송파하비오 임대사업자 임대료 증액 위반사례, 

첫 과태료 부과 결정

송파구청, 송파하비오 임대사업자 불법행위 신고(3/18, 6/9) 결과 통보

참여연대 등은 지난 https://www.peoplepower21.org/index.php?_filter=search&mid=StableLife&se... rel="nofollow">3월 18일, https://www.peoplepower21.org/index.php?_filter=search&mid=StableLife&se... rel="nofollow">6월 9일 두 차례 걸쳐 100세대 이상 민간임대주택을 등록한 ‘송파파크하비오푸르지오오피스텔’(이하 ‘송파하비오’) 법인임대사업자의 불법행위(▲임대의무기간 위반, ▲임대료 증액 제한 위반, ▲임대차 계약시 권리 등 설명의무 위반 등) 6건을 관할 지방자치단체인 송파구청에 신고했고, 지난 7월 7일 송파구청으로부터 조사 결과를 통보받았다(아래 표1 참고). 송파구청은 ‘송파하비오’ 임대사업자가 민간임대주택에 관한 특별법(이하 ‘민간임대주택법’)이 규정하고 있는 100세대 이상 민간임대주택단지에 대한 임대료 증액 기준(주거비 물가지수 변동률)을 초과하여 임대료를 증액한 4건에 대해 위법행위임을 인정하고 관련법령에 따라 과태료를 부과하겠다고 밝혔다.

<표1> 송파하비오 임대사업자 불법행위 신고 결과

임대료 증액 제한(주거비 물가지수 변동률, 1~3%) 위반 인정해 

100세대 이상 민간임대주택단지의 등록임대사업자 법정증액비율 위반을 인정하고 과태료를 부과한 최초 사례로 의미있는 결과다. 반면 국토교통부(이하 ‘국토부’)와 송파구청은 신고내용 중 임대의무기간과 설명의무 위반 등에 대해서는 일부 위법성을 인정하면서도 과태료는 부과할 수 없다는 이해하기 어려운 결정을 내렸다. 참여연대 등은 앞으로 추가 불법행위 신고와 함께 신고 결과를 바탕으로 임대사업자가 위법하게 증액한 임대료에 대해 부당이득반환청구 소송 등 추가 대응을 진행할 예정이다. 

송파구청은 이번 신고건 중 임대사업자가 재계약 과정에서 임차인에게 법정증액비율을 초과하여 임대료 인상을 요구하고 임차인이 이를 거절하자 갱신거절을 통지한 후 명도소송을 제기한 사례에 대해, 임대사업자의 재계약 거절 행위의 위법성은 인정되지만 국토부 유권해석을 이유로 임차인이 퇴거하지 않으면 과태료도 부과할 수 없다는 결정을 내렸다. 민간임대주택법 제67조 제2항 제4호에서는 차임 연체 등의 사유가 없음에도 임대의무기간 내 계약을 해제 또는 해지하거나 재계약을 거절한 임대사업자에 대해 과태료를 부과하도록 하고 있다. 그리고 임차인이 임대인의 임대료 증액 요구를 거절하였다는 사정은 계약을 해제 또는 해지하거나 재계약을 거절할 수 있는 사유에 해당하지 않는다. 그런데 국토부와 송파구청에 따르면, 임차인이 부당하게 재계약 거절을 당해도 결국 쫓겨나야만 임대인의 불법행위가 인정되고 과태료를 부과할 수 있다는 것으로, 이는 납득하기 어려운 결정이다. 

임대사업자의 설명의무 위반에 대한 송파구청의 결정도 납득하기 어렵기는 마찬가지다. 민간임대주택법은 임대사업자에게 임대료 증액 제한에 관한 사항 등 임차인의 권리 내지 임대사업자의 중요한 의무사항에 관한 설명의무를 부과하고 이를 위반한 임대사업자에 대하여 과태료를 부과하도록 하고 있다. 그런데 ‘송파하비오’ 임대사업자는 임차인들과의 재계약 시 100세대 이상 민간임대주택단지의 경우 임대료 증액 상한율이 5%가 아닌 주거비 물가지수 변동율(1~3% 수준)이 적용된다는 사실에 대해 안내하지 않고, 무조건 5%를 증액해야 하며 이를 거부할 경우 재계약을 할 수 없다고 설명했다. 이를 그대로 믿은 임차인들은 임대사업자의 요구에 따라 법정증액비율을 초과한 임대료 증액에 재계약을 할 수밖에 없었다. 그러나 송파구청은 이러한 사정은 전혀 고려하지 않고, 임차인이 계약서 상 임대료 증액 제한 등에 관하여 설명을 받았다는 기재란에 형식적으로 서명했다는 사실만을 들어 임대사업자의 위반행위를 인정하지 않았다. 임대사업자에게 설명의무를 부과하고 있는 법의 취지를 왜곡한 형식 논리에 불과하다. 

국토부·지자체·국세청은 임대사업자 의무 위반 감독·처벌 강화하고

불법행위 적발시 감면 세액 철저히 환수해야

등록임대사업자는 임대의무기간 준수, 임대료 증액 제한 등 의무를 이행하는 대신, 취등록세, 재산세, 종부세, 양도세 등 각종 세제 혜택을 받고 있다. 참여연대가 불법 행위를 신고한 임차인 A씨가 거주하는 임대주택을 기준으로, 송파하비오 법인임대사업자가 150세대를 임대했다고 가정하여 감면세액 규모를 산정한 결과, 해당 임대사업자는 취·등록세 약 4억 5천만원, 재산세·종부세 약 3억 9천만원, 양도세 약 49억8천만원 이상 감면을 받은 것으로 추정된다(아래 표2 참고). 다시 말해 임대사업자는 무려 60억에 가까운 세제 감면을 받으면서도 임대사업자로서의 기본적인 의무를 제대로 이행하지 않고 있고, 정부와 지자체는 의무 불이행에 대한 관리·감독과 처벌을 제대로 하지 않은 채 직무유기를 하고 있는 것이다. 

<표2> 송파하비오 감면세액 규모 추정치 (150세대 임대라고 추정할 경우) 

*임대사업자가 소유한 150가구의 평형이 상이하여 감면 금액에 차이가 발생할 수 있음.

임차인 A씨가 신고 결과에 이의를 제기하자 국토부와 송파구청 담당자가 분쟁조정에 해당하지 않는 사안임에도 분쟁조정을 권유하는 등 불성실하고 무성의한 태도를 보인 것도 문제이다. 정부는 임차인들이 임대인들의 각종 횡포와 불이익을 감내하면서 어렵게 불법행위를 신고했음에도 위법행위 처벌에 소극적으로 대처하고 있다. 임차인들의 권리 보호와 임대사업자의 위법 행위를 막기 위해 국토부와 지자체는 더 적극적으로 관리·감독에 나서고, 임대사업자의 불법행위 적발시 엄정한 처벌과 함께 감면받은 세금에 대한 철저한 환수조치를 해야 한다.  아울러 현행 법에서 임대료 증액 상한을 초과할 시 감면세액을 환수하는 취지에 맞게 100세대 이상 주거비물가지수를 초과한 송파하비오 임대사사업자에 대해서도 감면세액을 환수해야 할 것이며, 이를 명확하게 규정하는 제도적 보완이 필요하다.

보도자료 [https://docs.google.com/document/d/1S_uAp5gGu1itgVJKVOqkF7abJPqgs2Ur8_dv... rel="nofollow">원문보기/다운로드]

선진국 한국을 가로막는 '자료 권력'

한국 민주주의의 발전은 관료제 개혁에 달려있다

정태석 전북대학교 교수

2019년 2월에 쓴 시평에서 나는 촛불정권의 개혁 목표를 성취하기 위해서는 관료제 혁신이 중요하다고 얘기했었다. 그리고 문재인 정권의 임기가 7개월 남짓 남은 지금 우리는 다시 한번 이러한 사실을 확인하고 있다.

사람들은 자신들의 이념이나 가치 지향, 정치적 입장에 따라 촛불의 상징, 의미에 관해 서로 다른 생각을 할 것이고, 그래서 촛불정권에 대해 서로 다른 평가를 할 것이다. 그렇지만 문재인 정권이 초기에 적극성을 보였던 불평등 개선과 비정규직 문제 해결, 부동산 안정, 4대강 재자연화, 탈핵과 에너지의 생태적 전환, 교육개혁 등의 개혁 과제에서 아쉬움이나 불만이 커지고 있다는 사실은 분명히 심각하게 평가해야 할 지점이다. 그리고 이러한 불만과 실망의 화살이 대통령과 정부로 향하는 것은 자연스러운 일이다.

물론 개혁이 후퇴하거나 지연되는 데에는 다양한 이유가 있을 것이다. 민주당 정권의 계급·계층적 지지기반으로 인한 한계도 있을 것이고, 인사의 실패로 인한 문제도 있을 것이며, 절차의 민주성이나 합리성을 지나치게 강조하여 추진력이 떨어졌기 때문일 수도 있다. 그래서 한편으로는 문재인 정권이나 민주당이 자신의 정치적 지지기반을 외면하기도 절차적 합리성을 무시하기도 쉽지 않았을 것이며, 특정 자리에 꼭 들어맞는 사람을 찾고 임명하는 과정이 쉽지 않았다는 점을 이해할 수도 있다. 이들에 대해서는 시민들이 정치적 심판을 내리게 될 것이다. 그런데 여기에는 또 다른 중요한 이유가 있다는 사실이 확인되고 있는데, 그것은 바로 관료조직의 문제이다.

일반적으로 민주주의 사회에서는 서로 다른 이념, 가치, 정책을 내세우는 정당들이나 정치인들이 서로 경합하고, 주권자인 일반시민들은 선거를 통해 정치적 선택을 하며, 여기서 다수를 대표하는 정치세력이 집권하여 정부와 의회를 통해 선거에서 내걸었던 공약을 실행하고, 그 성과에 따라 정권이 유지되거나 바뀌는 정치적 과정을 반복한다. 민주주의가 발달한 미국이나 유럽의 선진국들을 보면, 선거에서 승리한 정당은 자신의 이념이나 가치 지향에 따라 공약한 정책을 실행하기 위해 적극적으로 노력한다. 우파정권이 등장하면 사적 소유권과 시장 자유를 옹호하는 시장친화적 신자유주의 정책들을 적극적으로 실행하며, 좌파정권이 등장하면 보편적 복지와 평등을 지향하는 복지국가 정책들을 적극적으로 실행한다. 또한 생태주의 정당과 연합한 정권은 기후위기에 대응하는 에너지 전환 정책들을 적극적으로 추진한다.

그렇다면 국제적으로 선진국 반열에 들어섰다고 인정받고 있으면서 정치적 민주주의도 공고해진 한국사회의 모습은 어떠한가? 촛불 저항에 힘입어 집권한 문재인 대통령은 종종 국민들 앞에서 개혁 정책의 적극적 추진을 약속해왔다. 그런데 이런 정책들조차도 막상 각 실행부처로 가면 이런저런 제동이 걸리고 애초의 취지가 훼손되고 있는 현실을 자주 목격한다. 다른 선진 민주주의 나라들과 달리 신속한 정책 전환을 방해하는 관료조직의 벽이 그만큼 높기 때문이다.

4대강 보 철거와 재자연화를 추진해온 물관리위원회가 왜 정권 말기가 다 되어가도록 보 하나도 철거하지 못하고 있는지, 탈원전 및 탈석탄 에너지 전환 정책을 모색하고자 한 국가에너지위원회가 여전히 탈원전 논란에서 벗어나지 못하고 또 기후위기에 대응하는 에너지 전환전략을 좀 더 적극적으로 제시하지 못했는지, 왜 기재부는 대통령이 코로나로 인해 영업손실이 큰 몇몇 업종의 자영업자들에 대한 실질적 보상을 선언했음에도 여전히 초라한 수준의 보상안을 제시하며 자영업자들의 몰락을 방치하고 있는지를 생각해보자.

물론 위원회는 일반적인 관료조직과 달리 거버넌스의 이름으로 다양한 전문가들이나 시민사회 활동가들, 그리고 일반시민들까지도 포함하는 논의틀을 가지고 있다. 그런데 왜 위원회에서 정부의 정책 방향에 맞는 의사결정이 신속히 이루어지지 못하는 것일까? 많을 이유가 있을 수 있겠지만, 무엇보다 중요한 것은 '누가 참여하는가?', '참여자를 누가 결정하는가?' 하는 점이다. 그동안 전문가의 이름으로 위원회에 참여했던 많은 사람이 사실상 이해관계자였다는 점을 기억해야 한다. 사람이 바뀌지 않으면 어떤 정책 전환도 이루어낼 수 없다. 위원회에 참여하는 관련 부처 상급 관료들의 역할이 중요한데, 이들이 새로운 정부의 정책 방향에 따라 새로운 전문가들을 참여시키고 적극적인 정책 전환을 추구하지 않으면 신속한 변화를 기대하기 어렵다.

사실 정년이 보장된 공무원인 관료들의 주된 관심은 정권이 바뀌어도 자리를 유지하고 승진하는 것이며, 이들 중 일부는 퇴직 후의 일자리를 모색하거나 정치적 야심을 품기도 한다. 그래서 상급 관료들일수록 승진이나 퇴직 후 진로를 생각하며 누가 차기 정권을 차지할 것인지 계산한다. 그러니 이들은 특별한 공적 책임감이 강한 경우가 아니라면 정책 전환에 적극적으로 나서야 할 동기가 없거나, 행정을 통해 특정한 정책적 지향을 암묵적으로 드러냄으로써 정치적 명성을 쌓으려고 하기도 한다.

정년이 보장되는 관료 권력은, 주어진 임기 동안 새로운 정책을 펼치려고 정무직 관료들을 동원하는 선출 권력에 고분고분 자신의 권력을 내놓으려 하지 않는다. 5년마다 바뀌는 선출 권력이 관료 권력과의 싸움에서 이기기가 쉽지 않은 것이다. 기득권을 지키려는 정책을 지향하는 권위주의 성향의 보수정권이 관료들의 통제에 더 성공적이었다는 사실이 이 점을 잘 보여준다. 관료들은 자신의 승진이나 기득권 유지에 도움이 되지 않는 정책 전환에 적극적으로 참여하지 않으며, 가능하면 기존 정책과 규정을 유지함으로써 그동안 누려온 각종 권한과 이권을 유지하기를 원한다. 사회계층으로 중상층에 속하는 상급 관료들은, 군사독재정권을 포함한 보수정권의 장기집권 과정에서 보수 기득권층이나 권력층의 요구에 부응하는 정책들을 형성하고 또 정당화하는 데 기여해 왔는데, 이것은 관료들의 조직 이익과 보수 정치세력의 기득권 간의 친화성을 미루어 짐작할 수 있게 한다.

관료 권력이 개혁적 정책 전환을 추구하는 선출 권력에 맞서는 방식은 대체로 자료를 통제하는 방식과 절차를 내세우는 방식이 있다. 새로운 정책을 지향하는 정부가 합리적 정책 전환을 하려면 기존의 정책자료들을 재해석하고 재평가하고 재구성하는 작업을 거쳐야 한다. 이것은 정책의 기본틀을 바꾸는 과정이다. 그런데 이런 실무를 담당하는 상급 관료들이 기존 자료를 재탕하면서 이를 새롭게 재구성할 의지나 능력을 보여주지 않으면 실질적인 정책 전환의 근거를 마련하는 길은 요원해진다. 이것이 바로 관료들이 '자료 권력' 또는 '정보 권력'을 행사하는 방식이다.

관료들은 또한 정책 논의 절차를 내세워 정책 전환을 지연시키거나 훼손시킬 수도 있는데, 각종 규정에 따라 이런저런 절차를 거치다 보면 어느새 정책의 취지가 뒤틀어져 정책 목표를 수행하기 어려운 상태에 놓이게 된다. 물론 이 과정에는 기존의 정책을 정당화해온 온갖 자료들이 동원된다. 이것은 관료들이 '절차 권력'을 이용할 수 있음을 보여준다.

각종 위원회의 운영에서도 상급 관료들의 역할이 중요하다. 위원회가 정부가 공약한 정책 방향을 실현하려면, 이를 지지하는 전문가들과 상급 관료들이 의사결정에 주도적으로 참여하여 이해당사자들 간의 이견을 조율하면서 정책 전환을 끌어내야 한다. 개혁 정권에서 이 과정은 기득권자와 기존 체제의 저항에 부딪힐 수밖에 없다. 탈원전과 탈탄소를 위해서는 원전 관련 업계와 탄소에너지 업계를 설득하며 반발을 이겨내야 하며, 부동산 누진세 부과와 복지 강화를 위해서는 부동산 소유층이나 부유층의 저항을 이겨내야 한다. 이것은 강력한 정책 전환의 의지를 지닌 관료조직이 있을 때 가능하다.

그런데 지금 코로나 사태가 지속되고 대다수 국민의 고통이 커지고 있는 현실에서 기재부가 국가재정정책을 집행해온 과정을 돌아보면, 역시 선출 권력이 관료 권력의 벽을 넘어서기가 쉽지 않음을 느끼게 된다. 물론 현 기재부 장관은 대통령이 임명한 관료이기는 하다. 그렇지만 그는 정통 관료 출신으로서 상급 관료 시절에 형성해온 재정정책에 대한 기존 사고틀을 전혀 바꾸려하지 않는다는 점에서 개혁 정권의 정책 방향에 어울리지 않는다. 특히 코로나 사태가 지속되어 많은 국민이 고통받고 있는 상황에서도 재정 균형이라는 고정관념에서 벗어나지 않으려는 태도는, 선출 권력에 맞서는 관료 권력 대변자의 태도라 하지 않을 수 없다.

전문성과 공정성을 기대하며 임명했던 감사원장이 사적인 출세욕을 숨기며 정부의 탈원전 정책에 맞서 감사 권력을 남용한 사례도 보았다. 기대를 안고 임명된 장관들이 상급 관료들의 도움을 받지 못해 약속했던 정책들을 펼쳐보기도 전에 물러나기도 했고, 전문성이 부족한 장관들이 상급 관료들을 통제하지 못해 적극적인 정책 전환에 실패하기도 했다. 더구나 대통령의 의지조차 관료의 벽에 막혀 쉽게 실현되지 못하고, 국가 예산편성의 최종 결정권을 지닌 국회의 의원들조차 기재부 장관에게 몸을 낮추고, 기재부가 예산편성 권한을 앞세워 다른 모든 정부 부처들 위의 상급 부처 행세를 하는 부조리한 현실 앞에서, 선출 권력을 통해 정책 전환을 기대한 시민들의 민주적 의지는 점점 더 실망과 좌절에 빠져들고 있다. 민주주의 사회에서 정부의 정책 방향을 바꾸고 정책의 틀을 바꾸는 것이 정권교체의 의미인데, 지금 한국사회의 관료제는 정권교체의 의미를 퇴색시키고 있다. 그러니 한국사회 민주주의의 발전을 위해 관료제 개혁이 시급하다는 점이 분명해졌다.

관료제 개혁의 방향은 다음과 같은 것이어야 한다. 우선 정년이 보장되는 일반 공무원의 최고 승진 직급을 제한하고, 다양한 정책적 지향을 지닌 실국장급 전문 관료 인재 집단을 키워, 집권 정당이 자신의 정책 방향에 맞는 인재를 임명하여 활용할 수 있도록 하는 제도를 만들어야 한다. 이렇게 선출 권력이 상급 관료에 대한 폭넓은 인사권을 가지고 있어야 정권교체와 함께 신속한 정책 전환을 추진할 수 있다. 그리고 이를 위해서는 행정고시와 같이 고위 공무원을 시험으로 선발하는 제도를 폐지해야 한다. 고시 공부에 몰두하느라 현실 경험이 부족한 사람들이 시험을 통해 정책 생산에 중요한 자리를 차지하도록 하는 것은 비합리적이다. 고위 공무원은 정책 결정을 뒷받침하기 위한 자료 생산 및 해석 능력, 이해당사자들 간의 이견조율 능력을 지녀야 하는데, 이런 능력은 다양한 실무 경험 없이는 형성될 수 없기 때문이다. 물론 이러한 관료들의 현실 경험의 중요성은 사법부나 검찰의 경우도 마찬가지이다.

지금 민주당이 정부의 개혁 정책을 저지하는 관료들의 태도에 진정으로 분노를 느낀다면, 무엇보다도 의회에서 관료제를 개혁하는 법을 만드는 작업에 당장 나서야 한다. 그러지 못하면 아마도 한국 사회는 선출 권력의 공약, 특히 개혁 정권의 공약이 번번이 관료조직의 벽 앞에서 지연되고, 왜곡되고, 좌절되는 악순환에서 벗어나기가 쉽지 않을 것이다.

지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(https://www.pressian.com/pages/author/10069" rel="nofollow">클릭)

 

* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 입장과 다를 수 있습니다.