재위기관리실이 총괄하여 각 행정부서와 협력, 대응한다고 합니다. 그리고 각 지역에서 주민이 자주적으로 방재활동을 할 수 있도록 지원하고 있습니다.

눈여겨볼 점은 재해 관련 정보를 상세히 수집하고 시민에게 공유하는 것입니다. 특히 지진, 폭우, 토사에 의한 지역별 위험 정도를 ‘방재지도(Hazard Map)’의 형태로 만들어 배포하고 있는데요, 시민들은 이 지도를 보고 자신이 사는 곳의 위험 정도를 미리 파악할 수 있기 때문에 재난 발생에 좀 더 빠르게 대응할 수 있습니다. 재난의 피해를 최소화하기 위해서는 정확한 정보 구축과 시민과의 공유가 필요하다는 점을 확인할 수 있는 대목입니다.

교토시의 피난소 운영대책

일본은 재난으로 피해를 당했을 때 주민이 대피할 수 있는 피난소를 운영하고 있습니다. 피난소는 크게 광역피난소와 동네피난소로 구분할 수 있는데요. 광역피난소는 화재 등 2차 피해에 대비하는 시설로, 교토의 유명 관광지인 금각사 또한 광역피난소 중 한 곳입니다. 동네피난소는 주민들의 생활권인 학교 체육관 등에 설치되며, 전국적으로 428개가 지정되어 있습니다.

교토시는 동네피난소가 주민들의 자치로 운영될 수 있도록 지원하고 있는데요. 대규모 재난 발생 시, 행정이 모든 지역에 파견되기에는 시간이 오래 걸리기 때문입니다. 그래서 주민들은 자신의 생활권 피난소 운영에 관한 사항을 합의하여 결정하고, 각자 역할을 맡아 그에 부합하는 매뉴얼을 익히고 있습니다. 매뉴얼에는 피난소 내부 배치도 등 신속한 피난소 개설을 위한 내용이 매우 상세히 작성되어 있습니다.

일본 피난소 운영의 특징은 ‘약자’를 매우 폭넓게 설정하여 그에 맞는 지원 대책을 마련하고 있다는 점입니다. 노약자와 장애인, 아이는 물론이거니와 여성, 외국인, 안경이나 의치를 잃어버린 주민까지 배려하고 있는데요. 피난소에서 주민 생존율을 더욱 높이려는 방안이라 할 수 있습니다. 또한 반려동물과 동행하는 주민에 대한 대책도 마련되어 있는데, 주민의 다양한 특성을 반영하여 피난소 생활의 피로감을 최소화하기 위한 노력으로 이해할 수 있습니다.

재난 대응을 위한 시민훈련시설, ‘교토시 시민방재센터’

일본은 재난의 피해를 최소화하기 위해 ‘훈련’을 강조하고 있습니다. 1995년 개관한 교토시 시민방재센터는 시민이 자신을 스스로 보호할 수 있도록 방재와 관련된 지식을 알리고, 체험 시설로 재난 대응 훈련도 제공하고 있습니다. 시민들은 지진, 강풍, 화재, 침수 등의 재난이 발생할 때, 어떻게 대응해야 하는지를 체험을 통해 익힐 수 있습니다. 3D 영상을 통해 재난 상황을 실감 나게 체험할 수 있어 학생과 가족 단위의 방문객이 많이 찾는다고 합니다.

재해복구를 위한 자원봉사자조정센터, 교토시 ‘재해볼란티어센터’

한 지역에 재난이 발생하면 복구를 돕기 위해 일본 전역에서 자원봉사자가 모여듭니다. ‘자원봉사 활동 원년’이라고 불리는 1995년 한신·아와지 대지진 당시에는 약 137만 명의 자원봉사자가 모이기도 했습니다. 그 이후 자원봉사자는 재해 복구에 중요한 축을 담당하게 되었고, 더욱 효과적인 지원을 위해 ‘재해볼란티어센터’가 생겼습니다. 재해볼란티어센터는 재난이 발생한 지역에 물자와 자원봉사자를 지원하는 역할을 하는데요. 일본 전역에 187개의 센터가 긴밀히 연결되어있습니다.

재난이 발생하면 일본 시민들은 개인적으로 재해지에 가지 않고 자신이 사는 지역의 재해볼란티어센터에 참가 접수를 합니다. 재해지의 재해볼란티어센터는 전국의 재해볼란티어센터와 협조하여 복구에 필요한 기술을 가진 자원봉사자의 적절한 수를 재해지에 파견하게 됩니다. 이처럼 센터 간 체계적인 협력은 재해복구의 효율성을 높이고 있습니다.

기억함으로써 미래로, 고베시 ‘사람과방재미래센터’

1995년 한신·아와지 대지진으로 인한 피해는 지진 대책에 자신이 있던 일본 사회에 엄청난 충격을 준 재난이었습니다. 고베시는 고령 인구의 비율이 높고, 주거 밀집 지역이었기 때문에 그 피해가 더욱 컸습니다. 현재 도시는 말끔히 복구되어 당시의 참담한 모습은 남아 있지 않지만, 아직 생활기반이 복구되지 않은 곳도 있다고 하니 그 피해 규모를 조금이나마 가늠해볼 수 있습니다.

일본은 그 충격을 단지 상처로만 남기지 않고 철저히 기억함으로써 미래를 대비하고 있습니다. 고베시에 위치한 ‘사람과방재미래센터’는 대지진과 관련된 자료 수집, 연구 활동, 인력 육성 등으로 당시의 경험을 시민과 후대, 세계에 전달하고 있습니다. 특히 16만 점에 달하는 대지진과 관련된 도서, 비디오, 물건, 사진 자료는 시민들에게 당시의 모습을 생생히 전달할 뿐 아니라 재해 경감을 위한 연구자료로 쓰이고 있습니다.

사람의 힘으로는 자연재난을 막을 수 없습니다. 하지만 연구를 통해 그것의 발생을 예측하고 철저히 대비한다면 그 피해는 줄일 수 있습니다. 그리고 재난의 예방은 행정이 혼자서 감당할 수 있는 것은 아닙니다. 일본의 사례는, 행정과 시민이 협력해야 더욱 촘촘하게 재해 경감 대책을 마련할 수 있다는 점을 알려주고 있습니다.

– 글 : 이다현 | 지역정책센터 연구원 · [email protected]

거버넌스(협치)는 1990년대에 한국에 소개된 이후, 그동안 많은 시행착오를 거듭하며 사회문제 해결을 위한 대안으로 자리매김하고 있다.

다양한 의미를 내포하고 있지만, 일반적으로 거버넌스는 정부와 민간부문 간 협력을 의미하는 것으로 정부가 조직되고 일하는 방식의 새로운 변화를 지칭한다. 진정한 거버넌스는 정부-시민사회-시장 간의 경계변화와 수평적 파트너십을 통한 새로운 협력(협치)형태를 의미하는 것이다.

거버넌스가 우리 사회에서 만병통치약처럼 인기를 끌게 된 원인은 공공의 비효율성과 부패 등 정부실패와 함께 사회적 양극화, 불공정 등 시장실패로 인한 부작용이 심화하고 있기 때문이다. 이에 더하여 거버넌스를 전제로 작동할 수밖에 없는 지속가능한 발전에 대한 국·내외의 압력과 함께, 인구절벽과 재정절벽 등 각종 사회정책적인 문제를 더는 공공부문 혼자서 해결할 방법도 없을 뿐만 아니라 재정 측면에서도 해결 자체가 불가능한 상황에 내몰렸기 때문일 것이다.

민선 5기부터는 일부 지방자치단체를 중심으로 ‘혁신’과 ‘참여’ 그리고 ‘거버넌스’를 중요 정책으로 내세우고 있다. 다양한 분야에서 거버넌스가 추진되고 있는 상황은 바람직한 정책 방향이라고 할 수 있다. 특히 마을공동체, 사회적경제, 공유경제, 복지전달체계, 주민자치, 참여예산제 등 공공서비스 분야를 중심으로 의사결정구조와 집행과정에 초점을 맞추어 새로운 주체를 형성하고, 실행을 위한 중간지원 조직과 회의체를 신설하여 다양한 주체를 양성하는 것이 주된 사업이다.

그러나 일부에서는 ‘위장된 거버넌스’ 또는 ‘사이비 거버넌스’라는 냉혹한 비판에 직면해 있는 상황도 부인할 수 없다. 민간은 민간대로 불만이 커지고 있고, 공무원은 공무원대로 많은 노력과 공을 들였음에도 불구하고 의미 있는 변화를 찾지 못한 채 피로감만 호소하는 형국이다. 이와 같은 평가가 나타난 근본적인 원인은 거버넌스를 주요 정책으로 내세운 자치단체장이나 이를 추진하는 공무원들이 거버넌스를 제대로 이해하지 못한 상태에서 구체적이고 세밀한 준비를 소홀히 했기 때문이다.

그렇다면 거버넌스 추진에 대한 평가 기준은 무엇으로 측정해야 하고, 훌륭한 거버넌스는 어떤 요소를 갖추고 있어야 하는가에 대해 살펴보는 것이 해결의 실마리가 될 것이다. 진전된 민관협력 거버넌스에 대한 평가를 위한 다양한 기준이 있겠지만 필자는 다음과 같은 기준을 제시하고 싶다.

첫째, 공무원이 아닌 정부 이외 행위자의 역할과 파트너십의 수준을 지적하고 싶다. 거버넌스는 단순한 들러리 형식의 회의체 참여가 아니라 파트너십을 의미하는 것으로, 행정의 기획･실행･평가단계 등 모든 과정에서 권한과 책임을 공유하고 있는지가 중요한 평가 기준인 것이다.

둘째, 일회성 이벤트가 아닌 지속가능하고 부서 칸막이를 뛰어넘는 통합적이고 전략적인 거버넌스 이행목표와 구체적인 실행 추진체계를 갖추었는가를 살펴봐야 한다.

셋째, 소수단체가 대표성을 독점하고 진영논리에 몰입한 결과 나타날 수 있는 정치 과잉 현상을 해소할 수 있는 다양하고 새로운 주체가 얼마나 나타났고, 관계망 형성이 어느 정도로 진전되었는가를 측정할 수 있어야 한다.

마지막으로 투명성과 개방성을 가늠할 수 있는 공유의 정도와 효율적인 거버넌스 추진을 위해 민간과 공무원에 대한 교육이 체계적이고 다양하게 이뤄지고 있는가를 살펴보아야 한다.

우리나라의 거버넌스 역량, 즉 사회적 자본이 비약한 상황에서 거버넌스 추진은 결코 쉬운 과제가 아니다. 또한 거버넌스는 종착지가 없다. 끊임없이 진행하는 것이다. 별다른 대안이 보이는 것도 아니다. 그렇다면 늦었지만 가야 할 길이니 다시 심기일전해서 기본부터 점검하며 한 걸음 한 걸음씩 걸음을 옮겨야 할 것이다.

공무원들은 거버넌스를 ‘결정은 시민이 하고 책임은 공무원이 지는 것’이라고 인식하고 있다. 시민들은 반대로 단순한 의견제시와 자문을 넘어 결정과 실행까지 함께 하는 것이라는 전혀 다른 인식을 하고 있다.

일반 시민과 시민단체는 대부분 공공정책에 능통하기 어렵고 행정 내부의 제도와 관행에 대해 잘 알지 못하기 때문에, 일차적으로 시민들에게 책임지는 경험을 제공하고 성장하도록 돕는 것도 행정의 몫이 되고 있다. 행정이 선제적 또는 선도적으로 거버넌스를 일방적으로 진행할 경우 민의 입장에서는 불편을 느끼게 되고, 거버넌스의 본질이 왜곡될 우려가 크다. 시민들은 참여하고 결정하면서 정책에 대한 이해를 넓히고 책임감을 내면화해 가며 국민에서 ‘시민’으로 진화할 수 있다.

정부가 함께하는 시민사회를 이해하지 못하고, 시민사회는 정부가 처해있는 상황과 그 내부의 구조를 이해하지 못하게 되면 서로 적대관계에 놓일 수밖에 없다.

결론적으로 민관 거버넌스에서 가장 중요한 것은 서로를 이해하는 ‘공감능력 (ability of empathy)’이며, 이를 위해 끊임없이 소통해야 한다. 거버넌스는 다양한 자원을 적극적으로 활용하여 사회문제를 해결하는 훌륭한 도구인 동시에 창의적인 디자인이다. 다시 한 번 거버넌스 본질에 대한 성찰이 필요한 시기이다.

글 : 송창석 ｜ 거버넌스센터 교육원장

김상철 노동당 서울시당위원장은 민주노총 서울본부 등 서울지역 노동·시민단체 주최로 16일 서울 세종문화회관에서 열린 '2015 서울시정평가포럼'의 발제 '새로운 기업가적 시장의 등장?…겉도는 소통과 협력'에서 "1기 시정에서 찾아볼 수 있었던 다양한 행정혁신과 시민참여 실험이 (2기 시정에서는) 박 시장의 공식적 언급에서 사라지고 있다"고 밝혔다. 1기 시정에서는 시민참여와 거버넌스를 통한 권한분산을 통해 전임 시장들과 차별화하고 전문화한 행정구조를 시민 눈높이에서 다시 살피는 '아마추어리즘'을 통해 시민의 열광을 끌어냈지만 2기에서는 이런 모습을 찾기 어렵다는 것이다.

연합뉴스, 권영전, 2015-7-16 www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2015/07/16/0200000000AKR20150716073700004.HTML?input=1179m