국가유공자 처우는 개선되어야 한다

조흥식 | 서울대학교 사회복지학과 교수

국가유공자에 대한 처우는 주로 국가보훈제도로 이루어지고 있는 게 일반적이다. 그러나 국가마다 국가유공자에 대한 처우는 질적으로나 양적으로 다르다. 대한민국의 국가유공자에 대한 국가보훈제도는 뼈아픈 근현대사와 궤를 같이 한다. 크게 보면 일제에 항거하던 독립유공자에서부터 해방 후 6·25라는 민족상잔의 아픔을 토대로 탄생한 국가유공자에 대한 예우, 4·19혁명, 5·18민주항쟁 등 민주화를 위해 희생된 사람들에 대한 예우, 나아가 베트남전과 같은 국가의 대외정책에 따른 희생에 대한 보답 등으로 전개돼 왔다. 그러기에 역사 속에서 국가 공동체 존립을 위해 자신의 생명과 신체의 희생을 감수한 국가유공자들에 대한 보훈제도는 강화될수록 좋은 것이다. 세계 어느 나라든 국가를 위한 개개인의 헌신과 희생은 국가의 존립과 정체성 유지를 위한 가장 존엄한 가치로 여기고 있기 때문에 더욱 그러하다. 

국가유공자를 위한 한국 보훈제도의 역사

어떤 국가든 국가가 형성되면서부터 국가유공자를 위한 보훈제도는 존재해 왔다. 우리나라도 전통적으로 신라시대의 상사서(賞賜署), 고려시대의 고공사(考功司), 조선시대의 충훈부(忠勳府) 등 국가 관청을 만들어 나라에 공을 끼친 자들을 지원하고, 예를 다해 처우해 왔던 게 사실이다.

그러나 한국에서 근대적인 국가보훈의 효시는 1950년 <군사원호법>과 그 시행령이 각각 공포, 시행된 것이라 할 수 있다. 이에 따라 당시 사회부(오늘날 보건복지부) 내 사회국에 군사원호과를 설치하여 공비토벌 중의 전사자 또는 군복무 중 순직한 자의 유족에 대한 원호업무를 직접 담당하기 시작하였기 때문이다. 6·25전쟁 이후에는 군인뿐만 아니라 전투에 참가한 상이경찰관과 그 가족 또는 순직한 경찰관의 유가족에 대한 원호를 목적으로 1951년 <경찰원호법>과 시행령을 각각 제정, 공포함으로써 외국과는 달리 경찰도 보훈제도의 주 대상이 되었다. 

1961년 5월 16일 군사 쿠데타 이후 국가재건최고회의는 그 해 바로 <군사원호청설치법>을 제정하여 군사원호청(현재의 국가보훈처)을 설치하였으며, 모든 원호제도의 기본법적 기능을 규정한 <군사원호보상법>을 1961년 제정, 공포한 이후, 1979년 유신정부 말까지 <국가유공자등특별원호법>(1962.4) 등 13개의 원호관련법을 제정, 공포하였다. 특히 1974년에 유신정부는 한국 원호행정 사상 처음으로 전국 원호대상자를 가가호호 방문하여 전수 실태조사를 실시하여 국가원호정책 수립의 기초정책 자료를 마련하였다.

그 후 정치적 정당성을 갖지 못한 채 출발한 전두환 군사정부는 1981년 복지국가 건설과 정의사회 구현이라는 미명 하에 <한국원호복지공단법>(1981.4), <원호기금법>(1981.4) 등을 제정하였다. 원호를 복지의 시각에서 본 점은 그래도 진일보했다고 할 수 있다. 비록 보상시혜의 차원에서 원호대상자의 범위 확대와 함께 국가 예산을 적게 쓰면서 자립자활 시책을 추진했다고 하지만, 원호와 복지를 결합한 점에서 원호정책이 한 단계 발전했다고 할 수 있다. 그리고 한국원호복지공단을 설립하여 운영함으로써 다양한 복지 증진 방안을 구체적으로 강구하는 외에 전·퇴역 군인의 원호를 적극 실시하는 등 1980년대 원호정책의 토대를 확충해 갔던 점에서 보더라도 그렇다. 물론 그 밑바닥에는 군사정부의 기반인 군부의 전폭적인 지지를 염두에 둔 것은 틀림없다.  

이후 원호처를 국가보훈처로 개칭한 해가 1984년인데, 대체로 이 해를 한국에서 원호복지가 태동한 출발점으로 간주한다. 구호와 물질적 생계보장 뿐만 아니라 국가유공자에 대한 보상과 존경 개념의 윤리적 당위성을 근본적으로 구분하여 그 둘을 합하여 총체적으로 분명히 규정하였기 때문이다. 다시 말하여 원호제도 기본 이념을 국가보훈으로 재정립하였고, 단순한 보상 차원의 물질적 예우뿐만 아니라 존경과 추앙 위주의 사회적·정신적·상징적 예우를 더 보강해 주게 되었기 때문이다. 국가유공자의 대상 범위도 확대하여 이때까지 물질적 지원 대상에 누락되었던 후손 없는 순국선열이나 생활이 안정된 무공수훈자를 보훈의 대상에 포함시켰다. 동시에 국가사회 발전 특별 공로 순직자·상이자·공로자 등도 새로 포함시켜 나갔던 것이다.

그 후 노무현 정부가 획기적으로 2005년에 국가보훈기본법을 제정함으로써 또 한 단계 발전하게 되었다. “국가를 위하여 희생하거나 공헌한 사람의 숭고한 정신을 선양하고 그와 그 유족 또는 가족의 영예로운 삶을 도모하며 나아가 국민의 나라사랑 정신 함양에 이바지함을 목적으로 한다.”라고 규정하면서 “대한민국의 오늘은 국가를 위하여 희생하거나 공헌한 분들의 숭고한 정신 위에 이룩된 것이므로 우리와 우리의 후손들이 그 정신을 기억하고 선양하며, 이를 정신적 토대로 삼아 국민통합과 국가발전에 기여하는 것”을 국가보훈의 기본이념으로 선언하였다. 그리하여 5년 단위로 ‘국가보훈발전 기본계획’ 수립, 국가보훈위원회 설치, 정부와 지방자치단체의 책무 등을 규정하여 보훈정책 추진체계를 강화하였다. 그리고 국가보훈처는 2007년 8월에 ‘찾아가는 보훈복지서비스’, 보비스(BOVIS)를 발족하였다. 보비스라는 이름은 Bohun Visiting Service(찾아가는 보훈서비스)로서 현장에 직접 찾아 나서는 ‘이동보훈’과 ‘노후복지’를 통합한 국가보훈처의 이동보훈복지 서비스 브랜드명이다. 국가보훈처는 이러한 보비스를 통해 국가에 헌신한 국가유공자의 건강하고 행복한 노후 생활을 종합적으로 지원하는 서비스 시스템을 지속적으로 구축해 오고 있다. 

올해 5월 문재인 정부가 들어서면서 국가보훈처는 2017년 7월 26일부터 장관급 기구로 확대 개편됨으로써 또 한 단계 발전을 하게 되었다. 즉 7월 25일 국무회의에서 정부조직이 의결됨에 따라, 국가보훈처는 1실 5국 3관 24과의 장관급 기구로 승격되었다.

이러한 국가보훈제도의 변천사를 통해 볼 때, 중요한 특징으로 첫째, 사회보장제도가 이미 잘 확립되어 있어 보훈복지가 사회복지의 한 부분으로 통합되어있는 유럽의 복지국가의 상황과 달리, 한국은 해방, 6·25전쟁, 4·19혁명, 월남참전, 5·18민주화운동 등 국가 발전 과정에서 보훈복지가 사회복지와 별개의 발전 과정을 따르게 되었다는 점을 들 수 있다. 이러한 역사적 특수성으로 인해 보훈복지 대상자들은 ‘보훈이 복지에 우선한다.’는 자긍심을 가지고 있으며, ‘플러스알파 복지’로서 보훈복지제도를 발전시킬 가능성이 뚜렷하다고 할 수 있다. 둘째, 이러한 한국의 역사적 특수성을 반영하여 보훈대상자의 유형과 범위가 외국 선진국과는 달리 넓고 너무 다양하다는 점이다. 셋째, 보훈복지 프로그램이 외국의 경우 보상금, 의료지원 및 일부 교육지원 등에 국한되나 한국의 경우 보상금, 교육, 직업, 대부, 의료보호, 주거보조 등 그 종류가 다양하다는 점이다. 넷째, 보훈복지 프로그램이 다양한데 비해 지원 규모와 정도는 아직 충분하지 못하며, 지역별로 보훈수당에서 차이가 나는 등 형평성 문제가 존재하고 있다는 점 등을 들 수 있다. 

누가 국가유공자이며, 그 인정은 어떻게 이루어지는가? 

일반적으로 국가유공자란 국가를 위하여 공헌하였거나 희생된 사람으로서 법률이 그 적용대상자로서 규정한 사람을 말한다. <국가보훈기본법> 제3조를 근거해 볼 때, 국가유공자의 개념은 “일제로부터 조국의 자주독립 국가의 수호 또는 안전보장, 대한민국 자유민주주의의 발전, 국민의 생명 또는 재산의 보호 등의 공무수행에 해당하는 목적을 위해 특별히 희생되었거나 공헌한 자”라 할 수 있다.

한국에서 국가유공자를 구체적인 보훈대상자로 인정하는 직접적으로 관련 있는 관계법령은 <독립유공자예우에 관한 법률>, <국가유공자등 예우 및 지원에 관한 법률>, <참전유공자예우에 관한 법률>, <5․18민주유공자 예우에 관한 법률>, <고엽제 후유증환자 지원 등에 관한 법률>, <특수임무수행자 지원에 관한 법률>, <제대군인지원에 관한 법률> 등 7가지이다. 이들 7가지 법률에 담겨 있는 국가유공자 유형과 2015년 현재 보훈대상 인원(가구) 수를 살펴보면 다음 <표 1-1>과 같다. 국가유공자 유형은 무려 28유형으로서 너무나 광범위함을 알 수 있다. 

그리고 국가유공자들이 구성한 보훈단체 현황은 2016년 현재 광복회 등 공법단체(14개), 5․18민주화운동부상자회 등 사단법인(5개) 및 백범 김구선생기념사업협회 등 비영리법인(112개) 등으로 되어 있다.

그렇다면 이러한 국가유공자들은 어떻게 선정되는가? 일반적으로 국가유공자 인정의 기본원칙은 국가의 강제나 의무부여에 기인된 개인의 희생을 주 대상으로 해야 한다는 점이다. 즉 국가의 책임과 개인의 희생이 공존하는 경우를 국가보훈의 대상으로 하여 ‘독립운동과 국가수호 영역’을 보훈의 핵심대상으로 하는 것이다. 그럼에도 한국사회의 시대적 역사성을 감안하고, 보훈행정의 일관성 및 신뢰성을 유지하며, 이해관계자의 요구 및 국민정서를 반드시 감안해야 한다는 점 때문에 보훈법률이 아닌 다른 법률에 의한 국가유공자 진입이 계속 증가하고 있음도 한번 짚어 볼 필요는 있을 것이다. 외국의 경우 사회적 공헌만 있는 자에 대해서는 ‘사회적 존경’ 외에 별도의 지속적인 지원을 위한 법적 제도는 거의 없음을 참고하여야 할 것이다.

이러한 국가유공자 선정 기준이 지나치게 포괄적으로 규정되어 있는 문제를 해결하기 위해서는 합리적이고 체계적인 국가유공자 인정 기준을 새로 마련하는 수밖에 없다. 그런데 지금까지 정부는 공무원의 직무수행 관련 사망과 부상에 대해 그 성격과 공헌 정도를 가리지 않고 모두 국가유공자로 인정하는 체계를 유지해 왔다. 한 예로 군에서 업무 스트레스로 자살한 군인도 보훈대상자가 돼 국가유공자로 인정받는데, 이 경우 이에 대한 억울함은 풀어줄지언정 자살이 권장되거나 정당화되지는 않는 선에서 국가유공자가 아닌 다른 입법에 의한 제도적 보상대책 구축이 필요할 것이다.

따라서 앞으로 공무원의 직무상 재해를 둘러싸고 국가유공자가 되는 영역과 일반적인 재해보상으로 처리할 영역은 구분되어야 마땅하다. 이런 시각을 바탕으로 정부는 일반 직업공무원의 직무수행 중 사망과 부상에 대해서는 그 원인이 국민의 생명과 재산을 보호하기 위한 것이었을 때만 국가유공자로 인정하고 그 밖의 사망과 부상은 연금법 등 일반적인 사회보장 차원에서 해결해 나가야 할 것이다. 더 구체적으로 말하자면, 보훈대상자를 ‘국가유공자’와 ‘지원대상자’로 크게 양분하되, 국가유공자는 ‘독립유공자’, ‘국가수호유공자’, ‘참전유공자’, ‘민주유공자’ 등으로 구분하고, 종전의 순직공상 경찰 및 공무원, 국가사회발전특별공로자는 폐지하는 것이 바람직할 것이다. 그리고 ‘지원대상자’는 국가유공자 개념에 포함하지 않지만 보상을 필요로 하는 자로 규정하되, 기존의 수혜자는 모두 기득권을 인정하며, 다만 새로운 대상자는 배제하는 것이 바람직할 것이다.

그리고 이러한 국가유공자를 인정하는 보훈심사체제를 살펴보면 심사를 하고 있는 기관과 처분을 하고 있는 기관이 각각 따로 분리되어 있어 이에 따른 혼란이 따르고 있다. 다시 말하면, 국가유공자의 등록에 관한 요건을 담당하고 있는 심의, 의결에 관한 권한은 보훈심사위원회에서 갖고 있고, 이에 대한 처분의 권한은 해당 지방보훈청장이 갖고 있는 등 이원화되어 있는 점이 문제이다. 따라서 처분의 권한도 심의, 의결한 보훈심사위원회가 갖는 등 일원화하는 게 바람직할 것이다. 그리고 보훈심사위원회의 심의, 의결에 대한 투명성 확보를 위해서는 정보를 공개함이 필요하다.

아울러 국가유공자의 인정은 이를 신청한 자나 국가가 얽혀있는 민감한 사안으로 추후 보훈심사위원회의 결과에 대한 사후 검증이나 확인 등의 절차가 잘 이루어지지 않고 있는 문제가 있다. 따라서 보훈심사위원회의 행위가 국가의 역사적인 역할을 하고 있는 중요한 위치에 있다고 생각해 볼 때, 역할 수행을 잘 하기 위해서는 국가유공자 인정과 관련하여 그 내용을 정확하게 확인하고 명확하게 규명할 수 있는 제도들이 필요함은 당연하다. 이러한 제도들이 난립되어 있거나 혹은 미비한 경우 이에 대한 피해는 고스란히 국가유공자 인정을 신청한 자나 국가가 지게 되기 때문이다. 따라서 국가유공자 인정 결과의 검증을 관장할 수 있는 상설 독립기구의 설치를 통해 과거에 잘못된 국가유공자 인정을 바로 잡아 나가야 할 것이다.

국가유공자 처우는 어떠하며, 어떻게 개선되어야 할 것인가?

국가유공자 처우와 관련하여 한국에서 가장 기본적인 문제는 보훈보상의 성격이 모호하고 행정용어 사용에서 의미가 혼란스러운 문제이다. 보훈보상의 의미가 보상(報償, reward)인지, 보상(補償, compensation)인지 명확하게 구분되지 않아 수혜 확대 요구에 만성적으로 노출돼 행정적으로 시달림을 받고 있는 처지를 누구도 부인하지 못할 것이다.

현실성이 떨어지는 ‘영예로운 생활유지’ 등 예우 기본이념이 애국심 함양이라는 본질에서 벗어나 보훈대상자에 대한 물질적 지원 위주로 진행되어 온 관습에 따라 급여의존성이 심화되어 온 것은 사실이다. 그러다 보니 생계보전 개념의 보상체계 발달로 하후상박형 왜곡구조가 아직도 완전히 개선되지 못하고 있는 것이다. 대다수 선진국의 경우는 사회보장이라는 기반위에서 보훈보상이 추가적으로 이행되나 한국은 보상금이 불가피하게 기초적 소득보장 기능을 수행해 옴으로써 각종 지원제도의 정당성과 사회적 부담의 과중, 특히 이중보상 문제가 줄곧 생겨나고 있는 것이다. 더구나 보상 종목이 복잡하고 다양하여 대상자간 형평성 논란이 계속 대두되고 있는 형편이다.

보비스 10주년 보훈가족 한마음잔치 ※출처: 국가보훈처

국가유공자에 대한 바람직한 처우가 이루어지려면 적어도 다음과 같은 기본 원칙이 지켜져야 한다. 첫째, 무엇보다도 배상 개념의 보상(compensation)이 아니라 ‘명예’를 강조한 예우중심의 보훈보상(報償, reward) 체계 구축이 이루어져야 한다. 그러기 위해서는 보훈대상자들이 지역과 사회에서 존경받을 수 있는 문화적 환경 조성이 필요하다. 둘째, 보상수준의 형평성과 적절성이 있어야 한다. 즉 국가유공자의 개인적 희생의 크기와 사회적 공헌도에 대한 보상의 크기가 균형을 유지하여야 한다. 셋째, 국가유공자의 사회적 지위를 적절히 보장하는 수준으로 보상해야 한다. 특히 경제적으로 국민의 평균적인 수준 이상으로 보장해야 한다. 마지막으로, 정부재정의 부담능력을 고려해야 한다.

이러한 국가유공자 처우의 기본 원칙에 따라 몇 가지 개선되어야 할 과제들을 간략히 제시하면 다음과 같다. 첫째, 국가 독립이나 국가 수호와 안보에 관련된 국가유공 행위 가운데 희생이 발생한 자 및 그 유족이 국가유공자 보상의 중심이 되도록 해야 한다. 이 일이 잘 되기 위해서는 국가의 책임성, 국가유공자의 희생과 공훈의 정도, 보상결과의 사회적 도덕적 가치 등을 충분히 고려하는 게 좋을 것이다. 예로서 신체손상에 대한 보상으로서의 보상금은 희생의 정도가 충분히 반영되어야 하며, 희생 정도에 비례한 보상을 해야 한다. 그리고 신체적 희생 없는 공헌이나 역사적으로 특수한 희생자에 대해서는 명예를 강조한 예우중심의 보상이 이루어지도록 하는 것이 바람직하다.

둘째, 경제적 보상수준의 적정화가 이루어져야 한다. 즉 보훈대상자의 생활안정과 삶의 질이 실질적으로 개선될 수 있는 보상체계 구축이 필요하다. 이는 구체적으로 말해서, ‘국가유공자의 생활안정 제고 및 의료․복지서비스 확충’에 핵심이 있다. 즉 국가유공자의 생활안정과 자긍심 제고를 위해 보상금을 적정 수준으로 인상하여야 한다. 특히 사회 경제지표와 연계한 보훈급여금 인상기준을 수립해야 하며, 보상금과 공무원연금 및 군인연금과의 보훈연금 상호 간의 급여조정 검토가 필요하다. 그리고 보상금의 규모가 적정수준에 미흡한 경우에 생계비 보충적 성격을 가지는 수당 제도를 정비해야 하고, 중상이자 등에 대한 보상은 개별 맞춤형식으로 강화하여야 한다. 아울러 보훈수당의 지역별 형평성 문제를 해결해야 한다. 또한 국가유공자의 고령화에 따라 급증하는 의료수요 및 복지욕구에 가장 잘 부합하는 방안으로서 이들의 접근성을 강화하는 보훈의료체계 구축과 복지서비스 시설 확충이 필요하다. 이외에도 취업보호의 경우 시대의 변화에 맞게 교육보장과 연계한 적절한 상담에 의한 진로지도와 능력개발을 위한 인력양성 등의 내용으로 전환해야 한다. 그리고 교육지원의 경우 국가유공자 본인과 자녀 교육지원의 적정 수준에 대한 검토가 필요하며, 교육비 지원을 넘어 전문적이고 적극적인 교육개발 프로그램 개발이 요구된다.

셋째, 현행 보훈법률이 국가유공자에 대한 지원과 관리에만 중점을 두고 있어서 그 분들의 희생과 공헌을 후세에게 교육시키고 선양하는 내용이 상당히 부족한 점을 해결하기 위한 국가유공자 보훈선양사업 활성화와 다양화가 필요하다. 나라사랑 교육은 특정 정당과 이념에 치우치지 않고 지속 가능한 교육으로 이루어지도록 해야 하며, 그러기 위해서는 청소년을 포함한 일반 대중의 나라사랑 정신 확산을 위한 보훈교육․연수 프로그램을 다양화해야 한다. 그리고 추념식 등 내실 있는 정부기념행사 개최 등 현재와 미래의 보훈 계몽에 예산을 많이 투입해야 한다. 특히 국가유공자의 편안한 영면을 위해 국립묘지 시설 확충 및 품격 있는 관리 등 현충시설에 투자되는 예산 증액이 필요하다. 아울러 전국의 10개 국립묘지 중 유일하게 서울현충원만 국방부 관할인데, 이를 국가보훈처로 이관하는 게 바람직하다. 또한 군사정권의 오랜 유산 아래 국가 수호와 안보에 관련된 국가유공 행위보다 상대적으로 덜 처우를 받은 독립유공자의 공헌을 더 부각시키는 일도 필요하다. 이를 위해서는 독립유공자를 지속적으로 발굴하여 포상하고, 현충시설을 더 많이 건립하여 관리하며, 독립기념관을 나라사랑 정신 체험교육장으로 육성하고, 3‧1절과 광복절 행사를 행정안전부와 협의하여 국가보훈처가 주관하는 것도 한 방법이 될 것이다.

넷째, 국가유공자를 위한 보훈정책을 효율적으로 수행할 수 있는 법적, 제도적 추진체계를 구축해야 한다. 국가유공자의 자격을 부여하는 법률이 산재해 있어 국가유공자의 범위에 대한 통일성과 일관성을 유지에 어려움을 줄 수 있어 이에 대한 법적 보완이 시급하다. 또한 보상의 대상이 통일된 법률에 의하여 보호되지 못하고 국가유공자 개념상의 혼란과 보훈보상의 종류 및 수준에 대한 형평성 논란이 있는 법적, 행정적 문제를 해결해야 한다. 그리고 국가보훈에 대한 공무원들의 역량 강화가 필요하며, 민관 거버넌스 위원회 설립으로 민간과 함께 정책결정을 할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다. 이와 함께 군인연금, 공무원연금, 산업재해보상 등 다른 제도에서 시행하고 있는 가해자에 대한 구상권 행사 관련제도를 적극 검토할 필요가 있다. 그리고 정부가 솔선수범하여 유족이 없어도 직권으로 등록할 수 있는 국가유공자 직권 등록제도 도입을 서둘러야 한다. 단순한 보상만이 아니라 국가유공자로 역사에 남기며 아울러 추념사업도 지속적으로 하여야 하기 때문이다. 이는 범국민적으로 나라사랑의 본보기로서 국가가 국민에게 신뢰를 주는 ‘찾아가는 보훈행정’의 모델이 될 수 있다.

마지막으로, 국가보훈예산을 증액해야 한다. 한국의 경우 2017년 기준으로 대략 4조7천7백억 원으로 국가총예산 일반회계 기준 1.74% 정도다. 미국의 경우 2.78%, 호주의 경우는 무려 3.27%를 국가보훈 예산으로 편성하고 지출하고 있다. 보훈예산의 성격은 보훈대상자의 고령화와 사망으로 예산이 급격히 축소되지만 일반 복지예산은 수급대상자가 어린 아이로부터 시작함으로써 수요가 급증한다고 볼 때, 보훈대상자에 대한 경제적인 처우를 현재 보다 더 높이기 위해서는 반드시 예산 증액이 필요하다.