복지동향 2017년 9월호

기획주제1. 사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

기획주제2. 사회서비스 산업화 전략의 예견된 실패

기획주제3. 지역사회서비스 10년의 제도화와 보편화, 그리고 문재인 정부의 과제

사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

남찬섭 | 동아대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 위원장

발전 없는 전달체계 개편 논의

사회서비스 전달체계 구축 내지 확립 그리고 개편과 관련된 논의와 시도는 어제, 오늘의 일이 아니다. 하지만 수많은 논의와 정책적 노력에도 불구하고 전달체계와 관련된 논란은 끊임없이 제기되고 있다. 심지어 전달체계와 관련된 문제제기는 시간이 흘러도 그 내용이 거의 동일하기도 하다. 아래의 인용문을 보자.

고령화와 저출산 등 최근 복지환경의 큰 변화와 국민들의 복지수요의 증가 그리고 서민경제의 어려움 등으로 인한 생계형 사건･사고가 증가함에 따라 위기가정 조기발견체계 구축과 국민의 복지체감도 향상 등을 위한 사회복지전달체계 개선이 과제로 대두 … 또한 지방분권화 … 에 따라 지방자치단체의 복지역량(을) 강화(하는 것)도 과제(로 대두) … (따라서) 위기가정을 조기에 발견･지원하는 시스템을 구축하고, 시･군･구 및 읍･면･동의 복지기능 조정 후 적정인력을 충원하여 시･군･구의 복지기획 능력과 읍･면･동의 현장성을 강화 … (하고자 함). 
대통령자문 빈부격차･차별시정위원회, ｢사회복지 전달체계 개선방안｣, 2005.2.22.

위 인용문은 지금으로부터 12년 전인 2005년 2월에 참여정부가 사회복지전달체계 개편방안을 추진하면서 그 필요성을 밝힌 내용이다. 이 전달체계 개편방안은 2004년 12월 18일 대구 불로동에서 4세 남아의 사체가 장롱에서 발견된 사건이 직접적인 계기가 되어 마련된 것인데, 위에서 보듯이 개편 필요성으로는 객관적 환경의 변화(복지환경의 변화 및 서민생활의 어려움)와 주관적 수요의 증가(복지수요 증가), 행정적 대응의 미비(사각지대 발견의 어려움), 정부의 복지정책의 지향성(복지체감도 향상 필요성, 분권에 따른 지방정부 복지역량 강화 필요성)이 언급되고 있고, 관련 대책으로는 행정적 대응체계의 강화(시각지대 발견시스템 구축, 적정인력 충원)와 복지 정책지향의 달성(지방정부의 복지기획력 향상 및 현장성 강화)이 제시되고 있다. 이 인용문에 제시된 객관적 환경의 변화와 주관적 수요의 증가, 행정적 대응의 미비, 행정적 대응체계의 강화, 그리고 복지정책의 지향성 및 그것의 달성은 12년이 지난 지금도 정부의 전달체계 관련 대책에서 거의 동일하게 언급되는 내용들이다(사용되는 용어에 약간의 변화가 있기는 하다).

이처럼 전달체계 개편의 필요성이 시간이 지났음에도 거의 동일한 내용으로 지속적으로 언급되고 있고 개편방안의 방향 또한 큰 변화 없이 논의 대상으로 지적되는 것은 왜 그런 것일까? 가장 먼저 생각할 수 있는 것은 12년 전에 언급된 전달체계 개편 필요성이 여전히 지속되고 있다는 것이다. 하지만 이는 일정부분 타당성이 있지만 세부적으로는 달리 생각할 여지가 있다. 즉, 저출산･고령화와 서민생활의 어려움 등과 같은 객관적 환경의 변화와 국민들의 복지수요의 증가와 같은 주관적 여건의 변화는 오늘날에도 전달체계 개편을 정당화하는 근거로 유효하다고 말하는 것이 적어도 전달체계와 관련해서는 크게 문제될 것이 없다고 볼 여지가 있다. 하지만 사각지대 발견의 어려움과 같은 행정적 대응의 미비 그리고 복지체감도 향상 및 지방정부의 복지기획력 향상 필요성과 같은 정책지향성과 관련해서는 전달체계 개편을 정당화하는 근거로 여전히 유효하다고 말하는 것이 문제가 없을지 의문이다. 다시 말해서 후자의 경우 그것을 지금에 와서도 전달체계 개편의 근거로 드는 것은 그동안의 정책적 노력이 소홀했음을 거꾸로 보여주는 것일 수 있다는 것이다.

전달체계 구축·개편의 흐름

이와 관련하여 그간 정부가 시도해온 전달체계 구축시도의 주요 사례를 특히 공공복지전달체계에 초점을 맞추어 열거해보면 <표 1-1>과 같다.

사회서비스 전달체계 구축 노력은 1990년대 중반부터 시작되었다고 볼 수 있는데 당시의 시도는 보건복지부 산하에 별도의 기구를 설치하는 방향으로 추진되었다. 이는 보건복지사무소와 사회복지사무소 사업으로 시도되었으나 둘 다 시범사업으로만 그쳤다(<표 1-1>의 ①, ②). 이 두 시도의 실패는 현실적으로 복지부 산하에 별도의 지방조직(특별행정조직)을 두는 것에 대한 실효성이 현저히 떨어진다고 평가할 수 있다. 이 두 시도가 실패한 이후에는 전달체계 관련 시도들이 대체로 시･군･구와 읍･면･동이라는 기존의 지방행정조직 내에서 복지기능을 강화하려는 것으로 나타났다. 이처럼 기존 지방행정조직을 활용한 복지기능의 강화라는 시도는 네 가지의 경향으로 진행되었다고 할 수 있는데, 첫째는 사례관리기능의 강화이며 둘째는 온라인 전달체계의 강화, 셋째는 사회서비스의 ‘신청-조사-결정’ 절차의 공식화, 그리고 넷째는 분권화와 중앙화의 동시적 진행이다. 

사례관리는 당초 1990년대 초반부터 민간부문에서 활용해오던 것인데 2006년 주민생활지원기능 강화라는 공공복지전달체계 강화 시도가 추진되면서 정부도 사례관리기능에 관심을 보이기 시작하였다. 사례관리의 개념은 다양하지만 크게 두 가지 개념화로 구분할 수 있다. 한 가지는, 복합적이고 지속적인 욕구를 가지고 있는 표적집단을 대상으로 한 고도의 임상적인 개입을 강조하는 개념화이며, 다른 한 가지는 표적집단의 복합적 욕구를 전제하지 않고 사회서비스 과정 자체의 연계･조정에 초점을 두어 맞춤형 서비스(tailored services), 연계(linkage), 조정(coordination), 서비스 네트워크, 서비스 효과성 등을 강조하는 개념화이다(Gursansky et al., 2003). 후자의 개념화를 따를 경우 사례관리는 사회서비스의 일반적인 목적 및 과정과 크게 다르지 않다. 현재 정부는, 통합사례관리¹⁾를 지역사회의 공공 및 민간자원에 대한 체계적인 관리･지원체계를 토대로 복합적이고 다양한 욕구를 가진 대상자에게 복지･보건･고용･주거･교육･신용･법률 등 필요한 서비스를 통합적으로 연계･제공하고, 이를 지속적으로 상담･모니터링 해 나가는 사업으로 규정하는 한편 통합사례관리의 목표를 맞춤형 서비스의 연계･제공으로 명시하고 있어(보건복지부, 2015) 위에서 말한 두 가지 개념화를 모두 추구하고 있다. 이런 점에서 현재 정부가 말하는 통합사례관리는 복합적 욕구를 가진 소수의 사람들을 대상으로 한 다양한 서비스의 연계･제공을 의미하면서 동시에 일반적인 복지대상자를 대상으로 한 네트워크 강화를 의미하기도 한다. 

그런데 이와 같은 사례관리가 전달체계와 관련하여 갖는 중요성은 사례관리의 소재가 변화해왔다는 데 있다(민소영, 2015 참조). 즉, 2006년에 시도된 주민생활지원기능 강화에서 사례관리는 읍･면･동에서 추진하는 것으로 상정되었다(<표 1-1>의 ⑤). 즉, 당시에 자산조사 등 조사업무는 시･군･구가 수행하고 읍･면･동은 찾아가는 복지와 사례관리업무를 수행하는 것으로 역할분담이 상정되었던 것이다. 물론 당시의 사례관리는 관련 인력의 충원이 제대로 이루어지지 않아 효과를 내지 못하였다. 그 후 보수정권으로 정권이 교체되면서 사례관리의 소재지는 읍･면･동에서 시･군･구로 이동되었다. 즉, 민생안정요원에서부터 위기가구 통합사례관리를 거쳐 희망복지지원단에 이르기까지 이명박 정부에서 시도된 전달체계와 관련된 많은 시도들은 모두 사례관리기능의 소재지를 시･군･구로 상정한 것이었다(<표 1-1>의 ⑥, ⑦, ⑨). 그러다가 박근혜 정부가 출범하면서 사례관리기능을 다시 읍･면･동으로 이관하려는 움직임이 나타나면서 시범사업이 추진되었고 2016년 7월부터 읍･면･동 복지허브화 사업이 본격 추진되기 시작하였다. 즉, 사례관리의 소재지는 읍･면･동에서 시･군･구를 거쳐 다시 읍･면･동으로 옮겨오게 된 것이다. 당초 이명박 정부 때 사례관리기능을 시･군･구로 이관한 것에는 다른 여러 고려도 있었겠지만 가장 큰 요인은 인력문제였다. 즉, 사회복지공무원의 추가적인 증원 없이 공공전달체계 기능을 추진해보려는 시도를 하다 보니 사례관리기능을 시･군･구로 이관시킬 수밖에 없었던 것이다. 하지만 결국 사례관리기능이 읍･면･동으로 이관되기 시작한 것은 공공복지전달체계 구축에서 주민생활권과 물리적･심리적 접근성이 가장 중요한 요소임을 보여주는 것이라 할 수 있다. 이는 다시 오랜 세월 동안 구축되어온 시･군･구-읍･면･동이라는 내무행정체계가 주민들의 일상생활 속에 깊이 뿌리내리고 있어 공공복지전달체계 구축이나 개편시도는 이 점을 고려할 필요가 있음을 보여주는 것이다. 어떤 면에서 보건복지사무소나 사회복지사무소 설치 시도가 성공하지 못한 데에는 이러한 점이 영향을 미친 것으로 생각한다. 

사례관리가 전달체계와 관련하여 갖는 또 하나의 중요성은 민간과 공공부문 간의 역할분담에 관련된 것이다. 앞서 말한 것처럼 민간복지관 등에서는 이미 1990년대 초부터 사례관리기법을 활용해왔다. 그리하여 민간기관들 간에 다양한 방식의 연계가 추진되기도 하였던 것이다. 그리고 2000년대 초에는 사회복지사업법 시행령의 개정을 통해 종합사회복기관의 기능을 3개로 정리하면서 그 중 한 가지로 사례관리를 명문화할 정도로 민간부문에서는 사례관리기능을 중시해왔다. 하지만 이제 정부가 통합사례관리라는 이름으로 사례관리기능에 나서게 됨에 따라 민간기관은 이미 해오던 사례관리기능을 재조정해야 할 상황에 놓이게 되었다. 오랫동안 민간복지관 등 민간부문에 사회서비스 공급을 의존해온 한국사회에서 정부가 사례관리에 나선다는 것은 정부와 민간 간의 관계를 과거와는 완전히 다른 차원에서 새롭게 정립해야 함을 의미한다. 

온라인 전달체계는 복지업무의 전산화와 관련된 것인데 이는 사실 민간복지관 등을 중심으로 이미 1990년대부터 꾸준히 진행되어온 것이었고 정부도 민간복지기능의 전산화를 지속적으로 지원해왔을 뿐만 아니라 동시에 정부 차원에서도 전산화 작업을 지속적으로 추진하였다. 그런데 이명박 정부 들어와 부정수급 단속이 강조된 데다 2009년에 공무원에 의한 복지급여 횡령사건이 잇달아 발생하면서 온라인 시스템의 구축이 본격화 되었고 사회복지통합전산망(‘사통망’)을 추진하기에 이르렀다. 사통망은 기존에 추진되던 전산화를 뛰어넘어 가히 온라인 전달체계라 할 만한 것으로서 어떤 면에서 이명박 정부가 사회복지공무원을 증원하지 않은 것을 보완하는 기능을 한 것이라 할 수도 있다. 즉, 사례관리기능의 소재지를 시･군･구로 이관할 수 있게 하는 전자적 토대가 되었던 것이다. 이러한 온라인 전달체계는 이제는 이른 바 사각지대의 발굴을 위해 저소득층의 개인정보를 23종이나 처리하는 전자적 인프라가 되어 적어도 복지부문에서는 오프라인 상에서의 사회적 자본이나 공동체를 대체할 수도 있을 정도가 되어가고 있다. 

기존의 시･군･구-읍･면･동이라는 지방행정조직을 활용한 복지기능 강화 시도가 추진되는 과정에서 나타난 셋째의 흐름은 사회서비스 신청-조사-결정절차, 즉 단순화된 서비스결정절차의 공식화이다. 사실 서비스결정절차의 공식화는 2003년 7월에 개정된 사회복지사업법에서 이미 명문화되었던 것이다. 하지만 이 당시 공식화된 서비스결정절차는 사실상 사문화하여 제대로 시행되지 않다가 2014년 12월에 송파세모녀법의 일환으로 제정된 사회보장급여의 이용･제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률(‘사회보장급여법’)에서 다시 규정되었다. 사회보장급여법은 2015년 7월부터 시행되었으므로 이 법에 의한 서비스결정절차의 시행은 이제 2년이 지났다고 할 수 있지만 실제 현장에서는 서비스결정절차보다는 사각지대 발굴과 사례관리가 훨씬 더 강조되는 것 같다. 

마지막으로 기존 지방행정조직을 통한 복지기능강화는 분권화와 중앙화의 동시적 진행이라는 흐름으로 나타나기도 했는데 아마도 이것이 오늘날 사회서비스 전달체계의 파편화를 초래한 가장 주된 원인일 것이다. 분권화는 오늘날 시대적 경향이기도 하지만 복지와 관련해서는 2005년에 시행된 사회복지서비스 지방이양이 가장 중요한 계기였다. 그리고 위의 <표 1-1>에서 열거한 다양한 공공전달체계 구축 내지 개편 시도들은 모두 지방정부의 복지기획력을 향상시키려는 것이었고 이는 분권화의 흐름과 조화로운 것이다. 하지만 분권화는 그 한 가지 흐름으로만 진행된 것은 아니다. 가장 대표적으로 2006년부터 본격적으로 도입되기 시작한 바우처가 사회서비스 이용 및 이용권 관리에 관한 법률(‘사회서비스이용권법’)의 제정(<표 1-1>의 ⑧)을 통해 제도화되어진 것에서 보듯이 사회서비스 전달체계에는 중앙화의 흐름도 강력하게 존재하였다. 또 표에는 제시하지 않았지만 2008년부터 시행된 노인장기요양보험은 그 관리운영기구가 건강보험공단으로 정해져 사회적 돌봄의 중요한 한 요소인 노인돌봄서비스 일부가 중앙화된 전달체계를 가지게 되었다. 그리고 이명박 정부에서 장애인활동지원서비스의 관리운영기구가 국민연금공단으로 정해졌는데, 이 역시 재정방식도 중앙화된 바우처 방식인데다 관리운영기구까지 연금공단으로 집중되는 것을 의미했다. 그리하여 현재 사회서비스는 ① 지방이양된 사회서비스, ② 국고보조방식에 의한 전통적인 사회서비스, ③ 중앙화된 바우처 방식에 의한 시장화된 사회서비스, ④ 사회보험공단에 의해 관리･운영되는 사회서비스의 네 부문으로 분절되어 있다.²⁾
 

결국, 기존 지방행정조직을 통한 복지기능강화의 기조를 띤 공공복지전달체계 구축 내지 개편 시도들은, 분권화와 중앙화의 동시적 진행으로 인해 분절되고 파편화된 지방의 전달체계라는 장(場) 위에서 서비스결정절차의 철저한 시행보다는 읍･면･동 단위에서의 사례관리기능의 강화에 중점을 두어 추진되면서 정부와 민간 간의 관계 설정 문제를 남겼다. 또 전체적으로 볼 때 이러한 것이 오프라인상의 시도였다면 이 오프라인상의 시도는 온라인상의 전달체계 구축과 병행하여 진행되었다. 초기 온라인상의 시도는 부정수급 색출 및 공무원들의 부정행위 방지의 의도가 강한 것이었다면 이제는 사각지대 발굴과 사례관리기능의 강화를 지원하고 더 나아가 그것을 주도할 정도의 힘을 갖게 되어 사실상 온라인 전달체계라 할 정도가 되었다. 그리하여 오늘날 사회서비스 전달체계 구축 내지 개편 시도는, 온라인 및 오프라인상 시도의 동시적 고려, 서비스결정절차의 실행문제, 사례관리와 관련된 정부와 민간부문 간의 관계설정 문제, 분권화와 중앙화의 조화 문제 등 성격을 서로 달리 하고 차원도 서로 달리 하는 매우 복잡한 요소들을 고려해야 하는 대단히 어려운 작업이 되었다. 

문재인 정부의 전달체계 개편과 제언

최근 문재인 정부는 100대 국정과제를 발표하였는데, 여기서 사회서비스 전달체계와 관련된 것으로는 ‘국가의 고른 발전을 위한 자치분권과 균형발전’이라는 제목 하에 제시된 ‘주민직접참여제도 확대 및 마을자치 활성화’를 들 수 있다(국정기획자문위원회, 2017). 그리고 이것은 공공서비스 플랫폼이라는 정책으로 발표되었다. 여기서 복지는 마을자치 활성화의 일부로 상정된 것처럼 보인다. 즉, ‘읍면동의 기능･인력 등을 주민의 시각에서 종합 개편’한다고 하면서 그 방안으로 ‘종합적인 주민서비스 제공 등 행정 혁신’, ‘본청의 안전･인허가 등 생활밀착기능을 이관하여 주민중심의 서비스 제고’라는 방안과 함께 ‘읍･면･동의 찾아가는 보건･복지서비스 강화’라는 방안이 제시되어 있는 것이다. 그리고 이러한 읍･면･동의 찾아가는 보건･복지서비스 강화는 서울시에서 추진하고 있는 ‘찾아가는 동 복지’ 사업을 따와서 그것을 전국화하려는 것으로 알려져 있다. 그리고 읍･면･동의 복지기능강화는 전체적으로 마을 만들기 사업이라는 틀 내에서 진행될 것으로 보인다. 

현재 정부가 발표한 것으로는 구체적인 내용을 알 수가 없어서 본격적인 평가는 어렵다. 하지만 만일 마을 만들기의 틀 내에서 읍･면･동 복지기능강화가 추진된다면 그와 관련해서는 몇 가지 언급을 할 필요가 있다. 첫째, 본문에서 본 것처럼 현재 한국의 사회서비스 전달체계가 가지고 있는 매우 복잡한 요소들을 충분히 고려할 필요가 있다는 것이다. 예컨대 찾아가는 보건･복지서비스 강화는 보건･복지연계와 발굴주의를 결합시킨 것인데 이것이 작동될 토대는 새로운 공사관계의 정립을 요구하는 그리고 매우 분절적이고 파편화된  그리고 온라인 전달체계가 강력하게 구축되어 있는 그런 토대라는 점이 고려되어야 한다. 다시 말해서 서비스연계와 사각지대 발견이 쉬운 구조가 아닐 수 있다는 것이다. 

둘째, 현재까지 마을 만들기의 내용이 구체적으로 알려져 있지는 않으나 이 마을 만들기 역시 그간 정부의 공공복지전달체계가 생성해놓은 복잡한 차원들 속에서 진행되리라는 것이다. 혹자는 마을 만들기 사업은 복지전달체계와는 관련성이 없다고 말하지만 현재 한국의 사회서비스는 시･군･구-읍･면･동이라는 주민들의 일상생활과 밀접히 관련된 지방행정조직을 통해 제공되고 있고 또 마을 만들기가 궁극적으로는 읍･면･동의 기능과 인력을 주민의 시각에서 재편하는 것에 관련된 것이라고 할 때 그것이 복지전달체계와 연관되지 않는다는 것은 불가능한 일일 것이다. 특히 저소득층 주민들의 삶과 관련하여 마을 만들기와 읍･면･동 복지기능강화는 밀접히 연관될 가능성이 매우 높다. 이는 결국 정부로 대표되는 공공부문과 그 외 민간부문 간의 관계 정립, 즉 공사관계 정립을 요구하는 일이다. 이와 관련하여 마을 만들기의 틀 내에서 진행되는 읍･면･동 복지강화는 기존의 것과는 상당히 다른 차원에서 새로운 공사관계의 정립을 필요로 하는 일임을 주의할 필요가 있을 것이다. 그간 정부는 민간복지관 등을 활용하여 사회서비스를 공급해왔으면서도 민간복지관 등에게 관련된 권한을 부여하는 데에는 대단히 인색한 태도로 일관해왔다. 이제 정부가 사례관리에 나서는 등 뒤늦게나마 복지와 관련하여 정부가 했어야 할 일들을 맡기 위해 나서는 것은 다행이라 할 수 있지만 그 과정에서 그동안 정부가 하지 않던 업무를 떠맡아왔던 그래서 나름의 전달체계를 구축해왔던 민간복지관 등의 민간부문의 기능을 어떻게 조정할 것인가에 대해 논의하지 않은 점은 대단히 아쉬운 대목이라 할 것이다. 

셋째, 일부 논자들은 찾아가는 복지(outreach services)를 발굴주의라 하여 대단히 강조하고 있다. 즉, 발굴주의는 잠재적 수혜자가 정부를 찾아오기를 기다리는 신청주의를 넘어 정부가 적극적으로 찾아나서는 복지라는 것이다. 이미 지난 정부 기간에도 찾아가는 복지는 수요자중심주의와 결합되는 경향이 나타나기 시작하여 이는 사회보장급여법의 수급권자 발굴에 관련된 조항들로 표현되고 현장에서는 사례관리업무를 담당하는 조직으로 설치된 희망복지지원단이 찾아가는 복지를 실행하는 단위로 활동하고 있어 찾아가는 복지와 사례관리, 사각지대 발굴이 결합되어 왔던 터이다. 이들의 결합이 일률적으로 좋다거나 일률적으로 나쁘다거나 하는 평가는 적절치 않을 것이다. 하지만 발굴주의의 개념을 명확히 할 필요는 있는 것으로 생각한다. 예컨대 발굴주의는 어디까지의 행위를 말하는가, 즉 사회서비스 정보를 알지 못하는 어떤 가족을 ‘발굴’하여 그 가족에게 이러저러한 정보를 제공하고 그런 연후에 그 가족이 주민센터를 찾아가서 특정 서비스를 신청했다면 그것은 발굴주의인가 신청주의인가? 이것은 대단히 사소한 문제제기처럼 보일 수도 있지만 발굴주의에 부착된 과도한 낙관주의를 경계하는 의미도 있다. 신청주의가 본래부터 주민들을 앉아서 기다리기만 하는 관료주의를 의미하는 것은 아니다. 신청주의는 복지혜택을 필요로 하는 사람들로 하여금 그 스스로 혜택을 신청케 함으로써 권리의식을 갖게 하려는 의도도 가진 것이다. 물론 신청주의가 행정편의주의적인 속성을 가진 점도 있다. 하지만 신청주의는 매우 실용적인 일선행정 차원에 적용되는 원칙이어서 그것이 갖는 속성이 본질적으로 특정의 것이라고 하기 보다는 다양한 속성이 혼재한 가운데 그 중 어떤 속성이 보다 잘 부각되는가는 그 원칙을 어떻게 실행에 옮기는가에 달려 있는 것이라고 보는 편이 더 적절할 것이다. 즉 다시 말해서, 신청주의 그 자체가 문제가 있는 것이라기보다는 신청주의가 가진 권리적 속성이 드러나지 못하게끔 편성되어온 기존의 관리운영체계가 문제라고 생각하는 것이 더 적절할 수 있다는 것이다. 이렇게 본다면 발굴주의 역시 그 자체로 옳은 원칙이라기보다는 발굴주의를 통해 드러내고자 하는 전달체계의 속성을 잘 드러낼 수 있게끔 하는 방안을 어떻게 마련할 것인가에 중점을 두어 접근하는 것이 더 적절할 수 있는 것이다. 사실 발굴주의는 직권주의가 좀 더 극대화된 것이라고 볼 수 있는 면도 있어서 가부장적인 속성을 가질 수도 있는 것이다. 

그리고 발굴주의는 그 용어에서 알 수 있듯이 사각지대 발굴과 거의 동의어처럼 사용되고 있는데 이와 관련해서도 유의해야 할 점이 있다. 사각지대는 흔히 수급자격이 있는데도 정부의 지원에서 배제된 사람들을 가리키는데, 조금 더 넓게 규정하면 어떤 형태로든 정부의 지원에서 배제된 사람들을 가리킨다고 볼 수 있다. 따라서 사각지대는 수급자격제도와 관련된 것일 수도 있고 또는 수급자격자를 결정하는 행정절차와 관련된 것일 수도 있으며 또는 수급자 본인의 정보부족 또는 거동의 불편 등과 관련된 것일 수도 있다. 이렇게 보면 사각지대 발굴이 반드시 물리적 방문을 전제하는 듯한 찾아가는 복지를 통해서만 가능한 것이 아님을 알 수 있다. 또한, 찾아가는 복지(발굴주의)는 결국 주민들의 욕구에 대한 밀착적･선제적 대응을 의도한 것이라 할 수 있는데 이것이 반드시 물리적 방문을 통해서만 가능한 것은 아닐 수 있다. 방문이 필요 없다는 것은 아니지만 사각지대의 해소나 밀착적･선제적 대응을 위해서라면 제도의 개선도 병행되어야 한다. 물리적 방문을 지나치게 강조하는 것은 자칫 사각지대 발생의 보다 근본적 원인을 외면하고 제도적 접근을 소홀히 다루게 하는 빌미가 될 수도 있는 것이다. 더욱이 지난 정부 시절 과도할 정도로 추진된 온라인 전달체계 구축에 의해 발굴주의는 온라인상의 개인정보처리와 연계되어 과도한 방문으로 이어질 가능성도 안게 되었다.

현재 정부는 시범사업 등을 통한 단계적 접근을 계획하고 있어 이 과정에서 위에서 언급한 사항들에 대한 고려가 좀 더 이루어지고 나아가 그것을 위한 광범위한 토론이 이루어지고, 대안이 충분히 숙고된다면 지방행정의 전반적인 개편과 함께 공공복지 전달체계의 개편도 적절하게 이루어질 수 있으리라 생각한다.

1) 정부는 일반적으로 쓰이는 사례관리라는 용어 대신에 ‘통합사례관리’라는 용어를 사용하는데 이는 민간부문의 사례관리와 공공의 사례관리를 구분하기 위한 의도에서라고 생각한다.

2) 이러한 현상과 연관되어 현재 우리나라의 사회(복지)서비스 관련 용법이 변화해왔는데, 본문의 ①과 ②를 사회복지서비스라 칭하고 ③과 ④를 사회서비스로 칭하는 경향이 강화되어 왔고 이는 이제 거의 정착되어가는 것처럼 보인다.

<참고문헌>

강혜규･박세경･함영진･이정은･김태은･최지선･김보영･John Hudson･Aniela Wenham. 2016. 사회보장부문의 서비스 전달체계 연구: 맞춤형 서비스를 위한 통합성 분석을 중심으로. 연구보고서 2016-37, 세종시: 한국보건사회연구원.

국정기획자문위원회. 2017. 문재인정부 국정운영 5개년 계획.

대통령자문 빈부격차･차별시정위원회, ｢사회복지 전달체계 개선방안｣, 2005.2.22.

민소영. 2015. “한국의 사례관리 전개과정과 쟁점 고찰.” 한국사회복지행정학, 17(1) : 213~239.

보건복지부. 2015. 2015 희망복지지원단 사업안내.

Gursansky, D., Harvey, J. and Kennedy, R. 2003. Case Management: Policy, Practice and Professional Business. New York: Columbia University Press.

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서울 아파트, 실거래가 높을수록 공시가격 반영률 낮아

<부동산 공시가격의 정상화 방안> 이슈리포트 발표
 

참여연대 조세재정개혁센터는 2017년9월28일 <부동산 공시가격의 정상화 방안> 이슈리포트를 발표했습니다. 참여연대가 2017년 상반기에 거래된 서울 아파트 45,293건을 조사한 결과, 서울 아파트의 공시가격의 실거래가 반영률은 평균 66.5% 수준에 불과한 것으로 나타났습니다. 서울 아파트의 경우 실거래가가 높은 아파트가 많은 지역일수록 공시가격의 현실 반영률은 낮아, 주택의 자산 가격이 높을수록 상대적 조세부담률은 낮아지는 폐해도 드러났습니다.

국토교통부와 지자체는 <부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률>에 따라, 매년 모든 주택과 토지에 대해 통상적인 시장에서 정상적인 거래가 이루어지는 경우 성립될 가능성이 가장 높다고 인정되는 ‘적정가격’을 공시해야 합니다. 그러나 국토연구원의 연구에 따르면, 부동산 공시가격의 실거래가 반영률은 2013년 기준 평균 65%에 불과했습니다. 그동안 공시가격의 실거래가 반영률을 높이기 위한 제도 개선은 전혀 이루어지지 않았고, 국토교통부는 이를 단기간에 개선하기 어려워 중장기적 과제로 추진하겠다는 입장을 2016년 1월 밝힌 것이 전부입니다.

참여연대의 조사 결과를 지역별로 살펴보면, 서울 아파트의 평균 실거래가는 강남구(11억 7,844만 원), 서초구(11억 2,034만 원), 용산구(8억 3,980만 원) 순으로 높았으나, 공시가격의 실거래가 반영률은 강남구(64.2%), 서초구(64.6%), 용산구(65.8%) 모두 서울 평균(66.5%)보다 낮았습니다. 아파트와 다세대주택, 연립주택을 포함하는 공동주택을 조사한 결과, 2017년 상반기 거래된 서울 공동주택 공시가격의 실거래가 반영률은 평균 64.8%로 나타났습니다. 이는 국토연구원이 발표했던 2013년 기준 서울 공동주택 공시가격의 실거래가 반영률 68.7%보다 오히려 4% 가량 하락한 수치입니다.

이처럼 실거래가에 크게 미치지 못하는 공시가격으로 인해, 현행 제도로는 과세표준이 왜곡되어 종합부동산세가 제대로 부과되지 않고 있습니다. 주택 소유자를 모두 1가구1주택자로 가정했을 때, 2017년 상반기 거래된 서울 아파트 중 실거래가가 9억원을 초과해 종합부동산세 과세 대상에 해당하지만, 공시가격 적용으로 인해 종합부동산세 과세 대상에서 제외되는 주택이 71.7%에 달합니다. 설상가상으로 과세표준을 더욱 낮추는 공정시장가액비율까지 적용(재산세: 60%, 종합부동산세: 80%)되고 있는 현행 부동산 세제는 조세정의를 심각하게 왜곡하고 있습니다. 2017년 상반기 기준, 평균 실거래가가 가장 높은 서울 강남구, 서초구, 용산구 아파트 소유자의 평균 보유세를 각 조건별로 살펴본 결과, 현행 제도에서 발생하는 보유세는 실거래가 반영률 100%으로 공시가격의 정상화했을 때의 약 34.5% 수준입니다.

따라서 국토교통부는 조세정의를 심각하게 왜곡하고 있는 부동산 공시가격을 실거래가 수준으로 끌어올리기 위한 로드맵을 제시해야 합니다. 왜곡된 공시가격을 바로잡기 위한 첫 단추로 종합부동산세, 재산세에 적용되는 공정시장가액비율을 폐지해야 합니다. 부동산 가격공시 제도를 정상화하는 방안은 왜곡된 조세정의를 바로잡아야 할 차원의 문제입니다. 또한 이명박 정부 이후 대폭 축소된 종합부동산세의 세율을 참여정부 수준으로 조정하는 제도 개선도 동시에 추진해, 부동산 과다보유를 억제함으로써 이미 극심한 수준에 다다른 한국의 주거불평등을 바로잡아야 합니다. 끝.

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검찰권 오남용 과거사 철저히 규명되어야 

법무·검찰개혁위의 검찰 과거사 조사위원회 및 재심 권고에 대한 논평

오늘(9/29) 법무·검찰개혁위원회(이하 개혁위)가 법무부에게 과거 검찰의 검찰권 오남용 사건들을 조사하도록 ‘검찰의 과거 인권침해 및 권한남용 의혹사건 진상조사 위원회(약칭 검찰과거사조사위원회, 이하 과거사조사위)’를 설치하고, 검찰권 남용 및 인권침해가 확인된 사건의 경우 적극적인 재심청구를 통해 시정하라는 내용의 권고안을 발표하였다. 참여연대 사법감시센터(소장 임지봉 서강대학교 교수)는 개혁위의 권고안처럼 검찰의 검찰권 오남용 사건이 철저히 재조사되기를 촉구한다.

검찰권 오남용 사건들을 재조사하기 위해서는 과거사 조사의 객관성과 중립성, 전문성이 보다 강하게 담보되는 과거사조사위가 설치되어야 한다. 권고안에 따르면 법무부장관이 검찰총장과 협의하여 설치하며, 법무부장관과 검찰총장이 협의하여 위촉한 민간위원 9명으로 과거사조사위를 구성하도록 하고 있다. 그러나 검찰의 과오를 조사하기 위한 조사위원을 위촉함에 있어 그 조사대상 당사자라 할 수 있는 검찰총장과의 협의를 거치도록 하는 것은 적절하지 않다. 

또한 개혁위는 권고안에서 검사로 근무하다가 퇴직한지 3년이 지나지 않은 자는 과거사조사위의 위원이 될 수 없다고 결격사유를 규정하고 있으나, 이는 조사의 객관성과 공정성을 충분히 담보할 수 없다. 조사위가 조사하게 될 사건들이 대부분 3년이상 지난 사건들임을 감안하면 조사 대상 사건의 진행 당시에 수사를 담당했던 검사들이나 혹은 그와 연관이 있는 검사들이 위촉될 가능성이 여전히 남아 있기 때문이다. 따라서 조사위원의 위촉에 있어서는 검사 출신 인사를 배제함을 원칙으로 해야 한다. 만약 조사 과정에서 검찰의 협조가 필요하다면, 자료 제출이나 진술 요구 등에 있어서 검찰이 거부할 수 없도록 조사위의 권한을 강화하는 방식으로  전문성과 공정성을 동시에 확보해야 한다. 조사결과가 과오의 당사자인 검찰의 ‘협의’를 거쳐 나온 것이라면 국민들로부터 진정성을 인정받기 힘들 것이기 때문이다. 

검찰 역시 재심청구에 대한 개혁위의 권고대로 과거 검찰의 권한 남용과 인권침해가 확인된 사건에 대해서는 적극적인 재심청구를 하고, 과거사 재심사건에서 검찰의 과오를 인정하지 않는 ‘백지 구형’ 관행도 중단해야 한다. 과거 상부의 부적절한 백지구형지시를  거부하고 무죄 구형을 했던 임은정 검사에 대한 징계 취소 및 상고 취하도 병행되어야 함은 물론이다. 근거없고 부적절한 상부의 지시에 저항하는 검사의 소신은 징계의 대상이 아닌 보호와 장려의 대상이 되어야 한다. 

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참여연대, 공직자후보자 인사검증강화방안 모색하는 포럼 개최

국민입장에서  용인가능한 기준, 불가능한 기준 등 세부 인사검증 기준  마련해야

참여연대 행정감시센터(소장 장유식 변호사)는 오늘(7/24) 「새 정부의 고위공직자 인사, 바람직한 해법을 모색하다 - 고위공직자 인사검증 강화 방안을 중심으로」포럼을 개최했다. 이번 포럼은 문재인 정부의 1기 내각 구성 과정에서도 부실 인사검증, 흠집내기식 청문회 논란이 반복되어, 고위공직자의 인사검증과 인사청문회의 개선 방안을 모색하기 위해 마련됐다.

발제를 맡은 라영재 한국조세재정연구원 연구위원은 고위공직자 인사검증에 대한 그간 학계의 논의를 소개했다. 인사검증의 개념과 범위는 역량(전문성, 직무수행능력), 도덕성(준법성, 청렴성), 이해충돌, 정무적(정치적 행적, 이념적 지향성 등) 검증을 포함하는데, 현재의 인사검증은 도덕성 검증 중심이라는 학계 평가를 제시했다. 또한 도덕성 검증도 국민들과 대통령· 인사검증 담당자들의 눈높이 사이의 괴리로 한계가 존재했다며, 고위공직자의 도덕성을 검증할 때 도덕성의 개념을 국민정서에 부합하는 정도까지 그 의미를 확대해 검증에 필요한 구체적 항목과 기준을 설정해야 한다는 견해를 소개했다. 즉 인사검증 시 고위공직 후보자의 임용적격 판단기준으로서 도덕성 검증기준을 획일적으로 적용하기보다, 항목별로 문제가 된 행위의 심각성, 횟수, 행위로 인한 처벌의 강도, 시간적 경과 등 다양한 관점을 고려한 합리적 검증기준을 설정해야 한다는 것이다. 

또한 공직후보자 인선에 대한 사회적 동의를 확보하는 방안으로 인사과정에서 시민참여를 보장하는 방안과 인사검증 기능을 국민이 신뢰할 수 있는 청와대 외부 기관에 부여하는 방안을 소개했다. 인사검증체계의 역량 강화방안으로는 ▷ 충분한 인사검증 소요기간 부여, ▷ 후보로 거론되는 단계부터 인사검증에 필요한 자료와 자료수집 동의서를 제출케 하는 방안, ▷인사검증기관의 자료 제출 요구에 관계 기관 협조의 근거 법령 마련 ▷ 인사권자가 어떤 특정 후보를 원하는지 인사검증자가 알 수 없게 한 상태로 후보자를 물색하는 방안이나 인사권자가 검증결과나 추천 자료가 누구의 것인지를 모르게 한 상태로 내용만 보고 인선을 결정하는 이중차단 방식의 인사검증 방법도 소개했다.

라영재 연구위원은 학계 논의를 바탕으로 인사검증을 강화하기 위한 제도적 고려사항으로 ▷고위공직자 인사검증에 대한 법적 근거 마련, ▷ 명확한 인사추천과 검증 분리(대통령 비서실 외부기관 활용방안 고려), ▷ 도덕성, 윤리성 중심의 검증기준(검증항목)에서 이익충돌, 전문성 중심의 검증기준(항목, 질문지) 보완, ▷ 후보자의 자료제출 의무와 책임(법적 근거), ▷ 국회인사청문회 제도 정비(도덕성 검증과 역량 검증, 사전심의와 사후 청문회 개최) 등을 제시했다. 운영상 고려사항으로는 ▷대통령제하에서 충성심을 바탕으로 연고에 의한 인사 추천 가능성이 상존함으로 추천과 검증의 엄격한 분리 ▷ 국민의 입장에서 용인 가능한 기준과 불가능한 기준 등 세부기준 마련이 필요하다고 지적했다. 또한 국회 인사청문회를 정파적으로 운영하지 않으려는 정당들의 합의도 필요하다고 덧붙였다.

토론자로 참여한 전진영 국회 입법조사관은 도덕적으로 국민적 기대에 부합되는 후보자를 찾다보면 유능한 공직후보자 인재풀 자체가 협소화되는 문제가 있고, 또한 여야가 합의한 인사검증기준이 없다보니까 동일한 사안인데 누구는 낙마하는 반면, 누구는 통과하는 경우도 발생하고 있다며, 여야 원내정당이 함께 고위공직 후보자 인사검증 기준을 마련해야 한다고 주장했다. 전진영 입법조사관은 인사검증 시기를 제한하는 방안(최근 10년 또는 20년), 사회적으로 용인될 수 있는 수준의 비윤리적 행위의 범위에 대한 논의도 필요하다고 지적했다. 인사청문회가 후보자의 도덕성, 검증 흠집내기 치중한다는 비판에 대해서는 국민의 눈높이에 현저히 미달되는 후보자 지명이 큰 문제인 만큼, 청와대 인사검증 절차를 공식화하고 체계화해야 한다고 밝혔다. 미국처럼 표준화된 고위공직자 인사검증서류를 만드는 방안을 제시했다. 또한 후보자의 가족이나 친척, 주변인물에 관한 사항, 특히 사생활과 관련된 사항에 대한 자료제공을 요청할 수 있는 법적 근거가 없는 만큼 가족의 사생활 영역에 해당되는 부분에 대한 자료제출 요구는 자제할 필요가 있다고 주장했다. 

토론자로 참석한 민주사회를 위한 변호사모임 좌세준 변호사는 인사청문 제도는 본질적으로 ‘잘못된 임용’을 방지하는 기능을 하는 제도로, 우리 인사청문회의 모델이 된 미국의 경우 “인물의 부정적(negative) 요소 점검” 절차가 백악관 인사비서관실(OPP)의 추천과 법률고문실의 검증과정에서 상당 부분 걸러지는 반면, 한국의 경우 대통령의 고위공직자 추천 절차에서는 이와 같은 기능이 제도로 이루어지지 않고 있다는 것이 가장 중요한 문제라고 지적했다. 또한 고위공직자 추천 과정에서 “사전검증을 위한 항목, 도덕성, 직무적격성, 정책 능력에 대한 판단기준을 어떻게 정할 것인가?” 를 결정함에 있어 ‘대중’의 시각에서 받아들일 수 있는 기준인지 여부가 중요하다고 주장했다. 좌 변호사는 인사검증기준을 청와대 인사검증시스템(인사수석실-민정수석실-인사추천위원회)을 통해 매뉴얼화하고 이를 공개해야 한다고 밝혔다. 구체적으로 사전 검증 항목별로 미국의 개인자료진술서에 준하는 정도의 세부항목으로 구성된 ‘후보 예정자 진술서’를 청와대 매뉴얼로 만들어 공개하는 방안을 제안했다. 더불어 공개원칙을 강조했다. 좌 변호사는 사전 검증 기준, 사전 검증을 통해 대통령이 지명한 후보자의 ‘개인자료진술서’, ‘개인재산신고서’ 중 비공개가 불가피한 자료를 제외하고는 모두 공개해야 하고, 인사청문 절차를 이원화(도덕성, 개인자료에 대한 검증 + 직무적격성, 정책능력)하더라도, 절차와 검증결과는 공개해야 한다고 강조했다. 

이날 토론회에는 박정은 참여연대 협동사무처장의 사회로 진행되었으며 서원석 한국행정연구원 부원장, 전진영 국회입법조사처 입법조사관, 좌세준 민주사회를 위한 변호사모임 변호사가 토론자로 참여해 다양한 의견을 개진했다.