지난 11/13 프랑스 파리에서 발생한 민간인에 대한 무장공격행위를 계기로 테러방지법 제정 논의가 가속화되고 있습니다. 박근혜대통령은 연일 테러방지법 제정을 압박하고 있습니다. 현재 국회에서 심사중인 테러방지법은 인권침해와 민주주의 훼손 우려가 있어 지난 14년간 처리되지 못했던 법안입니다. 이에 테러방지법의 구체적인 문제점이 무엇인지 짚어보는 칼럼을 2회에 걸쳐 연재합니다.
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* 1. 테러방지법이 없다고? 천만에! 이미 지나칠정도로 많다! >>
국민의 안전을 지키려면 테러방지법 대신 국정원 개혁부터 ②
- 해외정보수집에는 무능하고 정권안보에 골몰하는 국정원 개혁이 최우선 과제
이태호 (참여연대 사무처장)
그렇다면 '테러를 방지'하는데 부족한 것이 아무것도 없다는 건가? 그렇지는 않다. 취약한 구석이 있다. 지금 우리나라에서 가장 취약한 구석은 뭘까? 단언컨대 국가정보원의 해외정보수집능력이다. 박근혜 대통령이 강조해 마지않는 '국제 정보 교류 및 공조의 강화'를 위해서도 국정원을 개혁하여 해외정보수집과 분석에 집중하게 해야 한다.
부족한 것은 테러방지법이 아니라 국정원의 해외정보수집능력
유감스럽게도 우리나라 국가정보원은 그 덩치나 무제한의 권한에 비해 독자적인 해외정보수집능력이 지극히 부족하다. 대북, 해외, 국내 정보 수집을 독점하고, 기획조정이라는 이름으로 각급 정부부처와 기관들을 쥐락펴락하며, '대내 심리전'을 빙자해 민간인들을 사찰하거나 정치에 개입하는 등 불필요한 일에 시간과 인력을 낭비하고 있기 때문이다. 최근 수년간 일어난 국정원의 민간인사찰사건, 대선개입사건, 불법해킹사건, 중국 동포 간첩조작사건 등은 국정원 일탈행위의 일각을 보여주고 있다.1)
국정원의 일탈을 보여주는 증거뿐만 아니라 국정원의 무능을 보여주는 사례도 끝없이 열거할 수 있다. 특히 다음에 열거하는 것은 국정원이 IS에 대해 독자적인 정보수집능력을 갖추고 있을 가능성이 거의 없음을 보여주는 정보 실패 사례다.
2003년 이라크 파병 당시 국정원은 석유자원 확보와 안전 등을 고려할 때 이라크 북부가 파병지로 바람직하다는 의견을 내놨다. 첫 파병지로 거론된 곳은 이라크 북부의 모술이었다. 군과 국정원은 모술이 안전하다고 주장했고, 군이 주도한 현지조사단의 정부 측 참가자들은 현지 군부대 등을 건성으로 시찰한 후 모술이 안전하다고 보고했다. 민간연구자로서 현지조사단에 참여했던 박건영 교수만 유일하게 조사단 일정이 실제 조사를 포함하지 않았으므로 '모술이 안전한 파병지'라는 결론에 찬동할 수 없다고 밝혔다. 하지만, 유엔 이라크지원단이 타전하는 일일보고서에는 모술이 이라크에서 (종족 간) 무장갈등이 가장 심한 곳 중의 하나로 보고되고 있었다. 모술이 위험한 지역이라는 정보를 국내에 제공한 것은 국정원이 아니라 유엔을 모니터하던 시민단체, 참여연대였다. 한편, 우여곡절 끝에 이라크 북부의 아르빌에 자이툰 부대를 파견하기로 한 한국 정부는 아랍어 통역병을 모집해서 현지로 파견했는데, 현지에 도착해서야 아르빌 지역에서는 아랍어가 아닌 쿠르드어를 사용한다는 사실을 확인했다. 이것이 당시 우리나라 해외정보력의 수준이었다.
지금 모술 인근 지역은 IS가 점령한 상태로 쿠르드족, 투르크족 등 3파전의 무장갈등이 지속되고 있다. 하지만 국정원도 군도 외교부도 한국의 이라크 파병이 이라크, 특히 우리가 파병했던 이라크 북부지역의 평화와 재건에 과연 긍정적인 영향을 미쳤는지 어떤 모니터 보고서도 내놓지 않고 있다. 참여연대가 매년 국회를 통해 자료를 요청하지만 단 한 번도 국회에 공개된 바 없다. 이렇게 이라크 상황에 대한 평가나 정보가 부족한 상태에서 이명박 정부는 자원외교라는 이름으로 이라크 만수리야와 아카스 가스전 개발에 투자했다. 이 사업은 IS와 이라크 정부군 간의 내전이 격화됨에 따라 2014년 6월부터 현장작업이 중단된 상태다. 어디 이라크뿐인가? 20조 이상의 손실을 낳은 것으로 평가되는 자원외교의 실패에는 부정부패도 있지만 고질적인 해외정보부족이 큰 몫을 하고 있다. 이게 국정원과 정부의 해외정보력 수준이다. 이런 국정원에게 테러방지법을 던져준다고 한들 제대로 일을 할 수 있겠는가?
박근혜 정부의 국정원에서 북한 담당 기획관(1급)으로 일했던 구해우 미래전략연구원 원장은 신동아와의 인터뷰에서 "국정원은 정권안보기구로 출범했다는 태생적 · 체질적 한계를 극복하지 못했다", "국가 안보보다 정권 안보를 중시하는 체질 때문에 정치권력에 줄 대는 행태가 나타났다"고 혹평했다. 그는 또 "정보기관 요원들이 댓글 공작이나 하고, 북한과 관련해 소설 같은 이야기를 흘리는 언론플레이 공작이나 하는 것은 부끄러운 일"이라며 "해외 및 북한 파트와 국내 파트를 분리하는 것을 포함한 구조 개혁을 단행해야 한다"고 주장했다.2) 그는 "정권안보기구로서의 성격이 강한 국정원뿐 아니라 검찰 또한 과도한 권력집중 및 정치화의 병폐"를 갖고 있다면서 "국정원의 국내 분야는 경찰의 수사기능과 합쳐 미국 연방수사국(FBI)과 비슷한 형태의 중앙수사국(KFBI)으로 통합"하고 "검찰은 수사 기능을 KFBI에 넘기고 미국식 공소유지 전담기구로 재편"하며, "국정원은 해외 및 북한을 담당하는 독립 정보기구"로 개혁할 것을 제안한다.
이렇듯 국정원이 오남용 해온 과도한 권한과 기능-국내정보수집기능, 수사기능, 기획조정기능, 대내 심리전(작전) 기능-을 없애고 해외와 북한 관련 정보 수집을 전담하게 해야 한다는 것은 일부 진보인사만의 주장이 아니다. 보수·진보를 넘어 정보개혁을 위한 필수조치로 받아들여지고 있는 것이다. '해외정보국'으로의 개편! 국정원이 국민의 안전에 지금보다 훨씬 더 기여할 수 있는 길은 바로 그것이다.
테러방지법은 국정원 밥그릇 지키기법
그런데, 지금 국정원이 밀어붙이고 있는 테러방지법, 사이버테러방지법은 불행하게도 역방향으로 가고 있다. 이들 법안은 무늬만 테러방지법일뿐 사실상 국정원이 그 본령인 해외정보수집기능을 강화하기보다 국내 정보수집, 조사와 수사, 정책 조정, 작전 기능, 그 밖의 시민 사찰과 정치 개입을 더욱 강화하도록 고안된 법안이다. 국정원의 비효율과 무능을 더욱 극대화하고 인권침해만 가중시킬 우려가 크다.
무엇보다도, 여당 의원들에 의해 국회에 제출된 테러방지법안들은 법률적으로 모호한 '테러' 행위를 예방한다는 명분으로 국정원 등 국가기관에 과도하고 포괄적인 권한을 부여하고 있다. 4개의 테러방지법안은 국정원에게 테러 및 사이버 테러 정보를 수집·분석할 뿐만 아니라, 정부 부처의 행동계획을 수립하고 나아가 대응을 직접 지휘하면서 필요시 군을 동원하는 등 집행기능까지 수행하는 광범위한 권한을 부여하고 있다. 예를 들면 국정원 산하에 대테러센터를 두어 정보를 집중하고, 국무총리가 주관하고 정부 유관 부처가 참여하는 국가테러대책회의를 두되 그 산하 대테러상임위원회의 의장 역시 국정원장이 담당한다는 것이다. 지역과 부문의 테러대응협의체도 해당 지역과 부문의 국정원 담당자들이 주관한다. 국정원에 의한, 국정원을 위한, 국정원의 테러방지법인 것이다.
박근혜 정부와 국정원이 추구하는 테러방지법은 미국의 사례를 따르는 것처럼 보이지만 사실은 미국의 체계와 사뭇 다르다. 9·11 전후 미국은 3년간 논의 끝에 2004년 정보기구를 개편했는데, 그 핵심은 정보분석취합기능을 CIA에서 떼어내는 것이었다. CIA에 집중된 정보분석기능이 정보실패를 가져왔다는 판단 때문이었다. 대신 정보취합분석을 전담할 국가정보국장실(ODNI)을 신설하고, 해외 정보 수집은 CIA(중앙정보국)과 DIA(국방정보국), 국내 정보 수집과 수사는 FBI(연방수사국), 전자신호 정보 수집은 NSA(국가안보국), 영상정보 수집 및 분석은 NRO(국가정찰국), NGA(국가공간정보국)등으로 각 정보기구의 역할을 전문화하였다. 국가정보국장실은 이들 정보기구들을 포함한 총 17개 부서(보통 intelligence community)에서 올라오는 각종 정보를 취합하여 분석하고 데이터베이스를 축적하는 국가독립기구로서 대통령과 NSC(국가안전보장회의), 국토안보부를 보좌한다.
정보 수집/분석 기능과 조사/수사 기능도 각각 분리되어 있다. 해외에서 군사작전 중에 체포된 '적 전투원'에 대해서 일부 CIA와 DIA가 수사하지만, 대부분의 조사 및 수사 기능을 FBI가 담당한다. 특히, 잠재적인 테러 위협을 조사하고 대비하기 위해 FBI 산하에 테러리스트조사센터(The Terrorist Screening Center)를 별도로 운영하는데 이 센터는 FBI 산하 기구이지만 법무부, 국무부, 국방부, 국토안보부 등이 협력하여 운영한다.
요약건대, 9·11로부터 미국 정보당국이 얻은 교훈은 정보 독점은 정보 실패를 낳는다는 것이다. 따라서 9·11 이후 미국 정보 개혁의 핵심은 정보 수집과 분석의 분리, 정보주체와 집행주체의 분리, 각급 기관 간 견제와 균형의 확대를 지향했다. 그런데 한국에서는 비대하고 무능하며 국내 정치 개입을 일삼는 국정원에게 더욱 많은 사찰 기능과 독점적 권한을 부여하는 방향으로 테러방지법을 제정하려 하고 있는 것이다.
인권침해 논란 속에 폐지된 미국판 테러방지법
한편, 최근 국회에 제출된 테러방지법안, 사이버테러방지법안들은 하나같이 국정원 등의 공안기구에 '테러단체' 혹은 '테러위험 인물'을 지정할 권한을 주고 '테러위험 인물로 의심할 만한 상당한 이유'가 있는 경우 출입국관리기록, 금융거래정보 및 통신사실 확인자료 등을 영장 없이 요구할 권한도 부여하고 있다. 평범한 해킹도 사이버테러의 범주에 포함하고, 모든 통신사마다 의무적으로 도·감청 설비를 구비할 것을 의무화화는 독소조항도 있다. 반면, 국정원이 지닌 과도한 권력에 비해 그 인력·예산·활동 내역에 대해서는 정부 내부와 국회를 막론하고 어떤 견제와 감시도 미치지 못해 불투명한 반민주적 기구의 대명사로 국내외에 오명을 떨치고 있는 실정이다.
이 문제에 대해서도 미국의 사례는 참고할 만하다. 미국은 9·11 사건 직후, 패키지 테러방지법인 애국자법(The USA Patriot Act of 2001)3)을 제정했는데, 이 법은 제정되자마자 그 비효율성과 부작용에 대한 비판에 직면해 2006년 대폭 개정되었고, 그 후에도 독소조항에 대한 논란이 이어져 2015년 6월 2일 결국 폐기, 미국자유법(The USA Freedom Act)4)으로 대체되었다.
그중 대표적인 독소조항의 하나가 애국자법 215조다. 215조는 NSA가 외국인과 자국민에 대해 무더기로 도·감청하고 통신기록을 수집할 수 있도록 허용하여 인권침해 논란을 빚었다. 2004년 조지 W. 부시 대통령이 구성했던 '대통령 직속 사생활보호 및 시민자유 검토 위원회(The President's Privacy and Civil Liberties Oversight Board)'는 "NSA의 통화기록 프로그램이 대테러 조사활동에 가시적인 성과를 냄으로써 미국에 가해지는 위협을 개선했다는 어떤 증거도 없다"고 비판했지만, 2006년 이 법을 대폭 개정한 후에도 이 독소조항은 사라지지 않았다. 2013년, 전 NSA 직원 에드워드 스노든이 미국 정부가 전 세계와 자국민을 상대로 무차별 도·감청을 자행해왔다는 사실을 폭로한 후에야 비로소 이 독소조항의 개폐가 정부와 의회에서 진지하게 논의되기 시작했다. 2015년 6월 애국자법이 폐지된 후 이를 대체한 미국자유법(The USA Freedom Act)은 그동안 논란이 되어왔던 NSA의 외국인과 자국민에 대한 무차별 도·감청과 무더기 통신기록 수집을 금지하고, 대신 자국민에 대해서는 '영장 받은 선별적 감청'만 가능토록 했다.
애국자법의 또 다른 독소조항 중 하나는 '국가안보레터(National Security Letters)'다. 애국자법 505조는 FBI가 일종의 행정명령인 '국가안보레터'를 발송하여 인터넷 서비스 제공자, 도서관, 은행, 신용카드업체 등에게 가입자의 통신기록 또는 거래기록을 통째로 요구5)할 수 있도록 했다. 국가안보레터 제도는 예전에도 있었던 제도지만 애국자법 제정과 더불어 그 발행요건을 대폭 완화한 것이다. 심지어 국가안보레터를 받은 사업자는 고객의 정보를 FBI에 제공했다는 사실조차 고객에게 알릴 수 없도록 했다(gag order). 2014년 오바마 대통령이 구성한 '대통령 직속 정보재검토 그룹(The President's Intelligence Review Group)'은 "다른 유사한 수단들이 법원의 허가를 필요로 하는데 반해 국가안보레터만 FBI에 의해 발행되어야 할 원칙적 이유를 찾을 수 없다"며 이 제도의 개선을 요구하기도 했다. 하지만 애국자법 대신 제정된 '미국자유법(The USA Freedom Act)에서도 법원의 허가 없이 레터를 발행할 수 있도록 한 조항은 폐지되지 않고 존속하게 되었다.6) 다만, 미국자유법은 국가안보레터 발행 시 FBI를 비롯한 관계기관은 이용자 정보를 통째로 요구하지 못하고 필요한 정보를 특정하도록 제한했고,7) 국가정보장(DNI, Director of National Intelligence)으로 하여금 매년 국가안보레터 발행 건수와 정보수집 건수를 웹사이트에 의무적으로 공개하도록 하였다. 또한 과거의 '함구령(gag order)'도 일부 개선하여 레터를 받은 사업자는 매년 총 몇 번의 레터를 통해 총 몇 명의 기록을 제공했는지 공개할 수 있게 하였다.
나오며 : 프랑스에 테러방지법이 없어서 '파리 테러'를 당한 게 아니다.
한마디로, 지금 국회에 제출되어 있는 테러방지법안과 사이버테러방지법안들은 미국에서는 이미 폐기되거나 제한되고 있는 것을 국정원과 검·경에게 부여하는 독소조항을 가득 담고 있다. 이 법안이 통과되어서는 안 된다.
미국, 영국, 스페인, 러시아, 프랑스 등 이슬람 극단주의 단체로부터 무장공격을 당한 나라들이 '테러방지법'이 없어서 당한 것은 아니다. 이들 나라의 대외정책이 정의롭지 못해 해당 지역의 주민들에게 큰 불행을 안겨주었기 때문에 극단주의 세력의 표적이 된 것이다. IS는 우리나라가 미국을 도와 파병했던 이라크에서 사실상 시작되었다. 우리나라가 IS 테러의 표적이 되었다면, 테러방지법이 없어서가 아니라 미국을 도와 세계 3위 규모의 군대를 이라크에 파견하고, 그 후로도 이라크 등에 일어난 재앙에 대한 책임감을 느끼는 대신 석유자원 확보니 가스전 개발이니 하는 몰염치한 일에 아무런 현지 정보도 없이 엄벙덤벙 나섰기 때문일 수 있다. 우리나라 정부가 첫 파병지로 물색했던 모술은 지금 IS가 점령하고 있다.
변화가 절실하다. 대책도 시급하다. 가장 절실한 변화는 테러와의 전쟁에 협력해온 지난 14년간의 우리나라 대외정책을 돌아보는 일이다. 공포를 과장하고 적개심을 고취하는 것으로는 문제를 해결할 수 없다. 지금 가장 시급한 대책은 테러방지법이 아니다. 국정원을 개혁하여 해외정보수집에 집중하게 함으로써 국민이 준 세금이 아깝지 않게 하는 일이다.
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1) "5·16 이후 정권 안보에 주안점을 두고 출범한 게 국정원입니다. 해외 활동, 대북공작 활동조차 정권의 안보와 연계해 수행한 경우가 많습니다. 군사독재 시절의 악명은 말할 것도 없고, 민주화 이후에도 국정원은 이런 한계를 극복하지 못했습니다. 권영해 전 안기부장이 일으킨 북풍 사건, 국정원 미림팀의 전방위 불법 감청 사건, 댓글사건 등 국내 정치 개입이 끊이지 않았습니다. 박근혜 정부에서는 휴대전화 불법감청 및 해킹 의혹이 불거졌고요. 여전히 정권안보기구로 작동한다는 의심의 근거가 되는 일이 계속 드러난 겁니다."
""대북·해외활동도 '정권 안보' 연계 국내 파트-경찰 수사기능 통합해야"-국정원 前 고위간부의 '국정원 정치공작' 비판", 신동아, 2015, 9월호 http://shindonga.donga.com/3/all/13/114166/1, 검색일 2015. 12. 14.
2) "대북·해외활동도 '정권 안보' 연계 국내 파트-경찰 수사기능 통합해야"-국정원 前 고위간부의 '국정원 정치공작' 비판", 신동아, 2015, 9월호 http://shindonga.donga.com/3/all/13/114166/1, 검색일 2015. 12. 14.
3) 애국자법(The Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001)은 여러 개별법의 개정안, 즉 전자통신비밀보호법(Electronic Communications Privacy Act), 컴퓨터사기및오용에관한법(Computer Fraud and Abuse Act), 해외정보사찰법(Foreign Intelligence Surveillance Act), 가족교육권및사생활보호법(Family Educational Rights and Privacy Act), 자금세탁규제법(Money Laundering Control Act), 은행비밀법(Bank Secrecy Act), 금융프라이버시권리법(Right to Financial Privacy Act), 공정신용거래보고법(Fair Credit Reporting Act), 이민및국적법(Immigration and Nationality Act), 1984년 형사범죄피해자법(Victims of Crime Act of 1984), 텔레마케팅및소비자사기및오용방지법(Telemarketing and Consumer Fraud and Abuse Prevention Act)을 포함하는 패키지 종합입법이다.
4) The Uniting and Strengthening America by Fulfilling Rights and Ending Eavesdropping, Dragnet-collection and Online Monitoring Act
5) "bulk collection of communications or financial records"
6) 국가안보레터의 인권침해 여부와 더불어 실제 효과에 대해서도 논란이 이어져 왔다. 미국 인권단체 미국시민자유연맹(ACLU)에 따르면 "국가안보레터가 가장 빈번히 발행된 2003년부터 2006년까지, FBI는 약 200,000건의 국가안보레터를 발행하여 인터넷 서비스 제공업체들로부터 사용자정보를 수집하였는데, 오직 단 한 건만 테러용의자 유죄입증에 사용되었던 것으로 밝혀졌다"고 한다. ACLU, "America's Surveillance Society", 2008. 11. 18
7) CRS report RS22406, "National Security Letters in Foreign Intelligence Investigations: A Glimpse at the Legal Background", Charles Doyle, Senior Specialist in American Public Law, July 31, 2015.
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