실질적인 변화 없는 공정위, 공정과 혁신에 대한 의지 찾기 어렵다 

형식적 대책의 나열에 그친 2018년 업무계획, 불공정 행위 피해자 보호방안 빠져

대통령 공약사항의 이행계획도 없고 독점적 권한에 대한 집착도 버리지 못해 

독점적 권한 해소, 피해자 권리보호, 재벌개혁 위한 실질적인 대책 즉각 추진하라

 공정거래위원회가 지난 26일 2018년 업무계획을 발표했다. 해당 계획에서 공정거래위원회는 5대 정책과제로 △대기업집단의 경제력 남용 방지 △대ㆍ중소기업간 공정한 거래기반 조성 △혁신경쟁 촉진 △소비자 권익 보호 △법집행 체계 혁신을 제시했다. 아울러 세부추진과제도 함께 제시해 공정경제를 실현하고 혁신경쟁을 촉진하겠다고 밝혔다. 그러나 공정거래위원회가 이번에 제시한 5대 정책과제 및 세부과제에는 촛불혁명으로 대표되는 국민적 눈높이에 미치지 못하는 형식적 대책이라는 한계가 있다. 우선 공정거래위원회의 독점적 권한에 대한 비판에도 불구하고 이에 대한 진정성있는 대책이 빠져있으며, 소위 ‘갑질’이라 불리는 불공정행위로 고통받는 중소기업과 소·상공인, 소비자 등의 약자에 대한 실질적인 권리보호 방안도 찾아보기 어렵다. 또한 재벌개혁 역시 본질적인 구조개혁 등이 아닌 일감몰아주기 단속과 같은 일부 분야에 한정된 단편적인 수준의 대책에 머물고 있다. 공정거래위원회는 이제라도 독점적 권한의 해소, 불공정 행위 피해자의 권리보호, 본질적인 재벌개혁을 위한 실질적인 대책을 내놓고 이를 흔들림 없이 추진해나가야 한다.

독점적 권한에 대한 반성과 쇄신의지 없는 정책과제

 공정거래위원회의 대표적인 독점권한이자 병폐로 지적받아온 ‘전속고발제’ 폐지는 다름 아닌 문재인 대통령의 공약사항이었다. 그러나 공정거래위원회는 김상조 위원장이 취임한 이후 ‘제도 자체의 폐지’라는 대통령의 공약을 “공정위 소관 일부 법률에서 전속고발제 폐지”라고 축소시킨 뒤 국정과제에 포함시켰다. 촛불시민과 대통령의 약속을 후퇴시킨 것이다. 게다가 이번 정책과제에서는 가장 핵심적인 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 공정거래법)에 대한 전속고발권 폐지는 아예 빼고, 유통3법(가맹·유통·대리점) 등의 일부 특별법에서의 전속고발권을 일부 폐지하겠다고 발표했다. 이는 문재인 대통령의 대선 공약을 폐기하고 공정위의 독점적 권한을 유지시키겠다는 사실상의 공개선언인 셈이다. 

 전속고발권 폐지와 함께 대표적인 권한내려놓기로 각 분야의 요구가 많던 타 기관과의 협력방안 역시 이번 대책에서는 찾아보기 어렵다. 늘 많은 사건과 민원에 시달려 제대로 된 업무처리가 어렵다는 변명을 늘어놓던 공정거래위원회는 검찰과의 협력조사 및 수사, 지방자치단체와의 조사권 분담, 중소벤처기업부와의 협력행정에 대해서는 아무런 계획을 내놓지 않았다. 

 공정거래위원회는 지난해 8월에는 이른바‘자동차 해상운송사 국제담합 사건’에서 공소시효를 불과 17일 남겨두고 검찰에 고발을 해 비판을 받았고, 지난 해 11월에 과징금 372억원을 부과한 ‘자동차 연료펌프’ 담합사건은 아예 공소시효를 도과해 고발조차 하지 못했다. 그 때마다 공정거래위원회가 타 기관과의 협력에 소홀해 사건처리를 제대로 하지 못한다는 비난이 쏟아졌다. 그러나 공정거래위원회는 여전히 공정거래법의 집행에 대해서는 공정거래위원회 자신들만이 해야 한다는 집착을 버리지 못하고 있다. 효율적인 법 집행을 하지도 못하면서 권한은 오직 우리들만이 갖겠다는 태도는 국민을 위해 존재하는 것이 아니라 조직 그 자체를 위해 존재하고자 하는 조직이라는 비판을 면하기 어렵다. 

 공정거래위원회는 앞서 지적된 사항들에 대한 보완책으로서 공정거래법에 대한 전속고발권 폐지, 검찰・지방자지단체・중소벤처기업부와 같은 타 기관들과의 협력시스템 마련 및 권한 공유 등을 통해 자신들이 독점해온 공정거래법 상의 권한을 분산시켜야 한다. 

 또한 공정거래위원회 스스로 밝힌 바와 같이 공정거래법을 전면 개편해 보다 효율적인 조직으로 개편할 필요가 있다. 특히 하나의 기관이 조사와 심판을 동시에 수행하는 이중적 구조의 문제와 함께, 시장경쟁촉진과 불공정거래피해구제라는 상호 대립되는 역할을 하나의 기관이 맡는 모순적이고 비효율적인 문제는 근본적인 재검토가 불가피하다. 이를 위해서는 무엇보다 먼저 공정거래위원회 스스로, 국민들의 눈높이에 맞는 효율적인 대처를 하지도 못하면서 모든 권한은 독점하겠다는 집착을 버려야 한다. 그리고 국민모두를 위한 기관으로 새롭게 탈바꿈하겠다는 각오를 가져야 한다. 이것이 공정한 경제와 혁신성장을 바라는 거부할 수 없는 시대의 흐름이자 대통령과 대통령을 뽑은 국민들의 요구이다. 

약자에 대한 실질적인 권리보호 방안이 없는 형식적 대책

 지난 오랜 시간동안 공정거래위원회가 ‘불공정거래위원회’라는 오명이 생길만큼 많은 비난을 받았던 이유는 바로 중소기업, 소·상공인과 같은 사회·경제적 약자들의 권리보호에 소홀했기 때문이다. 즉, 공정거래위원회는 스스로를 자유시장에서의 경쟁이 제대로 이루어질 수 있도록 ‘경쟁’을 관리하는 ‘경쟁당국’이라고 인식해왔다. 때문에 불공정행위로 인해 피해를 받은 수많은 국민과 중소기업, 자영업자들에게는 ‘우리는 돈 받아주는 기관이 아니다’, ‘피해와 관련해서는 법원으로 가라’는 무책임한 모습을 보였고, 그 결과 거대한 국민적 비난에 직면하게 된 것이다. 

 이러한 비판을 인식한 듯 김상조 위원장은 취임 이후 을의 눈물을 닦는 데 주력하겠다고 여러 차례 공언한 바 있다. 그러나 이번 발표는, 이러한 위원장의 의지에도 불구하고 피해자의 권리보호를 위한 실질적인 방안들을 전혀 포함하지 않아 공정거래위원회라는 조직이 여전히 변화의 의지가 없음을 확인시켜 주었다. 특히 1년 넘게 조사를 하고도 법 위반이 있는지 없는지 판단하지 않는 무책임한 행정의 대표적 사례로 수많은 비판을 받았던 ‘심의(심사)절차종료제도’의 폐지에 대한 내용은 정책과제 어디에서도 찾아볼 수 없다. 다수 기업에 피해가 발생하거나 사회적 폐해가 커 신속한 해결이 필요한 사안의 경우 3개월 안에 사건을 처리할 수 있도록 하는 ‘패스트 트랙제도’의 도입 역시 빠져있다. 이른바 ‘미스터 피자’사건으로 상징되는 개별사건에 대한 무성의한 처리를 방지할 ‘일반 국민이 참여‧판단하는 조사심의 심사위원회 도입’이나 ‘무혐의 처분 등에 대한 행정소송 허용’등의 필수적 개선방안들 역시 전혀 언급되지 않았다. 

 을의 눈물을 닦아 주겠다고 말하면서도 실제 행정에서는 실질적 변화없이 전과 똑같이 무성의하고 소극적인 태도로 사건을 처리하거나, 불투명하게 행정을 지속하는 것은 모순이다. 그리고 이러한 모순적인 태도는 그 동안 온갖 ‘갑질’에 시달려온 국민들과 중소기업들을 두 번 울리는 행위인 만큼 절대 있어서는 안 되는 일이다. 공정거래위원회는 하루라도 빨리 피해자들의 권리를 보호하고, 회복할 수 있는 실질적인 방안들을 실행에 옮겨야 할 것이다. 

근본적인 해결책 없는 재벌개혁 방안   

 우리 사회의 거의 모든 병폐를 압축적으로 보여주는 집단이 바로 ‘재벌’이다. 그 명칭에서 알 수 있듯이 단순히 규모가 큰 대기업이 아닌 온갖 편법과 불법으로 자신들의 이익을 추구해온 집단에 대한 국민적 요구는 분명하다. 더 이상 과거와 같은 불법과 편법으로 부의 편중을 심화하고, 국민들의 정당한 권리를 침해해서는 안 된다는 것이다. 이를 위해서는 문어발식으로 확장한 재벌의 기업체계를 개선하고, 불투명하게 운영되는 경영시스템 전반을 손질해 투명하고 공정한 경영이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 나아가 공정거래법을 위반할 경우에는 시장에서 퇴출될 정도의 강력한 제재를 통해 공정한 경제질서를 확립해야 한다. 

 그러나 이번에 공정거래위원회가 발표한 대책은 이러한 근본적인 문제에 대한 고민과 대책은 전혀 담겨지지 않은 채 일감몰아주기라는 극히 일부 영역에 국한되어 있다. 공익법인에 대한 실태조사 등을 일부 포함하고 있으나 앞서 지적된 문제들에 대한 대응 방안으로는 너무나도 부족하다. 이미 국회에 개정안까지 발의되어 있는, ‘공정거래법 위반행위에 대한 영업정지 부과방안’이나 ‘성과이익공유제’와 같은 재벌과 중소기업의 상생적인 협력방안을 위한 정책에 대한 언급은 전혀 찾아볼 수 없다. 재벌개혁과 관련해 가장 필요한 것이 공정거래법 위반행위에 대한 엄정한 처벌인만큼 재벌관련 사건에 대한 신속하고도 엄정한 사건처리는 가장 중요한 정책과제이다. 그러나 이 역시 이번 발표에서는 아무런 내용이 없다. 

 국민들은 더 이상 과거와 같은 재벌의 불법행위를 용인하지 않겠다고 선언했다. 국민들이 바라는 나라는 재벌에게 큰 소리 한 번 치고 뒤돌아서면 다시 과거의 악습이 반복되는 나라가 아니다. 공정거래위원회는 새로운 시대의 요구에 발 맞춰 근본적이고 실효성 있는 재벌개혁 방안을 다시금 내놓고, 강한 의지로 해당 방안을 추진해야 한다. 

실질적인 정책을 진정성 있게 추진하라

 국민들은 촛불혁명을 기점으로 우리나라가 그 이전과는 완전히 다른, 공정하고, 투명하고, 정의로운 나라가 될 것을 요구하고 있다. 촛불혁명으로 탄생한 문재인 대통령 또한 이에 대한 강한 의지를 드러낸 바 있다. 공정거래위원회는 공정한 대한민국이라는 국민과 대통령의 의지를 가장 앞장서서 수행해야 할 기관인 만큼 형식적인 대책이 아닌 국민들의 피부에 와 닿는 실질적인 정책을 진정성을 가지고 추진해야 한다. 공정위의 독점적 권한 해소, 불공정 행위 피해자의 권리보호, 실질적인 재벌개혁 대책은 더 이상 미룰 수도 미뤄서도 안되는 우리 사회의 중대한 과제이다. 끝.

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상생과 협력을 통한 경제민주화의 길 - 헌법재판소 재판관들의 통찰과 혜안

[광장에 나온 판결] 대형마트 의무휴업 조항 합헌 판결(헌법재판소 2016헌바77, 78, 79 병합)

최유경 한국법제연구원 부연구위원, 참여연대 사법감시센터 실행위원

2018년 6월 28일, 헌법재판소는 재판관 8:1의 의견으로 대형마트 등에 대한 영업시간 제한 및 의무휴업일 지정을 할 수 있도록 한 '유통산업발전법' 제12조의2 제1항, 제2항, 제3항에 대해 최종 합헌 결정을 내렸다. 대법원(2015.11.19. 선고 2015두295)의 전원합의체 판결 이후 헌법재판소를 통해서도 대형마트 규제 관련 정당성이 경제민주화적 견지에서 명료하게 정리된 점에 큰 의의가 있는 판결이라 하겠다.

도시계획적 입지규제의 실패가 부른 불가피한 선택

'유통산업발전법'은 해외 유통산업이 공격적인 진출을 시도하는 상황 속에서 우리 유통산업의 발전 기반을 확충하고자 1997년 제정되었다. 이 법으로 말미암아 대규모점포 개설 원칙은 허가주의에서 등록제로의 파격적인 전환기를 맞게 된다. 1990년대 후반부터 2008년경까지 전국적으로 대규모점포와 준대규모점포(Super Supermarket)가 우후죽순 개설됐다. 

안타깝지만, 우리는 이 과정에서 독일이나 미국, 스페인 등과 달리 도시계획적 입지규제 정책을 수립하는데 철저히 실패했다. 이들 국가는 대규모 점포 등의 입지 단계에서 교통, 환경, 노동과 같은 다면적 요소를 사전적으로 고려한다. 무엇보다 매출영향 평가를 통해 기존 상권에 10% 이상 영향을 미치는 대형 쇼핑몰의 입점 자체를 통제하고 있다. 이 같은 엄격하고 일관된 도시 계획적 시그널을 통해 시장구조의 왜곡을 사전에 방지하고자 하는 것이다. 그나마 독일과 스페인 등지의 대형 쇼핑몰의 경우, 일요일은 여전히 문을 닫는다. 

현행법상 논란의 중심에 놓여 왔던 대형마트 영업규제는 이미 난립한 대규모점포의 영업수행을 일부 제한하는 것으로 전통시장을 비롯한 중소상인과의 상생 및 업종 전환을 위한 연착륙을 보장하는 심폐소생술 정책이었던 셈이다.

헌법재판소 재판관의 눈으로 읽은 경제민주화

헌법재판소가 헌법 제119조 제1항과 제2항의 관계에 관한 적극적인 해석을 내리지 않은 점은 일견 아쉬움으로 남는다. 하지만 "헌법상 경제질서가 사회정의, 공정한 경쟁질서, 경제민주화 등을 실현하기 위한 국가의 규제와 조정을 허용하는 사회적 시장경제"라는 전제 하에 다양한 경제 주체의 공존을 전제로 하는 경제의 민주화가 이루어져야만 견제와 균형의 원리를 통한 시장기능의 정상적 작동이 가능하다는 해석은 보다 명백해졌다. 

특히 강력한 자본력과 시장지배력을 가진 소수 대형유통업체는 이미 우리 유통시장의 거래질서를 상당히 왜곡하고 있으며, 결과적으로 전통시장과 중소유통업자들의 상권은 소멸했거나 현저히 위축되었음은 주지의 사실이다. 반면, 대형마트와 준대규모점포에 대한 영업제한은 각 지방자치단체장이 구체적 사정을 고려하여 '재량'으로 필요한 범위 내에서 판단할 수 있도록 하고 있어 침해의 최소성이나 법익의 균형성에도 반하지 않는다고 판단한 것은 헌법 해석상으로도 자연스럽다.

공개변론을 통한 사회적 합의 도출

2018년 3월 8일 이루어진 공개변론에서 헌법재판관들은 "헌법 제119조 제1항이 존중하는 경제상의 자유와 창의는 비단 대형유통업체만이 아니라 중소유통업자들에게도 동일하게 적용되는 것"이고, "그간 영업제한으로 인해 골목상권과 같이 몰락의 위기에 놓인 대형 유통업체는 없다"는 점을 예리하게 짚어 내려갔다. 그밖에도 근로조건의 협상에 있어 취약한 근로자들의 건강권을 보호하고, 일부 유통업체에 의한 독과점으로 다채로운 상권이나 유통경로가 무너진 이후의 소비자 후생까지도 깊이 고민한 흔적까지 돋보였다. 

또한 재판관들은 대형마트 근로자들이 구체적이면서도 현실적으로 건강권을 보장받는 방법으로서 대체 가능한 수단이 없다고 시사했다. 화려한 소비로 치환되는 현대인의 욕망이 최종적으로 분출되는 소비 공간에서 근로 관련 법령이나 근로계약에도 불구하고 취약한 조건에 놓인 대형마트 근로자들이 사각지대에 놓일 수 있다는 점에 대한 깊은 공감이 베어있는 대목이다.

규제의 경제적 효과 분석에 대한 일갈

일부 유통업체와 그를 대변하는 경제학자들은 대형마트 영업규제의 경제적 효과가 전통시장 등의 매출증대로 직결되는 것이 아니며, 규제로 인한 불편함이 고스란히 소비자들에게 전가된다는 주장을 제기했다. 그러나 헌법재판소는 "매출증대의 실제효과가 거의 없거나 미미하다고 단정할 만한 자료는 없다"고 일축하면서 "조사방법, 조사에 사용된 통계자료, 지역사정 등에 따라 서로 상반된 조사결과"가 도출될 수 있다고 하여, 사회적·경제적 효과가 법률의 위헌성 여부를 가리는 결정적인 기준이 될 수 없음을 명확히 했다. 

실제로 '유통산업발전법에 대한 사후적 입법평가(한국법제연구원, 2017)'에 따르면, 의무휴업일 지정제도로 인해 적어도 '대형마트영향을 받는 전통시장'에서는 매출액 증가의 효과가 나타났는가 하면, 소비자의 약 66.7%는 현행 대형마트의 규제에 대해 "큰 불편을 느끼지 않는다"고 응답하기도 했다.

향후의 규제 전망과 방향성

최근 유통산업의 지형(地形)은 초대형 백화점과 가구전문점, 아울렛이나 복합쇼핑몰에 이르기까지 진화하고 있다. 인근 상권에 미치는 파급력은 훨씬 큼에도 불구하고, 이들에 대한 성공적인 도시계획적 입지규제는 이루어지지 못했다는 평가다. 사회·경제적 효과에 관한 분석 결과도 저마다 상이하다. 사정이 이러하다 보니 정치권을 중심으로 최소한 '복합쇼핑몰'에 대해 대형마트 영업규제와 동일한 메커니즘의 규제를 도입하는 방안이 적극적으로 논의되고 있다. 

이후의 논의들이 헌법재판소가 말하는 "우리 헌법상 경제질서에 부합하는 공익을 달성"하는 방향으로, 대형 유통업체와 중소상인, 근로자 및 소비자에 이르는 "다양한 경제주체들 간 상호 견제와 균형의 원리를 모색"하는 건강한 경제 민주화 실천의 길을 모색하는 방향으로 이루어질 수 있기를 기대한다.