지난 9월 18일 정부 여당이 세입자 주거 안정을 위한 주택임대차보호법 개정을 합의했으나, 일부 보수 언론과 정치권에서는 온갖 부작용을 내세우며 주택임대차보호법 개정을 반대하고 있습니다. 참여연대 민생희망본부는 주택임대차보호법을 개정하면 임대료 폭등, 임대주택 공급 부족 등과 같은 심각한 부작용이 실제로 발생하는지, 반대 주장의 근거는 무엇인지, 사실 관계를 확인하기 위해 ‘주택임대차보호법의 진실과 거짓’을 발표합니다.
「주택임대차보호법에 대한 진실 혹은 거짓」의 10가지 QNA
- Q1. 주택임대차보호법을 개정하면 전월세 가격이 폭등하나요?
- Q2. 임대주택 공급 부족이 발생하나요?
- Q3. 임대인이 주택 개보수를 기피하게 되나요?
- Q4. 임대인의 재산권을 침해한다고 볼 수 있나요?
- Q5. 전월세상한제, 사회주의 국가에서 가능한 제도 아닌가요?
- Q6. 시설투자비가 많이 드는 상가와 주택을 동일하게 보호해야 하나요?
- Q8. 전세난은 주택공급을 확대하면 해결이 가능하지 않나요?
- Q9. 임대사업자 등록제를 실시하면 되지 않나요?
- Q10. 왜 모든 지역에 획일적으로 임대료 인상률을 적용하나요?
Q1. 주택임대차보호법을 개정하면 전월세 가격이 폭등하나요?
“1년에서 2년으로 계약갱신청구권을 연장했던 당시만 하더라도 전체 전셋값이 28%가 올랐습니다. 지난 과거 사례도 그런 식으로 전세계약청구권 기간을 연장하게 되면서 전셋값이 폭등한 사례들도 있고, 그리고 이게 경제 원리에 맞는 일이기 때문에 이 부분에 대해서 반대합니다.” (국회 국토교통위원회 이혜훈 의원, 2019. 9. 26 국회회의록 발췌)
A. 현행 주택임대차보호법에서는 계약갱신청구권이 보장되지 않습니다. 1989년, 법정 임대기간을 1년에서 2년으로 연장한 것에 불과하며, 지금은 30년 전과 주택 재고량(‘90년 80.8% → ‘16년 102.6%)과 임대료 상승 추이가 다릅니다.
1987년부터 나타난 두 자리 수의 임대료 상승(‘87년 19.4%, ‘88년 13.2%)은 1989년 임대기간 연장 이후 1990년까지 지속되었습니다. 1991년 1.9%의 상승률을 기록한 이후 1998년까지 5%대의 임대료 상승률을 보이며 임대료가 안정화되었다는 점에 주목할 필요가 있습니다.
최근 전세가격은 2015년 4.9%(서울 7.3%)를 기록한 이래 2016년 1.3%(서울 2.0%), 2017년 0.6%(서울 2.0%), 2018년 –1.8%(서울 0.3%)의 증가율을 보이며 안정화되는 모습을 보이고 있습니다. 이런한 점을 고려하지 않고, 계약갱신청구권을 도입하면 임대료가 폭등한다는 반대 주장은 설득력이 떨어집니다.
1989년 전세가격 폭등의 주요한 원인은 주택 물량 부족에 있었습니다. 88서울올림픽을 앞두고 재개발이 이루어지면서 주택이 멸실되어 세입자들의 입주 주택 부족으로 전세가격 폭등이 이루어졌고, 3저(달러, 금리, 유가) 호황으로 인한 구매력 확대로 주택 가격이 급등하였습니다. 이에 정부는 주택 및 전세가격 안정을 위해 3가지 긴급조치(임대차계약기간을 1년에서 2년으로 연장, 주택 200만호 공급, 토지공개념 도입)를 통해 부동산 투기억제정책과 주거안정정책을 실시했습니다.
서구 유럽은 정부의 공공임대주택 보유분이 15~20% 정도에 달하여 정부 보유분으로 시장 상황에 충분히 대응할 수 있는 시점까지는 임대료 폭등을 막기 위하여 임대료를 적극적으로 통제하는 태도를 취하였습니다. 이런 서구 유럽에 비추어 보면 앞으로 있을 전세난에 대비하여 일시적, 과도기적인 부작용이 있다하더라도 주택임대차보호법을 개정해야 합니다. 개정된 법안 공포와 동시에 효력이 생기도록 하면 법안 시행으로 발생하는 충격을 일부 완화할 수 있습니다.
Q2. 임대주택 공급 부족이 발생하나요?
“1, 2년마다 나오던 전·월세 물량이 4년 이상 주기로 나오게 되는 만큼 공급이 축소되는 결과를 낳을 수 있다” (2019. 9. 19. 동아일보, 권대중 명지대 부동산학과 교수)
“임대인에 대한 인센티브 없이 규제만 도입된다면 이들이 더 이상 적극적으로 주택 임대에 나서지 않으며 물량이 줄어들 수 있다.”(2019. 9. 19. 동아일보, 함영진 직방 데이터랩장)
A. 우리나라는 투자 목적으로 1인이 2,3호 또는 그 이상의 주택을 보유하는 경우가 매우 많습니다. 이러한 점을 고려해볼 때, 임대수익이 이전보다 줄어든다고 해서 임대인들이 바로 자가점유로 돌아설 것으로 보기는 어렵습니다.
현재 대도시를 중심으로 주택이 대량 공급되어 상대적으로 임대차 시장이 안정되었다고 할 수 있습니다. 통계청 인구주택총조사 및 부동산114 조사결과에 의하면 전국 민영아파트 분양물량은 2015년(436,846가구), 2016년(379,810가구), 2017년(266,394가구), 2018년(227,729가구), 2019년(386,741가구 예정)에 달하며, 주거복지로드맵에 따라 매년 20만 가구의 신규 공적임대주택이 공급될 예정입니다.
Q3. 임대인이 주택 개보수를 기피하게 되나요?
“집주인 입장에서는 4년 계약이 끝나는 시점
에서는 임대건물의 하자나 보수 등을 처리해 주지 않을 확률이 크다. 이에 따라 세입자의 주거의 질을 떨어뜨리고 일부 지역도 슬럼화가 될 수 있다” (2019. 09. 24. 이코노믹리뷰, 함영진 직방 데이터랩장)
“과거 뉴욕에서 월세 상한제를 시행한 바 있다. 하지만 그 결과는 '뉴욕의 슬럼화'라는 전혀 예기치 않은 부산물로 귀결됐다. 공급자의 경우 월세 상한제에 의해 임대료를 올릴 수가 없고 그에 따라 이익이 줄어들자 아파트를 유지보수하는 비용을 지급하지 않는 엉뚱한 결과를 초래했기 때문이다. 결국 중장기적으로 뉴욕의 아파트의 수준이 낮아지게 되면서 결국 슬럼화라는 전혀 원치 않는 결과를 낳게 된 것이다.”(2019. 9. 24. 데일리한국, 조하현 연세대 경제학부 교수)
A. 우리나라에서는 전세 임차인이 개보수를 하는 것이 일반적이고 임대인이 개보수를 하는 경우는 많지 않습니다. 임대인이 주택 개보수를 기피할 것이라는 이유로 임대료 인상률 상한제 도입을 반대하는 것은 궁색한 핑계에 불과하다고 할 수 있습니다.
미국의 임대료 통제(Rent Control) 정책은 제2차 세계대전으로 주택이 부족하고 인플레이션으로 임대료가 폭등하자, 연방정부가 1942년 “비상 가격통제법(Emergency Price Control Act)”을 제정하면서 시작되었습니다. 2차 세계대전 후 대부분의 가격통제는 해소되고 시장 자율에 맡겼으나, 주택 부족으로 임대료 폭등에 대한 우려가 커지자, 1947년 연방정부는 “주거 및 임대료법(Housing and Rent Law)”을 제정하여 1951년까지 한시적으로 적용하였습니다. 하지만 대도시가 있는 뉴욕주(뉴욕시), 매사추세츠주(보스톤), 캘리포니아주(LA, 샌프란시스코 등), 메릴랜드(볼티모어)주와 워싱턴D.C.(컬럼비아 자치구)는 주법을 통해 임대료 통제정책을 계속 추진하였습니다.
미국의 임대료 통제주택은 1947년 2월에 건축된 주택으로 전후 긴급임대주택 적용이 종료된 주택입니다. 뉴욕시에 임대료 통제 주택이 일부 남아 있는데, 1971년 7월 1일 이전부터 임차인이나 그 승계인이 거주하는 주택으로 2017년 21,751호에 불과합니다. 따라서 뉴욕의 임대료 통제 정책이 주택의 질 저하로 귀결된다는 주장은 옳지 않습니다.
Q4. 임대인의 재산권을 침해한다고 볼 수 있나요?
“나는 다른 사람한테, 왜냐하면 막 집도 험하게 쓰고 이래서 지금 세입자, 임차인한테 놓기 싫어가지고 바꾸고 싶은데 못 바꾼다는 거 아니에요. 결국 그러니까 재산권 행사에 제한이 가해지는 건 맞죠." (2019. 9. 18 조선일보, 여상원 변호사)
A. 계약갱신청구권과 차임 인상률 상한제의 도입은 세계적으로 매우 보편적인 입법입니다. 임차인의 계약갱신청구에 대하여 임대인에게 정당한 사유가 있을 경우 갱신거절권을 부여하고, 차임 인상률 상한도 가계물가지수 상승률과 연동하면 임대인의 재산권 침해 문제는 제기될 여지가 없습니다.
서구 유럽의 임대차법은 임대차의 안정을 목적으로 하여 임차인의 갱신청구권을 규정하거나 임대인의 계약해지를 엄격하게 제한하고 있고(존속보장), 유럽과 미국의 대도시에서는 차임 인상에 대한 제한 입법을 두고 있습니다(차임통제 또는 차임규제).
<표1> 주택임대차 규제와 관련한 선진국의 사례
국가
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임대료 인상
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임대차기간 및 계약 갱신
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덴마크
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계약에 따라 임대료의 인상 허용
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최소 기간 없음
임대인의 계약갱신 및 재계약 거절 제한
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핀란드
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소비자물가지수와 연동
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최소 기간 없음
임대인의 계약갱신 및 재계약 거절조건이 엄격
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스웨덴
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과도하게 임대료를 인상할 경우 법원이 통제에 관여
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최소 기간 없음
임대인의 계약갱신 및 재계약 거절조건이 엄격
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일본
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과도하게 임대료를 인상할 경우 법원이 관여
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최소 기간 없음(정기임대차)
임대인의 계약갱신 및 재계약 거절 조건을 제한
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미국
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캘리포니아주 샌프란시스코시
소비자물가상승률의 60%이하로 제한
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최소 기간과 임대인의 계약해지권 제한 없음 퇴거에 대한 규제가 엄격
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영국
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계약에 따라 임대료의 인상을 허용
‘극소수만이 공정임대료의 혜택
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6개월(보증단기 임대차)
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벨기에
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생계비 지수와 연동
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최소 3년
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프랑스
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건설비용지수와 연동
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최소 3년
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오스트리아
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소비자물가지수와 연동
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최소 3년
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스페인
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소비자물가지수와 연동
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최소 5년
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이탈리아
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계약에 따라 임대료의 인상을 허용
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최소 4년
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포르투갈
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소비자물가지수와 연동하거나 지역의 비교임대료를 적용
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최소 5년
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독일
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지역의 비교임대료를 적용
지역의 비교임대료보다 20%이상 초과할 경우 집주인에게 벌금 부과
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무기 계약이 관행이며, 임대인의 계약갱신 및 재계약 거절을 제한
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출처: ‘주거권강화를 위한 주택임대차 개선 방안’, 서울연구원 박은철, 김수경 재인용(2019. 5. 27. 정책리포트276호)
Q5. 전월세상한제, 사회주의 국가에서 가능한 제도 아닌가요?
“소유권만 국민이 가졌지 이용권과 규제권은 전부 국가가 가지고 있으니 사회주의 체제나 다름없다는 주장도 제기되는 상황” (2019. 9. 23. 미디어펜 권대중 명지대 부동산학과 교수)
“시장에 맡겨두는 편이 좋다고 본다. 세계적으로 이런 식의 상한제를 도입하고 있는 나라는 없다. 외국의 유사 입법례도 주택 소유자가 정부 지원금을 받거나 싼 금리를 제공받아 집을 짓는 경우에 한해서 임대료 상승에 제한을 둔다. 2차대전 이후 유럽처럼 일괄적인 임대료 상승 제한은 실패 사례가 많다.” (2019. 9. 24 이코노믹리뷰, 심교언 건국대 부동산학과 교수)
A. 이는 외국의 입법례를 잘 모르고 하는 주장입니다. 민법에서 제일 중요한 전형 계약이 매매와 임대차이고 우리와 같은 대륙법 체계의 임대차법은 모두 임대차관계의 장기간 존속을 보장하기 위하여 기간을 정하지 않은 경우에는 임대차 계약을 원칙으로 하면서 해지 사유를 엄격히 제한하고 기간을 정한 경우에는 갱신청구권을 행사하도록 하여 과도한 차임 인상을 규제함으로써 임대차 관계의 주거 안정을 도모하고 있는 것이 일반적입니다. 임대료를 오로지 시장 논리에만 맡기는 나라는 거의 없습니다.
미국 뉴욕, 캐나다 토론토(온타리오 주)․밴쿠버(브리티시컬럼비아 주), 프랑스 파리, 독일 베를린 등의 주택 가격이 높은 대도시 지역은 임대료 상승률을 제한하거나 임대료 상한을 설정하는 방식으로 임대료를 규제하고 있습니다.
<표2> 임대료 규제와 관련한 선진국의 사례
임대료 상승률 제한
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임대료 상한
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미국 뉴욕의 임대료 안정화, 캐나다 온타리오 주·매니토바 주·프린스에드워드아일랜드
(PEI) 주, 독일 베를린, 네덜란드, 스페인 등
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미국 뉴욕의 임대료 통제, 캐나다 브리티시컬럼비아 주, 스웨덴 등
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게다가 2017년 10월, UN사회권규약위원회는 대한민국 정부의 사회권규약 이행 상황에 대한 4차 최종견해에서 민간 부문(private sector)의 치솟는 주거비를 규제하기 위한 메커니즘을 도입하고, 임차인의 더 오랜 계약기간을 보장하기 위한 임대차 계약 갱신권 부여를 권고한 바가 있습니다.
Q6. 시설투자비가 많이 드는 상가와 주택을 동일하게 보호해야 하나요?
“상가 임대차에만 예외적으로 계약갱신청구권을 인정해준 것은 단골과 상권 형성 등 입지의 특수성이 크고, 임차인의 생계와 직결돼 있기 때문”, “주택은 이 같은 특수성이 적어 임대인 입장에서는 재산권을 침해당한다고 볼 소지가 있다.(김종운 리딩투자증권)
A. 상가임대차보호법에 의해 보호되는 임차인의 기본권은 영업권이고, 주택임대차보호법에 의해 보호되는 임차인의 기본권은 생존권과 밀접한 주거권이라는 점에서 영업권보다 주거권 보호의 필요성이 더 크다고 할 수 있습니다. 주거권보다 법적 보호의 필요성이 상대적으로 덜한 영업권에 관해서는 이미 상가임대차보호법에 계약갱신청구권과 계약갱신 시 차임 인상률 상한제가 도입되어 있습니다.
Q7. 고가주택 임차인에게 적용하는 건 과도하지 않나요?
A. 상가건물임대차보호법처럼 보증금의 규모로 적용 범위를 정할 수도 있으나 주거권은 인간의 가장 기본적인 생존권이기 때문에 보편적 복지로 접근해야 합니다. 따라서 중산층의 임대차 계약도 국가의 정책적 개입에 따른 보호대상이 되어야 합니다.
Q8. 전세난은 주택공급을 확대하면 해결이 가능하지 않나요?
A. 주택이라는 상품의 특성상 공급에 적어도 2-3년이 걸리므로 수급불균형을 해소하는데는 적어도 2-3년이 걸리고 , 재건축, 재개발로 인해 공급이 주택멸실률을 따라가기가 어려워 수급불균형이 자주 발생합니다. 수급불균형이 발생한 경우 매매시장에서는 가격이 급등하면 대기수요가 생기거나 재테크 수단으로 매수하려는 매수세가 사라져서 수요·공급의 조절이 작용할 수 있습니다. 하지만 전월세시장은 전부 거주 목적의 실수요여서 조금만 수급불균형이 생겨도 전월세가 급등하는 특색이 있습니다.
따라서 수시로 발생하는 수급불균형에 대비하기 위해서라도 공급 대책과 별개로 임대료 인상율 상한제가 필요합니다. 임대료 인상률 상한제는 주택가격 안정과 이를 위한 임대주택 보급이 확보되기 전까지 주거권 보장 관점에서 채택하는 법제이며, 갱신청구권의 경우 임대주택 보급률이 달성된 이후에도 지속되는 법제입니다.
Q9. 임대사업자 등록제를 실시하면 되지 않나요? 임대사업자로 등록하면 세입자들의 임대기간이 4년, 8년 보장되고, 임대료 상한제가 적용되는데 주택임대차보호법을 꼭 개정해야 하나요?
A. 현행 민간임대주택 등록제도는 등록사항이 부실하고, 임대인에게 과도한 혜택을 제공하며, 임대차 관리 체계가 구축되어 있지 않습니다. 임대사업자는 임대의무기간이 4년 또는 8년으로 비교적 단기간임에도 임대의무기간 중 보유세 감면은 물론이고 의무기간이 경과해도 양도소득세까지 감면해줍니다. 안호영 의원이 서울시로부터 제출받은 주택 임대사업자 재산세·취득세 감면 현황에 따르면 2017년부터 올해 9월까지 주택임대사업자에 대해 재산세와 취득세 감면 규모가 총 126만6000건, 1691억4000만원에 달하는 것으로 확인되었습니다. 하지만 등록임대주택 임차인들은 임대주택 등록 사실, 임차인의 권리조차 제대로 알지 못하고 있습니다.
임대사업자 등록제도가 다주택자들의 투기 수단으로 악용되자 정부에서 작년 9월 이후 일부 혜택을 축소하여 신규 등록이 감소하는 추세입니다. 2019년 9월 현재 146만 7천호(민간임대주택 580만 가구), 약 25%의 등록임대주택으로 세입자들의 주거 안정성을 확보하기에는 턱없이 부족합니다. 75%의 미등록 민간임대주택에 거주하는 임차인들의 주거 안정을 위해서는 전월세상한제와 계약갱신청구권이 도입되어야 합니다.
Q10. 왜 모든 지역에 획일적으로 임대료 인상률을 적용하나요? 지역마다 상황이 다른데, 임대료인상률상한제을 획일적으로 적용하는 것은 부당하지 않나요?
A. 주택보급률이 높은 지역까지 임대료 인상률을 제한할 필요는 없으므로 수도권 과밀지역과 광역시로 제한하여 임대료 인상률을 제한하는 것도 가능할 것입니다.
전월세 인상률을 획일적으로 규제하는 것보다 시행령에 ⅰ)통계청이 발표하는 가계물가지수 상승분과 연동하여(예컨대, 가계물가지수 상승률+⍺, 또는 가계물가지수 상승률의 2배 범위 내 등) 정하거나 ⅱ)조달청의 표준건축비 인상률과 연동하여 정하는 방법도 있습니다.
현실적으로 과밀지역의 임대료 인상률 상승이 높을 것이므로, 과밀 지역의 임대료 인상률 상한을 전국적으로 시행한다고 해서 임대인들에게 큰 피해는 없을 것이며, 국토가 협소한 우리나라에서 지역마다 임대료인상률을 다르게 설정하는데 따른 행정비용을 줄일 수 있다는 점도 고려해야 합니다.
<기자회견문>
시민들의 의견
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