[입법청원] 지방의회 선거제도 개혁, 지역정당 설립 등을 요구하는 선거법 개정안 입법청원
“풀뿌리 민주정치의 실현, 지방선거에서부터!”
참여자치지역운동연대, △비례성․대표성 높은 지방선거제도, △지역정당 설립, △유권자 자유 등 풀뿌리 민주정치 살리는 입법청원 제출
참여․자치․분권․연대의 정신에 기반하여 활동하는 전국 20개 시민사회단체들의 연대기구인 참여자치지역운동연대는 오늘(9/26), 국회 정론관에서 기자회견을 열고 지방의회 선거제도 개혁, 지역정당 설립 등을 요구하는 선거법 개정안을 입법청원을 했습니다. 이번 청원은 정치개혁을 요구하는 전국 연대기구 <정치개혁 공동행동>이 진행하는 “정치야 말 좀 들어” 릴레이 캠페인 여덟 번째 청원이며, 이상민 더불어민주당 의원, 김광수 국민의당 의원, 변재일 더불어민주당 의원이 소개의원으로 참여했습니다.
참여자치지역운동연대는 득표와 의석 사이의 불일치가 심각한 지방의회 선거제도, 낮은 득표로 선출되는 지방자치단체장 선거의 문제점을 지적했습니다. 특히 중선거구제로 치러지는 기초의회 선거는 4인 선거구를 2인 선거구로 ‘쪼개기’ 할 수 있어 거대 정당의 독점을 강화하는 방편으로 사용되고 있다고 비판했습니다. 이를 개선하기 위해 득표만큼 의석을 우선 배분하는 연동형 비례대표제를 지방의회 선거에 적용하고 지방자치단체장 선거에서 결선투표제를 도입할 것을 촉구했습니다. 다만, 지방자치와 분권의 측면에서 기초의회 선거제도는 획일적으로 적용하기보단, 실질적인 3인 이상 중선거구제 또는 전면적인 비례대표제 등으로 비례성 높은 선거제도 가운데 지역별로 여건에 맞게 선택할 수 있는 방안을 제시하였습니다.
참여자치지역운동연대는 풀뿌리 민주정치 활성화를 위하여 ‘비례성․대표성 높은 지방선거제도 개편’과 함께 지역정당 설립을 제시했습니다. 지방선거의 경우, 굳이 수도에 소재지를 둔 전국 정당이 전제되어야 할 필요가 없으며 지방정치 활성화를 위해 지역정당을 허용하고 정당 설립 요건을 대폭 완화하는 제도 개선이 필요하다고 주장했습니다. 또한 선거가 가까워 올수록 정치에 대한 자유로운 토론이 진행되어야 함에도 불구하고, 현행 선거법이 온통 규제 중심으로 주권자들의 입을 틀어막고 있다고 지적했습니다. 내년 지방선거 전, 선거법 90조와 93조 등 독소조항부터 폐지할 것을 국회 정치개혁특위에 촉구했습니다.
▣ 기자회견 개요
"정치야 말 좀 들어! 여덟 번째 릴레이 입법청원”
<풀뿌리 민주정치, 지방선거에서부터!> 기자회견
- 일시 장소 : 2017년 9월 26일(화) 오후 2시, 국회 정론관
- 주최 : 참여자치지역운동연대, 정치개혁 공동행동
- 진행
여는 말 : 이상민 더불어민주당 의원
참가자 소개 및 청원안 취지 설명 : 문창기 대전참여자치시민연대 사무처장
지역별 선거제도의 문제, 정개특위에 개선 촉구 : 이창엽 참여자치전북시민연대 사무처장, 양미숙 부산참여연대 사무처장
<청원서>
Ⅰ. 제안 이유
대의 민주주의 국가에서 유권자의 정치적 의사는 선거를 통해 확인되고, 의회 구성에 공정하게 반영하는 것이 마땅함. 그러나 현재 지방의회 선거제도는 득표와 의석 사이의 불일치가 심각함. 상대 다수제인 지방자치단체장 선거에서도 낮은 득표율로 인한 민주적 정당성의 문제도 제기되고 있음.
다양한 정치 결사체가 등장할 수 있는 장치도 극히 제한적임. 지방선거의 경우 굳이 서울에 소재지를 두고 전국적으로 활동하는 정당의 존재가 전제되어야 할 필요가 없고, 점차 다양해지는 민심, 지역마다 더 나은 정치를 원하는 유권자들의 의사가 정당으로 결사하여 선거에 참여하도록 하는 방안이 필요함.
전반적인 선거 과정에서 주권자인 유권자의 정치 참여는 기본이자 필수임. 정치 선진국 어디에서도 찾기 힘든 무수한 규제 조항을 삭제하고, 유권자의 정치적 표현의 자유를 최대한 보장하는 방향이 되어야 함.
현재 입법권을 가지는 국회 정치개혁특위가 구성되어 활발한 정치개혁 논의가 진행될 수 있는 상황임. 이에 비례성을 높이고 다양한 정치 참여를 보장할 수 있는 제도로 개정하고자 함.
Ⅱ. 주요 내용
1. 지방의회 선거제도 비례성 강화
○ 현행 선거제도의 문제점은 유권자의 지지가 의석으로 제대로 전환되지 않는 점인데, 이는 지방의회 선거제도에서도 동일하게 나타나는 문제임. 특히 기초의회 선거는 하나의 선거구에서 2인~4인을 선출하는 중선거구제를 실시하고 있는데, ‘4인 이상 선출하는 때에는 2개 이상의 지역선거구로 분할할 수 있다’는 규정 때문에 선거구획정위원회가 제출한 획정안과 달리, 광역의회가 자의적으로 4인 선거구를 2인 선거구로 ‘쪼개기’하는 경우도 다수 있음. 이와 같이 2인 선거구 위주의 중선거구제는 다양한 정치세력의 기초의회 진출이라는 중선거구제의 도입 취지와는 다르게, 특정한 거대 정당들의 독점을 강화하는 방편으로 사용되는 문제가 있음.
○ 광역․기초의회 선거제도의 핵심적인 개선 방향은 ‘비례성 확대’와 ‘표의 등가성’이어야 함. 다만 지방자치와 분권의 측면에서, 기초의회 선거제도는 하나의 제도를 모든 지역에 획일적으로 적용하기보다 지역별로 여건에 맞게 제도를 선택하여 설계하고 다양하게 적용하는 방안이 바람직할 것임.
가. 광역의회 선거에서 정당 득표만큼 의석을 우선 배분하는 연동형 비례대표제를 도입하고 지역구 의석과 비례대표 의석은 2대 1 비율로 하여 비례성을 확대함.
나. 기초의회 선거는 △전면 비례대표제로 개정하는 방안, (이 경우 다양한 지역정당의 출현이 가능해야 함), △득표만큼 의석을 나누는 연동형 비례대표제를 도입하고, 3인 이상 중선거구제, 지역구와 비례 의석은 2대 1로 하는 방안. 이 가운데 지역별로 선택할 수 있도록 함.
2. 지방자치단체장 선거에서 결선투표제 도입
○ 현재 지방자치단체장 선거는 단 한 표라도 더 많이 득표한 후보가 당선되는 상대 다수제임. 유권자 과반 미만의 득표로도 당선되는 현재의 제도 하에서는 버려지는 유권자의 표가 다수 발생하고 민주적 정당성과 통치력의 위기 현상을 가져올 수 있음. 현행 지방선거제도에서는 불과 2~30%대의 득표율로 당선되는 사례가 발생하고 있음. 주민의 과반수 지지를 받아 당선되어 명실상부한 대표성을 가지도록 해야 함.
○ 민주적 대표성을 높이기 위해 지방자치단체장 선거에서 결선투표제를 도입하는 것이 필요함.
가. 지방자치단체장 선거에서 유표투표의 과반 이상 득표자가 없을 경우, 1위와 2위 후보를 대상으로 결선투표제를 진행함.
3. 지역정당 설립 허용 및 정당설립 요건 완화
○ 정당을 설립하기 위해서는 ‘중앙당의 수도 소재, 1천인 이상 당원을 보유한 5개 이상 시․도당 등록’ 등 정당매우 엄격한 요건을 두고 있음. 이는 다른 민주주의 국가에서 좀처럼 찾기 힘든 매우 규제적인 조항임. 이로 인해 국민들의 자발적 정치결사체라는 정당의 본래 의미와 달리 정치적 결사와 정치 참여의 기회를 가로막는 장벽이 되고 있음.
○ 특히 지방선거의 경우 굳이 수도에 소재지를 두고 전국적으로 활동하는 정당의 존재가 전제되어야 할 필요 없음. 따라서 지방정치 활성화와 정치 결사의 자유 보장을 위해 지방선거에 출마하는 지역정당을 허용하고 정당설립 요건을 완화하여 다양한 정치 결사체들의 활발한 활동을 보장하고 정치 진출을 가능하게 하는 방안이 필요함.
가. 지방선거에 후보를 낼 수 있는 지역 주민들의 정치 결사체를 법제화함.
나. 중앙당 수도 소재 요건을 삭제하고, ‘1개 시·도당 및 시·도당별 당원 5백인 이상’으로 정당 설립 요건을 대폭 완화함.
4. 유권자 표현의 자유 보장
○ 선거 시기는 어느 시기보다 정치에 대한 자유로운 토론이 진행되어야 함. 그러나 현행 선거법은 선거운동의 주체, 방법, 시기에서 매우 강한 규제를 두어, 유권자의 정치적 표현의 자유를 심각하게 제약하고 있음.
○ 때문에 매 선거 시기마다 많은 유권자들의 정치 활동이 불법 선거운동이 되는 등 유권자 피해사례들이 반복되고 있음. 지난 20대 총선에서도 부적격 후보에 대한 낙천을 요구하는 1인 시위가 선거법 위반으로 기소되었고, 부적격 후보 낙천낙선 운동과 정책 검증 등 유권자 활동을 진행한 2016총선시민네트워크 활동가들 22명이 무더기로 기소되었음.
○ 대표적인 독소조항인 선거법 90조와 93조를 비롯해서, 촘촘하게 규제하고 있는 현행 선거법의 위헌적인 요소를 모두 개정해야 함. 또한 향후 선거법을 선거 자금 중심의 규제로 전환하고 주체, 제한, 기간 등 포괄적인 제한 방식을 일부 방식만 예외적으로 제한하는 ‘네거티브 방식’으로 전면 개정해야 함.
가. 포괄적으로 정의되어 있는 ‘선거운동’ 정의 규정을 ‘특정 후보자’에 대한 ‘직접적·구체적·능동적·계획적인’ 행위로 보다 명확하게 규정하고, 정책에 대한 의견개진과 청원운동은 선거운동으로 보지 않도록 함.
나. 소품․표시물 등을 활용한 선거운동을 허용하여 정당이나 후보, 정책에 대한 지지․반대 의사표현을 할 수 있도록 함.
다. 2012년 8월, 헌법재판소가 정보통신방법의 인터넷 실명제(제한적 본인확인제)에 대해 위헌결정을 내린 만큼, 공직선거법상 인터넷 실명제도 삭제하여 여론수렴과 공론형성이라는 언론의 본질적 기능 침해를 방지하고, 유권자의 자유로운 의사 표현을 보장하도록 함.
라. 선거 180일 전부터 온·오프라인에서 후보자, 정당에 대한 정치적 의사 표현을 포괄적으로 규제하는 조항을 삭제함.
마. 선거 시기 연설회, 집회, 행렬, 서명 등 정책캠페인의 주요 수단을 규제하는 조항을 삭제하고, 시설물의 경우 광범위한 기간 제한을 축소하고, ‘선거운동’에 이르는 경우에만 규제하도록 함.
바. 현재 과도하게 폭넓게 규정하고 있는 선거 여론조사의 범위를 축소하여, 정책에 대한 의견수렴이나 유권자의 자발적인 설문조사 등은 자유롭게 가능하도록 함.
사. 언론과 단체의 정당․후보자 정책이나 공약 비교․평가를 사실상 금지하고 있는 조항을 삭제하여 유권자의 알권리를 보장하고 정책 선거를 활성화함.
아. 허위사실 유포의 경우 현행 허위사실유포죄로 처벌하도록 하되, ‘비방’이라는 모호한 기준을 통해 사실상 후보와 정당에 대해 비판과 평가를 금지하고 있는 후보자 비방죄 관련 조항을 삭제함.
자. 매수및이해유도죄의 처벌범위를 엄밀히 규정하여 투표 독려 행위를 처벌하는 데 악용될 가능성 제한함.
차. 선거운동 기간을 위반할 경우 처벌하는 사전선거운동위반죄의 경우 포괄성을 배제하고 공직선거법 상 금지된 규정을 위반할 경우에 처벌하도록 한정하였음.
카. 영장 없이 선거법 위반 혐의자의 통신자료제공을 가능하게 하는 조항을 삭제하여 유권자의 개인정보가 무제한적으로 유출되지 않도록 함.
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