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발행

LH 사태 관련 100건 발의 법안 및 본회의 통과 6건 법안 분석

LH사태 이후 신속한 투기 방지 대책 입법은 긍정적

미공개정보 이용 투기 금지, 이해충돌방지제도 마련 성과

국회 국민동의청원, 내 목소리를 국회에 전달할 수 있을까

30일 내 10만 명 청원 겨우 성립시켜도 심사에 손 놓아버리는 국회

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▲  국회국민동의청원 홈페이지 (홈페이지 화면 갈무리)

이전에는 길거리에 나가 시민 한 분 한 분께 인사드리며 취지를 설명하고 수기 서명을 받아 국회의 입법을 촉구하곤 했었는데요. 지난 20대 국회가 전자청원시스템인 국회 국민동의청원제도를 도입한 뒤부터 시민이 직접 온라인으로 청원을 할 수 있는 <국민동의청원>제도가 도입되었습니다. 그냥 서명과는 다르게 이제 국회는 시민의 청원을 심사해야 의무를 지게 된 것이고, 시민은 온라인으로 보다 편리하게 청원을 할 수 있게 된 것입니다.

국민동의청원 절차는 이러합니다. 30일 이내 100명의 찬성을 받아, 청원 요건 심사 후 공개되면 90일 이내 10만명의 동의를 받으면 청원이 ‘성립’하고, 국회는 이를 심사하게 됩니다.  

국민동의청원제도가 도입된 지 일년 반이라는 시간이 흘렀습니다. 국회 국민동의청원 제도가 국민의 목소리에 대해 국회가 제대로 답할 수 있도록, 실질적 청원권 보장을 위해 나아갈 방향을 나누고자 시민단체들이 함께 공론장을 마련했습니다.

국회 입법조사처 연구원으로부터 국민동의청원 도입 후 1년 반 동안의 현황을 살펴보고, 국민동의청원으로 10만 명의 성립을 이끌어본 단체 대표자 3분을 모셔서 사례를 들어보았습니다. 그리고 국민동의청원의 개선점과 앞으로 나아갈 방향에 대해서 연구자 3분을 모셔 제언을 나누었습니다. 

국민동의청원 시행 후 1년 반, 청원 시도만 약 2,800건. 근데 성립은 25건 뿐?

국회 국민동의청원 제도가 시행된 2020년 1월 10일부터 2021년 6월 30일까지 2,800여 건의 청원이 접수되었습니다. 그 중 ‘30일 내 10만 명’ 동의로 성립된 청원은 25건(20대 10건, 21대 25건) 뿐입니다. 또한 국민동의청원 홈페이지에 청원이 공개되려면 ‘30일 내 100명’의 공개 찬성을 얻어야 하는데, 이를 얻지 못한 청원이 총 2,728건으로 압도적 비율을 차지합니다. 30일 내 100명의 공개 찬성을 얻었더라도 국회 소관 사항이 아니라는 등의 이유로 불수리된 청원이 51건, 국회 수리 사항임이 확인되었더라도 ‘30일 내 10만 명’ 동의를 얻지 못해 미성립된 청원이 194건에 불과합니다. 도대체, 국회 국민동의청원 제도에는 어떤 문제가 있는걸까요?

문제점 1. 국민동의청원, 하려고 보니 너무 어렵다!

국민동의청원, 막상 하려고 보니 복잡한 인증절차를 거쳐야 한다거나 오류로 인해 동의를 못하신 적 있으신가요? 발표자 세 분도 시민이 청원이 어렵다고 호소하거나, 지속되는 오류에 답답함을 표현할 때마다 곤혹스러웠다고 토로했습니다.

차별금지법 제정을 위한 국민동의청원을 주도했던 차별금지법제정연대 장예정 공동집행위원장은 “당시 차별의 경험을 가진 당사자의 관심이 높았는데, 국민동의청원 제도의 접근성에서 아쉬운 대목들이 보였다.”면서 “청원을 하고자 본인인증을 하기 위해서는 아이핀을 발급받아야 하는데, 영사관 또는 대사관을 방문하여 접수하는 등 굉장히 번거로운 작업을 거친다. 또한 휴대폰의 경우 경제적 이유로 개통을 못하거나 노인, 어린이 혹은 청소년은 자녀나 부모님 명의로 개통되어 본인인증이 불가한 경우가 생긴다”며 다양한 본인인증 방법이 마련될 것을 촉구했습니다. 

전태일3법 국민동의청원을 주도했던 민주노총 이정희 정책실장은 “​​청원하고자 하는 법률 제개정안에 대한 홍보와 교육보다 참여자에게 서명 방법을 안내하는 데 더 많은 시간을 쏟아야 했다.”며 국회가 모바일 본인 인증 절차를 거쳐야만 하는데도 서명 방법을 쉽게 안내하는 동영상이나 이미지 해설도 제공되지 않고 있어 이에 대한 정보를 제공해야 한다고 주장했습니다.

세월호 관련 국민동의청원을 주도했던 4.16연대 이영란 사업국장은 “일반적인 동의서명 과정에서 유효한 서명임을 확인하기 위해 요구되는 정보는 성명, 생년월일, 주소, 서명 연월일, 이 4가지이지만, 그런데 국민동의청원은 여기에 불필요한 성별 정보, 휴대전화번호 등 개인정보를 강제적으로 제출해야 한다”며 중요한 개인정보 누출 위험뿐만 아니라 본인확인에서 성별정보를 취급하는 문제 등 인권침해를 야기할 수 있다는 점을 꼬집었습니다.

문제점 2. 국민동의청원 성립을 위해 ‘30일 내 10만 명’ 동의는 문턱이 너무 높다!

20대 국회 국회운영위원회 회의에서는 김현아, 제윤경 전 의원이 무분별한 청원 난립을 우려하며 청원 성립 기준을 당시 국회혁신자문위원회가 제안했던 ‘90일 내 5만 명'에서 ‘30일 내 10만 명'으로 높이자는 제안에 따라 국민동의청원의 성립 문턱이 덜컥 높아져버렸습니다.

손우정 연구위원이 소개한 해외의 청원 공개와 성립 기준과 비교해보면 한국의 청원 공개와 성립 기준은 터무니없이 높다는 것을 알 수 있습니다. 국회 국민동의청원 홈페이지에 공개되기 위해서 한국은 비공개 링크를 통한 100명의 공개 찬성 서명을 얻은 뒤 국회 수리 사항인지 심사를 거쳐야 하는 반면, 영국의 경우 5명의 찬성, 독일의 경우 청원위원회의 심의만 거치면 바로 공개가 됩니다.

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 ▲ 한국의 청원 성립 기준과 해외 청원 기준 비교 (출처 : 손우정 발표문)

그렇기에 손우정 연구위원은 한국 또한 “우선 공개 시 필요한 동의 서명 기준은 5명 정도로 낮추되, 청원 불수리사항을 명확하게 적용하면 될 것”이라며 청원 공개 요건의 완화를 주장했습니다. 또한 “지방자치에서 조례의 제정·개정·폐지를 청구하는 경우 서명 기간은 광역의 경우 6개월, 시군구의 경우 3개월을 보장하고 있는 것과 비교해 4주의 기간은 지나치게 짧다”며 “안건 발의에 필요한 동의 서명은 3만~5만 명 수준으로 대폭 조정하고, 서명 기간도 3~6개월 이상으로 허용해 충분한 동의 확보 기간을 보장해야 한다”며 청원 성립 요건의 완화도 주장했습니다. 

문제점 3. 겨우 30일 내 10만 명 성립했더니, 국회가 심사를 안 한다!

‘30일 내 100명'의 청원 공개 찬성을 얻고 난 뒤, 다시 ‘30일 내 10만 명'의 동의를 얻고서야 성립된 청원은 국회가 심사하게 됩니다. 그러나, 현행 국회법 제126조 제6항은 장기간 심사를 요하는 청원으로서 (...) 특별한 사유가 있는 경우에는 위원회의 의결로 심사 기간의 추가연장을 요구할 수 있다고 규정해 국회가 청원안에 대한 심사를 무기한 연장할 수 있습니다. 국회가 청원에 대해 심사를 하더라도 청원인의 진술권은 온전히 보장되지 않아 청원 취지나 내용에 대해서 제대로 설명할 기회가 생략되고 마는데요.  

이에 손우정 연구위원은 “무기한 심사 연장이 가능한 조항은 과감하게 삭제하여 국민동의청원의 실효성을 보장할 필요가 있다. 또한, 소위원회 심사 중, 또는 본회의에 부의된 청원안이 국회의원 임기만료로 폐기될 경우, 차기 국회 담당 소위원회에서 청원의 동의 서명을 유효한 것으로 판단하고 재심의하거나 의원소개청원이나 의원발의의 형식을 빌려서라도 실질적인 심의가 계속되도록 보장해야 한다”는 대안을 제시했습니다.

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▲ 국회 국민동의청원 단계와 그에 따른 개선점 (출처 : 서복경 발표문)

또한 진행 중인 청원에 대해서 서복경 교수는 “국회는 일정 경과 기간마다 청원안의 처리과정 및 논의현황에 대해 홈페이지를 통해 공개함으로써 청원인 및 관심을 가진 일반 시민들의 정보접근권을 보장해 청원안 처리 지연을 국회의 의무방기나 의지부족으로 이해해 국회 불신을 높이게 하는 일을 선제적으로 해소해나가야 한다고 했습니다.

재발견 1. 국민동의청원은 개인의 정치적 의사표현을 정치사회적 의제로 형성하는 과정이다!

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▲ 국회 국민동의청원 진행 흐름 (출처 : 서복경 발표문)

서복경 교수는 국회 국민동의청원의 과정을 (1)청원인이 의견 및 주장 등록 후 ‘30일 이내 100명 찬성’을 얻는 과정인 ‘시민들의 정치표현 단계’, (2)시민사회의 다양한 의제들이 공론장에 등장하고 찬성과 반대의견이 쟁론할 기회가 만들어지는 ‘정치사회적 의제형성 단계’, (3) 성립된 청원이 국회에서 논의되는 ‘국회에서의 의제심의 단계’의 3단계로 나누어 살펴보았습니다.

특히 “의원소개 청원은 개별 시민이나 단체가 의원과 직접 소통하고 청원을 접수하게 되지만, 국민동의청원은 공개 이후부터 제도권 언론이나 SNS를 통해 정보가 확산되고, 정보확산의 주체가 최초 제안자나 제안단체의 범위를 넘어선 다양한 개인이나 단체가 될 수 있다”며 “결과적으로 ‘30일 이내에 10만명 동의’ 요건을 충족하느냐와는 별개로, 특정 의제를 둘러싼 의견을 보다 폭넓게 확인할 수 있는 기회, 찬반 의견의 교차 표명이나 의제의 구체화 과정에서 의제의 성장을 도모할 수 있는 기회를 제공한다는 점에서, 시민사회의 정치적 의제 형성 능력을 강화하는데 기여할 수 있다"고 설명했습니다.  

재발견 2. 국민동의청원을 시작으로 국회는 국민공론장이 될 수 있어야 한다!

사회적협동조합 빠띠 권오현 대표는 “국민공론장이라는 비전과 그에 적합한 다양한 시민 협력 및 디지털 전략은 이미 다양하게 존재한다. 특별히 국민동의청원제도를 시작점으로 국회가 향하는 비전은 무엇인지, 어떤 시민 협력 전략을 취하고 있는지, 다른 디지털 전략과 맞물려서 작동하는지, 무엇보다도 통합된 비전, 전략이 국민의 기대에 부합하고, 사회적으로 가치를 만들어내고 있는지 점검이 필요하다”고 조언했습니다.

손우정 연구위원은 “청원 그 자체의 성격이 국민발안제처럼 제안된 법안의 결정에까지 국민의 권한이 미치는 것이 아니라 단지 의회에 어떤 사항의 실행이나 법률 제정을 요청하는 수준으로 제한되기 때문에 그 한계는 명확하다. 일각에서는 국민청원이 대의민주주의 시스템 안에 직접민주주의적 요소를 통합했다고 평가하기도 하지만, 국민의 결정 권한이 전혀 없는 청원제도를 직접민주주의적 요소라고 보기는 어렵다. 청원제의 직접민주주의적 성격은 제도에 있는 것이 아니라 그것에 이르는 과정에 존재한다.”고 보았습니다.

국회가 어떤 법안을 보다 시급하게 논의하고 처리해야 하는지 사회적 요구를 반영하며, 그 우선순위를 공론화할 수 있는 장이 바로 국민동의청원입니다. 국회가 국민공론장으로서의 역할을 수행할 수 있도록 국민동의청원은 보다 활성화되고, 국회는 심사를 강화해 시민으로 하여금 청원 효능감이 느껴질 수 있도록 해야 합니다. 

응답하라, 국회!

이번 토론회는 국회의원 박주민, 고영인, 김용민, 양경숙, 장경태, 조오섭, 최혜영 의원과 국민동의청원제도개선시민사회TF가 함께 기획했습니다. 청원 과정에서 느낀 어려움과 대안을 국회에 전달했으니, 이제는 국회가 나서야 할 때입니다. 국민동의청원은 시대적으로 시급하고 중요하다고 생각되는 국민적 이슈가 국회에 더욱 많이 전달하기 위한 도구이고, 국회는 이에 대해 심도있게 심사하여 입법적 대답을 내놓아야 합니다. 물론, 국회가 국민의 청원권을 실질적으로 보장하기 위해 <국회법>과 <국회청원심사규칙>을 개정하는 것도 당연하겠지만요.

본 기고글은 http://omn.kr/1ukd2" target="_blank" rel="nofollow">오마이뉴스(클릭)에서도 확인하실 수 있습니다.

본 토론회를 공동주최한 국민동의청원제도개선시민사회TF는 오마이뉴스에서 http://omn.kr/1r3se" target="_blank" rel="nofollow"><국민동의청원이 왜 이래> 시리즈(클릭)를 연재한 바 있습니다.

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법사위 체계자구심사권 축소에 그친 국회, 유감  

법사위 체계자구심사권 완전 폐지 등 추가 논의 이어져야 

오늘(8/23), 국회운영위원회(위원장 윤호중 더불어민주당 원내대표)가 전체회의에서 법사위 체계자구심사권 심사기한을 현행 120일에서 60일로 줄이고, 단순 체계 및 자구심사 외 수정을 금지하는 국회법 개정안을 처리했다. 21대 국회에도 법사위 체계자구심사권 폐지를 골자로 하는 개정안이 여러 건 발의되었음에도 근본적 해결방안을 외면하고, 거대여야 원내대표의 일방적 합의에 따라 일사천리로 축소안이 처리된 것에 유감을 표명하지 않을 수 없다.    

법사위원장 쟁탈전으로 인한 국회 원구성 지연과 쟁점 법안에 대한 법사위 심사 지연으로 인한 국회 파행 등 악순환을 끊어낼 기회임에도 거대양당은 끝내 ‘법사위 체계자구심사권 폐지'가 아닌 ‘기능 축소'로 봉합하고 말았다. 이미 국회법 86조 3항에 120일 이내라는 심사조항이 지난 2012년 신설된 바 있으나, 법사위원장의 권한 오남용 앞에서 유명무실했다. 법사위 체계자구심사 단계에서 법안 심사가 지연되거나 타상임위에서 합의 처리한 의안을 수정하는 등의 문제는 국회법 규정의 문제가 아니다. 

여전히 오남용의 불씨를 살려놓은 법사위 체계자구심사기한 축소가 과연 법 개정 취지를 달성할 수 있을지 의문이다. 그나마 여야가 법사위 체계자구심사권한 오남용의 폐해를 인지하고 단순 체계 및 자구심사 외 수정을 하지 않겠다고 법을 바꾼만큼, 스스로 개정한 국회법을 준수해야 한다. 나아가 법사위 체계자구심사권한을 완전히 폐지하고 해당 권한을 적절한 입법보좌기구에 이관하는 방안에 대한 논의를 이어가야 한다.  

논평 https://docs.google.com/document/d/1gUPz8bBlDiisN60OaWMiDcjW1aEZjVLdD3NI... target="_blank" rel="nofollow">[원문보기/디운로드]

선진국 한국을 가로막는 '자료 권력'

한국 민주주의의 발전은 관료제 개혁에 달려있다

정태석 전북대학교 교수

2019년 2월에 쓴 시평에서 나는 촛불정권의 개혁 목표를 성취하기 위해서는 관료제 혁신이 중요하다고 얘기했었다. 그리고 문재인 정권의 임기가 7개월 남짓 남은 지금 우리는 다시 한번 이러한 사실을 확인하고 있다.

사람들은 자신들의 이념이나 가치 지향, 정치적 입장에 따라 촛불의 상징, 의미에 관해 서로 다른 생각을 할 것이고, 그래서 촛불정권에 대해 서로 다른 평가를 할 것이다. 그렇지만 문재인 정권이 초기에 적극성을 보였던 불평등 개선과 비정규직 문제 해결, 부동산 안정, 4대강 재자연화, 탈핵과 에너지의 생태적 전환, 교육개혁 등의 개혁 과제에서 아쉬움이나 불만이 커지고 있다는 사실은 분명히 심각하게 평가해야 할 지점이다. 그리고 이러한 불만과 실망의 화살이 대통령과 정부로 향하는 것은 자연스러운 일이다.

물론 개혁이 후퇴하거나 지연되는 데에는 다양한 이유가 있을 것이다. 민주당 정권의 계급·계층적 지지기반으로 인한 한계도 있을 것이고, 인사의 실패로 인한 문제도 있을 것이며, 절차의 민주성이나 합리성을 지나치게 강조하여 추진력이 떨어졌기 때문일 수도 있다. 그래서 한편으로는 문재인 정권이나 민주당이 자신의 정치적 지지기반을 외면하기도 절차적 합리성을 무시하기도 쉽지 않았을 것이며, 특정 자리에 꼭 들어맞는 사람을 찾고 임명하는 과정이 쉽지 않았다는 점을 이해할 수도 있다. 이들에 대해서는 시민들이 정치적 심판을 내리게 될 것이다. 그런데 여기에는 또 다른 중요한 이유가 있다는 사실이 확인되고 있는데, 그것은 바로 관료조직의 문제이다.

일반적으로 민주주의 사회에서는 서로 다른 이념, 가치, 정책을 내세우는 정당들이나 정치인들이 서로 경합하고, 주권자인 일반시민들은 선거를 통해 정치적 선택을 하며, 여기서 다수를 대표하는 정치세력이 집권하여 정부와 의회를 통해 선거에서 내걸었던 공약을 실행하고, 그 성과에 따라 정권이 유지되거나 바뀌는 정치적 과정을 반복한다. 민주주의가 발달한 미국이나 유럽의 선진국들을 보면, 선거에서 승리한 정당은 자신의 이념이나 가치 지향에 따라 공약한 정책을 실행하기 위해 적극적으로 노력한다. 우파정권이 등장하면 사적 소유권과 시장 자유를 옹호하는 시장친화적 신자유주의 정책들을 적극적으로 실행하며, 좌파정권이 등장하면 보편적 복지와 평등을 지향하는 복지국가 정책들을 적극적으로 실행한다. 또한 생태주의 정당과 연합한 정권은 기후위기에 대응하는 에너지 전환 정책들을 적극적으로 추진한다.

그렇다면 국제적으로 선진국 반열에 들어섰다고 인정받고 있으면서 정치적 민주주의도 공고해진 한국사회의 모습은 어떠한가? 촛불 저항에 힘입어 집권한 문재인 대통령은 종종 국민들 앞에서 개혁 정책의 적극적 추진을 약속해왔다. 그런데 이런 정책들조차도 막상 각 실행부처로 가면 이런저런 제동이 걸리고 애초의 취지가 훼손되고 있는 현실을 자주 목격한다. 다른 선진 민주주의 나라들과 달리 신속한 정책 전환을 방해하는 관료조직의 벽이 그만큼 높기 때문이다.

4대강 보 철거와 재자연화를 추진해온 물관리위원회가 왜 정권 말기가 다 되어가도록 보 하나도 철거하지 못하고 있는지, 탈원전 및 탈석탄 에너지 전환 정책을 모색하고자 한 국가에너지위원회가 여전히 탈원전 논란에서 벗어나지 못하고 또 기후위기에 대응하는 에너지 전환전략을 좀 더 적극적으로 제시하지 못했는지, 왜 기재부는 대통령이 코로나로 인해 영업손실이 큰 몇몇 업종의 자영업자들에 대한 실질적 보상을 선언했음에도 여전히 초라한 수준의 보상안을 제시하며 자영업자들의 몰락을 방치하고 있는지를 생각해보자.

물론 위원회는 일반적인 관료조직과 달리 거버넌스의 이름으로 다양한 전문가들이나 시민사회 활동가들, 그리고 일반시민들까지도 포함하는 논의틀을 가지고 있다. 그런데 왜 위원회에서 정부의 정책 방향에 맞는 의사결정이 신속히 이루어지지 못하는 것일까? 많을 이유가 있을 수 있겠지만, 무엇보다 중요한 것은 '누가 참여하는가?', '참여자를 누가 결정하는가?' 하는 점이다. 그동안 전문가의 이름으로 위원회에 참여했던 많은 사람이 사실상 이해관계자였다는 점을 기억해야 한다. 사람이 바뀌지 않으면 어떤 정책 전환도 이루어낼 수 없다. 위원회에 참여하는 관련 부처 상급 관료들의 역할이 중요한데, 이들이 새로운 정부의 정책 방향에 따라 새로운 전문가들을 참여시키고 적극적인 정책 전환을 추구하지 않으면 신속한 변화를 기대하기 어렵다.

사실 정년이 보장된 공무원인 관료들의 주된 관심은 정권이 바뀌어도 자리를 유지하고 승진하는 것이며, 이들 중 일부는 퇴직 후의 일자리를 모색하거나 정치적 야심을 품기도 한다. 그래서 상급 관료들일수록 승진이나 퇴직 후 진로를 생각하며 누가 차기 정권을 차지할 것인지 계산한다. 그러니 이들은 특별한 공적 책임감이 강한 경우가 아니라면 정책 전환에 적극적으로 나서야 할 동기가 없거나, 행정을 통해 특정한 정책적 지향을 암묵적으로 드러냄으로써 정치적 명성을 쌓으려고 하기도 한다.

정년이 보장되는 관료 권력은, 주어진 임기 동안 새로운 정책을 펼치려고 정무직 관료들을 동원하는 선출 권력에 고분고분 자신의 권력을 내놓으려 하지 않는다. 5년마다 바뀌는 선출 권력이 관료 권력과의 싸움에서 이기기가 쉽지 않은 것이다. 기득권을 지키려는 정책을 지향하는 권위주의 성향의 보수정권이 관료들의 통제에 더 성공적이었다는 사실이 이 점을 잘 보여준다. 관료들은 자신의 승진이나 기득권 유지에 도움이 되지 않는 정책 전환에 적극적으로 참여하지 않으며, 가능하면 기존 정책과 규정을 유지함으로써 그동안 누려온 각종 권한과 이권을 유지하기를 원한다. 사회계층으로 중상층에 속하는 상급 관료들은, 군사독재정권을 포함한 보수정권의 장기집권 과정에서 보수 기득권층이나 권력층의 요구에 부응하는 정책들을 형성하고 또 정당화하는 데 기여해 왔는데, 이것은 관료들의 조직 이익과 보수 정치세력의 기득권 간의 친화성을 미루어 짐작할 수 있게 한다.

관료 권력이 개혁적 정책 전환을 추구하는 선출 권력에 맞서는 방식은 대체로 자료를 통제하는 방식과 절차를 내세우는 방식이 있다. 새로운 정책을 지향하는 정부가 합리적 정책 전환을 하려면 기존의 정책자료들을 재해석하고 재평가하고 재구성하는 작업을 거쳐야 한다. 이것은 정책의 기본틀을 바꾸는 과정이다. 그런데 이런 실무를 담당하는 상급 관료들이 기존 자료를 재탕하면서 이를 새롭게 재구성할 의지나 능력을 보여주지 않으면 실질적인 정책 전환의 근거를 마련하는 길은 요원해진다. 이것이 바로 관료들이 '자료 권력' 또는 '정보 권력'을 행사하는 방식이다.

관료들은 또한 정책 논의 절차를 내세워 정책 전환을 지연시키거나 훼손시킬 수도 있는데, 각종 규정에 따라 이런저런 절차를 거치다 보면 어느새 정책의 취지가 뒤틀어져 정책 목표를 수행하기 어려운 상태에 놓이게 된다. 물론 이 과정에는 기존의 정책을 정당화해온 온갖 자료들이 동원된다. 이것은 관료들이 '절차 권력'을 이용할 수 있음을 보여준다.

각종 위원회의 운영에서도 상급 관료들의 역할이 중요하다. 위원회가 정부가 공약한 정책 방향을 실현하려면, 이를 지지하는 전문가들과 상급 관료들이 의사결정에 주도적으로 참여하여 이해당사자들 간의 이견을 조율하면서 정책 전환을 끌어내야 한다. 개혁 정권에서 이 과정은 기득권자와 기존 체제의 저항에 부딪힐 수밖에 없다. 탈원전과 탈탄소를 위해서는 원전 관련 업계와 탄소에너지 업계를 설득하며 반발을 이겨내야 하며, 부동산 누진세 부과와 복지 강화를 위해서는 부동산 소유층이나 부유층의 저항을 이겨내야 한다. 이것은 강력한 정책 전환의 의지를 지닌 관료조직이 있을 때 가능하다.

그런데 지금 코로나 사태가 지속되고 대다수 국민의 고통이 커지고 있는 현실에서 기재부가 국가재정정책을 집행해온 과정을 돌아보면, 역시 선출 권력이 관료 권력의 벽을 넘어서기가 쉽지 않음을 느끼게 된다. 물론 현 기재부 장관은 대통령이 임명한 관료이기는 하다. 그렇지만 그는 정통 관료 출신으로서 상급 관료 시절에 형성해온 재정정책에 대한 기존 사고틀을 전혀 바꾸려하지 않는다는 점에서 개혁 정권의 정책 방향에 어울리지 않는다. 특히 코로나 사태가 지속되어 많은 국민이 고통받고 있는 상황에서도 재정 균형이라는 고정관념에서 벗어나지 않으려는 태도는, 선출 권력에 맞서는 관료 권력 대변자의 태도라 하지 않을 수 없다.

전문성과 공정성을 기대하며 임명했던 감사원장이 사적인 출세욕을 숨기며 정부의 탈원전 정책에 맞서 감사 권력을 남용한 사례도 보았다. 기대를 안고 임명된 장관들이 상급 관료들의 도움을 받지 못해 약속했던 정책들을 펼쳐보기도 전에 물러나기도 했고, 전문성이 부족한 장관들이 상급 관료들을 통제하지 못해 적극적인 정책 전환에 실패하기도 했다. 더구나 대통령의 의지조차 관료의 벽에 막혀 쉽게 실현되지 못하고, 국가 예산편성의 최종 결정권을 지닌 국회의 의원들조차 기재부 장관에게 몸을 낮추고, 기재부가 예산편성 권한을 앞세워 다른 모든 정부 부처들 위의 상급 부처 행세를 하는 부조리한 현실 앞에서, 선출 권력을 통해 정책 전환을 기대한 시민들의 민주적 의지는 점점 더 실망과 좌절에 빠져들고 있다. 민주주의 사회에서 정부의 정책 방향을 바꾸고 정책의 틀을 바꾸는 것이 정권교체의 의미인데, 지금 한국사회의 관료제는 정권교체의 의미를 퇴색시키고 있다. 그러니 한국사회 민주주의의 발전을 위해 관료제 개혁이 시급하다는 점이 분명해졌다.

관료제 개혁의 방향은 다음과 같은 것이어야 한다. 우선 정년이 보장되는 일반 공무원의 최고 승진 직급을 제한하고, 다양한 정책적 지향을 지닌 실국장급 전문 관료 인재 집단을 키워, 집권 정당이 자신의 정책 방향에 맞는 인재를 임명하여 활용할 수 있도록 하는 제도를 만들어야 한다. 이렇게 선출 권력이 상급 관료에 대한 폭넓은 인사권을 가지고 있어야 정권교체와 함께 신속한 정책 전환을 추진할 수 있다. 그리고 이를 위해서는 행정고시와 같이 고위 공무원을 시험으로 선발하는 제도를 폐지해야 한다. 고시 공부에 몰두하느라 현실 경험이 부족한 사람들이 시험을 통해 정책 생산에 중요한 자리를 차지하도록 하는 것은 비합리적이다. 고위 공무원은 정책 결정을 뒷받침하기 위한 자료 생산 및 해석 능력, 이해당사자들 간의 이견조율 능력을 지녀야 하는데, 이런 능력은 다양한 실무 경험 없이는 형성될 수 없기 때문이다. 물론 이러한 관료들의 현실 경험의 중요성은 사법부나 검찰의 경우도 마찬가지이다.

지금 민주당이 정부의 개혁 정책을 저지하는 관료들의 태도에 진정으로 분노를 느낀다면, 무엇보다도 의회에서 관료제를 개혁하는 법을 만드는 작업에 당장 나서야 한다. 그러지 못하면 아마도 한국 사회는 선출 권력의 공약, 특히 개혁 정권의 공약이 번번이 관료조직의 벽 앞에서 지연되고, 왜곡되고, 좌절되는 악순환에서 벗어나기가 쉽지 않을 것이다.

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