주권자인 국민이 원한다! 국회를 즉각 개방하라!

주요 선진 의회는 국회에 대한 시민 접근 제약하지 않고 있어
끊임없이 지적된 폐쇄적인 국회, 이제 개방과 참여로 변화시켜야 

국회는 지금껏 국민들에게 닫힌 공간이었다. 참여연대는 국회가 주권자인 국민의 국회 방문이나 공간 사용을 제약하고 국회 공간을 의전용으로만 사용해온 것에 대해 지속적으로 문제제기해왔다. 오늘(12/7) 참여연대는 ‘주권자인 국민이 원한다! 국회를 즉각 개방하라!’라는 내용의 보도자료를 통해, 탄핵안 처리가 예정된 9일 뿐만 아니라 상시적으로 국회를 국민들에게 개방해야 한다는 입장을 재차 밝혔다. 

국민들에게 국회를 전면 개방하는 것은 국민들의 뜻에 가장 가까이 존재해야 하는 국회의 본질적 기능과 역할을 고려할 때 지극히 타당한 조치다.

○ 국회는 국민들의 국회 방문과 참여, 개방을 적극 독려하기보다 ‘위험요소’로 판단하는 인식과, 국회 출입과 국회 잔디마당 등 공간 이용을 매우 제한적으로 운영하는 관행을 버려야 한다.

○ 대표성의 위기를 노정하고 있는 오늘날의 대의제민주주의를 보완하기 위해서는 더 많은 국민들의 참여와 개방, 감시와 토론이 이루어지고 이를 대의기관이 제대로 반영하는 것이 필수다. 

○ 지난 19대 국회 임기 말, 테러방지법안 저지를 위한 국회의원들의 필리버스터를 지켜보기 위해 국민 3,241명(국회공보 기록)이 본회의장을 방문하였고, 국회 정문 앞에서는 자발적인 시민 필리버스터도 장시간 진행하였다. 국민들은 이미 공적인 정책결정 과정을 직접 모니터링하고 의견을 개진하는 등 구시대적 국회 관행을 넘어 성숙한 민주주의를 이끌고 있는 것이다. 

○ 오는 9일 대통령 탄핵소추안 의결을 앞두고 직접 국회로 찾아와 역사적인 순간을 지켜보려는 하는 국민들이 다수 있다. 국민이라면 누구든지 본회의 당일 국회를 방문해 탄핵안 처리를 직접 지켜볼 수 있어야 하고, 국회에서 현 시국에 대한 토론이나 한국사회가 나아가야 할 방향 등에 대해서 자유롭게 토론하고 국회의원에게 직접 의견을 전달할 수 있어야 한다. 

그러나 현재 국회는 국회 출입부터 공간 사용 등 과도한 제한 규정과 권위적인 관행으로 주권자인 국민들과 괴리되어 존재할 뿐, 국민들의 자유로운 방문이나 공간 이용을 고려하지 않고 있다. 

○ 『국회 청사 관리 규정』제3조는 △청사 방문자의 규모 과다, △청사의 관리 및 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우, △제5조가 금지하는 기물 손괴 행위, 위험한 물건 반입 및 휴대 등을 할 우려가 있는 경우 등과 같이 포괄적이고 행정편의적인 내부 규정을 근거로 국민들의 국회 출입을 과도하게 제한하고 있다. 특히 국회의사당 앞 잔디마당은 대통령 의전행사 등에만 관례적으로 이용되어 왔을 뿐, 국민들이 잔디마당을 이용할 수 있는 관련 절차조차 마련되어 있지 않다. 

○ 실제 2013년 6월, 11개 시민단체와 국회의원 연구모임이 국회 잔디마당에서 행사를 준비하는 과정에서 국회사무처는 “국회 의사당 앞 잔디마당은 대통령 의전행사나 국회 사무총장이 주관하는 행사 외에는 공식적인 사용을 허용하지 않는다”며 공간 사용을 제한하려고 한 바 있다. 

이러한 실태는 시민의 자유로운 접근과 이용을 허용하는 주요 선진 의회의 사례와는 매우 대조적이라고 할 수 있다. 

○ 미국은 의사당 앞 잔디밭(US Capitol Ground)을 사용하고자 하는 단체가 의사당을 관리하는 기관인 USCP(US Capitol Police)에 팩스 또는 이메일로 5일 이전에 신청서를 제출하면 사용가능하다. 20명 이하가 모이는 행사의 경우에는 별도의 허가를 받을 필요가 없지만, 사용공간이 제한되어 있으므로 사전에 고지하도록 하는 정도이다.
 
 
 <참고> 해외 의회 사진 
(좌상 : 독일 의회, 우상 : 미국 의회, 좌하 : 영국 의회, 좌우 : 캐나다 의회)

○  일례로 미국의 한 시민이 당시 시위금지 구역이었던 국회의사당 건물 근처 상원 계단 밑 보도에서 유인물을 배포하였다는 이유로 체포되자, 이를 시위금지 구역으로 지정한 규정에 대해 소송을 제기한 사건이 있었다. 이 Lederman사건에 대해 연방항소법원은 2002년 “국회의사당 구역 전체는 공적광장이므로 그 구역의 사용목적은 공적 표현을 위해 사용되어야 한다. 민주사회에서 입법부의 근본적 기능은 시민의 의견에 접근하는 것이므로 상․하원 회의장과 의원실을 제외하고 국회의사당 구역 전체는 공공에게 개방되어야 한다”라고 판시하기도 했다. 

○  영국과 캐나다의 의회는 담장이 없고 질서유지를 위한 경찰 이외에 시민의 출입을 상시적으로 통제하는 경찰도 없다. 국회의사당 앞 집회도 허용되고 있다. 

대한민국 국회도 주권자인 국민들에게 전면 개방하는 조치를 취해야 한다. 탄핵안이 처리될 오는 9일 뿐 아니라 이를 계기로 국회는 이제 민주주의의 공간으로 거듭나야 한다. 

○ 국회의 입법 활동 및 업무에 방해가 되는 행위를 규제하기 위해 국회 출입에 일정한 제한이 필요하다면, 그것은 최소한의 범위에서, 최대한 구체적으로 이뤄져야 한다. 국회 건물 및 대지 전체에 대한 출입 통제가 아니라, 입법 활동과 업무가 이뤄지는 건물의 출입을 제한하고 원칙적으로 국회를 시민에게 개방하는 것이 바람직하다. 

○ 국회의 주인인 국민에게 국회의사당 앞 잔디마당 등을 원칙적으로 개방하고, 출입 통제 사유를 청사 기물 훼손, 허가 없이 위험한 물건을 청사 안으로 반입한 경우 등 실체적 위험이 있는 경우에 한정하는 것이 타당하다. 

○ 국회의장 산하 자문기구인 ‘국회의원특권내려놓기 추진위원회’는 지난 10월 결과보고서를 통해, 국회 본관 2층 출입을 의원전용이 아닌 국민들 출입구로 개방하는 것을 제안하였고, 국민들의 국회 접근성, 국회 청사 안팎을 아울러 국회 공간 이용 편의를 높이기 위해 ‘국회공간이용개선위원회(가칭)’설치를 제안하기도 했다. 정세균 국회의장은 자문기구의 의견과 9일 탄핵안 처리를 앞두고 국회를 방문하려는 국민적 열기를 적극 수용하여 국회가 국민들에게 열린 공간, 민주주의의 공간으로 거듭나도록 즉각 개방해야 한다.   

사회보장사업 정비방안의 현황 및 문제점: 인천광역시 사례를 중심으로

신진영 l 인천평화복지연대 협동처장

관련 경과

제10회 사회보장위원회(’15.08.11)에서 「지방자치단체 유사·중복 사회보장사업에 대한 정비방안」 의결하고, 「지방자치단체 유사·중복 사회보장사업 정비지침」(’15.08.13)을 각 지자체에 통보 추진토록 하였다. 정비대상 사업은 지자체가 시행 중인 자체 사회보장사업 5,891개 사업(6.5조원) 가운데 1,496개 사업, 9,997억 원(사업수 25.4%, 예산 15.4%)이다.

인천광역시

인천지역 정비방안 사업 대상은 53개 사업, 예산액 78,291백만 원, 서비스대상자 940,000명에 달한다. 이를 대응하기 위한 운동의 내용은 아래와 같다.

2015. 9. 17 복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 비상대책위원회 구성, 1차 운영위
2015. 9. 22   복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 기자회견
2015. 10. 01   2차 운영위원회
2015. 10. 16  3차 운영위원회
2015. 10. 21  복지축소 반대, 지방정부 복지자치권 수호를 위한 토론회
2015. 10. 26  4차 운영위원회
2015. 10. 28  5차 조찬 운영위원회
2015. 10. 29  중앙정부 핑계 삼아 복지축소 자행하는 인천시 규탄 기자회견, 시장면담 요청, 1인시위 시작
2015. 11. 03  전국동시다발 기자회견 및 1인시위
2015. 11. 27  인천시의회 문화복지위원회 간담회

전국 지방자치단체

2015. 10. 2  전국복지수호 공동대책위원회 구성, 1차 전체회의
2015. 10. 12  전국복지수호 공동대책위원회 발족 기자회견, 지방자치단체 사회보장사업 정비방안 규탄 국민공청회 개최
2015. 10. 16  2차 전체회의
2015. 10. 20 지방교부세법 시행령 의견서 제출
2015. 10. 23. 나눔문화축제 선전전
2015. 10. 27  3차 전체회의
2015. 11. 03  4차 전체회의
2015. 11. 11 지방자치단체 사회보장사업 정비 방안 철회 촉구 기자회견, 사회보장위원회의 적반하장행태 규탄 공동성명
2015. 11. 12 청와대 분수대 앞 릴레이 1인시위 시작(~ 12. 30)
2015. 11. 24 17개 지방자치단체장 사회보장사업정비결과 제출 거부 촉구 기자회견
- 2015. 12. 1 지방자치권 훼손하고 지역복지 축소시키는 지방교부세법 시행령안 통과 규탄 기자회견
- 2016. 5. 27 이슈리포트_경기도 사회보장사업정비결과분석 발표
- 2016. 7. 7 지역복지 수호와 발전을 위한 사회보장기번법 개정 방안 토론회

문제점

복지, 오히려 후퇴

1) 중앙정부, 증세 없는 복지라는 기조 유지하며 결국 축소

정부는 기존사업 정비로 절약된 돈을 아무런 혜택을 받지 못하고 있는 사각지대 해소를 위해 사용하겠다는 명분을 내세우고 있지만 절대적인 복지수준이 낮은 상황에서 기존 복지를 줄여 사각지대 해소에 투입하겠다는 것은 ‘밑돌 빼서 윗돌 괴는 격’이다. 사각지대 해소를 위한 별도의 복지확충을 해야 한다. 하지만 기존 사업폐지는 군사작전식으로 밀어붙이면서 사각지대 해소를 위한 복지사업을 시행하겠다는 것은 말 뿐이며 기본 계획조차 없는 상황이다.
2014년 기준 우리나라의 GDP 대비 공공사회복지지출은 10.4%로서, OECD 28개국 중 꼴찌이다. OECD 평균(21.6%)의 절반 수준에도 못 미친다.
지난 10년간(2006년~2015년) 보건복지부 예산 증가율이 연평균 13.9%인 것에 비해 올해 예산증가율은 4.3%로 크게 하락하였다(2015년 추경예산까지 포함하면 2016년도 예산증가율은 3.3%). 의무지출 경비를 제외하면 사실상 삭감된 예산이다. 현 정부 복지후퇴 기조가 뚜렷이 드러난다.

증세 없는 복지를 유지하려는 현 정부의 기조가 바뀌지 않는 한 이런 현실은 지속될 것이고 고통은 그대로 사회적 약자에 전가될 것이다.

2) 지방정부, 복지축소

지방자치단체 자체 예산 배정에는 지자체장의 철학이 반영된다. 복지를 중시하는 지자체장이 SOC나 지역축제 등에 가는 예산을 절약하여 복지사업 확충에 사용한다. 자체 복지사업이 많은 지자체와 그렇지 않은 지자체 사이에 복지격차가 발생한다. 하지만 이러한 격차는 바람직한 것으로서 이러한 격차는 지자체간에 복지확충 경쟁을 일으켜 지자체장이 엉뚱한 게 쓴 돈은 줄이고 서민과 민생을 챙기는 복지에 쓰는 예산을 늘이게 한다. 하지만 이번 정비방안은 지자체 단체장의 복지에 대한 의지를 후퇴시키는 요인이며, 지자체 단체장의 복지 사업 회피를 위한 수단으로 사용 가능하다. 정부가 못하게 한다는 핑계를 댈 수 있기 때문이다. 실제 인천의 경우, 통보된 정비사업보다 자체적으로 발굴하여 삭감한 사업이 월등히 더 많다.

비민주적이고 통제일변도의 중앙집권적 정책 강행, 상명하복식의 밀어붙이기

정부는 정비방안이 권고라고 하지만 사실상 강제하고 있다. 지자체에서 시행하는 자체 복지사업은 지방사무로서 실제로 중앙정부가 관여할 법적 근거가 없음에도 불구하고 정부는 자신들의 의견을 수용하지 않는 지자체에게는 교부금을 삭감하겠다고 협박하며 자신들의 지침 이행을 강제하고 있다. 2015년 12월 1일 국무회의에서 “지자체가 복지부 의견을 따르지 않을 경우 지자체 교부금을 삭감하거나 반환하도록 한다”는 내용으로 지방교부세법 시행령 개정안’ 통과되었다. 이는 상위법인 지방세교부금법에 존재하지 않는 것으로 위법적인 내용이다.
이처럼 유사·중복사업 정비를 지자체 자율적으로 추진토록 한다고 하지만 실제는 자율 추진과 전혀 다르다. 시·도별 조치필요 사항이라 하여 17개 시·도로 하여금 부단체장을 단장으로 하는 유사·중복사업 정비추진단을 구성하여 정비를 추진토록 하였다. 또한 국무조정실장을 단장으로 하고 기재부·복지부·행자부 차관을 간사로 하는 복지재정효율화 중앙대책단을 통한 점검을 실시하였다. 이를 통해 2015년 11월 27일까지 1차 정비결과 제출, 2016년 1월 15일까지 예산안을 기준으로 한 정비결과 제출케 하였다.
또한 정부가 제시한 유사·중복성의 정의는 정부가 자의적으로 정한 것으로 어떠한 사회적 논의과정도 없었다. 관계자들의 합의 과정이 무시되었다. 이렇듯 정부와 지자체 간의 조율이 미흡한 상황에서 졸속 추진된 것의 피해는 고스란히 국민들에게 돌아간다는 것이 가장 큰 문제이다. 인천의 경우 인천시와 기초자치단체간의 조율까지 미흡한 상태의 졸속 추진까지 더해져 혼란을 더욱 부추겼다.
이는 나아가 어려운 여건에서도 사명감으로 일하는 현장의 사회복지종사자들의 사기에도 영향을 미친다. 정부와 지자체로부터 각종 지침과 규제의 형태로 통제를 받고 있는 사회복지현장의 현실에서 철저히 휴먼서비스로 제공되는 복지에 있어 종사자들의 사기는 복지서비스 질과 직접적으로 연관된다.

지방자치단체의 역할과 현실 무시

1) 사회복지사업은 크게 중앙정부가 시행한은 사업과 지방자치단체(지자체)가 시행하는 사업으로 나뉜다.
기본적인 복지와 관련해서는 중앙정부가 담당하고, 지자체가 자체의 재정형편 및 복지수요를 감안하여 보완적 복지사업을 시행한다. 중앙정부 사업도 지자체를 통해 시행되지만, 지자체가 이를 임의대로 신설하거나 변경할 수 없다. 반면 지자체 시행 복지사업은 지자체의 재정형편이나 복지수요, 단체장의 복지철학 등에 따라 얼마든지 신설변경이 가능하다. 따라서 지자체별로 매우 다양한 자체사업이 시행되고 있다. 하지만 지자체가 새로이 복지사업을 시행하고자 하는 것을 정부가 수용하지 않는 일이 2014년부터 벌어지고 있다. 2012년 1월 26일 전면 개정되어 1년 후 시행된 사회보장기본법 제26조 제2항에서는 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장은 사회보장제도를 신설하거나 변경할 경우 신설·변경의 타당성, 기존 제도와의 관계, 사회보장 전달체계에 미치는 영향 및 운영방안 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보건복지부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있다. 이처럼 신규 복지사업 시행을 가로막더니, 작년에는 지자체에서 이미 시행하고 있는 1,496개 복지사업을 통합, 폐지하라고 한 것이다.
중앙정부 차원의 복지서비스 및 급부가 열악한 우리나라 현실에서 복지 확대보다는 지역복지 축소 내지 자율성 억압의 강제 수단으로 작용하여 복지의 후퇴 및 획일화, 하향평준화를 유도하고, 국민들 및 지역 주민들의 사회보장수급권을 침해하는 결과를 초래할 수 있다. 우리나라 헌법은 지방자치를 규정하고 있으며 주민의 복지증진은 지방자치의 중요한 목적의 하나이다. 지방자치법 제9조 제1항은 지자체는 자치사무와 국가위임사무를 처리한다고 규정하면서 그 일환으로 주민의 복지증진에 관한 사무를 예시하고 있다. 사회보장기본법 및 사회보장급여법에서 규정한 사회보장급여는 주민의 복지증진을 목적으로 하는 것이므로 지자체가 사회보장급여와 관련된 사무를 처리하는 것은 주민의 복리증진을 지향하는 지방자치의 본질적인 내용에 속한다고 할 것이다. 이런 점에 비추어 볼 때, 정부가 추진하고 있는 정비방안은 지방자치에 정면으로 위배된다.

2) 지자체 자체사업의 현실
지자체의 세출예산을 세출구조별로 분류할 때 가장 큰 비중을 차지하는 것이 정책사업예산이며 정책사업은 자체사업과 보조사업으로 구분된다. 지자체 세출예산과 그 중 사회복지예산, 그리고 사회복지예산 중 자체사업 예산과 보조사업 예산의 추이를 정리하면 다음과 같다.

사회복지 자체사업의 비중이 날로 감소하고 있는 상황에서 그마저도 정비의 칼날을 휘두르고 있는 것이다. 저출산·고령화 흐름에 대응하기 위한 사회보장(사회서비스)의 발전과 지방자치시대에 부응하는 지방정부의 복지기획력 제고가 절실히 요구되는 시대상황에 비추어 볼 때 지극히 반(反)복지적 행태이며 주민의 복지욕구를 최우선 가치로 삼아야 하는 사회보장사업의 본질에 위배된다.

각 지역에서 적용하는 현실이 각기 상이하여 형평성의 문제

정부는 아래 표와 같이 정비유형과 제도별 정비기준 및 공통기준을 제시하였지만, 해석의 자율성이 존재함에 따라 F&A 붙임자료도 별도로 추가 제되었다. 그럼에도 정부통보 정비대상 사업 중 폐지한 곳과 동일한 사업이 여전히 유지되고 있는 사업 등이 각 지역별로 달라 정부가 정비방안을 추진하면서 내건 지역간 형평성이라는 목적을 무색케 하고 있다. 전북희망나눔재단 사무국에서 발표한 2016년 전라북도 사회보장사업 정비결과 분석에 따르면 전북지역 총 52억여원 삭감 예산 중에서 장수군 18억 4천여원 삭감, 정읍시 7억여원 삭감하였다. 반면 부안군의 경우 전혀 삭감하지 않았다. 부안군의 경우 한국보건사회연구원에 질의하여 유사중복사업이 아니라는 판단과 군에서 자체 판단하여 기존의 사회보장사업을 유지하기로 결정한 것이다. 장수수당의 경우 경기도 성남시는 즉시 폐지하였으나, 인천시 옹진군의 경우 유지키로 하였다.
이렇듯 객관성과 신뢰성을 학보하지 않고 추상적이고도 모호한 기준에 의해서 선정된 유사·중복사업의 판정에 대한 타당성을 신뢰할 수 없다.

2016년 인천광역시 사회보장사업 정비 결과 분석

분석개요

1) 분석대상
정부가 전국 17개 시도에 통보한 ‘유사․중복 정비대상 사회보장사업’ (제10차 사회보장위원회(‘15.08.11)) 중 인천광역시에 해당하는 사업 53개 중 인 ’시도예산‘으로 진행되는 시 시행사업 28개 사업을 대상으로 한다. 구매칭으로 진행되는 군․구 시행 사업은 이번 분석대상에서는 제외한다.

2) 분석자료
- 정부가 전국 17개 시도에 통보한 ‘유사․중복 정비대상 사회보장사업
- 인천광역시 2015년 및 2016년 본예산 사업명세서
- 인천광역시 유사․중복사업 최정정비내역(2016.04.26 공개)

인천광역시 사회보장사업 정비 현황

중앙정부가 통보한 사업 중 인천광역시에 해당하는 사업은 총53개이며 예산금액은 78,291백만원²⁾이다. 그 중 ‘시도예산’으로 진행되는 시 시행 사업은 28개이고 분석대상은 이로 한정한다.
시 시행사업 28개 사업 을 유지사업, 예산삭감사업, 단계적폐지사업, 즉시폐지사업³⁾으로 구분하면 [표6]과 같다. 괄호안은 2015년도 예산액을 기본으로 -> 2016년도 예산액을 표기한 것이다. 단위는 백만 원이다.

이를 보면 28개 통보 사업 중 18개 사업을 현행대로 유지하고, 10개 사업에 대해 예산 삭감 혹은 폐지하였다. 반면  인천시가 중앙정부에 제출한 유사․중복사업 최종정비내역에 따르면 정비대상 사업은 총 40개 사업, 삭감된 예산은 11,938백만 원이다.

인천광역시가 정비한 40개 사업 중 중앙정부의 통보 목록에 포함되었던 10개 사업을 제외한 30개 사업은 자체 발굴한 사업이다. 자체발굴한 정비사업명은 다음과 같다.

1) 참가단체 25개(건강과나눔 인천YMCA 인천경제정의실천시민연합사회복지위원회 인천노인복지관협회 인천보육교사협회 인천보육포럼 인천사회복귀시설협회 인천사회복지관협회 인천사회복지협의회 인천사회복지종사자권익위원회 인천시민문화공동체문화바람 인천여성회 인천장애인주간단기보호시설협의회 인천장애인복지관협회 인천장애인복지시설협회 인천장애인차별철폐연대 인천재가노인복지협회 인천지역아동센터대표자협의회 인천평화복지연대사회복지위원회 인천한부모가족복지시설연합회 전국사회복지유니온인천지부 참여예산센터 인천청소년지도자협회 청소년인권복지센터내일 한국장애인직업재활시설협회인천광역시협회/가나다순, 추가예정)

2) 매칭되는 군․구 비용 및 예산 추계의 잘못으로 실제 금액은 이 금액보다 작음.

3) 즉시폐지사업은 일부의 일부를 폐지하거나 국비 혹은 다른 사업에 포괄해서 진행하는 경우도 포함됨.

참고자료
- 이찬진․남찬섭, 2015, 전국복지수호 공동대책위원회 자료
- 전국복지수호공동대책위원회 이슈리포트_2016년 경기도 사회보장사업 정비결과 분석
- 전북희망나눔재단 이슈리포트, 2016, 전라북도 사회보장사업 정비결과 분석