2019년도 보건복지 예산안 분석 – 총론

남찬섭 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

정부의 2019년 예산안은 전년도 428.8조 원에 비해 41.7조 원 증가한 470.5조 원으로 편성됨. 이는 증가율로는 9.7% 증가한 것으로, 금융위기가 있었던 2009년 당시 10.6%의 증가율을 제외하면 2000년 이래 가장 높은 증가율임(기획재정부, 2018). 실제로 정부총지출예산의 연평균증가율은 이명박 정부 기간에 5.2%였으며 박근혜 정부 기간에는 4.0%였다는 점을 감안할 때, 내년도 예산의 증가율 9.7%는 상당히 높은 것이라 할 수 있음.

분야별로는 보건‧복지‧고용지출(이하 ‘사회복지지출’)(12.2%)과 교육지출(10.4%), 산업분야지출(14.1%), 일반‧지방행정지출(12.9%)이 정부총지출 증가율보다 높은 증가율을 보였음. 산업분야지출을 제외하면 대체로 국민생활에 보다 직접적으로 관련된 분야의 지출증가율이 높다고 볼 수 있음. 

이러한 정부예산편성은 다소간의 논란은 있지만, 현 정부가 추진하고 있는 소득주도성장 및 포용복지국가 기조에 근거한 것이라 볼 수 있음. 그간 소득주도성장과 관련해서는 논란도 많이 되었고 그에 따라 정부의 정책기조 천명도 몇 차례 있었지만 포용복지국가론에 있어서는 별 다른 움직임이 없었음. 그러다가 올해 9월 열린 사회정책전략회의에서 사회정책의 비전으로 ‘포용과 혁신의 사회정책’을 발표하여 포용국가론의 기조를 밝힌 바 있음(대통령자문 정책기획위원회‧관계부처합동, 2018)(명칭이 ‘포용복지국가’에서 ‘포용국가’로 변경됨). 

2019년 예산안 편성의 기본방향으로는 ① 구조적 문제해결을 위한 재정의 역할 강화, ② 일자리, 혁신성장, 경제 살리기에 중점 투자, ③ 소득재분배, 국민의 삶의 질 개선을 위한 지원도 대폭 확대의 세 가지가 강조되었고, 투자중점으로는 ① 일자리 창출, ② 경제활력 제고, ③ 사회안전망 확충, ④ 삶의 질 개선, ⑤ 안심사회 구현의 다섯 가지가 강조되었음. 그리고 2018년 예산에 이어 재정개혁과 관련하여 국민참여예산이 포함된 것이 주목할 만함.

2019년 정부예산안의 기조가 예년에 비해 소득재분배나 삶의 질 개선을 좀 더 강조하는듯하여 다소간의 변화가 있다고 할 수도 있음. 그럼에도 불구하고 과거부터의 예산안 편성기조를 보면 아주 큰 변화가 있다고 보기는 쉽지 않다는 사실도 알 수 있음. 즉 경제의 구조개혁을 위한 재정역할은 문구만 조금씩 달리할 뿐 거의 매년 예산안 편성기조에 포함되고 있으며, 재정건전성 확보 내지 지출구조조정, 그리고 경제활성화 역시 거의 매년 포함되고 있음. 

최근 포용국가비전의 발표와 크게 상관없이 2019년 예산안 편성에서도 전반적인 기조는 경제성장에 맞추어져 있다는 의심을 지울 수 없음. 즉, 기본방향에서 소득재분배와 삶의 질 개선을 포함하고 있기는 하지만 실제 문구를 자세히 보면, 소득재분배와 삶의 질 개선을 위한 재정의 역할은 그 앞의 구조개혁을 위한 재정의 역할 강화와 일자리‧혁신성장‧경제살리기에 대한 투자가 우선된 후에 추진될 수 있다는 의미를 강하게 내포한 것으로 보임.

또한 투자중점에서 1997년 외환위기 이후 한국사회에서 유행처럼 사용되었던 ‘사회안전망 확충’을 언급하고 있는데, 이 사회안전망이 외환위기 당시 삶의 급격한 추락을 경험하던 한국의 사회구성원들에게 나름의 의미가 있었다는 점은 분명하지만, 포용국가를 주창하는 현 정부의 정책기조에도 사회안전망이 여전히 유효한 것인지는 보다 진지한 검토가 필요함. 

외환위기 이후 사회안전망이라는 용어가 보편화되었던 데에는 당시 한국사회에서 삶의 추락을 경험하던 국민들에게 안전판이 필요했다는 것도 한 원인이 되었지만, 그 때가 한국에서 복지국가가 비로소 태동하였고 그에 따라 권리로서의 복지가 강조되던 시기였기 때문이었음. 그런 배경에서 사회안전망은 국가에게는 안전망 제공의 책임을 부여하고 국민에게는 그것을 권리로 누릴 수 있다는 인식을 낳았음. 

포용국가론 역시 극심한 양극화로 사회적으로 배제되고 소외되는 서민들에 대해 국가가 정책적으로 포용한다는 의미여서 나름대로 현재 한국사회의 시대적 배경에 기초한 것이라는 점은 사실임. 하지만 지난 촛불혁명을 통해 국민주권과 국민참여가 국민들의 인식 속에 보편화되었고, 나아가 미투운동에서 보듯이 차별문제의 해결이 화두가 된 점 등도 감안한다면 포용국가론이 과연 이러한 주권과 참여, 차별해소 등의 흐름을 포괄할 수 있는 것인지 재검토할 필요가 있음.

더욱이 올해 9월 사회정책전략회의에서 포용국가비전은 ‘포용과 혁신의 사회정책’이라 하여 분배와 혁신의 양대 축이 강조된 소득주도성장론과 유사하게, 사회정책에서도 포용과 혁신의 양대 축이 강조되는 것으로 보임. 자본주의 경제라는 것이 경쟁을 본질로 함에 따라 끊임없이 새로운 흐름을 만들고 그에 따라 새로운 요구와 문제를 낳으므로 사회정책 역시 항구적인 혁신요구에 노출된 것이지만, 중요한 것은 그 혁신이 어떤 방향으로 그리고 어떤 성격으로 추구되는가임. 구조개혁을 위한 재정의 역할이나 일자리‧혁신성장‧경제살리기에 뒤이어 추진될 수 있는 사회정책이라면 그 사회정책에 요구되는 혁신이 긍정적인 것일지 진지한 재검토가 필요함.

세부적인 평가

2019년도 보건복지부 소관 총지출예산은 72.4조 원으로 전년도 63.2조 원 대비 9.2조 원(14.6%) 증가하였음. 이는 정부총지출예산의 증가율보다 높은 것이며, 사회복지지출(보건‧복지‧고용지출의 증가율: 12.1%)보다 높은 것임. 복지부 총지출예산의 증가규모(9.2조 원)는 정부총지출예산 증가규모(41.7조 원)의 22.1%에 해당함. 2019년도 보건복지부의 총지출예산 72.4조 원은 정부총지출예산의 15.4%에 달하고 사회복지지출예산 162.2조 원의 44.6%에 달하는 규모임. 

2019년도 복지부 총지출예산 72.4조원을 정책의 하위분야별로 보면 노인 예산(26.1%)과 취약계층지원 예산(22.4%), 아동‧보육 예산(21.6%)이 매우 큰 폭으로 증가한 것으로 나타남. 노인예산이 증가한 것은 기초연금 인상(2019년 4월부터 소득하위 20%에 대해 현행 월 25만원→30만원 인상 등으로 2.4조원 증액)이 주된 원인이며, 취약계층지원예산이 증가한 것은 장애인복지 예산의 증가(5,113억 원)가 주된 원인이고, 아동‧보육 예산의 증가는 아동수당 예산의 증가(1.2조 원)가 주된 원인임. 

이와 더불어 일자리 예산도 크게 증가하였음. 앞에서 분야별 재원배분에서 본 것처럼 정부총지출예산에서도 일자리예산은 23.5조원으로 2018년의 19.2조원에 비해 22.4%(4.3조원) 증가하여 가장 큰 폭으로 늘어났음. 이러한 일자리예산은 ①민간일자리창출지원과 ②재정지원일자리 확대, ③공공부문 일자리 확대, ④직업훈련 강화로 나누어지는데 복지부문의 일자리는 주로 재정지원일자리와 공공부문일자리에 집중되어 있음.

재정지원일자리에 해당하는 것으로는 아이돌봄이나 노인돌봄 등에서의 여성일자리 확대(1,653억 원 증액)와 노인일자리 및 장애인일자리 확충(2,125억 원 증액) 등이 있음. 공공부문일자리에 해당하는 것으로는 커뮤니티케어 제공인력, 간호간병통합서비스 인력, 산모신생아 건강관리사, 노인돌봄기본서비스 인력, 장애인 활동보조인 등의 사회서비스 일자리 확충(6만 9천명, 6,309억 원 증액), 사회서비스원 설립 지원예산(68억 원 신규 편성), 어린이집 보육교직원 확충(보조교사 1.5만 명, 대체교사 700명, 9,219억 원 증액) 등이 있음.

그러나 정부가 2019년 예산안에서 증액한 사회서비스 일자리의 대부분은 아이돌보미 시간당 수당 7,800원, 어린이집 보조교사 인건비 월 97만3천원, 다함께 돌봄센터 돌봄교사 월급여 100만 원 이하 등 대개 월급여가 100만 원 수준이거나 또는 그 이하로, 최저임금에 겨우 도달한 수준임. 정부의 예산안은 단지 사회서비스 일자리의 양적 확대에 치중한 나머지 현재도 열악한 환경에 놓인 사회서비스 노동자들의 처우 개선 등 일자리의 질을 개선하는 데에는 소홀한 것으로 보임. 공공부문 일자리의 질 개선을 위해서는 국정과제로 설정한 사회서비스공단의 설립 등 전향적인 조치가 필요하나 내년도 예산안에서 사회서비스원의 시범사업 예산이 지역별 12명의 인건비인 14억 원을 지원하는 것에 그쳐 일자리의 질을 개선하기에는 크게 부족할 것으로 판단됨.

2019년 예산안에서 일반회계로 편성된 사업 중 2018년 예산에 비해 절대적 증액규모가 큰 사업으로는 의료급여 예산 1조 449억 원 증가(19.5%), 건강보험 지원 예산 8,032억 원 증가(14.7%), 주거급여 예산 5,477억 원 증가(48.7%) 등을 꼽을 수 있으며, 상대적 증액 비율이 높은 사업 중에서는 아동자립지원 예산 131억 원(1,180.7%) 증가, 1차의료 활성화 예산 71억 원 증가(167.2%), 저출산고령사회정책개발관리 예산 132억 원 증가(147.3%), 보건산업정책 예산 122억 원 증가(145.5%)를 꼽을 수 있음.

하지만 기초생활보장에 대한 예산의 증액에도 불구하고, 이미 2018년 예산부터 반영한 주거급여의 부양의무자기준 폐지를 제외하면, 광범위한 비수급 빈곤층을 양산하고 있는 문제를 개선하기 위한 방안은 없다고 평가할 수 있음. 건강보험 지원 예산이 늘어난 면도 자세히 살펴보면, 국민건강보험법에 따라 건강보험료 예상수입액의 14%에 해당하는 일반회계 국고지원금보다 낮게 편성한 것으로 나타나, 국회의 예산심의과정에서 반드시 시정되어야 할 필요가 있음. 보건의료 빅데이터 관련 사업 등 신규사업이 대거 편성된 보건산업정책 예산은 시민의 건강권 확보라는 공공성을 달성하기 위한 목적이라기보다 보건의료 관련 산업발전을 위해 추진될 우려가 높으므로, 해당 사업들의 예산 증액은 보다 면밀히 검토되어야 할 필요가 있음.