[논평] 대통령의 권력구조 개편 개헌안, 실망스럽다
대통령의 권력구조 개편 개헌안, 실망스럽다
대통령 권한 축소와 분산 기대에 미치지 못해
과도한 대통령-행정부 권한 내려놓고 협치와 협상 가능성 열어야
앞으로 두 달, 여야 정당은 전국민적 숙의토론 착수하고 개헌정치협상 완수해야
오늘(3/22) 청와대가 대통령 발의 헌법개정안의 주요 내용중 정부형태를 비롯한 권력구조 개편안을 공개했다. 국회 구성의 비례성을 강화하는 등 일부 진전된 내용이 있지만, 대통령과 행정부에 집중된 권한을 실질적으로 분산시키는 개헌안이 제시되지 못했다. 기대에 한참 미치지 못하고 실망스럽다. 대통령이 26일 발의할 개헌안의 구체적 내용이 공개되었고, 조문 전체도 공개될 예정이다. 나아가 대통령은 국회에 합의안 마련과 발의를 요청했다. 이제 국회가 나서서 국민들의 뜻을 확인하고, 제 역할을 해야 할 때이다. 대통령이 발의하는 개헌안은 국회의 개헌합의안 마련을 위한 촉매제가 되어야 할 것이다.
우선 정부형태와 관련하여 청와대는 대통령중심 4년 연임제를 제시했다. 대통령제에 대한 국민적 지지가 높은 것은 사실이나 대통령에게 과도하게 집중된 권한을 축소해야 한다는 것도 일관된 국민적 요구이다. 예산법률주의 도입 이외에는 실질적으로 대통령과 행정부의 권한을 축소하는 내용은 찾기 어렵다. 대통령제를 강조하면서 여전히 정부가 법률안 제출권을 가지고, 정부의 법안 제출시 국회의원 10명에게 동의를 받도록 하여 ‘국회의 입법권을 강화’하겠다는 것은 실질적 의미가 없는 면피용 방안이다. 대통령의 인사권과 관련해서도 헌법재판소장의 추천권을 호선으로 바꾼 것 이외에는 새로운 내용을 찾아볼 수 없다. 감사원을 독립기관화하겠다면서 주로 행정부를 감사할 감사위원을 피감대상인 행정부 수반인 대통령이 3명 추천하겠다는 것도 견제와 균형의 원리에 맞지 않는다. 일부 자문위원들이 주장한 바대로 감사위원 추천위원회를 구성하고 그 위원을 국회가 전원 추천하거나 국회 6인, 법관회의 3인 등으로 하는 것이 바람직하다.
대법관추천위원회 구성이나 대법원장 임명 관련 대통령의 인사권을 과감히 축소하지 않고 보도자료에도 명료하게 언급하지 않은 것은 사법부의 독립과 관련해서 우려스럽다. 사법부의 정권에 대한 예속을 막을 방안을 보다 진취적으로 마련해야 한다. 대통령 개헌안이 대법원장의 권한을 일부 축소하고 배심제의 근거를 헌법에 명시하기로 한 것은 긍정적이다. 하지만 대법원장의 인사추천권을 대법관회의 등에 넘겨주는 것만으로는 근본적 문제가 해결되지는 않는다. 민주적 통제의 예외로 존재해온 사법부를 개혁할 보다 근본적인 처방이 필요하다.
개헌안은 국회의 국무총리 추천이나 선출과 관련해서는 국민여론을 내세워 반대한다는 것을 분명히 했다. 국회에 추천권이나 선출권을 주지 말자는 여론이 높은 이유는 현재 국회에 대한 불신 때문이지 절대불변의 가치는 아니다. 비례성이 강화되어 구성된 새로운 국회에게 협치에 기반하여 국무총리 추천권 또는 협의권을 주는 권력구조가 전적으로 불가능한 것처럼 이야기하는 것도 이해하기 어렵다. 이중권력이 우려된다면 협의의 정신을 바탕으로 하면서도 대통령과 국회간의 사전협의장치를 명문화하는 등 타협방안을 모색할 수 없는 것도 아니다. 이 문제와 관련하여 정치권간 합의가 어렵다면 전국민적인 공론화 과정을 거치는 것도 한 방법이다.
국회 구성의 비례성을 확대하겠다는 것은 올바른 방향으로 크게 환영할만한 일이다. 헌법 개정안이 통과되면 국회의원 의석배분의 비례성이 강화되고, 새로운 국회가 구성될 것이다. 개헌안대로 국회가 민의에 비례해 구성되게 되고, 직접민주주의 제도까지 보완될 경우, 국회의 대표성과 역할은 좀 더 개선될 수 있다. 현재 국회에 대한 국민의 신뢰가 낮은 것은 사실이지만, 현재의 국회를 상정하고 권한 부여와 강화에 망설일 이유는 없다. 국회권한 강화는 선거제도 개혁과 국민의 국회견제제도 강화와 연동되어야 하고, 그럴 경우 입법권과 인사권에 있어 국회가 더 많은 권한을 가지고 대통령과 행정부를 견제할 수 있도록 하는 것이 합당하다. 한편, 개헌안이 선거연령을 낮추고 선거의 자유를 대폭 확대한 것은 상당한 진전이다. 하지만 선거연령을 18세로 헌법에 못 박을 경우, 추가적인 선거연령 인하가 어려울 수 있다. 다른 정치선진국의 경우 18세 미만의 국민에게도 선거권을 보장하고 있다.
전반적으로 대통령과 청와대는 대통령제가 국민의 뜻이라고 강조하면서, 정작 그 내용에 있어서는 대통령제의 기초인 권력분립에 소홀한 입장을 취하는 것은 이해하기 어렵다. 2016년과 2017년 겨울 촛불집회가 대통령의 과도한 권한을 사적으로 남용한 것에 항의한 범국민행동이었음을 상기하기 바란다. 그리고 박근혜 대통령에 대한 탄핵이 가능했던 것은 국민의 힘을 바탕으로 정치적인 탄핵연합이 형성되었기 때문이다. 권력구조 개편안에는 탄핵연합과 같은 개헌연합을 형성하겠다는 적극적 의지가 부족하다. 국민의 권리인 기본권 강화에 대해서는 촛불의 정신을 바탕으로 분명한 태도를 취하고, 권력구조 개편과 관련해서는 진정한 견제와 균형, 연합정치와 협치가 가능한 방안을 추가적으로 제시해야 한다.
참여연대가 일관되게 강조해 왔듯이 개헌과 관련되어 이제 국회가 나설 때이다. 여당은 보다 적극적인 권력구조 개편안을 마련하여 야당과 적극적인 협상에 나서야 한다. 더불어민주당, 자유한국당을 비롯한 모든 원내정당은 정치적∙정략적 고려보다 대한민국을 새로운 주권과 인권의 바탕 위에서 재탄생하겠다는 각오와 사명감을 가지고 ‘개헌’에 관한 국회의 책무를 다해야 할 것이다. 대통령이 발의한 개헌안도 국회의 동의를 얻지 못하면 국민투표에 부치지 못한다. 개헌 절차와 내용에 대한 고위정치협상에 즉각 착수해야 한다. 동시에 시민사회의 의견을 수렴하기 위한 정당-시민사회연석회의를 구성하고 주된 쟁점에 대해 국회가 아직 사용하지 않은 개헌 국민의견 수렴 예산을 사용하여 전국적인 숙의토론에 착수해야 한다. 국회에겐 앞으로 두 달의 시간이 남아있다. 국민을 중심에 두고 진정한 협치와 연합을 실현해주기를 촉구한다. 끝.
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