[민변, 4대강 사업 대법원 판결에 대한 논평] “4대강에 관한 대법원의 판결은 정책법원 기능 강화가 대법원의 헛된 구호임을 보여주는 것이다.”
[민변, 4대강 사업 대법원 판결에 대한 논평]
“4대강에 관한 대법원의 판결은 정책법원 기능 강화가
대법원의 헛된 구호임을 보여주는 것이다.”
이명박 정부는 대선공약을 이유로 한반도대운하 사업을 추진하려다 국민의 반대여론에 부닥쳤다. 이에 2009. 6. 이명박 정부는 멀쩡한 4대강(한강, 금강, 영산강, 낙동강)을 죽은 강으로 규정하면서 4대강 살리기 마스터플랜을 발표하였다. 이명박 정부는 국민혈세 22조 원을 쏟아 부으며 속도전으로 밀어부쳤다. 이에 4대강 주변 지역 주민들 9089명은 국가재정법 위반, 하천법 위반, 환경영향평가법 위반, 건설기술관리법 위반, 수자원공사법 위반 및 재량권 일탈․남용의 위법을 주장하며 4대강 살리기 사업의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.
2012.경 대전고등법원(금강사건), 광주고등법원(영산강 사건), 서울고등법원(한강 사건)은 각각 원고들의 청구를 기각하였다. 부산고등법원은 국가재정법이 요구하는 예비타당성조사를 하지 않았음을 이유로 낙동강 살리기 사업이 위법하지만, 모래 준설과 보(8개) 건설공사가 완료된 상황이라는 공익을 내세워 사정판결을 하였다.
낙동강 살리기 사업이 국가재정법을 위반하였다고 판단한 부산고등법원은 매우 상세히 논증하였다. 먼저, 국가재정법의 예비타당성 조사는 사업추진결정 이전 단계에서 당해 사업의 정책적 타당성과 경제적 타당성을 종합적으로 판단하여 사업추진 여부 및 대안의 검토, 다른 행정목적을 위한 정책사업 사이의 우선순위결정을 하기 위한 정보를 제공하려는데 목적이 있다는 것이다.
둘째, 국책사업의 추진단계를 예비타당성 조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 설정하고, 예비타당성 조사는 국가 경제적 차원에서 당해 사업의 추진 여부를 판단하고 사업 간의 우선순위를 합리적으로 결정하여 제한된 예산으로 효율적인 재원분배를 가능하게 하는 데 그 기본적인 취지가 있다는 것이다.
셋째, 예비타당성 조사제도는 단순히 예산편성을 위한 것이 아니라 대규모 재정지출을 수반하는 신규 사업의 시행 여부를 판단하기 위한 것으로서 국가재정의 건전화를 도모하기 위한 국가재정법의 입법취지와 광범위한 재량이 인정되는 행정계획을 수립함에 있어 절차적 통제방법(행정부 자기 통제 방법 또는 사법부 통제 방법)으로 기능하고 있음에 비추어, 행정부가 시행령을 개정하여 이 사건 사업을 예비타당성 조사 대상에서 제외시켜 타당성 분석 수치에 대한 논란을 피한 것은 모법인 국가재정법의 입법목적에 반한다.
넷째, 이 사건 사업을 포함한 4대강 사업 중 핵심사업인 보설치, 준설 사업의 추진이 예비타당성 조사 대상에서 면제시킬 정도로 시급성을 요하는 것이라고 도저히 인정할 수 없으므로, 이 사건 사업 중 보의 설치와 준설 등의 사업은 관련 법률이 정한 예비타당성 조사절차를 거치지 아니하였으므로 국가재정법 제38조 제1항을 위반한 하자가 있다는 것이다.
다섯째, 예비타당성 조사가 대규모 신규 국책사업의 추진 여부를 결정하는 최초의 단계로서 이를 거쳐야 다음 단계인 타당성 조사 등 예산편성이 가능하지만, 예비타당성 조사제도의 목적, 취지, 대규모 국책사업의 추진 여부를 결정하는 단계에서 가지는 절차적 중요성 등에 비추어 볼 때, 이를 단순히 다음 단계인 예산편성을 위한 선행 절차에 불과하여 이를 거치지 않았다고 하더라도 다음 단계에 대한 예산이 편성되는 이상 그 하자가 치유되거나 이 사건 각 처분의 하자로 승계되지 않는다고 평가할 수는 없고, 예비타당성 조사절차를 거치지 않는 하자는 이 사건 각 처분을 근거로 한 이 사건 사업이 설령 완료되었다 하더라도 그대로 존재하게 되는 이 사건 각 처분 자체에 내재된 하자라는 것이다.
2012년 이후 4대강 사건이 모두 대법원에 계속된 상황에서 위와 같은 부산고등법원의 판단은 4대강(한강, 금강, 영산강, 낙동강) 살리기 사업의 운명을 가르는 중요한 쟁점이 되었다.
대법원에 사건이 계속되고 있는 상황에서 감사원은 4대강 살리기 사업이 한반도대운하 사업의 전초단계로서 추진하였다는 감사결과를 발표하여 4대강 살리기 사업의 정당성에 의문을 제기하였고, 4대강은 여름이면 ‘녹조라떼’, ‘남조류’와 ‘큰이끼벌레’가 번무 하는 등 국민의 식수를 위협하면서 수질개선 목적이 아니라 오히려 수질을 악화시키고 있음을 명백히 보여주었다. 2015년 가뭄에도 4대강의 보건설로 확보된 용수는 무용지물이 되었다.
이러한 상황에서 2015. 12. 10. 대법원은 4대강 살리기 사업의 적법성을 인정하는 판결(낙동강 사업의 경우 원심판결을 취소하고 파기자판)을 하였다.
대법원은 ① 예산은 1회계연도에 있어 국가의 향후 재원 마련 및 지출 예정 내역에 관하여 정한 계획으로 매년 국회의 심의ㆍ의결을 거쳐 확정되는 것으로서 이 사건 각 처분과 비교할 때 그 수립절차, 효과, 목적이 서로 다른 점, ② 이 사건 각 처분의 집행을 위한 예산이 책정되어 있지 않더라도 정부 이 사건 각 처분을 할 수 있는 한편, 정부는 이 사건 각 처분이 없더라도 이 사건 각 처분 내용의 집행을 위한 예산을 책정할 수 있는 등 예산과 이 사건 각 처분은 단계적인 일련의 관계가 아닌 독립적인 관계에 있는 점, ③ 예산은 관련 국가 행정기관만을 구속할 뿐 국민에 대한 직접적인 구속력을 발생한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 예비타당성조사는 이 사건 각 처분과 형식상 전혀 별개의 행정계획인 예산의 편성을 위한 절차일 뿐 이 사건 각 처분에 앞서 거쳐야 하거나 그 근거법규 자체에서 규정한 절차가 아니므로, 예비타당성조사를 실시하지 아니한 하자는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐, 그로써 곧바로 이 사건 각 처분의 하자가 된다고 할 수 없다는 것이다.
대법원의 입장은,
첫째, 예산수립절차, 효과 및 목적이 다르다고 하더라도 결국 국책사업의 추진단계가 예비타당성 조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 진행될 수밖에 없다는 점에서 매우 기계적이고 형식적인 판단을 한 것이다.
둘째, 22조원에 달하는 예산수립과 하천공사 실시계획은 독립적인 관계에 있다고 하더라도 국가의 제한된 예산으로 효율적인 재원분배를 하여 하천공사가 가능하도록 할 수밖에 없다는 점에서 상호 의존적인 관계에 있고, 예산을 고려하여 사업의 우선순위를 결정할 수밖에 없다는 점에서 22조원의 예산수립과 4대강 사업 실시는 밀접하게 상호 의존적일 수밖에 없는 점을 애써 무시하였다.
셋째, 대법원은 원고적격의 범위와 관련하여 당해 처분 근거법률 뿐만 아니라 관련 법률을 들어 원고적격 여부를 판단하는데, 국가재정법은 4대강 살리기 사업의 직접 처분근거가 되지 않더라도 관련 법률이라고 보아야 한다는 점에서 종래의 입장과 매우 상반되는 판단이다.
넷째, 대법원은 상고법원을 도입하는 법률이 필요하다고 하면서 대법원의 정책법원 기능을 강화하겠다는 입장을 표방하였는데, 예비타당성조사를 실시하지 아니한 하자는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐, 그로써 곧바로 이 사건 각 처분의 하자가 아니라는 판단을 함으로써 정책법원기능 강화라는 목표를 외면하였다. 왜냐하면, 국민의 혈세를 쏟아 붓는 국책사업에 대하여 예비타당성 조사 없이 정부와 다수여당이 강행하는 경우에 사법적 통제는 불가능해 지기 때문이다.
다섯째, 대법원이 당해 처분 근거법률과 관련 법률로서 원고적격을 제한하는 이유는 행정소송이 민중소송이 되는 것을 막기 위한 것인데, 원고적격에 문제없는 경우라면 정부의 국책사업의 위법성 여부는 관련 법률의 위법성 여부를 적극적으로 심사하여 객관적 위법성 심사라는 행정소송의 본연의 제도적 기능이 실현 되도록 하여야 한다. 이번 대법원은 이러한 행정소송의 목적을 전혀 살피지 않았다.
이번 대법원 판결은 정책법원으로서 기능 강화라는 표방이 한 낱 구호에 불과하다는 것을 모든 국민에게 알리는 대법원의 맨 얼굴을 보여준 판결로 역사에 기록될 것이다. 이러한 대법원의 판결에도 불구하고 4대강은 스스로 원래 모습을 찾아가는 길을 택할 것이다.
2015. 12. 11.
민주사회를위한변호사 모임
회장 한 택 근
합천보의 수문이 열렸다. 강물이 세차게 흘러간다.ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
합천보 세 개의 수문 중에서 가운데 하나만 수문이 열렸다ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
총 세 개의 수문 중에서 가운데 하나의 수문만이 약간 열려 그 수문 사이로 강물이 흘렀다. 그런데 그것도 잠시 수문이 다시 닫혔다. 수문 개방에 따른 생태환경의 변화를 고려하여 서서히 열겠다는 정부의 의도라 읽혀진다. 하지만 너무 속도가 느리다. 조금만 하류로 내려가도 이내 흐름이 없는 잔잔한 호수의 모습이다.
이래서 유속의 변화가 있겠는가? 녹조현상을 불러일으키는 조류 증식에 변화를 줄 수 있을 것인가? 여러 가지 걱정이 일어났다. 이번 추가 수문개방의 목적은 모니터링 값을 얻으려는 것인데 이렇게 해서 변화가 있을지 의문이 들었다. 지난 6월의 이른바 '찔끔 개방'의 범위를 크게 벗어나지 못하는 것 같았기 때문이다.
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이내 다시 굳게 닫힌 합천보의 수문. 이런식이라면 보 개방으로 유의미한 변화를 얻지 못할까 우려스럽다. ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
가톨릭관동대 토목공학과 박창근 교수도 "4대강 보 확대개방은 무척 반가운 일"이란 칼럼에서 수문개방의 속도가 너무 느리다고 비판하며 그 수정을 요구했다.
함안보의 수위를 내리자 함안보 상류의 하상이 드러나며 거대한 모래톱이 보인다. ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
바로 강바닥이 드러나기 시작한 것이다. 함안보의 수문이 일부나마 열리기 시작하자 이곳 합천보와 함안보 사이의 낙동강의 수위가 떨어지게 되고, 그 결과 강바닥이 드러나기 시작했다. 흡사 예전의 반가운 모래톱의 모습으로 보였다.
그것은 아마 함안보 상류의 심각한 세굴현상과 바로 아래 황강의 역행침식 현상에 의해 그곳에서 유입된 모래로 보인다. 모래가 비로소 드러난 것이다. 그것은 마치 자그마한 모래섬의 모습으로 드러났다.
조금 아래 황강 합수부에서는 더욱 큰 모래톱이 형성됐다. 합천보 직하류 1.5㎞ 지점에서 만나게 되는 황강 합류부에서는 황강에서 낙동강으로 흘러들어간 모래가 쌓이고 쌓여 거의 4대강사업 이전의 낙동강 모습으로 복원되었다.
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낙동강 황강 합수부 쌓인 거대한 모래톱. 강폭이 거의 모래톱으로 뒤덮였다. 준설한 것이 무로 변한 현장이다. ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
합수부 일대에 거대한 모래톱이 형성되고, 수문을 열자 이곳의 수위가 점차 내려가면서 그 거대한 모래톱의 위용이 드러난 것이다. 그 모습은 아름다웠다. 바로 살아있는 강의 모습, 4대강사업 이전의 낙동강의 모습을 고스란히 보여주고 있기 때문이다.
강은 이렇게 흐르기만 하면 스스로 알아서 이전 모습을 되찾게 되는 것이란 확신을 다시 한 번 가지게 되는 현장이다. 더구나 강과 강이 만나는 합수 공간은 더욱 풍성한 모습으로 회복되는 것이다. 이것이 바로 4대강이 재자연화 되어야 하는 이유다.
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이전 모습으로 모래가 복원된 황강 합수부. 이것이 살아있는 강의 모습이다ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
황강 합수부의 되살아난 낙동강의 모습을 뒤로 하고 합천보의 상류로 향했다. 합천보 수문개방에 따라 그 상류는 또 어떻게 변해가고 있는지가 궁금했기 때문이다. 합천보 바로 상류의 낙동강 보는 달성보다.
합천보 수문 개방에 따라 거칠고 큰 자갈돌이 드러난 합천부 상류 낙동강의 모습이다.ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
합천보의 수문 개방에 따라 이곳 합천보 상류이자 달성보 직하류인 이곳의 수위도 동반해서 떨어지면서 그간 감추어졌던 모습들이 하나둘 드러나기 시작했다. 이곳의 강바닥은 모래가 아니라, 굵은 자갈돌로 구성되어 있었다. 그것은 달성보 하류의 세굴현상을 막기 위해 투입한 돌망태 등에서 흘러나온 자갈돌로 보인다. 모래강으로서의 낙동강의 모습은 적어도 이곳 달성보 직하류에서는 전혀 느낄 수 없게 되었다.
또 하나 재미있는 변화는 수자원공사 관계자들이 무엇인가를 철거하고 있는 장면이었다. 수자원공사에서 녹조를 제거하기 위해 설치해둔 수중 폭기 장치가 물밖으로 모습이 드러나자 그 장치들을 다시 철거하는 모습이 포착되었다.
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수위가 낮아지자 드러난, 눈가림용 녹조 대응 장치인 수중 폭기 장치를 수자원공사가 철거하고 있다 ⓒ 정수근[/caption]
눈 가리고 아웅하는 식의 녹조 대응의 결과는 그렇게 쓸쓸한 최후를 맞게 되었다. 이런 것도 국민혈세로 진행되는 것이니 앞으로 이런 쓸모없는 일은 더 이상 벌이지 않는 것이 공기업의 바른 자세일 것이다.
합천보 수위를 내리자 달성보의 누수 현장이 목격됐다ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
지난 2012년 낙동강 보의 담수 직후에도 이 누수 문제로 4대강 보는 '누더기 보'란 별칭으로 불리기도 했다. 당시 이명박 정부의 4대강 추진본부는 이를 '물비침 현상'이란 희한한 논리로 대응했다. 그러나 결국 예산을 투입해 누수가 일어난 부분을 우레탄 등으로 메우는 작업을 함으로써 누수 현상을 인정한 바 있다.
여기가 바로 당시에 누수현장을 땜질해둔 곳인데, 아마 물에 잠기는 부분까지는 땜질을 못한 모양이다. 이번 수문개방에 따라 그 부분이 백일하에 드러나게 되었다.
4대강 보의 부실 문제는 하루 이틀 제기된 문제가 아니다. 거대 토목공사를 만 2년이 조금 넘는 기간에 졸속으로 밀어붙였으니 오죽 하겠는가? 그것도 모래톱 위에 파일을 박아 건설했으니 그로 인한 파이핑 현상과 세굴 현상은 또 얼마나 심각하게 일어났던가.
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달성보 고정보에서 물이 새는 누수 현장이 목격됐다ⓒ 대구환경운동연합 정수근[/caption]
4대강 보 철거 이야기는 그냥 나오는 소리가 아니다. 그것은 정치적 수사도 아니요, 근거 없는 주장도 아니다. 바로 과학적 근거를 가지고 묻게 되는 합리적 주장인 것이다.
문재인 정부는 이번 보 수문 추가개방에 따른 1년여 년 간의 모니터링을 통해 2018년 연말 4대강 보의 존치 문제 등 4대강 문제를 결정하겠다고 했다. 따라서 이번 보 수문 추가개방에 따른 모니터링은 무척 중요하다. 수생태 변화에 이어 수질 변화와 하상의 변화 그리고 이러한 보 구조물의 변화까지 세심히 살펴서 부디 합리적인 판단을 내려줄 것을 기대한다.
문의 : 대구환경운동연합 053-426-3557
출처 : 2013년 상수도 통계, 환경부[/caption]
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