돈의 정치, 숫자의 정치

2018년 예산안 처리를 바라보며

김용원 참여연대 조세재정개혁센터 간사

2018년 예산안이 법적 처리기한을 넘기는 우여곡절 끝에 지난 12월 6일 국회를 통과했다. 매년 12월이면 마치 일상인 것처럼 반복되는 예산을 둘러싼 국회의 공방은 올해도 변함없었다. 사실 정부가 편성한 예산안을 심의하는 것이 국회의 역할이고, 또한 실질적으로 공수의 역할을 나눠서 맡을 수밖에 없는 여야의 입장을 감안할 때 그러한 논쟁이 잘못된 것이라고 할 수는 없다. 다만 그러한 논쟁과 공방이 과연 얼마나 생산적으로 이루어졌느냐가 중요한 문제일 것이다.

돈의 정치

매해 예산안이 국회를 통과한 내역을 살펴보면, 최초 정부가 제시한 금액보다 약간씩 총액이 줄어서 통과했다는 사실을 확인할 수 있다(2016년 386.7조→386.4조, 2017년 400.7조→400.5조, 2018년 429조→428.8조). 그리고 국회는 정부의 동의 없이 예산 증액을 할 수 없게 되어 있다. 그런데 예산안이 통과된 뒤 이른바 지역구 예산을 챙긴 일부 의원들에 대한 기사를 많이 접할 수 있다. 이런 일이 어떻게 가능한 것일까?

사실 국회에서는 정부의 동의 없이 예산 증액을 할 수 없지만 국회가 정부의 예산안을 엄청나게 깎을 경우 정부 입장에서도 매우 곤란해진다. 그런 상황에서 국회가 어느 정도 예산을 깎고 그 범위 내에서 예산 증액을 요구하면 정부 입장에서도 예산안 통과가 중요하기 때문에 이를 거부하기 어렵다. 그런 식으로 예산 심의가 진행될 경우 결국 정부가 제출한 예산안보다 총액은 다소 줄었지만 예산의 세부내용은 꽤나 바뀌는 경우가 발생할 수 있는 것이다. 물론 결론적으로는 정부가 제출한 예산안을 국회가 다소 삭감해서 심의한 것으로 나타나게 된다.

이러한 일련의 과정은 매우 제한된 시간 속에서 진행된다. 올해의 경우만 보아도 국정감사가 끝난 시점부터 실질적인 예산 심의가 시작되었다는 점을 감안하면, 예산 심의에는 사실상 한 달 정도의 시간밖에 주어지지 않았다. 이 과정에서 급박한 일정을 맞추기 위해 법적 규정도 없는 '소소위' 등과 같은 예산 심의기구가 등장하게 된다.

사실 원래 예산 심의는 국회의 각 상임위 심사 이후 50여명 정도로 구성된 예결위에서 최종 심사를 거치게 되어 있다. 여기에 추가적으로 예결위 내에서 다시 15명으로 구성된 이른바 예산안등조정소위원회를 통해 세밀한 심사가 이루어진다. 문제는 제한된 시간을 이유로 여야 간사로만 이루어진(교섭단체만 포함된) 이른바 '소소위'나 정책위의장과 원내수석부대표가 참여하는 '2+2+2 협의체', '원내대표단 협의체' 등과 같은 아무 근거도 없고 회의록도 없는 협의체를 통해 예산 심의가 이루어지고 결정된다는 점이다.

이렇게 밀실에서 이루어지는 예산 심의 과정은 당연히 대부분의 국회의원을 협상과정에서 배제시킬 수밖에 없게 만든다. 물론 그에 참여하거나 영향을 미칠 수 있었던 의원들의 상당수는 아마 자신의 지역구 예산을 상대적으로 다른 국회의원보다 수월하게 밀어 넣을 수 있었을 것이다.

물론 모든 지역구 예산이 절대악이라고 지칭하는 것은 아니다. 개중에는 누가 보아도 오랜 민원이었으며 문제였던 사안도 있었을 것이다. 그에 따라 이른바 선한 의도를 가지고 해당 예산을 밀어 넣은 국회의원도 존재하리라 생각한다. 하지만 그들이 밀어 넣은 그 예산이 사회 전체적으로 더 필요한 곳에 쓰일 수 있는 돈이었을 가능성은 없었을까? 다음 선거의 승리를 통한 재선이 매우 중요한 목표인 국회의원에게, 지역구 예산은 승리를 위해 필요한 표를 만들어내는 돈과 동일하게 여겨질 것이라고 생각하는 것은 너무 극단적인 생각인걸까?

숫자의 정치

상위 10%. 결과만 보면 정밀한 연구에 의해 탄생한 숫자처럼 보이지만 실상은 그렇지 않다. 2018년 예산안에서 보편적 복지 차원에서 추진되었던 아동수당 정책은 누군지 정의조차 불분명한 상위 10%를 제외한다는 결론으로 통과되었다.

실제 정부가 국회에 제출한 예산안에도 군데군데 도저히 이해할 수 없는 숫자들이 쓰여 있는 경우들이 있다. 어떠한 산정근거에 따라 특정한 금액이 산출되었다는 결론을 내고 예산을 요구하지만 최종 숫자는 아무리 계산기를 눌러보고 예산서를 들여다보아도 의문투성이이다.

문제는 이렇게 마구잡이로 등장한 숫자들이 우리들의 삶에 미치는 영향이다. 모든 아동에게 차별 없이 제공되는 아동수당의 보편적 복지 원칙을 저버린 것만이 문제가 아니다. 소득증빙을 요구하고 일부 계층을 배제시키는 업무에 공무원을 투입하는 비용, 아슬아슬하게 배제되는 문턱에 있는 사람들이 느끼는 억울함, 소득에 따라 갈리는 입장으로 생기는 사회 갈등 등의 비용이 과연 10% 제한을 통해 얻을 수 있는 이득보다 크다고 자신 있게 이야기할 수 있는가? 10%가 최적이라고 자신 있게 이야기할 수 있는 근거가 존재하는가?

협상이라는 것의 특성상 모두가 100% 만족하는 결과를 낳는 것은 사실상 불가능에 가깝다. 평행선을 달리는 의견 차이를 극복하기 위해 조금씩 자신의 견해를 수정해가는 것은 사실 당연한 것이다. 하지만 협상이라는 미명 하에 마구잡이식으로 등장한 숫자가 우리 삶에 얼마나 좋은 영향을 미칠 수 있을지는 의문이다. 공식적인 회의록은커녕 취재조차 할 수 없는 협상 과정에서 등장한 숫자가 얼마나 우리의 삶을 위해 고민한 결과라고 할 수 있을까?

매해 반복되는 예산에 대한 정부와 국회, 여야 간의 논쟁은 지극히 자연스러운 것이다. 그러나 문제는 그러한 논쟁이 애초의 취지에 맞게 이루어지고 있느냐이다. 촉박한 시간과 제한된 정치 상황이라는 이유로 공공이라는 기준으로 논의되어야 할 예산이 번번이 '쪽지 예산', '밀실 야합'이라는 딱지를 붙인 채로 통과되고 있다. 이러한 특정한 누군가를 위한 돈의 정치와 협상이라는 과정 속에 무심하게 등장하는 숫자의 정치, 이제는 멈춰져야 되지 않을까?

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 

정부의 부풀리기식 보건복지예산 발표의 문제점

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

매년 정부는 보건복지분야 예산안을 보도자료 형식으로 발표해 왔다. 작년 여름 정부는 2017년 예산이 400조 원이 넘는 슈퍼예산이자 보건복지노동분야에 130조 원이라는 사상최대의 예산을 투입한다고 공포했다. 물론 언론은 이를 대서특필하였고 박근혜 정부는 국민들에게 자신들이 ‘복지’에 정부예산의 30% 이상을 투입했다고 홍보에 열을 올렸다. 물론 참여연대는 이러한 정부의 올해 복지예산 홍보가 상당한 문제를 가진 허구에 기인한다는 점을 비판하긴 했으나, 여전히 많은 국민들은 우리나라의 복지재정 수준이 타 분야에 비해 상당히 높고 정부 재정에 큰 부담을 안기는 분야라는 인식을 갖고 있는 것으로 보인다. 그리고 그 때마다 ‘복지 포퓰리즘’이나 ‘복지병’과 같은 말은 입에 올리기 좋은 소재가 된다.

그러나 사실 정부나 언론이 유포했던 정부예산의 3분의 1이 넘는다는 ‘복지예산’은 보건분야, 복지분야, 그리고 노동분야 예산을 모두 합한 금액이다. 이 정도만 제대로 이해해도 정부의 주장이 얼마나 과장된 것인지 알게 된다. 하지만 조금 더 들어다보면 이들 주장이 얼마나 부실한 기초에 근거해 있는지를 알게 될 것이다.

정부가 발표하는 보건복지노동분야 예산안은 크게 기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육가족여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반, 보건으로 구분되어 있다. 여기서 몇 가지 질문이 든다. ‘취약계층지원’은 어떤 의미인지, 노인과 청소년을 한데 묶은 이유는 무엇인지, ‘주택’이 들어간 이유는 무엇이며 그 세부항목은 어떻게 되는지 등. 예를 들어 주택을 보자. 독자들은 ‘보건복지노동분야’ 예산에 전체 예산(공적연금 지출예산 포함)의 16.3%로 공적연금 다음으로 많은 예산이 배정된 ‘주택’이 복지분야 예산에 들어가 있는 것은 의아하다. 이에 정부는 보도자료를 통해 국민들의 주거복지에 어떤 노력을 기울였다는 설명을 한다. 그런데 세부적으로 살펴보면 사정은 다르다. 2016년 12월 5일 국회에서 최종 확정되어 정부이송된 세입세출별예산안에 들어있는 국토교통부의 사회복지 분야(080사회복지) 예산을 하나씩 분리해냈다.

먼저 국토부는 크게 ‘기초생활보장’ 분야의 주택정책지원(기초생활보장제도의 주거급여지원)과 ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상, 그리고 내부거래지출 예산을 사회복지 예산으로 편성하였다. ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상은 다시 주택가격조사지원, 주택정책지원, 주거환경개선지원으로 구분되며, 내부거래지출은 회계기금간 전출이 이에 해당된다. 이름만 들어서는 어떤 사업에 ‘복지’ 예산을 쓰겠다는 것인지 알기가 어렵다. 그래서 국토부의 예산사업설명서를 통해 국토부가 ‘사회복지’에 쓸 것이라고 국회에 보고한 구체적인 사업이 무엇인지 간단히 몇 가지만 톺아보았다.

주택가격조사지원 예산(652억 원)은 주택시장의 흐름 파악을 위한 주택가격조사와 주택공시가격조사, 비주거용부동산 가격조사에 쓰이며, 주택정책지원(31억 원)은 공동주택관리분쟁조정센터 운영비, 하자심사분쟁조정위원회 업무위탁에 배당된다. 주거환경개선예산(354억 원)은 재정비촉진사업지원과 노후공공임대주택시설개선에 활용되며, 내부거래지출(6,859억 원)이란 주택도시기금전출금으로 전액 지출된다. 이것들이 정부가 말하는 ‘사회복지’ 예산 항목의 한 단면이다. 심지어 이는 오직 정부회계상 ‘080사회복지’라는 장에 걸쳐 있는 것들만 몇 가지 파악한 것에 불과하다. 문제는 정부가 매년 보건복지노동분야 예산을 발표하면서 각 분야가 어떤 구체적인 사업으로 구성되어 있는지 정확하게 밝히지 않고 있다는 것이다. 그래서 거의 대부분 기금회계로 움직이는 국민연금 지출은 정부예산에 편입되지 않음에도 불구하고 매년 예산안 발표 항목에 포함되어 마치 정부가 스스로 노력하여 복지예산을 마련한 것처럼 호도하는 용도로 활용되고 있는 것이 현실이다.

정부가 우리의 세금을 어디에 쓰는가를 확인하는 것이 중요하다는 점은 오랫동안 강조되어 온 바이다. 하지만 정부의 ‘복지회계’를 꼼꼼하게 들여다보고 정부 스스로 과장해 온 복지 ‘노력’의 실체를 밝히는 것도 중요할 것이다. 이제 다시 내년 복지예산안을 둘러싼 논쟁이 시작될 것이다. 올해 보건복지 예산안이 국회를 통과한 지 얼마나 됐다고 내년 예산 얘기냐고 하겠지만, 이제 곧 정부 각 부처는 내년도 예산안을 기획하고 예산국회에 대비할 것이기 때문에 사실 지금부터가 내년 예산의 시작이라고 할 수 있다. 그리고 정부의 예산안이 확정되면 큰 변화가 없는 한 우리의 저복지 현실과는 동떨어진 ‘사상 최대의 복지예산’이라는 제목의 기사를 생산하는 데 열을 올릴 것이다. 올해 어떤 정치세력이 집권을 하던지 이러한 부풀리기식 복지예산안 발표의 관행이 사라져 국민들에게 복지예산이 과잉되어 있다는 인식을 심어주는 행태를 이제는 멈추길 바란다.

아동수당, 기초연금 등 대상자 축소 및 지급시기 늦추어 예산삭감
건강보험 국고지원 턱없이 부족한 예산 편성으로 국가책임 방기
경제정의와 공평과세를 통한 세수증대 방안 적극 실행해야

국회는 오늘 새벽 법정 시한을 넘긴 지 나흘 만에 2018년 예산을 확정하였다. 복지예산은 아동수당, 기초연금 등의 대상자를 축소하고, 지급시기를 늦추는 방식으로 정부안에 비해 약 1조 원 삭감하였다. 새 정부는 포용적 복지국가를 내세우며 2018년 복지예산을 증액편성하였으나 국민을 대변하여 민생안정을 추구해야 하는 국회는 이를 망각하고 정치적 협상으로 예산안을 후퇴시켰다. 참여연대 사회복지위원회는 국민의 삶과 직결되는 복지 확대를 포퓰리즘이라 호도하며, 복지예산 거액 삭감을 단행한 여, 야당의 반복지 행태를 강력히 비판하며, 각성할 것을 촉구하는 바이다.

이번 예산안 통과의 결정적 계기가 된 여야합의문을 보면 총 8개 조항 중 6개 조항이 복지, 노동과 관련하여 지급시기 연기, 대상자 제한 등으로 제도를 축소하고 제도합리성을 떨어뜨리고 있다. 특히 일자리지원과 누리과정에 대한 2019년 이후의 재정지원규모를 2018년도 예산규모로 한정하는 상한을 설정하는 내용도 포함하고 있는바, 국회의 예산심의권이 있다고 하나 이처럼 단년도 예산규모를 장래 예산규모의 상한으로 설정하는 것은 문제가 있다.

가장 심각한 후퇴는 대통령의 공약 사항이던 보편적 아동수당을 재정부담, 선심성 공약이라는 이유로 소득 상위 10%를 배제하여 지급대상을 축소하고 시행시기를 연기한 것이다. 아동수당을 선별적 제도로 퇴색시켜 보편적 아동권리 보장이라는 목적을 무색케 만들었을 뿐만 아니라 불필요한 행정비용과 소득계층의 불화를 야기할 것으로 보여 더욱 우려스럽다. 보육에 대한 국가책임을 강화하는데 필요한 국공립어린이집 확충 예산을 정부안보다 약 30억 원 삭감하였다. 당초 정부는 국공립어린이집 40%(아동수대비)를 공약으로 내걸고 어린이집확충 예산을 대폭 증액하였지만 이것도 임기내 공약 달성에는 부족한 예산이었는데, 국회는 예산협의과정에서 이마저도 더 삭감한 것이다. 이와 같은 국회의 행태는 아이를 양육하는 국민들의 요구를 외면한 것이며, 나아가 우리사회가 당면한 저출산 문제의 심각성을 망각한 처사라 하지 않을 수 없다.  

우리나라의 인구 고령화는 가속화되어 2018년으로 예상했던 고령사회(노인인구 14% 초과)가 이미 도래하였다. 특히 시급히 해결해야 할 문제는 노인빈곤문제이며, 현재 우리나라의 노인빈곤율은 약 50%로 OECD 회원국 중 가장 높은 수준이다. 그러나 기초연금약은 20만원 남짓에 불과하여 노인에 대한 지원은 매우 열악함에도 불구하고 국회는 기초연금 지급 시기를 기존 4월에서 9월로 늦추며 노인의 안정적 생활 유지라는 시급한 과제를 미루었다. 또한 노인장기요양보험법 제58조에 의해 국고지원을 20%로 명시하고 있지만 예산안에서 18%에 해당하는 금액만 편성한 사항을 국회는 조정하지 않았다. 그리고 사회적으로 늘어나는 노인인구 증가를 반영한 노인돌봄 예산 확대의 필요성이 제기되고 있지만 정부안에서도 노인돌봄 관련 사업 예산 증가는 미미하거나 오히려 감소되는 문제가 있었다. 그러나 여전히 이에 대한 문제 해결 방안은 반영되지 않았고, 오히려 중앙정부와 지방정부 사이의 정책 시행과 예산 편성 갈등 해결을 위한 근본적 방안이 마련되어야 하는 사업 중 노인요양시설 확충 예산을 지방재정 부담의 어려움을 이유로 400억 원을 삭감하였거나, 경로당냉난방비도 한시적으로 지원한다는 전제하에 예산을 확정짓는데 그치고 말았다.

건강보험 국고지원 예산은 일반회계 기준 정부안에서도  2조 448억 원 부족분이 편성되었는데, 최종 합의 과정에서 증액은 커녕 2,200억 원을 추가 삭감하였다. 특히 지난 8월 정부는 비급여의 급여화 방안을 내세우며 건강보험 보장성을 대폭 확대하겠다고 하였고, 정책 실현을 위해서는 국고지원을 확대하여 건강보험 재정에 대한 우려를 해소시켜야 함에도 국회는 오히려 국고지원을 더 삭감한 것이다. 건강보험 국고지원은 사회적 합의에 의해 저소득층에 대한 보험재정부담 문제를 해결하기 위함인데, 국회가 법을 위반하며 근거없이 예산을 삭감한 것은 국민의 건강권을 정치적 타협 대상으로 전략시킨 것이다. 반면 의료영리화 관련 예산은 일부 삭감되었거나 오히려 증액되기도 하였다. 개인건강정보 유출을 방지할 대안이 마련된바 없고, 법적근거 없는 보건의료 빅데이터 사업 예산은 일부 감액에도 불구하고 사업 추진이 가능한 규모로 확정되었으며, 국정감사에서 민간대기업 화장품 업체를 지원하는 것으로 드러나 문제가 된 바 있는 글로벌화장품육성인프라구축사업은 되려 예산이 증액 편성되었다. 이처럼 의료영리화라 의심되는 사업의 정당성 및 실효성에 대한 검증없이 예산을 편성한 것은 문제이다.

자유한국당은 복지확대는 포퓰리즘이고, 국가재정의 어려움을 야기한다고 호도하였으며, 여야당은  현재 우리사회가 직면하고 있는 저출산 고령화, 사회적 불평등의 문제에도 불구하고, 복지예산 거액 삭감이라는 우매한 결정을 내렸다. 또한 정략적 고려를 앞세워 지급시기를 연기하고 지급대상을 축소하여 제도합리성을 떨어뜨렸고 나아가 내년 예산규모를 향후 예산의 상한으로 설정하여 사실상 복지의 확대를 가로막고 나섰다. 이에 참여연대 사회복지위원회는 국회가 민의를 반영하지 않고 국가재정 부담을 줄이는 방식으로 예산을 편성한 것에 심각한 우려를 표하며, 경제정의와 공평과세를 통한 세수증대라는 근본적 해결방안을 적극 도입하고, 이후 추경에서 필요한 복지예산 확보 방안을 국민에게 약속하여 책임있는 태도를 보일 것을 강력히 요구하는 바이다.

▶ 성명 [원문보기/다운로드]

국회는 즉시 추경 예산안 심의에 임하라

제대로 된 예산 심의로 내실있는 추경 예산안 만들어야

추경 예산안이 국회에 제출된지 한 달이 지났지만 제대로 된 심의가 이루어지고 있지 않다. 이번 추경은 심각한 청년실업 문제와 회복되지 못 하고 있는 경제상황을 개선하기 위해 추진되었다. 특히 이번 추경은 세수 증가분을 활용해 국채를 발행하지 않고 진행한다는 측면에서 국가 재정적으로도 부담이 크지 않다.

그럼에도 불구하고 국회가 정쟁을 이유로 추경에 대한 논의조차 하고 있지 않다는 것은 국민의 대표로 권한을 위임받은 국회의원들이 자신의 의무를 방기하고 있는 것이다. 추경 예산안의 세부적인 사업들 중 일부 문제가 있다면 국회에서의 정당한 심의절차를 통해 더 나은 추경안을 만들어가는 것이 국민이 원하는 국회의 모습이다.

국회는 즉시 추경 예산안 심의에 착수하라. 국민들이 납득할 수 없는 정쟁을 빌미로 추경이나 민생대책을 방해하는 행위는 당장 중단되어야 한다.

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