2017년 9월 29일, 국회 의원회관

1년 전인  2017년 1월, 뉴스타파는 시민단체 3곳과 함께 국회를 상대로 정보공개 청구를 시작했다. 국회의원 의정활동 전반에 대한 관련 자료와 예산 내역을 분석하기 위해서였다. 그동안 감춰졌던 국회 예산의 전모를 파악해 유권자인 국민의 알 권리를 찾기 위한 작업이기도 했다.

그러나 예상대로 국회 측은 잇따라 비공개 처분을 통보했다. 뉴스타파의 이의 제기 이어졌지만 소용이 없었다. 국회 측과의 따분한 입씨름이 계속됐다.  20대 국회의원들의 예산 내역 공개를 둘러싸고 국회와 신경전을 벌이는 사이  2017년 여름이 훌쩍 지나고 있었다.  

2017년 9월 중순, 국회에서 연락이 왔다. 일부 자료의 열람을 허용해주겠다는 것이다.  곧 열람 날짜를 논의했고 9월 29일로 정했다. 이날 취재진은 하승수(세금도둑잡아라 공동대표) 변호사와 함께 국회 의원회관에 마련된 열람 장소를 찾았다. 오랜만에 받아낸 정보공개 열람인만큼 사뭇 기대가 컸다.  

그런데 이날 국회가 유일하게 공개한 것은 국회 사무처 직원들의 특근매식비였다. 그러니까 사무처 직원들이 야근할 때 먹은 식대 영수증을 공개한 것이다. 사무처 직원들의 특근매식비 실태를 살펴보는 것도 중요하다. 이것 역시 국민의 세금이 쓰였기 때문이다.

하지만 진정 보고 싶은 자료는 따로 있었다. 한 명 한 명이 독립적 헌법기관인 국회의원들의 의정활동 관련 예산 집행 내역이다. 국민이 뽑은 국회의원들이 의정활동을 하며 국민이 낸 세금을 어디에, 어떻게 쓰고 있는지 알고 싶었던 것이다. 그러나 이날 이에 대한 자료는 확인할 수 없었다. 취재진은 국회사무처 직원에게 이런 하소연도 했지만 소용이 없었다.  

세금을 내는 국민이 알 수 없는 국회의원 ‘깜깜이’ 예산은 얼마일까?

업무추진비 88억 원, 정책 및 입법개발비 132억, 특수활동비 81억 원, 특정업무 경비 27억 등이 지금까지 그 사용처를 공개하지 않은 채 매년 국회의원들이 쓰고 있는 국회 예산이다.  국민이 낸 세금이 어떻게 사용되는지 알 수 없는 국회 예산은 2017년 기준으로 약 328억 원에 이른다.

특수활동비의 경우 그 사용처의 문제점이 명확하게 드러난 바 있다. 홍준표 자유한국당 대표는 2015년 자신의 페이스북에 ‘2008년 원내대표 시절에 지급받은 특수활동비를 쓰고 남아서 생활비로 썼다’고 고백한 바 있다. 국민의 세금을 사적인 용도로 썼음을 시인한 것이다. 그러나 10년이 지난 지금도 국회는 특수활동비 사용 내역의 공개를 거부하고 있다. 여당 원내대표는 한 달에 5천만 원, 야당은 2, 3천만 원 가량 지원받아쓰는 것으로 알려져 있을 뿐, 그 사용처는 베일에 싸여 있다.

국회와 1년째 정보공개 소송 전쟁

뉴스타파가 시민단체와 함께 지난 1년 동안 국회를 상대로 정보 공개를 요청한 내역은 국회의원들의 정책 및 입법개발비, 업무추진비, 특수활동비, 해외출장 내역, 예비금, 특정업무 경비 등의 예산 집행 내역과 관련 지출증빙 서류였다. 모두 국회의원들이 의정활동과 정책개발 명목으로 국민의 세금을 쓰고 있는 항목이다. 국회는 대부분 공개를 거부했다. 국회가 내건 비공개 사유를 요약하면 이렇다.

공개될 경우 정치적 쟁점을 야기하고 국회운영에 차질을 초래하는 공정한 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있으므로…

특수활동비 및 업무추진비 비공개 사유

사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있고 공개될 경우 의원실의 입법 및 정책개발활동을 제약하여 공정한 업무수행에도 차질을 초래할 우려가 있으므로…

입법 및 정책개발비 지출증빙 서류 비공개 사유

한해 132억 규모로 알려진 입법 및 정책개발비는 국회의원 의정활동의 핵심인 각종 토론회와 간담회  개최, 정책자료집 발간비용, 정책연구 용역 등을 집행하는 데 쓰인다. 의원 한 사람이  한해 최대 4,500만 원 정도를 사용하고 있다. 국회의원 이름으로 발간하는 정책자료집과 정책연구는 국회가 우수 의원을 선정하는 주요 기준이 된다. 또 일부 의원들은 정책자료집을 자신의 웹사이트에 공개해 홍보하고 있다.  

그런데도 국회는 그 정책자료집의 발간비용을 공개할 경우 입법활동을 제약하고 공정한 업무 수행에 차질을 초래할 우려가 있어 비공개한다고 주장한다. 궤변에 가까운 설명이다.  

결국 뉴스타파와 시민단체는 국회를 상대로 지난해 4월부터 올해 1월 1일까지 국회의원 의정활동과 관련한 예산 사용 내역과 지출증빙 서류에 대한 정보를 공개할 것을 요구하는 소송에 들어갔다. 모두 3건이다.  

2017년 12월 14일 국회 본관

지난해 12월 14일 오후. 하승수 변호사와 함께 다시 국회를 찾았다. 이번엔 20대 국회의원들의 해외출장 내역의 열람이 허용됐다. 정보공개를 청구한지 두 달만에 얻은 기회였다. 20대 국회의원들의 해외출장 횟수는 확인된 것만 110회, 세금 40억 원을 사용한 것으로 파악된다. 이에 대한 지출 증빙 자료를 열람하게 된 것이다.

▲ 2017년 12월 14일 국회 본관 2층에서 20대 의원들의 해외출장 내역을 열람했다.

하지만 시작부터 난관에 부딪쳤다. 열람실 안에는 국회사무처 직원 20여 명이 나와 있었다. 방대한 지출 증빙 자료를 확인해야 했다. 그러나 국회사무처는 정보공개 청구인 한 명에게만 열람을 허용했고 그것도 이날은 3시간 동안만 볼 수 있도록 했다.  

▲20대 의원들의 해외출장 지출증빙 서류는 12월 14일 이후 한차례 더 열람할 수 있었다.

촬영도 거부당했다. 취재진은 열람실 밖으로 나와야 했다.  이날 자료의 1/3 가량 밖에 확인하지 못했다. 다음 열람을 기약해야 했다. 3시간 열람 이후 해외출장 지출증빙 서류는 다시 사무처로 옮겨졌다.

해외출장 지출 증빙서류를 확인하며, 업무추진비 사용처 단서 확인

그렇다고 이날 성과가 전혀 없었던 건 아니다. 그동안 비공개했던 국회의원 업무추진비 사용처의 작은 단서를 확인할 수 있었다. 국회의원들의 해외 출장 때 쓰는 격려금 영수증이 무더기로 발견된 것이다. 국회의원들은 현지 대사나 영사에게 현금으로 500유로, 천 달러 씩 현금을 격려금 명목으로 주고 있었다.

▲국회의원들의 해외출장 증빙서류를 확인하던 중 무더기로 발견한 격려금 지급 내역

이에 대해 국회의원들은 현지 대사가 의원들에게 밥을 사는 경우가 있는데, 밥값 대신 격려금 형태로 돌려주는 것이라고 설명했다.  그러나 그 액수를 떠나 국민의 세금이 이렇게 쓰여도 되는지 의문이 들었다.

정세균 국회의장 등 의장단, 국회 정보위원회 해외출장은 비공개

국회의원 해외출장 내역 가운데 국회의장 등 의장단과 국회 정보위원회 소속 의원들의  해외출장에 대한 지출 증빙 서류는 확인하지 못했다. 국회 사무처는 관련  내역을 공개하지 않겠다고 밝혔기 때문이다. 공개될 경우 국익을 해칠 수 있다고 주장했다. 2016년 20대 국회 개원 이후 정세균 의장의 경우  모두 10차례, 18개 나라를 공식 방문했다. 해외순방 때마다 언론은 정 의장의 일정을 상세히 보도한 바 있다.  

그렇다면 미국의 경우는 어떨까? 우리 국회와는 사뭇 다르다.  미국의 경우 1994년부터 모든 하원 의원과 의회 직원들의 해외출장 내역을 웹사이트에 공개하고 있다. 해외출장에 쓰인 하루 평균 숙식비와 교통비를 분기별로 공개해 의원별 해외출장 내역을 확인할 수 있다.  

※ 미국 하원의원 해외출장 보고서(Foreign Travel Reports) 확인 하기

예를 들어 지난해 8월 한국을 방문해 문재인 대통령을 만났던 에드 로이스 미 하원 외교위원장의 경우 서울에 체류했던 나흘동안 숙식비로는 하루 평균 1,034달러를 썼고 교통비로는 10,466달러를 사용했음을 확인할 수 있다. 또한 공화당 1인자인 폴 라이언 하원 의장의 출장 내역도 쉽게 확인이 된다.

▲ 폴 라이언 미 하원의장의 2017년 4월 영국 등 해외출장 지출경비

2007년 제정된  “정직한 리더십과 공개 정부법(Honest Leadership and Open Government Act of 2007)”에 따르면 하원 의원이 다른 외부기관이나 개인으로부터 지원받아 해외출장을 다녀올 경우,  해외 출장 내역을 반드시 공개하도록 규정하고 있다. 로비 또는 외유성 해외 출장을 감시하기 위한 조치다.

세금을 구입한 도서목록 공개도 제대로 이뤄지지 않아

뉴스타파가 국회예산 중 입법 및 정책개발비 지출내역을 분석한 결과 지난 5년간 국회의원 도서구입비 지출 비용은 1억 2천여만 원인 것으로 확인했다. 모두 400 건으로 기간은 2012년 6월부터 2017년 4월까지다.

▲ 월별 국회의원 도서구입비 지출내역 (기간 2012년 6월 ~ 2017년 4월)

국회의원들의 도서구입 지출은 매년 12월에 집중됐다. 12월에만 전체의 40%가 넘는 4천 9백여만 원을 구매했다. 12월을 제외하고는 모든 달에서 천만 원 이하였다. 왜 12월에 몰릴까? 일부 의원실은 실제 12월에 한꺼번에 구매하는 것이 아니라 영수증을 모아서 12월에 제출하고 있다고 설명했다. 그러나 취재 중 만난 모 의원실 보좌관은 다른 설명을 했다.

안 쓰면 그냥 다시 국고에 환수되는 거니까. 이왕 나온 예산 써야 되지 않겠어요.

000 의원실 보좌관

실제 책을 구입하는데 쓰는 예산 항목인 입법 및 정책개발비는 의원 1인당 한해 4,500만 원 가량이지만, 의원실이 신청할 경우 사후 지급하는 방식으로 이뤄지고 신청하지 않을 경우 불용 처리된다.

▲ 도서구입비 지출 금액 상위 10명 국회의원 명단과 금액(기간 2012년 6월 ~ 2017년 4월)

지난 5년 동안 도서구입비가 가장 많았던 의원은 김동철 의원이다. 모두 29건으로 지출액은 1,431만 2,040 원이다. 의원실 직원은 “상임위 관련해 서적을 많이 구입했다”고 설명했다.

국민의 세금으로 구입한 책이지만 국회의원들이 어떤 책을 구입했는지 구체적으로 확인할 수는 없었다. 국회사무처는 뉴스타파에 각 의원별로 도서 구입 비용만 공개했을뿐, 구매목록에 대해서는 공개하지 않았다. 일부 의원실도 책 구입목록을 전부 언론에 보여줄 필요가 없다는 식의 반응을 보이기도 했다.

▲ 의원별 도서구입비 전체 목록 (기간 2012년 6월 ~ 2017년 4월)

2018년 1월 29일, 뉴스타파 정보공개 소송 1심 선고 예정

국민이 낸 세금으로 각종 활동을 하고 있는 국회의원들. 국회에 입성하는 순간, 세비와 의원실 각종 경비를 포함해 1년에 3억 원 넘게 지원받는다.  이 가운데 의정활동 명목으로 지원받는 비용은 어떻게 쓰이는지 제대로 공개된 적은 없다. 또 하나의 성역이 되고 있는 것이다.

뉴스타파가 국회를 상대로 한 정보공개 청구소송 가운데, 국회의원들이 쓴 입법 및 정책개발비 예산집행 상세내역 공개에 대한  1심 선고가 1월 25일 나올 예정이다.  의원들은 입법 및 정책개발비 예산 항목에서 정책자료집과 정책연구 등의 비용을 청구해 쓰고 있다.  과연 국회의원들이 쓰는 328억 원의 진실이 이번엔 드러날 것인가?  

※ 관련 기사 : [국회개혁] 대한민국 국회의 민낯 : 1부 세금의 블랙홀

취재 : 박중석, 최윤원, 임보영
데이터 : 최윤원
촬영 : 김남범, 오준식
편집 : 정지성, 윤석민, 박서영
타이틀/그래픽 : 정동우
웹디자인 : 하난희
자료조사 : 최유리

공동기획  
세금도둑잡아라
투명사회를 위한 정보공개센터
좋은예산센터

대한민국 관료. 대단한 위세를 자랑한다. 관련 규정과 절차를 내세우며 “된다, 안 된다”를 규정할 때는 지방자치단체 말단 공무원조차 ‘하늘처럼 높은 분’이 된다.

도대체 뭘 이런 것까지 요구하나 싶은 각종 서류들을 기한에 맞춰 제출해야 한다. 빠져서도 안 되고, 늦어서도 안 된다. 이래저래 연줄이 없다면 만나는 건 물론, 전화 한통도 쉽지 않다.

전화 한통으로 상징되는 관료의 위력은 다르게도 확인된다. 청와대는 말할 것도 없고, 국무조정실(보통 ‘총리실’이라고 하지만 현재 정부조직에 국무총리실은 없다)이나 기획재정부, 금융위원회 같은 힘 쎈 부처 공무원들은 문서가 아니라 전화로 일을 처리하는 경우가 다반사다. 문서와 기록을 남기지 않기에 당연히 책임과 처벌도 따르지 않는다(물론 가끔씩은 녹취나 메모, 업무일지 등의 형태로 흔적이 남아 꼬리가 밟히기도 한다).

묻지도 따지지도 않는 대한민국 관료?

지금도 그렇지만 한국 현대사에서 관료들의 위상과 역할은 더욱 대단했다. 식민지와 전쟁의 참화를 극복하고 빠른 경제성장을 이뤄낸 데는 유능하고 헌신적인 관료들 공이 컸음을 부정할 수 없다.

정당성과 정통성이 없었던 군사정권은 숫자로 확인되는 성장에 더욱 집착했고 관료, 특히 경제 관료들은 이를 가능케 했다. 군인과 관료들은 서로를 필요로 했고, 권력을 함께 향유했다(물론 그들 간의 위계는 존재했다).

IMF 경제위기는 대한민국 (경제)관료의 진짜 실력에 심각한 의구심을 갖게 만들었다. 신자유주의가 광풍처럼 몰아치며 정부 주도, 관료 주도의 시대는 종언을 고하는 듯 했다. 하지만 착각이었다. 관료들은 시장과 기업에 주도권을 쉽게 내놓지 않았다. 그들은 다시 칼을 휘둘렀고, 몸값을 더욱 높였다. 규제를 하는 것도, 규제를 푸는 것도 모두 그들 몫이었다.

그리고 다시 20년. 2016년 겨울 대한민국 관료의 모습은 참담하다. 최순실과 차은택, 김종 등의 국정농단과 인사전횡으로 무너진 문체부만의 얘기가 아니다.

이른바 ‘차은택 예산’이라 불리는 순증예산의 수많은 문체부 사업들이 기획재정부의 묵인과 협조 없이 가능할 수는 없었다. ‘최순실 사업’에 일사천리였던 것은 문체부나 기재부나 마찬가지였다.

그 사이 2,500만 마리의 닭과 오리가 살처분되었다. 말 그대로 살육이고 학살이다. 아무리 ‘닭’이 미워도 이건 너무하다. 사태가 이 지경이 된 것이 총리실과 농림부 등 관련 부처 관료들의 무능함 때문임은 다들 안다.

경주 지진 때도 그랬고, 조선해운업계의 파탄 과정에서도 그랬다. 국민안전처도, 기상청도, 금융위도, 해수부도 우왕좌왕, 허둥지둥했다. 속이고, 감추고, 떠넘겼다.

이 와중에 사드 배치, 국정교과서 추진, 한일군사협정 체결 등은 국민적 반발과 사회적 논란에도 불구하고 계속 추진되고 있다. 일단 정해졌다는 이유다. 대한민국 관료들의 무능력과 무책임에 국민들은 참담해 할 따름이다.

대통령 탄핵까지 몰고 온 ‘박근혜-최순실 게이트’의 최대 피해자는 당연히 우리 국민이다. 하지만 동시에 ‘촛불시민’들은 최대 승리자이다.

관료들은 어떤가? ‘공직자’라는 이유로 촛불집회에 맘 편히 참여하지도 못하고, 세종로 정부청사는 커텐으로 가려지고 차벽으로 둘러쳐져 있으니 ‘시민’으로서 아쉬움은 클 수 있다. 나라를 위해, 아니 최소한 ‘위’에서 시켜서 한 것이라 믿었던 많은 일들이 최순실의 농단이었음을 확인한 순간 그들은 스스로를 피해자로 규정했다.

과연 그럴까? 시민적 상식으로는 도저히 이해되지 않는 일이 버젓이 자행되는데도 단 한명의 관료도 “왜”라고 되묻지 않았고, “아니오”라고 거부하지 않았다. 어쩌면 그것이 이번 사태의 원인이자 본질이 아닐까? 자칭타칭 최고 엘리트 집단이라 불리는 대한민국 관료들은 왜 아무도 묻지도, 따지지도 않았나?

‘뒤’와 ‘위’와 ‘안’에 속박된 대한민국 관료

1. ‘뒤’가 존재한다

‘박근혜-최순실 게이트’는 대한민국 관료사회가 교과서에 나오는 관료제의 기본 원리대로 작동하고 있는 것도 아님을 보여 주었다.

관료제는 전문화와 위계화, 그리고 공식적인 절차와 규범의 준수를 중요한 원리로 삼는다. 명령과 직무의 수행은 문서로 이뤄져야 한다. 관료제의 폐해를 논할 때 과도한 절차와 과다한 문서가 빠짐없이 등장하는 것도 그 때문이다.

하지만 한국 관료사회에서는 문서와 규정이 아니라 전화나 구두지시로 일이 진행되고 있음이 확인되었다. 더욱이 ‘비선’의 존재는 관료제의 근간을 위협하는 것으로 어떤 이유에서건 용납될 수 없다.

‘앞’에서 보이는 것이 전부가 아니라 보이지 않는 ‘뒤’에 권력의 실체(와 실세)가 있다는 사실 자체가 국정 농단과 파탄인 셈이다. 그것이 전체 국정의 1% 미만이냐 여부는 중요하지 않다. 그렇기 때문에 ‘기록관리’와 ‘정보공개’가 후퇴하고, ‘투명한 정부운용과 공식적인 권력행사’가 이뤄지지 않는다면 최순실이 아니더라도 비선에 의한 국정농단은 앞으로 얼마든지 반복될 수 있다(김진태 새누리당 의원은 ‘과거’에도 비선실세가 있었다며 박근혜 대통령을 옹호한다. 그렇지만 그는 ‘미래’에 이런 일이 다시 일어나서는 안 된다는 말을 않는다).

2. ‘위’만 쳐다본다

이번 사태를 관통하는 또 하나의 키워드는 ‘위’였다. “위에서 시킨 것”이라는 한마디로 일사천리였고, 만사형통이었다.

‘위’는 직속상관이기도 했고, 장관이기도 했고, 청와대기도 했고, 대통령이기도 했다(물론 이번에는 대통령이 ‘위’의 끝이 아니었다). ‘위’에서 시키는 것이라면 묻지도 따지지도 않고 잘 처리하고, 그 결과를 잘 보고하는 것이 관료에게 요구되는 능력이다.

그에 따른 보상으로 주어지는 승진만이 관료에게는 유일한 관심사다(물론 승진 누락과 좌천의 가능성도 배제할 수 없다).

대한민국 관료는 헌법과 법률로 신분을 보장받고 있다. “국민의 공복”, “공익을 위해 일하는 자”, 말 그대로 공무원(公務員)이기 때문이다. 그런데 만약 ‘위’에서 시킨 것을 따를 뿐 ‘공적 가치’에 대한 아무런 고민이 없다면 굳이 그들의 신분을 보장해야 할 특별한 명분은 없다.

민간기업, 특히 오너가 있는 회사의 직장인들이야말로 늘 “위에서 시키는 대로 해야지. 우리가 무슨 힘이 있냐”며 처지를 한탄한다. 더욱이 그들은 공무원과 같은 신분보장도 없다. 관료제의 안정적 운용을 위해 신분보장을 한 것인데 막상 관료제의 근간이 위협받자 공무원들은 아무 말도 하지 않았다. 자신의 신변보호만 그저 생각했을 뿐.

우병우 전 청와대 민정수석의 인사개입 논란을 빚었던 방위사업청 방위사업감독관실 설치 과정은 대표적인 막장 드라마였다.

감독관실 신설 자체도 “위에서 내려 왔기 때문에” 건드릴 수 없었고, 기존 담당자들 교체도 “청와대로부터의 통보와 우수석의 뜻”대로 관철되었다. 민정수석실을 찾아가 다른 입장의 의견서를 냈던 방위사업청 차장은 부하 직원들과 함께 경질되었다.

박근혜 정부에서 ‘위’에 대한 의문을 제기하는 것은 그 자체가 문제가 되었다. 정유라와 승마협회에 관한 감찰지시를 수행하며 상식적 수준의 결론을 제시했던 문체부 노태강 전 국장과 진재수 전 과장은 혹독한 책임을 져야 했다.

“조직에 충성할 뿐 사람에 충성하지 않는다”며 국정원 댓글 수사에 임했던 윤석렬 검사는 거듭된 좌천을 감내해야만 했다. 국정원 선거개입 사건 무죄판결에 대해 ‘지록위마’라 비판했던 김동진 판사는 보복성 징계를 당했다.

“아니오”라는 답변은커녕 “왜”라는 의문조차 용납되지 않았다. 그렇다면 대통령이 탄핵되고, 최순실이 사라지고, 우병우가 물러나면 이런 일이 반복되지 않을 것인가? 장담하기 어렵다. 관료 스스로 만들어 놓은 행정부 ‘안’과 ‘밖’ 사이의 높은 장벽 때문에 더욱 그렇다.

3. ‘안’만 고집한다

“우리한테 무슨 힘이 있나?”라며 한계를 호소하는 관료들이지만 ‘밖’으로부터의 도움이나 관심을 그다지 바라지도 않는다. 관료들은 행정부 밖으로부터의 도움은 물론 견제나 감시, 참여 모두 탐탁하게 여기지 않는다.

‘정부 3.0’을 내세우지만 사실은 ‘정부 0.3’에 불과한 행정정보공개 수준을 얘기하는 것이 아니다. ‘협치’와 ‘참여’를 내세우며 만들어진 위원회에서의 형식적이고 무기력한 논의를 말하는 것도 아니다.

시민들의 정보공개청구는 ‘귀찮은 것’이고, 의사결정 참여 요구는 ‘비효율적’인 것으로 치부된다.

뿐만 아니다. 헌법이 정하고 있고, 대의민주주의의 근간을 이루는 ‘3권 분립’의 원칙, 입법부와 행정부 간 ‘견제와 균형’조차 제대로 이뤄지지 않고 있는 것이 현실이다. 국회로부터의 자료제출과 설명요구는 헌법과 법률이 정하는 국회의 권한이고 정부의 의무임에도 “최대한 하지 않는 것”을 원칙이자 자랑으로 삼는다.

징계 요구권을 갖는 감사원에 대해서는 겁을 내며 자료를 최대한 제출하지만 인사 조치를 직접 취할 수 없는 국회에 대해서는 자료제출도 최소한으로 하려 한다. 국정감사 등에서 혼나는 게 싫지만 그저 그때뿐이다.

더욱이 예산편성권도, 법률제출권도 정부가 다 갖고 있으니 국회를 겁낼 필요가 없다. 인사나 조직, 감사도 모두 행정부 ‘안’의 일이다. 국회와 국민은 행정부 ‘밖’에 있는 불편한 존재일 뿐이다.

이번 사태가 발생하기 직전까지 언론 지면에 “국회 갑질에 일 못하는 세종시 관료들”의 애환(?)을 다룬 기사들이 적지 않게 등장했다. 관료들의 ‘본래 업무’에 지장을 줄 정도로 자료제출 요구가 넘치고, 직접설명을 위해 세종시와 여의도를 오가느라 과장급 이상 간부들은 시간을 낭비하고 있다는 것이다.

국회에 자료를 제출하고 설명을 하는 것을 ‘가욋일’로 여기거나 아예 ‘업무방해’로까지 생각하는 관료와 기자들이 적지 않다.

하지만 입법부는 행정부를 견제하고 감시할 헌법적 책무가 있다. 그래서 국회의원에게는 ‘질문권’과 ‘질의권’, 그리고 자료제출을 요구할 수 있는 권리를 국회법으로 보장하고 있다. 국민을 대표하는 국회의원이 관료들에게 ‘왜?’라는 질문을 하는 것은 그들의 권리이자 의무이다.

반대로 관료는 대통령만이 아니라 국민의 대표인 국회에 대해 설명책임(accountability)을 진다(헌법 62조는 국무위원 등이 국회의 요구에 응해 ‘답변’해야 할 의무를 부과하고 있다).

하지만 지금도 대한민국 관료들은 국회로부터의 자료요청과 설명요구에 대해 소극적이거나 부정적이다. 국회가 이를 강제할 수 있는 제도적 수단도 미약하다. 행정부가 국민과 국회의 힘을 빌리지 않고 혼자서 해결해 보겠다고 끙끙대는 동안 최순실과 일당들은 국정을 맘껏 농단했다. 관료들은 거기에 속수무책으로 당했고 일부는 그들에 협조하며 일신의 영달을 꾀했다.

국민과 국회에 열려 있는 ‘제대로 된 정부’

막스 베버는 전문 관료에 의한 독주와 그에 따른 관료제의 지배를 우려했다. 그래서 그는 의회민주주의와 정당, 정치지도자의 역할을 누구보다 강조했다. 그런 점에서 보자면 지금 대한민국은 최악의 조합을 이루고 있다.

‘관료제 아닌 관료주의’가 횡행하는 동안 비선실세가 국정을 농단했다. 문서와 절차, 규정은 아무런 힘을 발휘하지 못했고, 공무원 개인 영달과 부처의 조직 보위만이 최우선의 가치가 되었다. 행정부 스스로 쌓은 높은 장벽은 국민과 국회의 견제와 감시, 참여와 협력을 차단했고 자기 붕괴를 가속시켰다.

‘뒤’가 힘을 발휘하고, ‘위’만 쳐다보며, ‘안’만 앞세우는 관료 사회의 잘못된 행태와 구조가 그렇게 만들었다. 그것이 변하지 않는 한 얼마든지 반복될 수 있는 추락이며, 언제든지 재현될 수 있는 붕괴이다.

그런데 이는 불법을 저지른 관료들에 대해 법적 책임을 묻는 것 정도로 해결될 수 있는 성질의 것이 아니다. 세월호 참사 이후 정부조직을 일부 개편하고, ‘관피아 근절’을 위한 개혁조치를 취했지만 “국가란 무엇인가?”, “정부는 무엇인가?”라는 통절한 물음에 제대로 된 응답이 되지 못했다.

‘박근혜-최순실 게이트’를 거치며 국민들은 “이게 나라냐”고 다시 처절히 묻고 있다. “대한민국은 민주공화국이다”라는 헌법 제1조의 실체에 대해 심각히 질문하고 있다. ‘제대로 된 나라’, ‘제대로 된 정부’에 대한 물음 중심에 대한민국 관료가 서 있다.

그렇다면 어떻게 ‘제대로 된 정부’를 만들 수 있을까? 무엇보다 ‘제대로 된 정부’라는 것이 행정부만의 과제가 아니라는 점에서 출발해야 한다.

지금까지는 늘 ‘행정(부) 개혁’ 차원에서만 해법을 찾으려 했다. 그것으로는 절대적으로 부족하다. 현실적으로도, 이론적으로 “이게 나라냐?”라는 근본적 물음에 행정부만으로 결코 답할 수 없다. 국민과 국회, 시민사회와 입법부를 행정부와 항상 함께 다뤄야 한다.

즉 행정부의 안과 밖을 가르는 경계와 그들 사이의 관계를 완전히 새롭게 그려야 한다. 그렇게 되어야 관료들도 더 이상 ‘위’만 쳐다보고, ‘안’만 고집하는 행태를 비로소 극복할 수 있다. 그런 점에서 우리가 만들어야 하는 ‘제대로 된 정부’는 국민과 국회에 대해 행정부를 여는 것, 즉 ‘개방성’을 가장 중요한 원칙으로 삼아야 한다.

이 원칙은 ‘책임성과 투명성’과 ‘전문성과 효율성’이라는 방향으로 구체화될 필요가 있다. 그리고 이러한 원칙과 방향은 정부 조직 차원만이 아니라 관료 개인에게도 적용된다. ‘제대로 된 정부’를 만드는 길과 ‘제대로 된 관료’를 키우는 길은 서로 다를 수 없기 때문이다.

국민과 국회에 대해 개방적이고, 책임성과 전문성을 강화한 ‘제대로 된 정부’를 갖기 위해서는 제도개혁이 우선 중요하다.

(1)개헌을 통해 정부의 예산편성권과 법률제출권을 제한하거나 감사원의 국회 이관까지 적극 검토될 필요가 있다(물론 이 경우 감사원이 갖는 직무감찰 권한을 어떻게 할 것인가라는 쟁점도 함께 해결되어야 한다. 회계검사 권한만 이관할 경우 감사원이 현재만큼 위력을 발휘할 것인가에 대해선 확신하기 어렵다).

법개정을 통해서도 ‘제대로 된 정부’를 위한 변화를 시작할 수 있다.

(2)순증예산에 대한 정부의 동의를 의무적으로 얻게 되어 있는 국회선진화법을 개정하고, 국회의 자료제출과 설명요구, 증인출석 등에 불응했을 때 처벌을 강화할 필요가 있다.

(3)국회의 감사원 감사청구요건을 상임위원회 의결 정도로 완화하고, 관료의 책임성을 높이기 위한 정책실명제 도입 등도 적극 추진될 필요가 있다.

차기 정부의 과제

그런데 막상 탄핵 결정 이후 곧바로 치러질 대통령 선거, 인수위 과정도 없이 시작되는 다음 정부가 정부혁신과 관료개혁을 제대로 이뤄낼 수 있을지는 의문이다. 준비할 시간은 너무 짧고, 해야 할 일은 너무 많다. 공직기강은 해이해질 대로 해이해져 있고 국회로부터 걸려오는 전화는 아예 받지도 않는다는 보도마저 나오고 있다.

이 와중에도 조직 보위를 위한 연구용역과 인사 조치를 통해 정부조직개편에 대한 대비는 부처 차원에서 발 빠르게 이뤄지고 있다. 하나도 변하(려 하)지 않는 관료들과 함께 다음 정부를 운용해야 하는 상황이다.

의회의 달라진 구도도 문제다. 다음 정부는 4개나 되는 원내교섭단체를 상대해야할 수도 있다. 여기에 연합정부까지 논의되고 있다. 법안과 예산안 통과는 지금까지와 비교할 수 없을 정도로 복잡하고 어려워진다.

대한민국 관료가 선택할 길은 명확하다. ‘위’만 쳐다보고, ‘안’만 고집하는 ‘관료제 없는 관료주의’로는 ‘제대로 된 정부’를 만들 수 없다. 시대가 요구하는 변화에 응답하기 위해 스스로 변해야 한다. 그것이 관료에게 요구되는 또 다른 책임(responsibility)이다. 

국회 국정감사가 집권여당의 보이콧으로 인해 나흘째 파행을 겪고 있다. 김재수 농림부 장관 해임건의안 통과 과정에 야당과 야당 출신의 국회의장이 의회민주주의 원칙을 지키지 않았다는 것이 보이콧의 명분이다. 하지만 이것이 국정감사에 우선하는지에 대해선 새누리당내에서조차 이견이 나오는 실정이다. 결국 의도적으로 국정감사를 파행으로 이끌기 위해 명분을 위한 명분을 내세우고 있는 것 아니냐는 지적이 나온다.

‘국감 임해달라’ 당대표 요청도 거절…왜 이렇게까지?

시작은 지난 24일에 있었던 ‘김재수 농림부 장관 해임건의안’의 본회의 표결이었다. 야당 의원 170명은 새누리당 의원들이 불참한 가운데 본회의를 개최해 이 안건을 통과시켰다. 이에 대해 여당은 ‘거야에 의한 횡포’라며 즉각 의정 보이콧을 선언했고, 국감 개시 나흘째인 오늘(29일)까지도 국정감사에 복귀하지 않고 있다.

여기에 정세균 국회의장이 중립 의무를 지키지 않았다는 여당의 주장이 더해지면서 보이콧 사태는 격화됐다.정 의장은 24일 표결 과정에서 김부겸 더불어민주당 의원과 “여당이 세월호나 어버이연합과 관련해서 양보하지 않으면 맨입으로는 합의가 어렵다”는 취지의 대화를 나눴다. 이에 이정현 새누리당 대표는 “여야 대치 국면에서 조정을 해야할 의장이 한쪽에서 서서 거래를 한 것”이라며 26일 정 의장 사퇴를 촉구하는 단식 투쟁에 들어갔다. 정 의장은 당시 발언에 대해 “협상과 타협이 아닌 표결처리에 따라 해임 건의안을 처리하게 된 것에 대한 안타까움을 표현한 것”이라고 해명한 바 있다.

극단으로 치닫던 보이콧 사태가 잠시 진정의 기미를 보인 것은 지난 28일. 이정현 대표는 국회 앞에서 열린 ‘정세균 국회의장 사퇴 관철을 위한 새누리당 당원 규탄 결의대회’에서 “새누리당 의원들은 국정감사에 임해 달라”며 다만 “정세균 의장의 사퇴를 촉구하는 (자신의) 단식 투쟁은 계속하겠다”고 말했다.

이는 여론이 악화되는 것을 우려한 당 대표의 결단으로 풀이된다.조중동을 비롯한 이른바 보수언론조차 이날 사설을 통해 여당의 국정감사 보이콧은 명분이 없고, 즉시 국정감사에 복귀해야 한다고 촉구할만큼 여당의 국감 전면거부에 대한 여론의 시선은 곱지 못한 상황이다.게다가 당내에서조차 국정감사에 복귀해야 한다는 의견이 지속적으로 제기되면서 더이상 국감 불참을 당론으로 유지하기 힘들다고 판단했던 것으로 보인다.김영우 국회 국방위원장은 개인적 소신에 따라 국정감사를 개의하겠다고 밝혔다가 여당 원내지도부 의원들에 의해 사실상 감금되는 사태를 빚었다. 유승민, 이혜훈 등 비박 성향의 중진의원들도 국감에 복귀해야 한다는 입장을 공식적으로 밝히기도 했다.

하지만 이같은 당 대표의 요청마저 의원총회에서 받아들여지지 않음으로써 여당은 다시 탈출구없는 보이콧 정국을 이어나가고 있다.

국감파행 장기화…피해자는 결국 국민

여당의 국감 전면 보이콧은 전례가 없는 일이다. 과거에도 쟁점 현안에 대한 여야의 의견차로 일부 국정감사의 상임위가 파행을 겪은 일은 있었다. 하지만 이번처럼 당론에 의해 여당 전체가 국감에 불참하는 일은 사상 초유의 일이다.

오늘(29일)로 나흘째 국감 파행이 계속되면서 1년동안 국정검사를 준비했던 의원과 보좌진들 사이에선 볼멘 소리가 나온다. 4선의 안민석 더불어민주당 의원은 “13년동안 국정감사를 치뤘지만 이처럼 증인 1명도 채택되지 않는 국감은 처음”이라며 “1년동안 의원과 보좌관이 함께 공부하고 조사한 것을 정부에 따지는 중요한 시기인데 이런 식으로 허망하게 보내 안타깝다”고 말했다. 또 “정부여당이 말로만 비상시국이라고 하고 실제로는 그렇게 느끼지 않는 것으로 보인다”며 “진짜 비상시국이라면 대통령이 나서 여당이 국정감사만큼은 국회의장 문제등과는 별개로 다뤄달라고 설득해야하는 것 아닌가”라고 지적했다.

29일 현재까지 열린 13개 상임위의 국감 가운데 새누리당 소속 의원이 위원장을 맡고 있는 5개 상임위는 개의조차 못하고 있는 상황이다. 새누리당 소속 의원이 위원장을 맡고 있는 상임위 가운데 국감이 개의된 상임위는 이른바 ‘위원장 감금사태’를 겪은 국방위가 유일하다.

개의가 이뤄지지 못한 상임위들이 다뤄야 할 현안에는 시급한 민생 관련 현안이 다수 포함돼 있다. 이진복 새누리당 의원이 위원장을 맡고 있는 정무위의 경우 △ 한진해운 사태로 인한 물류대란, △ 가계부채 문제,△서민금융 지원,△성과연봉제 도입 여부등이 주요 현안이다.조경태 새누리당 의원이 위원장을 맡고 있는 기재위도 △법인세 인상, △고소득자 소득세 인상,△최저임금 인상 등을 시급히 다뤄야 한다. △개인정보 유출,△단말기 유통구조 개선법(단통법) 개선,(이상 미방위, 신상진 위원장)이나 △지진대응 문제, △지방세제 개편(이상 안행위, 유재중 위원장)도 민생과 직ㆍ간접적으로 연관된 현안이지만 국감 파행으로 인해 논의 기회조차 갖고 있지 못한 상황이다.

이에 대해 김수진 이화여대 정치외교학과 교수는 “올해는 야당이 지난 총선에서 다수 의석을 차지한 이후의 최초 국정감사인 만큼,제대로 진행될 수 있을 것이라는 국민적 기대가 컸다”며 “정세균 의장 건을 핑계로 여당이 불참하는 것은 박근혜 정부에 대한 비판을 여당이 앞장서서 가로막아, 모면하겠다는 뜻‘이라고 지적했다.

이어 김 교수는 “대통령제에서의 의회 민주주의는 대통령을 중심으로 의회를 운영하는 것이 아니라, 대통령이 민주적이고 정당하게 권력을 행사하도록 감시하고 견제하는 것”이라며 “대통령이 임명한 장관에게 문제가 있어서 국회의장이 국회법상 정당하게 해임건의안을 가결한 것을 여당이 문제 삼는 것은 의회 민주주의를 기본적으로 망각했거나 이해가 부족한 행위”라고 비판했다.

국감 파행으로 묻혀진 ‘최순실 게이트’의 진실…여당의 노림수?

이번 국감에서 최대 쟁점이 될 것으로 예고됐던 현안은 최근 불거진 대통령 측근비리 의혹이다. 특히, 국감을 앞두고 언론을 통해 대대적으로 보도됐던 이른바 ‘최순실 게이트’의 핵심 관계자들이 국감 증인으로 채택될지 여부가 관심을 모았다. 하지만 여당의 보이콧으로 인해 현재까지 단 한명의 증인도 채택되지 못한 상황이다.

국감이 진행 중인 교문위에서는 최순실 게이트과 관련된 추가 의혹들이 제기됐다. 노웅래 더불어민주당 의원은 최순실 씨와 관련된 두 신생재단(미르재단, K스포츠재단)이 대기업들로부터 700억원이 넘는 후원금을 모금하는 과정에서 안종범 청와대 정책조정수석이 개입했다는 추가 증거를 제시했다.노 의원이 국감장에서 재생한 녹음파일에는 안 수석이 전경련을 통해 일괄적으로 기업에 후원금을 할당했다는 대기업 관계자의 진술 내용이 담겨있다. 이어서 공개된 미르재단 관계자의 인터뷰에는 정부가 미르재단의 사업 내용에 대해 구체적으로 간여했다는 정황이 담겨있다.

최순실 씨의 딸이 이화여대의 학칙 개정을 통해 특혜를 봤다는 추가 의혹도 교문위 국정감사 과정에서 제기됐다.야당 교문위 소속 의원들이 이화여대 현장조사 등을 통해 확인한 사실에 따르면, 승마 종목 체육특기자였던 최 씨의 딸은 2015년 이화여대가 기존 11개의 입학 운동 종목을 23개로 대폭 확대하면서 이 학교에 입학할 수 있었던 것으로 확인됐다. 또 2016년 6월에는 출석 대신 대회나 훈련 참여만으로도 학적이 유지될 수 있도록 학칙이 개정됐는데,이 개정 학칙의 소급 기간을 당해 3월로 규정하면서 출석일수가 부족했던 최씨의 딸도 이 혜택을 봤던 것으로 밝혀졌다.

하지만 여당측 교문위 소속 의원들이 국감 보이콧에 나서면서 이같은 의혹을 규명할 증인 채택은 무산될 위기에 놓여있다.야당 측 교문위 간사인 유은혜 의원은 “최소한 이들 핵심증인들이 국감장에 나오도록 하기 위해선 종합감사 일주일 전에 증인 채택이 이뤄져야 한다”며 “늦어도 이번주 중에는 합의가 돼서 증인출석 요구서를 보내야 증인들이 출석할 수 있는 상황”이라고 말했다. 또 “박근혜 정부의 국정운영 안정성을 위해서라도 여당이 핵심증인들에 대한 증인 채택을 해야 한다”며 “계속해서 책임을 방기한다면 의혹이 사실이기 때문에 이것을 국민적으로 확산되는 것을 막기 위해 보이콧을 하는 것이 아닌가라고 생각할 수 밖에 없다”고 말했다.

취재 : 오대양, 홍여진, 연다혜
촬영 : 정형민, 김수영
편집 : 윤석민
CG : 정동우