>> 초과세수 문제 핵심은 예측 실패가 아닌 대응 실패 보고서 보기

재난관리기금, 재해구호기금 상반기 집행률 각각 65%, 80%로 크게 증가

상반기 재난관리기금 집행률 10% 이하 41개, 1% 미만도 6개

나라살림연구소, 상반기 재난관리기금 등 지출내역 분석 및 문제점 지적

요 약    

• 재난관리기금과 재해구호기금은 재난상황을 대비하고자 지방정부가 의무적으로 적립해야 하는 기금임. 그러나 그동안 지나치게 소극적으로 운영하여 재정의 칸막이로 재정의 효율성이 감소하고  재난대응능력도 부족하다는 비판을 받아왔음. 

• 지난 2월 나라살림연구소 문제제기 이후 행안부도 재난관리기금 등을 적극적으로 사용할 것을 권고하고 특히, 긴급재난지원금을 관련 기금에서 사용할 수 있게 됨. 이에 재난관련 기금 20년 상반기 집행실적을 조사하여 현황, 문제점 개선방안을 모색함. 

• 20년 상반기 기준 재난관리기금 및 재해구호기금 현액은 각각 7.4조원, 2조원으로 이중  65%(4.9조원), 80%(1.6조원)를 지출하여 집행률이 크게 증가했음. 

• 반면, 지자체별로 차이가 크게 나타남. 재난관리기금 집행률은 광역 지자체는 77%, 기초 지자체는 47%임. 광역지자체 중 집행실적이 가장 낮은 곳은 세종시, 전북도로 각각 35%, 37%에 불과함. 기초지자체는 경북의성군, 강원양구군은 집행실적이 전혀 없음.

• 코로나19 등 전국적 재난상황에서는 관련기금 적립금을 적극적으로 지출할 필요가 있음. 전국적으로는 재난관리기금, 재해구호기금 집행률이 크게 상승하였으나, 재난관리기금 집행률이 10% 이하인 지자체가 41개 존재하는 등, 일부 지자체는 여전히 소극적으로 운영함. 

docs.google.com/document/d/1BVhpXKLPyZ-nJuDqBHX0auIR5gWMdcxQ7FQBGUF1tzQ/edit?usp=sharing

- 요 약    -

• 전국기준 거주외국인이 총인구의 3%를 넘고 일부지자체에는 10% 넘는 외국인이 거주하는 상황이나 지자체의 행정수요를 파악할땐 국적기준의 주민등록인구를 측정단위로 사용해 외국인 주민은 반영되지 않음

• 지방자치법상 지자체의 행정서비스를 향유할 수 있는 ‘주민’임에도 주민등록법상 ‘주민’ 아니어서 기초수요 안전관리비, 문화관광비 등 비용산정에서 제외, 보정수요로 일부 항목에 일부 비율로만 반영

• 50만 이상 특례 인정도 주민등록 인구 기준 적용, 총 인구 50만 넘어도 인정안되기도  

• 시혜적 우대정책보다 지자체가 비용으로 인식하지 않도록 똑같은 주민으로 인정하는 제도개선 있어야 

1. 작성이유

거주 외국인이 늘어나면서 이들의 정착을 지원하는 제도가 많이 마련되었으나 정작 지자체의 행정수요를 파악할땐 외국인 주민은 측정단위에 반영되지 않음. 이러한 정부의 셈법은 합리적인 선택인지 혹은 불가피한 정책인지, 개선할 필요는 없는지 점검함   

• 통계청이 집계한  2018년 기준 전국 총인구 수는 5,163만명, 이 가운데 내국인이 4,998만명이고, 외국인이 165만명임

• 이 때 외국인은 기준시점을 기준으로 3개월 이상 국내에 거주한 (한국국적을 취득하지 않은) 외국인으로 단기체류외국인, 등록외국인, 외국국적동포거소신고자를 포함. 단순하게 총인구만 기준으로 놓고 봤을때 약 3.2%의 외국인이 국내에 함께 거주하고 있는 것 

• 한편, 같은 해 기준 전국 226개 기초자치단체 가운데 외국인 인구의 비율이 가장 높은 자치단체는 충북 음성군으로 총인구 10만 5천여명 가운데 외국인이 1만 3천명으로 12.45%이며, 다음이 서울특별시 영등포구로  12.43% 서울시 금천구가 11.04% 경기도 포천시와 안산시의 경우 각각 총인구의 10.84%와 10.59%가 외국인인 상황

[표1]  2018년 기준 외국인 인구비율 상위 10개 기초지자체  

출처: 통계청, 국가통계포털,나라살림연구소에서 재정리
주: 해당통계의 경우 2019년 통계가 집계되어 있으나 이하 다른 통계와의 종합적 이해를 위해 2018년 통계를 반영

• 거주 외국인이 늘어나면서 다문화사회로의 변화와 관련한 여러 정책이 경쟁적으로 시도됨.  그 과정에서 외국인에 대한 조건없는 우선적 배려 정책들로 자국민이 역차별을 받고 있다는 논란까지 제기되면서  지난해 4월에는 법무부를 중심으로 ‘국민이 공감할 수 있는 외국인 정책 방향 모색’을 주제로 한 국적, 통합제도 개선 실무분과위원회가 구성되기도.

   2. 현황 및 문제점

1) 외국인 주민 고려하지 않는 지방교부세 기초수요

• 반면, 지방교부세의 행정수요 평가기준에는 외국인 주민수가 기초자료가 아닌 보정수요로만 고려되면서 외국인 주민이 많은 지자체의 경우 지원정책 수행과 행정비용 부담이 가중되는 문제가 해소되지 못하고 있음

• 지방교부세는 지방세 등 자체 세입만으로 필요한 재원을 확보할 수 없는 재정부족단체들도 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하고, 지방자치단체간의  재정력 격차를 완충하는 제도로, 국세수입 중 일부를 정률로 재배분해 지방자치단체가 자율편성할 수 있도록 한  일반재원임

• 이 가운데 보통교부세는 내국세 수입예정액의 19.24% 가운데 특별교부세 3%를 제외한 97%를  ｢지방교부세법｣ 제6조제1항의 규정에 의하여 기준재정수입액이 기준재정수요액에 미달하는 지방자치단체에 교부. 재정여건이 취약한 지자체일 수록 보통교부세 산정이 재정운영에 미치는 영향은 커지게 됨 

• 보통교부세 산정시 기준재정수요액은 ｢지방교부세법｣ 시행령에 규정된 측정항목별 측정단위에 측정단위별 단위비용과 보정계수에 의하여 산정하는 ‘기초수요’, 각종 법령에 근거하여 산정하는 법정수요 및 지역균형수요, 사회복지균형수요 등의 ‘보정수요’, 그리고 지방자치단체의 세출 절감 등 노력 정도를 반영하는 ‘자체노력’을 합산하여 산정

• 기초수요 측정항목은 일반 예산과목 구조에 상응해 인건비 등 16개 세항목으로 구성되며, 16개 세항목가운데 안전관리비, 문화관광비, 환경보호비, 노인복지비(노령), 아동복지비(아동), 장애인복지비(등록장애인), 보건사회복지비 등의 측정 세항목에서 측정단위로 ‘인구수’를 사용

[표2] 기초수요액 산정 측정 세항목별 측정단위

2) 기초수요 측정단위 주민등록인구 기준의 문제점

• 그런데 기초수요산정에서 측정단위로 사용하는 인구수는 주민등록법 제6조 제1항 제1호에 따른 6개월 평균 거주자로, 국적이  한국이 아닌 외국인은 포함되지 않음

•  주민등록법에 따르면 각 기초자치단체에 30일 이상 거주하는 내국인은 주민등록법에 따라 등록하지만  외국인은 그렇지 않기 때문임

•  지방자치법상 ‘주민’은 주민등록법상 ‘주민’이 ‘국적’을 기준으로 규정되는 것과 달리  ‘거주’를 기준으로 규정

• 지방자치법에 따르면 지방자치단체의 구역 안에  주소를 가진 자는 해당 자치단체의 주민으로, 법령으로 정하는 바에 따라 소속 지자체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 행정혜택을 누릴 권리를 갖는다는 점에서 행정수요산정기준에 보다 부합

• 주민등록인구를 측정단위로 하는 것은 타당한지 살펴봄. 행정안전부는 ‘측정단위’의 선정시 고려사항에 대해 다음과 같이 설명

• 첫번째 요건인 측정항목과 재정수요의 상관관계에서 한국국적의 유무가 유의미한 차이를 발생시킨다고 보기는 곤란함

•  경찰, 재난방재·민방위, 소방 관련 분야로 방범 순찰, 기초질서 위반사범 단속, 교통법규 위반 지도단속, 공공시설 경비, 소방서 운영,의용소방대 운영, 119 구조구급, 민방위 관리, 지방병무행정 지원 등의 경비수요를 산정하는 안전관리비, 

• 문화예술, 관광, 체육, 문화재 관련 분야로 공공도서관 운영,문화예술사업 및 지원, 예술·국악단 등 육성, 문예회관, 박물관 등 운영경비,향토축제, 관광자원 및 관광산업 개발·보존, 관광상품 문화상품 개발, 관광홍보 등의 경비 수요를 산정한 문화관광비, 

• 그밖에 환경보호비 등등을 위해 지자체가 투입해야 하는 행정비용은 거주기준일뿐 국적에 따라 구별되어 지출될 수 없음   

• 측정단위선정에서 두번째와 세번째의 요건은 객관적이고 공식적인 수치와 통계의 확보가능성

• 외국인들의 경우 주민등록 대신 출입국 관리법에 따라 90일 이상 체류하는 경우 외국인 등록을 하도록 하고 있으며, 통계청은 매년 지방자치단체의 ‘외국인주민’현황 뿐 아니라 출입국자 및 체류외국인 통계도 작성, 발표. 주민등록인구로 제한하지 않더라도 보다 실질적인 행정수요인 주민수를 측정할 수 있는 객관적이고 명료하며, 공식적인 통계가 존재

3) 일부항목에 일부만 반영되는 보정수요의 보정인구 3, 외국인 주민

• 교부세 산정에서 외국인인구가 전혀 고려되지 않는 것은 아님.기초수요가 아닌 ‘보정수요액’ 산정에서 일부가 부분적으로 포함. 그러나  산정항목이나 비율에서 차이가 크고 기초수요가 아닌 보정수요에 포함되어야 할 근거도 희박 

• 보정수요액은 측정항목 및 측정단위의 형태로는 산정할 수 없는 행정․재정상의 수요가 발생하는 경우 이에 해당되는 경비를 가산 

• 보정수요 반영항목으로는 일반조정교부금(특별조정교부금은 제외됨), 징수교부금, 통합지방자치단체 수요, 세종특별자치시 수요, 지역균형수요, 사회복지균형수요 등

•  지역균형수요 중 환경보호비와 지역관리비 등 2개 세항목에 등록외국인수와 외국국적동포 국내 거소자 수가 보정인구3으로, 수요산정액의 20%는 광역에 80%는 기초에  각각 반영

•  사회복지수요 중 보건사회복지비 세항목에 다문화수요(등록외국인수, 국적취득자수+ 국제결혼가정자녀수+북한이탈주민수+외국국적동포 국내거소자수)로 수요산정액이 50%는 광역에, 50%는 기초에 각각 반영 되는 것이 전부 

•  반영되는 항목과 산정비율에서 기초수요산정과 차이가 크고 앞서 확인했듯, 명확한 통계가 존재한다는 점에서 측정항목및 단위의 형태로 산정할 수 없다고 보기도 곤란

• 내국인과 외국인 간에 행정수요의 차이가 존재한다고 보기 어려운 안전관리비, 문화관광비 등 항목에서도 외국인 인구수는 보정수요로도 고려되지 않아

4) 거주 외국인이 많은 지자체가 불이익을 받는 구조

• 외국인 거주자를 내국인과 동일한 행정수요로 인식하지 않는 것은 지방자치법상 대도시에 대한 특례인정에서도 확인 

• 지방자치법 제175조에 따라  “서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시”에 대해 “행정, 재정운영 및 국가의 지도ㆍ감독에 대하여는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있는데 이때 적용되는 인구 기준 역시 주민등록인구임 

• 이 때문에 외국인 거주자가 많아 등록외국인수만 합쳐도 50만을 넘는데도 주민등록인구 기준을 충족하지 못해 특례대상에서 제외되는 기초지자체가 존재 

• 2020년 6월 말 기준 경기도 시흥시의 거주인구는 등록외국인 34,029명을 포함해 51만 5,459명으로 포항시(51만 838명/주민등록인구 50만7천명)보다 많지만 주민등록인구가 48만1,430명이어서 특례 인정 제외

3. 나라살림연구소 의견

•  외국인의 행정수요에 대한 차별적 고려는 결국 고스란히 외국인 거주 지자체의 비용부담으로 돌아가게 됨. 비용은 내국인과 똑같이 지출되는데 교부세로는 똑같이 반영되지 않으니  서두에서 살펴보았듯 외국인 수가 지역인구의 10%를 넘을 정도로 비중이 큰 기초지자체의 경우 재정운영에 있어 큰 부담이 아닐 수 없음

• 지방자치법상 주민이지만 주민등록법상 주민이 아니어서 보통교부세 기초수요산정에서 제외되는 국내 거주 외국인. 최근 역차별 논란까지 빚어지고 있는 시혜적 배려정책 이전에  국적과 무관하게 거주지역의 재산과 공공시설을 이용하고, 균등하게 행정 혜택을 누리는 주민으로 인식하고 이를 차별없이 지자체에 대한 재정지원에 반영하는 노력이 제대로 된 사회통합을 위해서도 필요 

docs.google.com/document/d/1hCyB7mFy8WX7RRrwtaK2abLYpsmLM5aAVtKqMQ99-no/edit

현황: 순세계잉여금 감축 노력으로 형식적 순세계잉여금 감소, vs. 실질은 오히려 증가

- 나라살림연구소의 18년 결산상 순세계잉여금 보고서 발표 이후,

순세계잉여금 감축을 위해 많은 제도개선 및 노력이 행해졌음.

- 형식적인 순세계잉여금은 18년 35조원에서 19년 31.7조원으로 감소되었으나,

순세계잉여금의 ‘저금통’인 재정안정화기금까지 고려하면 37.2조원으로 오히려 증가

원인: 전년도 순세계잉여금을 차년도 세입예산에 정확히 반영하지 않아

- 초과세입이나 불용액뿐만 아니라 전년도 순세계잉여금 자체가 순세계잉여금의 원인

- 19년 순세계잉여금의 31.7조원 중, 약 절반인(57%) 17.9조원만 본예산에 반영

- 세입세출마감(12/31) 이후 순세계잉여금 규모가 확정된 이후인 1차 추경에도 순세계잉여금의 일부만 ‘적당히’ 반영함.

- 내부 관리장부에서는 인식하고 있는 전년도 순세계잉여금을 세입예산서에 ‘적당히’ 반영하는 것은 사실상 분식회계 성격을 가지고 있어

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□ 지난 2019년 나라살림연구소는 「18년 243개 지방정부 결산서 분석 – 잉여금 현황, 문제점, 개선방안」보고서를 발행했음. 2018년도 결산기준 전국 243개 지자체의 ‘못쓴 돈’ 잉여금 규모가 69조원에 달하고 ‘남은 돈’ 순세계잉여금 규모가 35조원에 달한다는 사실을 밝혔음. 이후, 순세계잉여금 감축 노력과 제도 개선도 상당부분 이루어졌음. 이에, 2019년 결산 기준을 순세계잉여금이 얼마나 개선되었는지를 파악해보고자 함.

□ 2019년 전국 243개 지자체의 잉여금은 66.5조원(18년 69조원), 순세계잉여금은 31.7조원(18년 35조원)으로 다소 규모가 줄어든 것처럼 보임. 그러나 이는 순세계잉여금의 ‘저금통’인 재정안정화기금에 여유재원을 적립하여 발생한 통계적 착시에 불과함.

□ 재정안정화기금은 지자체가 재정이 어려울 때를 대비하여 세입의 일부를 적립하는 용도로 만들어진 기금임. 사실상 순세계잉여금의 ‘저금통’의 역할을 하는 기금임. 그런데 19년부터는 불용액이 과도하여 순세계잉여금이 발생하면 중앙정부로부터 받는 보통교부세가 감액되는 패널티 제도가 신설되었음. 이 때, 불용액과 순세계잉여금을 줄일 수 있는 가장 손쉬운 방법은 재정안정화기금에 적립하는 것임.

□ 과도한 순세계잉여금을 일반회계에서 보유하는 것보다 재정안정화기금 또는 통합재정안정화기금에 여유재원을 넣는 것은 바람직한 측면은 있음. 그러나 적극적인 재정지출을 권고하고자 만든 교부세 패널티 제도를 피하고자하는 목적의 재정안정화기금 적립은 바람직하지 않음. 이에, 재정안정화기금을 연기금투자풀 등을 통해 적극적으로 운용하고 일반회계 보조금 매칭 비용 등을 마련하는 재원으로도 잘 활용될 수 있는 구체적 방안을 마련할 필요가 있음.

□ 순세계잉여금이 과도하게 발생하는 이유는 본예산 세입예산 추계가 지나치게 과소하기 때문임. 19년 세입예산은 313조원인데 세입결산은 407조원으로 무려 93.5조원의 초과세수가 발생함.

□ 초과세수 발생원인은 예측하지 못했던 지방세 증가나 중앙정부의 교부세 증가라기보다는 전년도 발생한 순세계잉여금을 차년도 세입에 충실히 반영하지 못한 것이 가장 중요한 원인임. 실제로 19년 순세계잉여금 31.7조원 중 본예산 수입에 반영한 금액은 약 절반(57%)에 불과한 17.9조원에 불과함. 서울시, 포천시 등 다수 지자체는 본예산에 일반회계 순세계잉여금을 한 푼도 인식하고 있지 않고 있음.

□ 특히, 전년도 순세계잉여금이 확정된 이후에 편성되는 1차 추경에는 전년도 순세계잉여금을 전액 인식해야 할 것임. 그러나 이미 확정된 전년도 순세계잉여금을 전액 반영하지 않고 ‘적당히’ 반영하는 지자체가 많이 있음. 내부에서 실제 인식한 세수입 금액과 다른 별개의 숫자를 공식 예산상 세수입으로 계상하는 것은 분식회계 적인 성격도 있음.

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