참여연대는 오늘(7/21) 문재인 정부 평가보고서 <https://bit.ly/3ir01LE" style="background:rgb(255,255,255) 0px 0px;color:rgb(102,153,204);font-family:'나눔고딕', NanumGothic, ng;text-align:justify;" rel="nofollow">문재인 정부의 멈춰선 개혁, 성과와 한계>를 발행했습니다. <권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화>분야 국정과제에 대한 평가서를 공개합니다.  

https://bit.ly/3ir01LE" style="background:0px 0px;color:rgb(102,153,204);" target="_blank" rel="nofollow">전체 이슈리포트 보러가기

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권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화

1. 배경

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  이명박-박근혜 정권 시기 검찰, 경찰, 국정원 등 권력기관은 주어진 권한을 국민의 기본권 보호보다 제 조직을 지키거나 권력자를 위해 남용해왔음. 국정원의 대선개입 댓글부대와 불법 해킹사찰, 검찰의 박근혜 정부 국정농단 의혹 봐주기 수사 등 권력기관이 스스로 정치적 행위자로 나서기도 하였음. 정치 중립 의무를 저버린 권력기관을 개혁하고 민주적 통제를 강화해야 한다는 요구가 지속되었음. 

  
  


• 
  

  문재인 정부는 출범 이후 분권, 견제와 균형을 기본 방향으로 하여 공수처 설치, 검찰과 경찰 간 수사권 조정, 국정원 개편 등 권력기관 개편 방안을 제시하였음. 공수처법이 입법되어 공수처가 2021년 1월 공식 출범하고, 검경수사권 조정 법안(형사소송법, 검찰청법)이 개정되어 2021년 1월 시행되었으며, 경찰개혁 관련법과 국정원법이 개정되었음. 일련의 권력기관 개혁입법이 마무리된 상황에서 이러한 개혁입법과 개혁이 실제로 애초에 목표한 방향대로 이루어졌는지 평가해 볼 필요가 있음. 

  
  

2. 국정과제 현황과 평가 요약  

<표> 권력기관의 정치적 중립과 민주적 통제 강화 관련 국정과제 현황과 적절성 평가, 이행 평가 

<이행 평가> 

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  ◎ 취지에 맞게 이행이 완료된 과제

  
  


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  ⵔ  취지에 맞게 이행 중인 과제

  
  


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  △ 미흡하거나 핵심이 변질된 채로 이행중이거나 이행이 완료된 과제

  
  


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  Х  미이행인 과제, 남은 임기 1년동안 진행계획이 없어 사실상 폐기로 봐도 무방한 과제

  
  

3. 국정과제의 적절성과 이행 평가  

1. 검찰 개혁  

    1. 고위공직자비리수사처 설치 

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  국정과제

  
  

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  2017년까지 고위공직자비리수사처 설치 등 관련 법령 제정

  
  

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  적절성 평가 : 검찰의 기소독점을 분산하고 검찰을 견제할 수 있는 기구의 신설이라는 점에서 개혁적인 과제

  
  

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  검찰의 힘은 수사권과 기소권의 독점에서 비롯된 것으로 판단하고, 이를 해체 및 분산 조정하는 것은 검찰개혁의 핵심이자 반드시 진행되어야 할 과제였음. 검사를 포함한 고위공직자의 비리를 엄단하기 위한 공수처 설치는 20여년 가까이 참여연대를 비롯한 시민사회가 요구해온 개혁과제로, 구체적 법안까지 여러 차례 제출된 바 있으며 대통령의 핵심 공약이었다는 점에서 개혁성과 구체성이 높은 과제였음. 

  
  


• 
  

  하지만 검찰과 제1야당(자유한국당)이 공수처 설치에 극렬하게 반대해 왔다는 점, 20대 국회의 의석 비율을 봤을 때 실현가능성 측면에서 어려움이 예상된 바 있음. 

  
  

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  이행 평가 : ◎ 

  
  

• 
  

  문재인 정부는 2017년 내 공수처 설치법을 제정할 것을 국정과제로 제시하였으나, 실제로는 2019년에야 입법 논의가 본격화되었음. 

  
  


• 
  

  국회에서는 자유한국당의 반대로 2019년 4월, 신속처리안건(패스트트랙) 절차를 통해 입법이 진행되었으며 이 과정에서 여야 간 격렬한 충돌이 있었고 검찰의 수사와 재판으로까지 이어짐. 

  
  


• 
  

  공수처 설치법이 2019년 12월 30일 통과되고 2020년 7월 법이 시행되었지만, 미래통합당의 보이콧으로 공수처장후보추천위원회가 구성되지 않고 공전하였음. 결국 출범도 하기 전, 공수처법을 개정해 후보추천위원회 구성과 정족수를 바꾸고서야 공수처장 추천이 이뤄지고 2021년 1월 공식 출범하였음. 

  
  


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  정부여당이 입법 추진 당시 공언하였던 야당의 거부권이라는 약속이 야당이 공수처장 추천 자체를 막는 수단으로 삼자, 약속을 뒤집고 공수처법을 개정하여, 적어도 외관상으로는 공수처장 임명 등 공수처 운영에 필수적인 객관성과 중립성 요청이 약화되었다는 위험성도 존재함. 공수처의 수사 및 기소 범위도 제한적으로 부여되고 조직의 규모도 매우 작아 태생적 한계도 있음. 또한 검경 등 기존의 수사기관과의 협력체계가 완비되지 않아 기능적 한계도 가짐. 그럼에도 불구하고, 그동안 검찰이 독점해온 기소권을 분산시키고 고위공직자 부패와 비리를 독립적으로 수사하여 기소하는 기구가 만들어지고 공식 출범했다는 점에서 이행완료로 평가함. 

  
  

    2. 검경 수사권 조정  

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  국정과제 / 주요 정책 

  
  

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  2017년까지 경찰권 분산 및 인권친화적 경찰 확립 실행 방안 등과 연계하여 수사권 조정안 마련, 2018년부터 수사권 조정안 시행 

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 검찰의 광범위한 권한을 대폭 축소하고 검-경 권한 재정립 면에서 개혁적 과제였으나, 구체성은 부족함  

  
  

• 
  

  수사권 조정은 직접수사권과 수사지휘권 등을 수 십년간 제한 없이 독점해온 검찰의 광범위한 권한을 분산하고, 경찰과의 관계를 변화시켜 국민의 기본권을 보장하기 위한 오래된 과제였음. 문재인 정부가 이를 국정과제로 제시한 것은 개혁적인 방향이었음. 그러나 검찰과 경찰 간, 수사권을 어떻게 나누고 조정할 것인지 목표와 상을 분명하게 제시하지는 못 함. 결국 검⋅경 간 힘겨루기와 타협을 통해 그 결과가 정해질 수밖에 없었다는 점에서 애초 개혁의 취지를 벗어날 우려도 높았다고 평가할 수 있음. 

  
  

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  이행 평가 : △ 

  
  

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  2018년 6월, 법무부 장관과 행안부 장관은 <검경 수사권 조정 합의문>을 발표함. 합의문의 핵심 사항은 기존 상하관계였던 검찰과 경찰의 관계를 수사와 공소제기, 공소유지의 원활한 수행을 위하여 상호 협력 관계로 설정하고, 경찰에 1차적 수사권과 1차적 수사종결권을 부여하며, 검찰에는 보완수사요구권, 송치후 수사권 등 경찰수사에 대한 통제권을 부여하는 것임. 

  
  


• 
  

  위 합의문을 바탕으로 2018년 11월, 정부안이 국회에 제출되고 국회에서 패스트트랙 절차를 거쳐 2020년 1월 13일, 형사소송법과 검찰청법이 개정되었음. 공수처법과 달리 수사권 조정과 관련해서는 여야 간 대립이 극심하지는 않음. 2021년 1월 1일, 수사권 조정 관련 법안이 시행됨.  

  
  


• 
  

  그러나 검찰의 직접수사 범위로 남아있는 6대 범죄(부패범죄, 경제범죄, 공직자범죄, 선거범죄, 방위사업범죄, 대형참사 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄) 역시 과도하게 넓고, 검찰작성 피의자신문조서 증거능력 제한 시행이 2022년으로 유예되어 애초 수사권 조정 취지에서 일부 후퇴하여 미흡한 채로 남았음. 

  
  

    3. 법무부 탈검찰화  

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  국정과제

  
  

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  법무부 탈검찰화 및 검사의 법무부 등 외부기관 근무 축소 

  
  

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  적절성 평가 : 법무부 등에 대한 검찰의 영향력을 줄이는 점에서 개혁적인 과제이나 목표 시기 등이 제시되지 않음 

  
  

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  검찰을 민주적으로 통제해야할 법무부가 검사들에 의해 장악되어 있는 현실을 개선하고 불필요한 외부기관 근무를 축소하는 것은 청와대와 법무부의 직제 개정과 구체적 인사로 실현가능한 과제였고, 검찰의 영향력을 줄인다는 점에서 필요하고 적절한 과제였음. 하지만 탈검찰화를 어느 수준까지 할지 외부기관 근무 축소는 언제까지 할지 등 국정과제의 추진 계획이 분명하게 제시되지는 않아 구체성은 떨어졌음. 

  
  

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  이행 평가 : ⵔ 

  
  

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  문재인 정부는 임기 초부터 법무부장관에 비(非)검찰 출신을 연이어 임명(박상기-조국-추미애-박범계)하고, 후반에는 차관에도 비검찰 출신을 임명(이용구-강성국)하였음. 2017년과 2018년 직제를 개정하여 그동안 검사만 보직할 수 있었던 직제를 복수 직제로 개편함. 감찰관, 법무심의관, 검찰국 국제형사과장, 형사법제과장 등 직위에 검사가 아닌 일반직 공무원이나 외부 전문가를 임용할 수 있도록 함. 

  
  


• 
  

  법무부 파견 검사 수가 70명에서 33명(2021.3.기준)으로 절반 이하로 감소한 것은 사실이지만, 2018년 이후 추가적인 법무부 직제 개편이 없고 30여 명 수준에서 법무부 파견이 유지되어 현 시점에서 탈검찰화는 답보상태에 있음. 

  
  


• 
  

  검사의 외부기관 파견은 2016년 41개 기관에 68명 검사를 파견했던 것에서 2021년 31개 기관에 46명 검사를 파견하는 정도로 일부 줄어들어 큰 폭의 변화라고 보기는 어려움. 

  
  

    4. 검찰인사 중립성⋅독립성 확보  

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  국정과제

  
  

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  2017년부터 검찰총장후보추천위원회 중립성⋅독립성 확보를 위한 제도 정비, 검찰인사위원회의 중립성⋅독립성 확보를 위한 제도 정비 

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 공정성을 확보하기 위한 전제로서 인사 중립성⋅독립성은 개혁적인 과제이나, 구체성이 떨어짐 

  
  

• 
  

  검찰 인사와 관련한 중립성 시비가 끊이지 않았다는 점에서 인사의 중립성과 독립성은 검찰의 수사, 기소의 공정성을 확보하기 위한 전제 조건임. 방향면에서 개혁적으로 평가함. 검찰총장후보추천위원회와 검찰인사위원회의 중립성과 독립성을 확보하기 위한 제도정비는 대통령령 개정으로 가능한 사안이고, 중립성 등은 위원 구성과 구성방식을 바꿔 실현할 수 있는 과제임. 그러나 과제가 추상적으로 제시될 뿐 세부적인 내용과 추진 계획 등은 제시되지 않음. 

  
  

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  이행 평가 : △ 

  
  

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  검찰인사위원회는 검사인사규정 등의 제⋅개정으로 과제가 일부 이행되었다고 평가할 수 있으나, 검찰총장 인사와 관련해서는 검찰총장후보추천위원회 관련 제도상 변화가 전혀 없었음. 특히 검찰개혁위원회와 법무검찰개혁위원회가 검찰총장 추천 과정에서 정부의 입김을 최대한 배제하는 등의 권고가 있었음에도 제도 개선이 없었음.  

  
  

2. 경찰 개혁  

    1. 자치경찰제 도입 및 전면 실시 

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  국정과제

  
  

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  2017년부터 자치경찰 관련 법률 제⋅개정, 2018년 시범 실시 후 2019년 전면 실시

  
  

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  적절성 평가 : 과제 자체는 개혁적인 과제이나, ‘자치경찰제’의 구체적 방안이 없어 구체성이 떨어짐 

  
  

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  자치경찰제는 경찰총장을 정점으로 군대식의 상명하복체제를 가진 현재의 체계를 분권형 경찰체제로 변화시키자는 것으로, 자치분권이라는 시대적 요구에 따른 개혁적인 과제임. 그러나 과제 제안시 어떤 수준으로 자치경찰제를 도입할 것인지에 대한 구체적 방안이 제시되지 않아 구체성이 떨어지는 과제였음. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : △

  
  

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  문재인 정부의 자치경찰제 논의는 2017년 7월 발족한 경찰개혁위원회가 그 해 11월 3일 <광역단위 자치경찰 도입 권고안>을 발표하고, 2018년 11월 13일 자치분권위원회가 <광역단위 자치경찰제 도입방안>을 발표하며 본격화됨. 2019년 국가경찰-자치경찰 이원화 모형을 기반으로 매우 최소화한 수준의 자치경찰제 도입안이 발의(홍익표 의원안)되어 입법이 추진되었지만 20대 국회에서 통과되지 않음. 

  
  


• 
  

  2020년 7월, 정부는 코로나19 상황과 청사 건축 비용 문제를 이유로 국가경찰-자치경찰 일원화 방침을 밝히고, 조직분리 없이 경찰사무의 일부를 자치경찰 사무로 분리하고 시도경찰위원회만 설치하는 방식으로 자치경찰제 도입안을 후퇴, 변질시킴. 2020년 12월 9일, 여야 합의로 자치경찰제 도입, 국가수사본부 신설 등 경찰법 전면 개정안이 국회를 통과함. 이후 시도별로 자치경찰위원회가 구성되고, 개정된 경찰법에 따른 자치경찰제가 7월부터 시행되었음. 

  
  


• 
  

  결과적으로 자치경찰제의 애초 취지는 사라지고 일부 사무만을 자치경찰에 이관하는 수준으로 그 도입 취지가 크게 훼손되었음. 경찰의 조직과 권한은 확대된 반면, 민주적 통제와 관련한 개혁은 진행되지 않은 점도 심각한 문제임. 이러한 개혁 후퇴의 원인은 개혁 주체인 청와대와 여당의 변심으로밖에 설명하기 어려움. 검찰개혁과 관련해 대립하던 검찰과 달리 순치되어 있던 경찰에 대해서는 개혁명분만 얻고, 사실상 경찰에 힘을 싣는 선택을 했다고 평가할 수 있음. 

  
  


• 
  

  또한 시민들의 삶에 직결된 경찰 조직의 근본적 변화임에도 불구하고 사회적인 공론화가 제대로 이루어지지 않았음. 시민사회(경찰개혁네트워크)에서는 실질적인 자치경찰제 도입을 촉구하는 활동을 지속했지만 시민사회의 목소리는 제대로 전달되지 않았으며, 국회 행안위는 코로나19를 이유로 경찰법 공청회조차 비공개 진행하였음. 

  
  

    2. 경찰위원회 실질화를 통한 민주적 통제 강화 

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  국정과제 

  
  

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  2017년부터 경찰위원회 실질화를 통한 민주적 통제 강화

  
  

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  적절성 평가 : 경찰조직에 대한 민주적 통제 면에서 개혁적인 과제  

  
  

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  자문기구에 불과한 (국가)경찰위원회의 구성을 다양화하고 합의제 행정기관으로 권한을 강화하는 것은 경찰청장을 정점으로 수직적으로 구성된 경찰조직에 대한 민주적 통제를 강화한다는 점에서 개혁적인 과제였음. 경찰의 정치적 중립성 보장을 위해 경찰위원회 구성 권한을 대통령 독점에서 국회 등으로 나누는 것도 필요한 과제였음. 그러나 세부 방안 제시가 부족하여 구체성이 떨어짐. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : Х

  
  

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  2017년 11월, 경찰개혁위원회는 국가경찰위원회 지위를 격상하고, 위원 임명 방식도 기존 대통령 임명에서 행정⋅입법⋅사법부에 3명씩 추천권을 부여, 시민에 의한 외부통제기구로 경찰 인권⋅감찰 옴부즈만 설치 방안 등 <경찰위원회 실질화> 권고안을 발표하였음. 경찰개혁위원회의 권고 내용을 일부 반영한 법안이 국회에 발의되긴 하였으나, 정작 2019년 3월 11일 사실상 정부안인 홍익표 민주당의원의 경찰법 전부개정안에는 관련 내용이 모두 제외됨. 이후 21대 국회에서 발의된 김영배 더불어민주당 의원안에서도 경찰위원회 실질화 방안은 부재하여 입법과정에서 국가경찰위원회 개혁은 제외됨. 청와대와 여당이 과제 이행을 포기한 것이며 사실상 폐기한 국정과제로 평가함. 

  
  


• 
  

  대통령의 인사권을 국회에 나누어 주는 것으로 대통령의 의지로 가능한 개혁과제였지만, 이 역시 ‘무늬만 자치경찰제’ 도입과 궤를 같이하는 정치적 판단이 작용했을 것으로 평가됨. 

  
  

• 
  

  경찰개혁과 관련 국정과제로 명시적으로 제시된 것은 아니지만, 전 정부에서 정치개입 등이 드러난 정보경찰의 폐지 또는 축소도 중요한 경찰개혁 과제였음. 시민사회에서는 정보경찰의 전면 폐지를 강력히 요구해왔음.

  
  


• 
  

  경찰개혁위원회의 권고에 따라 정보경찰 인원이 약간(11% 가량) 축소되었지만, 지난해 12월 경찰법 개정과정에서 경찰 정보수집의 근거규정인 '치안정보의 수집 작성 및 배포'가 ‘공공안녕에 대한 위험의 예방과 대응을 위한 정보의 수집ㆍ작성 및 배포’로 바뀜. 

  
  


• 
  

  오히려 정보경찰의 정보수집 범위가 광범위하게 확장되고, 기존의 탈법적 정보수집으로 비판 받아온 정보활동이 법적 근거를 획득하게되어 경찰권이 더 비대화 되었음. 이러한 입법은 개혁이 아니라 퇴행임.

  
  

3. 국정원 개혁  

• 
  

  국정과제

  
  

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  국정원을 해외안보정보원으로 개편, 조직명 변경, 국내정보 수집 금지, 대공수사권 경찰로 이관

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 국정원의 국내정치 개입을 막기 위한 개혁적인 과제 

  
  

• 
  

  해외안보정보원으로 개편 등은 민간사찰과 국내 정치 개입 등의 불법행위로 지탄받아온 국정원을 사실상 순수한 정보기관으로 탈바꿈하겠다는 전면적인 개혁 방안이었음. 문재인 정부 집권 초기는 과거 국정원의 여러 불법행위들이 확인된 상황으로, 방향은 개혁적으로 제시되었고 국내정보 수집 금지나 대공수사권 이관과 같은 핵심 의제도 제시되었다는 점에서 구체성도 가지고 있었음. 다만 국정원법의 전면 개정이 필요한 상황에서 대공수사권 이관과 관련하여 제1야당이 강력하게 반대하여 실현 가능성에서 어려움이 예상되었음. 

  
  

• 
  

  이행 평가 :  △ 

  
  

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  2017년 6월, 서훈 국정원장은 새로 임명되자마자 국내정보 수집을 하지 않겠다며 국내정보담당관을 폐지하고 국정원 개혁발전위원회를 구성해 내부에서 논의를 진행함. 이후 국정원 개혁 법안이 국회에 발의되기도 했으나 2019년 남북정상회담 등의 상황 등으로 2020년 5월까지 20대 국회에서는 법 개정과 관련된 별다른 논의가 없었음. 

  
  


• 
  

  2020년 하반기 정부와 여당이 권력기관 개혁입법을 마무리하겠다고 나서면서 본격적인 논의가 진행됨. 2020년 12월 13일, 국내정보수집과 사찰의 근거가 되어 왔던 ‘국내보안정보’라는 용어와 대공, 대정부전복 정보를 삭제하고, 수사권을 폐지하고 이관하도록 하였으나 이관의 시행은 3년 유예하는 내용으로 국정원법이 개정됨. 

  
  


• 
  

  국정원의 정보수집 범위는 축소하였으나 규정이 모호한 ‘국민의 안전을 위한 대응조치’와 ‘사이버 공격에 대한 예방 및 대응’ 등을 새롭게 직무범위에 추가하여 직무범위가 확대되었다고 볼 여지도 있음. 수사권 폐지(이관)이 3년 유예되고, 새롭게 조사권이 부여됨.

  
  

4. 총평 및 향후 과제

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  권력기관 개혁은 수사와 조사, 정보 수집 등 국민의 기본권을 직접적으로 제약하거나 침해할 가능성이 큰 권력기관(검찰, 경찰, 국정원 등)의 권한을 분산시키거나 조정하여 궁극적으로 국민의 기본권을 보장하는 것을 목적으로 함. 

  
  


• 
  

  문재인 정부의 권력기관 개혁 슬로건은 거창하였으나 개혁의 지향과 의미, 가치가 명확하게 제시되지 못하였고 개혁의 종합 로드맵은 부재했다고 평가함. 그동안 제시되어온 개혁 과제들이 병렬식으로 나열되었고, 권력기관들의 권력의 총량을 어떻게 조정하고 재구성할 것인지에 대한 준비가 부족했던 것으로 평가함. 더욱이 탄핵 이전(2016년)에 구성된 20대 국회는 개혁 입법을 추진하기 쉽지 않은 의석 구조(여당 121석)로, 개혁의 적기라 할 수 있는 집권 초기(임기후 2년) 권력기관 개혁 입법은 진행하지 못함. 

  
  


• 
  

  또한 정치적 상황과 필요에 따라 개혁 아젠다가 왜곡되는 상황이 발생했고, 개혁 과정에서 개혁 대상 기관(검찰, 경찰, 국정원)들의 조직논리에 개혁 아젠다가 굴복하는 상황까지 나타남.

  
  


• 
  

  지난 4년간의 권력기관 개혁의 종합적인 결과는 ‘경찰의 비대화, 검찰과 국정원의 건재, 미미한 공수처’로 평가할 수 있음. 자치경찰제는 무늬만 도입되었고, 경찰위원회나 정보경찰 개혁은 사실상 없었던 반면 수사권과 수사종결권, 대공수사권 등의 권한을 새롭게 갖게 되면서 비대한 권한을 가진 경찰이 탄생했음. 검찰은 공수처가 신설되고 경찰과 권한을 조정하여 권한이 분산된 것처럼 보이지만, 6대 범죄 수사권을 여전히 보유하고 있고 기소권 역시 거의 변화가 없어 기존의 막강한 권한이 축소되었다고 보기는 어려움. 국정원의 정보수집 범위는 일부 줄었지만, ‘대응조치’ 등 직무범위가 일부 확대되었음. 수사권 이관도 3년 유예되면서 제도적으로는 권한이 줄지 않았음. 공수처가 출범하여 검찰을 견제할 것을 기대했지만 작은 조직으로 출범하여 권한과 수사력의 한계가 확인되고 있음. 그 결과 권력기관 관련 법과 제도가 크게 바뀐 것처럼 보이지만 권력기관의 권한의 총량은 오히려 증가했고, 권력기관에 대한 민주적 통제장치가 구비되지 않은 등 근본적인 변화가 있었다고 평가하기는 어려운 상황임. 

  
  

• 
  

  권력기관의 권한을 분산시키는 것도 중요하지만 권력의 총량이 늘어나는 것을 경계해야 하고 권력기관 간의 균형과 무엇보다 시민에게 미치는 영향, 인권을 보장하는 것을 염두에 두는 종합적인 개혁의 로드맵을 제시하면서 개혁이 진행되어야 함. 또한 시민사회가 민주적인 방식으로, 시민의 인권보장이라는 목표 안에서 권력기관 개혁이 진행되고 있는지를 확인하고 감시하는 것도 중요한 과제임. 

  
  

참여연대는 오늘(7/21) 문재인 정부 평가보고서 <https://bit.ly/3ir01LE" rel="nofollow">문재인 정부의 멈춰선 개혁, 성과와 한계>를 발행했습니다.

<서민 주거 안정과 자산 양극화 개선>분야 국정과제에 대한 평가서를 공개합니다.    

https://bit.ly/3ir01LE" style="background:0px 0px;color:rgb(102,153,204);" target="_blank" rel="nofollow">전체 이슈리포트 보러가기

서민 주거 안정과 자산 양극화 개선 

1. 배경

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  박근혜 정부는 임기 내내 부동산 경기 부양 정책, ‘빚내서 집사라’ 정책을 펼쳤고, 2014년에는 새누리당 주도로 소위 강남 부동산 재건축 특혜법으로 불리는 ‘부동산3법’이 처리됨. 그 결과  박근혜 정부 4년차(2016년)에 서울 아파트 매매가격과 수도권 주택매매 거래량이 큰 폭으로  상승했고, 가계부채 증가폭이 사상최대치를 기록하는 등 부동산 시장 과열 조짐이 나타남. 이에  대응하여 참여연대를 비롯한 주거시민단체들은 △부동산 세제 정상화, △장기공공임대주택 확대, △분양가상한제 부활, △LTV·DTI 규제 강화, △전월세상한제와 계약갱신청구권 도입 등 투기근절과 주거안정화 대책 촉구 활동을 펼침. 

  
  


• 
  

  이런 상황에서 문재인 정부는 주거복지로드맵을 통한 공공임대주택 공급 확대, 주거취약계층   주거 지원 강화, 등록임대주택 활성화를 통한 민간임대시장 안정화 대책 등을 국정과제로 제시하였음. 대통령 취임 전후 서울, 부산 등 지역에서 투기수요 움직임이 일어나 출범 초기부터 지금까지 투기 수요 억제와 주택 가격 안정을 위한 26차례의 대책을 발표함. 그러나 수도권을 중심으로 한 핀셋 규제를 반복한 결과 지금까지도 주택가격 상승과 혼란이 계속되고 있음. 이에 문재인 정부의 국정과제와 주요 주거부동산 정책의 목표와 수단이 적절했는지, 목표대로 추진 되었는지, 추진 과정은 적절했는지 등을 평가하고자 함. 

  
  

2. 국정과제 현황과 평가 요약  

<표> 서민 주거 안정과 자산 양극화 개선 관련 국정과제 현황과 적절성 평가, 이행 평가 

<이행 여부> 

• 
  

  ◎ 취지에 맞게 이행이 완료된 과제

  
  


• 
  

  ⵔ  취지에 맞게 이행 중인 과제

  
  


• 
  

  △ 미흡하거나 핵심이 변질된 채로 이행중이거나 이행이 완료된 과제

  
  


• 
  

  Х  미이행인 과제, 남은 임기 1년동안 진행계획이 없어 사실상 폐기로 봐도 무방한 과제

  
  

3. 국정과제⋅주요 정책의 적절성과 이행 평가

1) 주택 공급 

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  국정과제

  
  

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  공공임대주택 연평균 13만호 공급 및 공공지원 임대주택 연평균 4만호 공급 등 공적임대주택 연평균 17만호 공급, 공공임대주택 대기자 명부 제도 도입, 복잡한 임대주택 유형 통합, 22년까지 신혼부부에 20만호(전체의 30%) 임대주택 공급(준공기준)

  
  

• 
  

  주요 정책 

  
  

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  2017-11-29, 주거복지로드맵 발표 : 무주택 서민⋅실수요자 위한 공적 주택 100만호 공급, 신혼부부 공공임대주택 20만호, 청년 30만실 공급 등(’18~’22)

  
  


• 
  

  2018-03-27, 도시재생뉴딜 로드맵 발표

  
  


• 
  

  2018-09-21, 1차 수도권 주택공급계획 발표 : 수도권 공공택지에서 30만호 공급, 도심 내 규제완화를 통한 주택공급 확대 등 

  
  

         ㄴ 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양 등 수도권 30만호 공급계획 및 수도권 광역급행철도(GTX)계획 발표(2018-12-19)  

• 
  

  2020-03-20, 주거복지로드맵 2.0 발표 : 2025년까지 공공임대주택 재고량 240만호까지 확보  계획, 유형통합 ‘20년 2곳 시범 실시, 22년 사업승인부터 통합공공임대주택 공급 등

  
  


• 
  

  2020-08-04, 수도권 총 127만호 공급 및 공공참여형 고밀재건축 도입 계획 발표

  
  


• 
  

  2021-02-04, 공공주도 3080+ 대도시권 주택공급 확대방안 발표 : 광명시흥 3기 신도시  추가발표, 공공자가주택 도입 등 

  
  


• 
  

  적절성 평가 : 과거 정부와 달리 ‘서민 주거 안정’을 정책 과제로 설정. 이를 실현하기 위해 주거복지로드맵을  통한 공적지원주택 공급(105.2만호)계획 발표한 것은 개혁적, 2020년 말 기준 65만호의 공적지원주택 공급한 것은 긍정적이나, 전세임대주택으로 상당수 채워짐. 주택  가격 상승으로 급증하는 주택 가수요를 가라앉히기 위해 2018년부터 3기 신도시 공급에 눈을 돌렸으나 이를 통해 대규모 개발, 공공분양주택으로 정책의 중심이 옮겨지는 등 수도권 집중 완화에 역행하고 주택가격 상승을 불러일으킬 우려가 큰 정책을 시행중임. 

  
  

(1) 수도권 주택공급 대책

• 
  

  과거 정부와 달리 ‘서민 주거 안정’을 정책 과제로 설정, 이를 실현하기 위해 주거복지로드맵을  통한 공공주택 공급(105.2만호)계획을 발표하고, 2020년 말 기준 65만호의 공공주택을 공급한 점은 긍정적으로 평가할 수 있음.

  
  


• 
  

  그러나 정권 초기부터 선제적⋅근본적인 개혁보다는 핀셋⋅뒷북 정책을 추진하면서 수도권을 중심으로 주택가격이 폭등했고, 결국 애초에 목표했던 지역균형발전, 장기공공임대주택 공급보다는 수도권 중심의 대규모 공급대책, 공공분양 주택으로 정책의 중심점을 조정함. 최근 주택 가격 상승이 지속되고, 주택 가격 급등의 원인이 공급 부족에 있다는 시장의 진단이  잇따르자 정부는 2020년 5·6 대책을 기점으로 대규모 공급 방안을 내놓고 있으나 장기공공임대주택의 확보보다는 단기적으로 가격 안정에 효과가 있는 분양주택 공급에 역점을 두고 있음.

  
  


• 
  

  특히 수도권을 중심으로 한 대규모 공공주택 공급계획, 3기 신도시 개발계획, 광역급행철도(GTX) 등은 수도권 과밀화를 집중시킨다는 점에서 적절한 방향인지 의문이며, 주택가격이 안정되기 보다는 GTX 예정지를 중심으로 집값 상승세가 계속되고 있음.

  
  


• 
  

  분양 중심의 공공택지 및 공공주택 사업체계, 일부지역에만 적용되는 분양가상한제 시스템을 개혁하지 않고는 3기 신도시 등 대규모 공공주택 공급계획을 발표한다고 해도 장기공공임대주택 재고량이 대폭 확대되지 않고 주변 집값이 동반상승하는 등 부작용이 발생할 가능성이 높음. 따라서 본격적인 3기 신도시 사업이 시행되기 전에 공공택지의 민간매각 최소화, 장기공공임대주택 최소 50% 이상 확보, 공공분양주택에 토지임대부·환매조건부 제도를 도입하는 등 새로운 3기 신도시 사업의 청사진이 필요함.

  
  

(2) 공공임대주택 공급

• 
  

  공공이 2019년 주거복지로드맵, 2020년 주거복지로드맵2.0을 발표하면서 100만호가 넘는 공공주택 공급계획을 밝히고 2025년까지 장기공공임대 240만호를 공급하겠다고 밝힌 것은 높게 평가할만함. 특히 취약계층용 영구⋅국민임대주택과 건설임대주택의 공급비중을 확대한 것은 지난 정부의 공공임대주택 정책과 비교할 때 바람직함. 

  
  


• 
  

  공공임대주택의 복잡한 유형으로 인해 입주 희망자들의 혼선이 큰 상황에서 유형 통합 과제를 제시하고, 수요에 맞는 공급을 위해 대기자 명부 도입 과제를 제시한 것은 개혁적인 방향임. 

  
  


• 
  

  이행 평가

  
  

(1) 공적임대주택 공급 연평균 17만호 공급 : ⵔ 

• 
  

  매년 공공임대주택 13만호, 공공지원 임대주택 4만호 등 공적임대주택 연평균 17만호 공급 계획에 따라 2018년 19.4만호, 2019년 18.5만호, 2020년 19.1만호 공급, 주거복지로드맵에 따라 추진 중이며 상당한 의미가 있음. 특히 2018년부터 2020년까지 문재인 정부가 집권 3년간 연평균 11만호 이상 공공임대주택 재고를 증가시킨 것은 2013년부터 2017년 기간 동안 공공임대주택 재고를 31.6만호(연평균 6.3만호)를 증가시킨 박근혜 정부보다 공급을 늘린 것이어서 공공임대주택 공급량 측면에서는 높게 평가할 수 있음.

  
  


• 
  

  다만 공공임대주택 공급 실적은 목표를 초과한 것처럼 보이지만, 사실상 임대료 지원정책에 가까워 장기공공임대주택 재고량에서는 제외해야 하는 전세임대주택이 약 30% 포함되어 있음. 또한 기존주택 매입임대주택도 위 3년 기간 중 7만호 정도 공급됨으로써 전세임대주택과  매입임대주택을 합산한 17만호가 위 3년간 공공임대주택 재고 증가량(약 34만호 추정)의 50%를 차지하는 등 질적인 측면에서 양호한 평가를 받기는 어려움.

  
  

(2) 청년⋅신혼부부 공공임대주택 지원 확대 및 주거 비용 지원 강화 : ⵔ 

• 
  

  신혼부부에게 2022년까지 공공임대주택 20만호를 공급하겠다는 계획은 2018년 3만호, 2019년 4.4만호, 2020년 5.7만호의 공적임대주택 공급을 통해 추진중이며, 신혼희망타운 공급 및 신혼부부 지원범위(혼인 7년 이내에서 만 6세 이하 자녀가 있는 가구)를 확대하고 있음. 

  
  


• 
  

  청년 임대주택은 2018년 3.7만호, 2019년 4.8만호, 2020년 5.2만호를 공급하면서 30만실 공급 목표를 달성할 것으로 보임. 이들 주택에 대해서는 주거비 부담 완화를 위해 주택도시기금을 통한 주택 구입과 낮은 이자의 전세자금대출을 지원하고 있음.

  
  

(3) 공공임대주택 유형통합 및 대기자 명부제 도입 : Х   

• 
  

  임대주택 유형통합은 시범 사업으로 시작했으나, 2022년 사업승인분부터 전면 시행하기로 하여 본격적인 시행은 차기 정부로 넘기고, 공공임대주택 대기자 명부제도 도입은 구체적인 계획조차 제시하지 않았음. 

  
  

2) 투기 및 대출 규제 정책

• 
  

  국정과제

  
  


• 
  

  [투기 근절] 국정과제 없음

  
  


• 
  

  [대출 규제] 가계부채 위험 해소와 관련해 주택 담보 대출 비율(LTV) 및 소득 대비 부채 비율(DTI) 합리적 개선, ’17년부터 총체적 상환능력 심사(DSR)의 단계적 도입으로 가계부채 연착륙 유도

  
  

• 
  

  주요 정책 

  
  

• 
  

  2017-06-19, 조정대상지역의 LTV(70→60%) DTI(60→50%) 규제 강화하는 ‘주택시장의 안정적 관리를 위한 선별적 맞춤형 대응방안’, 2017-08-02, 서울 전역과 과천시 등을 투기과열지구로 지정하고 재건축초과이익 환수제, 재개발 분양권 전매제한 강화, 투기과열지구 및 투기지역 LTV⋅DTI를 40%로 강화하는 ‘실수요자 보호와 단기 투기수요 억제를 통한 주택시장 안정화 방안’ 발표.

  
  


• 
  

  2018-09-13, 2주택 이상 소유자의 규제지역 내 주택구입 시 주택담보대출 금지,  투기지역⋅투기과열지구 내 임대사업자의 주택담보대출에 LTV 40% 적용 ‘주택시장 안정화 대책’ 발표.

  
  


• 
  

  2019-12-16, 투기지역 및 투기과열지구 내 주택담보대출 강화(9억원 초과시 LTV 20%), DSR 관리 강화, 2주택 이상 보유자의 전세대출 회수하는 ‘주택시장 안정화 방안’, 2020-06-17,  경기, 인천, 대전 등을 조정대상지역 및 투기과열지구로 추가지정, 투기⋅조정대상지역 주택 구입시 자금조달계획서 제출 의무화, 임대사업자 주택담보대출 금지 등 ‘주택시장 안정을 위한 관리방안’ 발표.

  
  


• 
  

  2020-07-10, 6.17대책 이후 무주택자 대출규제에 대한 반발 여론이 커지자 규제지역에서 무주택자의 LTV⋅DTI 규제 및 소득기준을 완화하는 ‘주택시장 안정 보완대책’ 발표.

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 이미 수도권을 중심으로 투기수요가 나타나고 있었음에도 투기수요 억제 위한 국정과제 부재했고 투기 억제를 전면적으로 추진하지 않은 실책이 있었음. 임기 중 다수의 규제정책 시행했지만 핀셋 대책으로 일관하다 풍선효과로 집값 폭등 후에야 뒤늦게 시행함. 무주택자 반발에 규제 완화로 일관성 흔들림. 

  
  

• 
  

  박근혜 정부의 ‘빚내서 집사라’, 대규모 재개발·재건축 규제완화 정책으로 이미 수도권을 중심으로 투기수요가 나타나고 있었음에도, 문재인 정부는 투기근절과 투기이익 환수, 자산양극화 문제 해결을 국정과제로 삼지 않았음. 이후 대책에서도 최소한 박근혜 정부 시절 완화된 주택대출, 부동산 세제에 대한 원상회복이 필요했지만 첫 대책부터 조정대상지역의 LTV⋅DTI를 10% 강화하는데 그치면서 시장에 좋지 않은 신호를 주었고 이후 주택가격이 상승한  지역을 규제 대책이 따라하는 모양새를 취하면서 풍선효과가 확대됨. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : △ 

  
  

• 
  

  임기 초 주택 가격과 관련된 저금리 기조, 풍부한 유동성 등 경제적 환경 등을 감안해 강력한 투기 수요 억제 정책을 추진해야 했으나, 주택 시장이 비교적 안정된 것으로 잘못 판단하고 규제지역 중심의 핀셋 규제로 국지적으로 강하게 규제하면 주택 시장의 안정을 찾을 수 있는 것으로 인식하였음. 이로 인해 잘못된 정책 조합(= 주택시장 핀셋 규제 + 임대등록 확대 + 주거복지 로드맵 등 주거복지 확대)을 채택하면서 주택과 토지 투기를 적절하게 규제하지 못하면서 주택 가격 상승으로 자산 양극화가 더욱 심화됨.

  
  


• 
  

  2017년, 6.19 대책을 시작으로 규제 지역 중심 대출규제(LTV, DTI), 전매제한, 보유세 강화 등 사후적인 핀셋 대책을 내놓으면서 투기 억제와 가격 안정에 대한 자신감을 드러냈으나, 주택 가격 급등으로 정책 신뢰도를 상실함. 뒤늦게 규제지역을 확대하고 대출규제 등을 강화하는 9.13대책, 12.16대책 등을 내놓았으나 무주택자들의 반발이 이어지자 7.10대책으로 이를 완화하는 한편, 2021년 서울시장 선거에서 패배하자 여당을 중심으로 청년⋅신혼부부⋅무주택자에 대한 대출규제를 추가 완화하는 등 오락가락 행보를 보이고 있음.

  
  


• 
  

  가계부채가 역대 최대를 기록하고 있고 최근 규제지역의 집값이 폭등한 상황에서 청년⋅신혼부부⋅무주택자에 대한 LTV⋅DTI를 10% 추가완화한다고 해서 실제로 주택을 구입할 수  있을지 의문이며, 향후 금리인상⋅주택가격 하락 현상이 발생하면 청년⋅신혼부부⋅무주택자들의 부채상환 압박만 더 가중될 수 있는만큼 매우 부적절한 해법임.

  
  


• 
  

  지난 정부에서부터 폭증한 주택담보대출과 문재인 정부 들어 크게 증가한 전세자금대출이 갭투기에 활용된 만큼 집값이 아닌 소득에 연계한 총부채원리금상환비율(DSR) 규제를 정권 초부터 전면적으로 시행해야 했으나 잘못된 예측과 뒤늦은 시행으로 인해 주택가격 상승 추세를 뒷받침해주는 결과를 낳았음. 결국 다주택자들이 임차인의 전세자금 대출을 활용한 갭투자를 통해 적은 자기 자본으로 주택 투기를 하는데 이를 제대로 규제를 하지 못한다는 비판적인 평가로 이어졌음. 

  
  


• 
  

  참여연대와 민변이 제기한 한국토지주택공사(LH) 직원들의 투기 의혹은 부동산 투기로 인한 사회적 병폐를 고스란히 보여줌. 문재인 정부는 수도권 주변 개발 가능지역 등 전국에 걸쳐 토지 투기가 심각해지고 있음에도 이에 대한 경각심을 갖지 못한 채 3기 신도시 정책을 발표하고도 특별한 부동산 투기 관리대책을 수립하지 않았음. 정부와 여당은 서울시장 재보궐 선거를 앞두고 뒤늦게 대대적인 수사와 함께 공직자 관련 투기 방지 대책을 세우고 국회를 포함한 공직자 이해충돌 방지 등 제도적인 통제 장치를 강화하였음. 그러나 문재인 정부와 더불어민주당은 투기 방지와 관련한 근본적인 개혁 과제인 토지나 주택 투기로 인한 경제적 이익을 겨냥한 조세 등을 통한 개발이익 등의 환수 강화 및 비생산적 토지 보유에 대한 조세 부담의 강화, 비농민의 농지 소유제한 및 농지 전용 제한 등 농지소유제도 개혁 등에는 여전히 소극적인 태도를 취하고 있음.

  
  

3) 민간 임대시장 안정화 대책     

• 
  

  국정과제

  
  


• 
  

  자발적 임대주택 등록 확대 위한 인센티브 강화, 임대차계약갱신청구권 등의 단계적 제도화 추진

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 2016년 총선 공약이었던 ‘주택임대차보호법 개정’을 국정과제에서 단계적 도입으로 후퇴시킴. 이를 대체하기 위한 등록임대주택 활성화 정책은 임차인 보호 취지는 있었으나 임대사업자에게 과도한 세제 특혜 부여하면서 심각한 부작용을 초래함. 

  
  

• 
  

  더불어민주당과 문재인 대통령이 후보 시절 약속했던 ‘주택임대차보호법 개정’이 국정과제에서 단계적 도입으로 후퇴되었고, ‘임대주택 등록 활성화 방안’을 통해 임대인에게 세제 감면, 사회보험료 감면, 대출 혜택을 주면서 사실상 계약갱신청구권과 임대료인상률상한제를 ‘자발적으로 유도⋅ 시행’하겠다고 정책방향을 선회함. 등록임대주택을 통해 최대 8년까지 세입자 주거 안정을 확보하겠다는 취지는 있었으나 주택임대차보호법을 개정하거나 임대사업자등록을 의무화하는 등 근본적인 정책을 시행하지 않고 세제 특혜를 통해 ‘자발적으로 유도’하겠다는 방향 자체가  부적절했음. 

  
  

• 
  

  이행 평가 : △ 

  
  

• 
  

  다주택자들에게 인센티브를 부여해 임대주택 등록을 유도하겠다는 계획에 따라 등록임대주택 수는 2017년 98만호에서 2020년 6월 161만호로 증가했음. 그러나 임대사업자들에게 과도한 세제혜택을 주면서도 공적의무 이행에 대한 관리감독은 제대로 이뤄지지 않음. 결국 애초 취지와 달리 다주택자들이 투기와 조세 회피 수단으로 활용하는 문제점이 발생하자 단계적으로 혜택을 축소하고 사실상 제도 폐지 수순을 밟고 있음.

  
  


• 
  

  2020년 7월 31일, 주택임대차보호법이 개정되면서 계약갱신청구권(1회, 2년), 임대료인상률상한제 5%가 도입된 것은 의미있는 진전임. 다만 정권 초기 전월세 가격이 안정되었을 때 주택임대차보호법을 개정하지 않고, 뒤늦게 주택 가격 상승에 영향을 받아 전월세 가격 급등 현상이 나타나는 시점에 주택임대차보호법을 개정하면서 각종 부작용이 발생함. 또한 계약갱신청구권이 1회, 2년에 그쳤고 신규임대차계약에 대해서는 전월세인상율상한제 적용이 제외되었으며 계약갱신거절 요건이 확대되면서 임대인과 임차인의 갈등 등의 제도를 둘러싼 혼선이 일어나고 있음. 신규임대차에도 인상율상한제 적용, 계약갱신기간 확대, 임대인 및 직계존비속의 실거주요건 강화 등 주택임대차보호법 추가 개정이 필요한 상황임. 

  
  

4) 세제 대책     

• 
  

  국정과제 : 없음 

  
  


• 
  

  주요 정책  

  
  

• 
  

  정권 초기에는 다주택자에 대한 양도소득세 강화 및 임대주택 등록 활성화를 위한 주택 임대사업자에 대한 세제 혜택 부여가 주요한 정책으로 추진되었음. 이후 재정개혁특별위원회의 종합부동산세 인상안 제시와 주택시장 불안에 따라 종합부동산세가 강화되고 주택 임대사업자에 대한 세제혜택이 일부 축소됨. 

  
  


• 
  

  2020년에 주택 가격이 급등한 것에 대한 대책으로 다주택자와 법인에 대한 종합부동산세 및 취득세가 강화되었고 단기 보유 주택에 대한 양도소득세 강화와 중저가 주택에 대한 재산세 인하가 실시됨. 

  
  

• 
  

  적절성 평가 : 임대사업자에 대한 과도한 세제 특혜는 반개혁적 정책, 부동산 세제 강화 방향 자체는 개혁적이나, 집값 상승에 대응한 뒷북 추진이 문제, 공시가격 현실화는 필요한 과제이나 10년에  걸친 장기 계획을 내놔 실현 가능성 담보할 수 있을지 우려됨. 

  
  

• 
  

  임차인 보호 취지에도 불구하고 ‘임대주택 등록 활성화’ 명목으로 임대인에게 세제 감면, 사회보험료 감면, 대출 혜택 등 과도한 특혜를 부여한 것은 개혁에 반함. 

  
  


• 
  

  임기 중에 다주택자 종부세, 양도소득세 강화 방향의 세제 개편을 지속적으로 추진한 것은 긍정적이나, 투기가 성행하고 집값 상승이 지속되는 상황에서 뒷북식으로 뒤늦게 추진된 것이 한계임. 시세에 비해 턱없이 낮게 책정되어온 공시가격을 90%까지 현실화하는 계획은 그 방향은 옳으나, 10년에 걸쳐 장기적이고, 점진적으로 추진하는 계획이어서 정책의 실현 가능성을 담보할 수 있을지 우려됨. 세부담에 대한 과장된 우려 때문에 시행하기도 전에 재산세  감면을 약속하면서 공시가격 현실화의 취지를 훼손한 것도 문제임. 

  
  


• 
  

  최근 여당이 집값 폭등에 따른 주택시장 안정화 방안으로 종부세 상위 2% 대상 부과, 1주택자 양도소득세 비과세 기준 12억 원으로 완화 등의 세제 개편을 추진하고 있으나, 이는 주택시장 안정화와는 무관한 고가 주택  소유자의 부동산 세금 인하 정책에 불과함. 이른바 ‘똘똘한 한 채’ 현상을 가중시켜 부동산 투기를 부채질할 수 있다는 점에서 개혁에 반함. 

  
  


• 
  

  이행 평가 : △

  
  


• 
  

  임대사업자들에게 과도한 세제혜택을 주면서도 공적의무 이행에 대한 관리감독은 제대로 이뤄지지 않음. 부동산 세제는 부동산 대책 중 핵심적인 것으로 명확한 방향성을 가지고 추진되어야 하나, 주택 임대사업자에게 세제 혜택 부여한 것 외에는 선도적으로 개혁을 추진하고자 하는 모습을 찾을 수 없었음.

  
  


• 
  

  특히 부동산 보유세의 경우 실효세율이 낮은 만큼 부동산 투기가 언제든지 일어날 수 있는 구조적인 문제를 개혁하겠다는 목표하에 구체적인 정상화 계획이 제시되었어야 하나 시장 상황에 따라 뒷북 세제 개편을 추진함. 그러다보니 4.7 보궐선거 패배의 원인을 세제에서 찾는 엉뚱한 상황이 벌어졌고 뒤늦게나마 추진된 개혁 정책이 효과를 나타내기도 전에 여당이 나서 후퇴시키려는 시도를 해 시장에 혼란이 발생함. 

  
  

4. 총평 및 향후 과제

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  문재인 정부는 출범 당시 서민 주거 안정과 청년⋅신혼부부 주거비 경감을 위한 주택 공급 부분만 구체적 국정과제로 제시하고, 주거⋅부동산 개혁에 핵심적인 부동산 세제, 금융 부분에 대한 국정운영 방향을 명확하게 설정하지 않음. 결국 정권 중⋅후반부에는 대규모 공급대책과 함께 상당히 강력한 수준의 부동산 세제 강화, 대출규제, 재건축⋅재개발 규제 등의 대책을 시행했지만 정권 초에 근본적인 개혁을 시행하지 않고 집값이 폭등한 이후에야 뒤늦게 뒷북 정책을 남발하면서 국민들의 분노와 불만을 가져왔고 정책 신뢰를 상실함. 특히 시장 상황에 따라 임기응변식으로 부동산 세제 개편을 추진하다 보니 4.7 보궐선거 패배의 원인을 세제에서 찾는 엉뚱한 상황으로 이어지면서 늦게나마 추진한 개혁 정책이 효과를 내기도 전에 여당이 나서 후퇴시키려는 움직임을 보이면서 시장에 혼란이 발생함. 

  
  


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  서민 주거 안정을 위해 공공주택 공급확대 방안을 내놓고 있으나 예산을 늘리지 않고 단기적 가격 안정에 효과를 거둘 수 있는 분양주택 공급에 역점을 두고 있음. 문재인 정부가 주거급여 상향과 대상 확대, 공공임대 공급의 확대 등 주거 복지 향상을 위해 노력한 부분이 있으나, 공공임대주택의 경우 예산을 크게 늘리지 않고 공급 실적을 높이려다보니 전세임대를 크게 늘리고 저소득층용 건설임대주택 공급은 줄고 있음. 공공임대주택 확대를 위한 재정 확충 방안이 마련되어야 함. 이를 통해 취약계층용 공공임대를 확충하는 한편, 소셜믹스형 공공임대, 환매조건부⋅토지임대부 공공주택 등을 공급하는 것이 적절함. 2020년 어렵게 주택임대차보호법이 개정되었으나, 단 1회(2년)의 갱신청구권에 비해 임대인의 직계존비속까지 실거주시 갱신을 거절하도록 하여 임차인들의 갱신청구권이 충분히 보장되지 못하고, 갱신 계약과 신규 계약의 이중가격 형성되고 있어 신규임대차에도 인상율상한제를 적용하는 등 추가적인 법 개정이 필요한 상황임. 

  
  

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문재인 정부와 국회가 추진해야 할 입법·정책 개혁과제

외교 ·통일·국방 분야 

평화인권과 외교안보권력의 민주화를 위한 입법·정책과제

 

과제1. 사드(THAAD) 한국 배치 철회    
과제2. 남북 대화 재개와 교류협력 복원    
과제3. 한반도 비핵화와 평화체제 구축 병행 추진    
과제4. 남북간 군사적 신뢰구축과 무장 갈등 예방     
과제5. 전시작전통제권 환수 및 불평등한 한미 SOFA 개정    
과제6. 한일 일본군‘위안부’합의 무효화    
과제7. 제주 강정마을에 대한 구상권 청구 철회    
과제8. 대체복무제 도입을 위한 「병역법」 개정    
과제9. 병력 감축과 군 복무기간 단축 위한 「병역법」개정    
과제10. 군 인권 보호를 위한「군인권보호관설치법」제정    
과제11. 위헌적 파병 철군 및 해외파병 최소화하는 제도 마련    
과제12. 국방획득과정의 국방부 독점 해체 및 주요무기도입 타당성 재검토    
과제13. 조약체결의 민주적 통제를 위한「조약 체결‧비준 절차법」제정    
과제14. 천안함 침몰 진상 규명    
과제15. 안보교육 전면 철폐와 평화·인권교육 확산    
과제16. 원조의 투명성, 효과성 제고 위한「국제개발협력법」개정    
과제17. 국제 인권기준의 국내 주류화를 위한 국회 특별위원회 설치    

과제9. 병력 감축과 군 복무기간 단축 위한 「병역법」개정

1) 현황과 문제점

• 2012년 박근혜 당시 대선 후보는 18개월로 군복무기간 단축을 약속하였으나 군 복무기간은 단축되지 않고 동결되었음. 2014년 3월 발표한 국방개혁 기본계획(2014-2030)은 상비 병력을 2022년까지 52만 2천명으로 감축하겠다고 발표했으나, 2015년 다시 감축 목표연도를 2030년으로 연기하는  ｢국방개혁에 관한 법률｣ 개정안 추진하려 함. 
• 국방부는 북한은 100만 명 이상의 병력을 보유하고 있어 50만 명 미만 규모로 방어가 힘들다고 주장하고 있으나 이는 북한을 점령한다는 무모하고 공격적인 군사계획 때문임. 북한은 전면전 계획 대신 비대칭전력 중심의 국지전 계획으로 군사전략을 수정하고 있음. 즉 재래식 군비 부담과 남북 전력 격차 때문에 사실상 남한점령계획을 포기하고 체제유지에 중점을 둔 군사전략으로 수정하는 것임. 이러한 변화된 상황에 맞게 북한 점령 계획과 안정화 전략을 수정한다면, 군은 더 이상 대규모 육군병력을 유지할 이유가 없음. 
• 상당수의 징병제 국가에서 군복무기간을 12개월 이내로 유지하고 있음. 독일은 2011년 7월 모병제로 전환했지만 징병제 폐지 직전 육군 사병 복무기간은 6개월에 불과했으며, 러시아의 장병 복무기간은 12개월임. 거대 중국과 대치하고 있는 대만은 2009년 1년, 2011년 11개월로 줄인 군 복무기간을 2017년 모병제 전환을 앞두고 2014년에는 4개월로 획기적으로 단축했음. 2001년 징병제를 폐지한 프랑스 현역 군인 복무기간 역시 10개월에 불과했음. 
• 또한 군 훈련체계를 개선하여 10개월 이내에 기본 임수수행이 가능하여 병사 숙련도를 유지할 수 있음. 특수 병과나 기술 병과는 일반 사병이 아니라 숙련된 유급사병과 부사관이 주축을 담당하도록 함. 다른 징병제 국가에서 군복무기간을 6개월-12개월로 유지하면서 사병을 훈련시켜 배치하고 있음.

2) 입법과제

① 「병역법」을 개정하여 근무기간 12개월로 단축

• 육군 현역병의 복무기간을 12개월(육군 기준)로 단축하도록 병역법 개정. 사병 월급 100만 원으로 인상 추진.

② 「국방개혁법」 개정

• 국군 상비 병력을 30~40만 명 수준으로 감축하도록 「국방개혁법」 개정. 다른 나라보다 과도하게 많은 7만 명가량의 장교 수를 5만 명 이하로, 부사관을 포함한 전체 간부를 16~20만 명 수준으로, 사병 역시 16~20만 명 수준으로 감축 추진.
• 불필요하게 유지하고 있는 사단 수를 대폭 줄여 노무현 정부 당시 제출됐던 개혁안대로 20개 수준으로 정예화. 육군에 집중된 권한을 분산시키고 육군 중심의 비대한 병력 구조를 개선하기 위해 군 지휘구조 개혁을 추진함.

(*) 문재인 정부가 추진해야 할 90개 개혁과제 제안 전체 보기  

문재인 정부의 국방개혁에 거는 기대와 제언

이태호 참여연대 정책위원장

<사진 = 청와대>

문재인정부 출범 이후 국방개혁이 큰 화두가 되고 있다. 문재인 대통령이 후보 시절부터 약속한 국방개혁은 국방부의 첫 업무보고 이후 가속화하는 분위기다. 국방부 보고 과정에서 주한미군 사드(THAAD, 고고도요격미사일) 발사대 4기 추가배치 보고 누락에 대한 민정수석실의 조사가 있었고, 감사원의 직무감찰도 이어질 것으로 전망된다. 감사원은 박근혜정부 시절 국회가 요청했던 F-X사업(F-35구매사업) 감사결과도 곧 발표할 예정이다.

6월 9일자 동아일보 기사는 "검찰과 국방은 노무현정부가 개혁에 나섰다가 실패했던 분야라는 공통점"이 있다며 "노 전 대통령과 달리 문재인정부는 '인사권'을 활용해 이명박·박근혜 정부에서 형성된 검찰과 국방부 주류세력을 '외과수술식'으로 과감히 도려내는 전략을 택했다"는 다소 야릇한 분석을 내놨다. 문재인정부의 국방개혁이 외과수술식이라는 규정에 선뜻 동의하기는 힘들지만, 이 분석대로 문재인정부가 군 스스로의 개혁을 기대했던 노무현정부의 접근을 '실패'로 인식하고 있다면 그것은 다행스러운 일이 아닐 수 없다. 문재인정부 국방개혁의 구체적인 상이 아직 드러난 것이 아니어서 조심스럽지만, 문재인 대통령의 공약과 지금까지의 행보에서 발견되는 긍정적인 면을 살펴보고, 지체된 개혁의 성공을 위해 몇가지 제안을 덧붙여보고자 한다.

새 정부의 국방개혁 방향 평가

첫째, 문재인 대통령의 국방관련 공약 구성은 과거 어느 정부보다 진일보했다. 문재인 후보와 더불어민주당은 4대 비전의 하나로 '평화로운 한반도, 안전한 대한민국'을 표방하고 '강하고 평화로운 대한민국' '안전한 대한민국'을 약속했다. '강하고 평화로운 대한민국'을 향한 약속에서 주목되는 것은 '책임, 협력, 평화, 민주의 4대 원칙'이다. 책임국방, 협력외교, 평화통일 노력을 조화시킬 뿐 아니라, 국방·외교·통일 정책에서도 민주적 원칙의 적용을 천명한 것으로 이해된다. 국민외교, 협력외교, 공공외교를 강조한 점이나 군 인권 개선과 문민화를 강조한 대목도 진일보한 면이다. 국민들이 걱정하는 북핵 문제에 대한 해법으로 '단계적이고 포괄적인 접근' '비핵화와 평화체제 구축의 병행'을 제시한 것에서도 지난 수년간의 위기관리 실패에 대해 성찰하고 이를 답습하지 않으려고 고심한 흔적이 엿보인다.

무엇보다 눈에 띄는 것은 '재난예방'과 '생활안전'에 관한 약속과 군사·외교 공약을 하나의 비전으로 통합해 제시하고 있다는 점이다. 안보의 본질이 국민의 생명과 안전을 지키는 것임을 이해하고 있는 비전으로 보여 다행스럽기도 하고 어느 정도 안심이 되기도 한다. 북한핵뿐 아니라 우리 뒷마당의 핵발전소, 미세먼지, 위험한 작업장도 국민의 생명을 위협할 수 있음을 인식하고 비전과 정책으로 반영한 것이 가상하고 고맙다. 세월호참사를 겪고 국정농단을 경험한 후 '이게 나라냐' '우리는 정말 안녕한가'를 절망적으로 되물으며 일어선 광장의 촛불과 그로 인해 조기에 치러진 대선 이후 일어날 만하고, 일어나야 마땅한 변화가 비로소 시작되고 있는 느낌이다. 부디 겉으로는 '국가안보'와 '멸사봉공'을 외치면서 뒤로는 탐욕스럽게 사익을 추구했던 무리들, 수학여행 간 아이들을 살리는 것쯤은 국가안보실이 직접 컨트롤할 만한 사안이 아니라고 우겼던 무리들로부터 국가의 존재이유, 안보의 참뜻을 되찾아줄 것을 기대하고 호소한다.

둘째, 임기 내 전시작전통제권 전환의 착수, 군 복무기간 단축과 급여인상, 군 인권 보장 강화와 양심적 병역거부 보장 등 국방개혁 공약은 만시지탄이지만 반갑다. 전시작전통제권 환수와 관련해서는 공약에서 제시된 '전시작전권 전환 조건 재검토와 조기 전환을 위한 실질적 준비' '한국군 작전기획 및 연습능력의 조기확보'가 실질적으로 이루어지기를, 반신반의하는 심정으로 기대해본다. 작전통제권 환수가 제대로 진행되고 '자주국방'에 기여하려면, 한미가 유지해온 군사전략이나 개념을 그대로 두고 역할만 변경하는 데 그쳐서는 안 된다. 미군에 대한 의존도를 줄이고, 우리 실정에 맞는 방어 위주의 작전 개념을 찾아가겠다는 확고한 의지가 없으면, 또다시 준비부족을 핑계로 혹은 전력투자 미흡을 핑계로 한없이 미뤄지고 결국엔 엎어질 것이 불을 보듯 뻔하다. 한국군은 이미 북한 GDP(국내총생산)만큼의 군사비를 지불하고 있다. 한두해가 아니라 지난 한 세대 간을 그렇게 투자해왔다. 전시작전통제권 환수나 국방개혁이 미루어지는 이유는 모든 면에서 북을 압도하고 유사시 북한을 점령할 수 있는 수준의 대비태세를 갖추어야 한다는, 혹은 완벽한 '킬체인'과 '대량응징보복' 전력을 갖춰 상대를 군사적으로 완벽하게 굴복시켜야 한다는 비현실적이고 주관적인 절대억지의 함정에 군과 정부 스스로 빠져 있기 때문이다. 지난 이라크 점령의 경험이 말해주듯이 우리가 미국만큼 군비를 투자해도 북한을 점령하거나 북한이 어떤 종류의 비대칭적 우위를 가질 수 없도록 하는 일은 불가능하다.

필자가 속한 참여연대는 우리 군이 북한 점령을 가정한 비현실적인 작전 개념과 절대억지의 군비계획을 재검토하면, 단기간에 군 병력규모를 40만 이하로 줄일 수 있고, 징집병의 복무기간을 12개월 이내로 줄일 수 있으며, 모든 사병에게 최저임금 수준의 급여를 추가적인 비용 증가 없이 지급할 수 있음을 주장해왔다. 무엇보다도 비정상적으로 많은 장성과 장교 수를 대폭 축소할 수 있다. 냉전시기 동독과 겨루던 서독은 우리보다 훨씬 적은 장성과 장교, 그리고 12개월 안팎의 징집병으로 유럽 최고의 군대를 건설하고 유지했다. 통독 이후 병력수와 장교수를 더 감축한 것은 말할 것도 없다.

셋째, 국방부와 그 유관부서 인사에서 과거와 달라진 면이 엿보인다. 문재인정부는 국방차관에 비군인 군사전문가인 서주석 한국국방연구원 책임연구위원을 임명했고, 공직기관비서관실 군 담당자로 비육사 출신 기무사 대령을 앉혔다. 송영무 국방장관 후보자는 '국방개혁 2020' 기안 작업에 참여했던 인물로 해군참모총장 출신이다. '임기 내 문민 국방장관 임명을 추진'하겠다는 공약이 이번 인사에 적용되지는 않았지만 문재인 대통령의 국방 관련 인사는 대체로 민간인 출신, 비육사 출신, 군사 분야와 외교 분야의 협력 등을 고려하고 있는 것으로 보인다. 

가장 주목할 만한 인사는 피우진 예비역 중령의 보훈처장 임명이다. 피우진이 어떤 사람인가? 체육교사로 근무하다가 특전사를 거쳐 헬기 조종사가 된 여성, 2002년 유방암 판정을 받은 후 가슴을 절제했고, 장애를 빌미로 전역 명령이 내려지자 전역 취소소송을 제기해 2008년 복직했던 군인이자 시민, 술자리에 부하 여군을 보내라는 상급자의 명령을 단호히 거부하고 불이익도 불사했던 강직한 인권옹호자다. 피우진의 보훈처장 임명을 더욱 의미있고 값지게 한 것은 문재인 대통령의 현충일 추념사다. 이 연설에서 문대통령은 "애국의 역사를 통치에 이용한 불행한 과거를 반복하지 않겠다, 전쟁의 경험을 통치의 수단으로 삼았던 이념의 정치, 편가르기 정치를 청산하겠다"고 약속했다. 그리고 독립운동가, 전몰장병은 물론, 파독 광부와 간호사, 5·18과 6월항쟁 참가자, 청계천 여성노동자 '모두가 애국자였고, 새로운 대한민국은 여기서 출발해야 한다'고 선언했다. 이 연설 한마디로 수십년간 보훈과 안보의 이름으로 행해진 '빨갱이는 죽여도 좋다'는 식의 이념의 정치, 전쟁의 정치가 사라지는 것은 아니겠지만, 중요한 전진임에 틀림없다. 부디 문재인정부 5년 임기 동안 군과 기타 안보·보훈 부처들이 앞장서왔거나 방조해온, 안보를 빙자한 시대착오적이고 편파적인 이념주입, '국민의 오염을 방지하기 위한' 여론조작과 공작, 그리고 온갖 검열, 사찰, 차별 등 반인권적 관행과 제도가 근본적이고 불가역적으로 개선되기를 희망한다.

넷째, 비록 국방개혁에 국한된 발언은 아니었지만 국방개혁에 관해 큰 기대를 품게 하는 것이 문재인 대통령의 첫 수석보좌관회의 발언이다. 지난 5월 25일 위민(爲民)관에서 여민(與民)관으로 개칭한 청와대 비서동에서 열린 이 회의에서 문재인 대통령은 격의 없는 이견 제시와 토론을 주문했다. 특히 "잘 모르면서 황당하게 하는 이야기까지 해야 한다. 뭔가 그 문제에 대해 잘 모르지만 느낌이 조금 이상하지 않냐, 상식적으로 안 맞지 않냐, 이런 얘기를 자유롭게 해달라"라고 당부했다. 칸막이 없는 소통과 협업, 비전문가의 상식적인 의구심이 탁상공론과 무리한 정책결정을 바로잡는 데 도움이 된다는 것이다.

출발선상에서 생각해야 할 문제

문재인정부의 국방개혁특별위원회에도 이런 지혜가 발휘되기를 기대한다. 문재인 공약집에 따르면, 국방개혁특위는 "정부, 군, 정치권, 민간 참여하에 차기정부 집권 1년 이내에 상부지휘구조 및 인력구조, 획득체계, 무기체계, 사기·복지, 국방운영제도 등 핵심과제 등을 재선정"할 예정이다. 그런데 이 계획에서 가장 궁금한 것은 참여하는 '민간'이 과연 누구냐는 점이다. 군사전문가나 안보전문가들로 '민간'이 구성된다면 이 위원회는 '비전문가의 상식적인 의구심'을 반영하기 힘들 수 있다. 오히려 분쟁해결 전문가, 평화 전문가, 게임이론 전문가, 페미니스트, 인권 전문가, 정보기술 전문가, 부패 전문가, 예산효율분석 전문가, 북한과 중국 전문가 등이 폭넓게 참여하는 국방개혁특별위원회는 어떤가? 다루는 내용도 '안보'의 새로운 정의와 시대적 요구, 위협의 종류와 그 수준에 대한 판단, 외교-군사-민간교류협력 등이 각각 맡아야 할 역할, 필수불가결한 방어능력의 합리적 수준, 국방예산투자의 우선순위와 적정선, 한국 국방연구개발 예산의 규모와 효과, 다른 인간안보 예산과의 형평과 조화, 국방비리의 청산 방안, 비밀주의의 최소화와 민주적 통제 방안 등으로 폭넓게 열어두면 어떨까?

이와 관련해서 국제사회의 두가지 참고할 만한 제안을 소개할까 한다. 우선, 〈여성, 평화, 안보에 관한 유엔 안전보장이사회 결의안 1325〉는 "여성과 어린이에게 미치는 무력갈등의 영향을 이해하고 그들을 보호할 효과적 제도를 구축하며 평화 과정에 여성을 전적으로 참여시키는 것이 국제 평화, 안보 유지와 증진에 의미있게(significantly) 기여할 수 있다는 사실을 인정하고, (...) 회원국들에 분쟁예방, 분쟁관리, 분쟁해결을 위한 국가적, 지역적, 국제적 제도들과 기구들의 모든 의사결정 과정에 여성의 대표성을 반드시 증가시킬 것을 촉구"하고 있다. 한편, 냉전 이후 유엔 내의 독립위원회들에 참가한 NGO와 학자들은 국가안보라는 전통적인 인식틀을 가지고는 결코 문제를 해결할 수 없다는 전제 아래 안보 개념의 재정의를 시도한바 다음과 같은 결론에 도달했다; △군사력이 반드시 안보를 보장하지는 못한다. △세계화시대에 진정한 안보란 일국 차원에서는 달성될 수 없다. △국가 혹은 체제 안보에 초점을 두는 전통적 접근은 적합하지 못하며, 여기에 국민들의 안전과 행복이 포함될 필요가 있다. 결국 진정한 안보를 위해서는 군대보다 민주적 거버넌스와 활발한 시민사회가 더 중요할 수 있다. △비군사적 요소가 안보와 안정에 훨씬 중요할 수 있다. 자원경쟁, 환경파괴, 가난과 빈부격차, 인구증가, 실업과 생계불안 등이다.(마이클 레너 「안보의 재정의」, 월드워치연구소 『지구환경보고서 2005』, 도요새 2005)

『주간조선』(2461호, 2017.6.12~18)은 "사드 보고 누락 파문 전후 군심(軍心)이 변했다"라는 제하의 기사(유용원)에서 "국방개혁이 불가피하다는 점에 대해선 군도 공감하고 있는데 이런 모욕 주기식, 길들이식 접근은 오히려 역효과를 초래할 수 있다"는 "한 소식통"의 우려를 전했다. 이 사건으로 전보된 위승호 전 국방부 정책실장이 "군내 대표적인 정책·전략통으로 꼽혔던 사람"이라며 아쉬워하는 코멘트도 덧붙였다. 위승호 전 실장은 보고초안에 기재된 사드발사대 4기 추가배치를 삭제한 이유로 "미국 측과 비공개하기로 합의했기 때문이다. 구두로 부연설명하려고 했다"고 해명한 것으로 알려지고 있다. 청와대는 구두설명도 없었다고 밝혔다. 이것이 사실이라면 정작 가장 심각하게 모욕당한 것은 군통수권자인 대통령, 그 대통령이 지닌 군통수권을 명문화한 헌법, 그리고 이 모든 공직과 헌법의 실제 주인공인 국민 자신이라 할 것이다.

문재인 대통령의 국방개혁이 성공하기를 진심으로 기대하고 응원한다. 하지만 국방개혁은 국방장관의 문민화만으로 이루어질 수 있는 것이 아니고, 몇몇 시대착오적인 인사를 축출하는 것으로 성공할 수 있는 것도 아니다. 개혁은 '전문가'나 '전략통'을 자처하는 이들의 고정관념, 국민과 민주주의에 대한 예외주의를 뛰어넘는 것에서 시작된다. 북한 GDP만큼의 국방예산, 영국 프랑스 독일 스웨덴보다 더 많은 국방연구개발 예산을 소비하면서도 경쟁력을 갖지 못하고 독자적인 작전계획조차 수립하지 못하는 군이 밀실과 비밀의 안이한 품에서 벗어나 세계 최고 수준의 민주적 시민에 의해 견제받고 통제받게 하는 것이 국방개혁의 출발일 수 있다.

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송영무 국방부 장관 임명,

국방개혁은 방산비리 척결 없이는 이루어질 수 없습니다

2017년 7월 13일 송영무 국방부 장관이 임명되었습니다. 오늘 취임식에서 신임 장관은 ‘방위산업 육성’을 포함한 국방개혁 주요과제 여섯 가지를 발표했습니다. ‘2017 아덱스 저항행동’은 송영무 장관에게 국방개혁에 있어 무기거래의 투명성을 확보하고 무기 로비스트들의 활동을 제한할 것을 촉구합니다.

송영무 장관은 지난 인사청문회 중 퇴역 장성들이 무기 회사에서 거액의 돈을 받고 일하는 일명 ‘회전문 인사’를 “후배들에게 적극 권하고 싶다”고 밝힌 바 있습니다. ‘2017 아덱스 저항행동’은 송영무 장관이 무기 산업과 무기 로비스트에 대해 일관되게 우호적인 인식을 보이는 것에 큰 우려를 표합니다. 

문재인 대통령은 국방개혁에서 방산비리 척결을 주요 과제로 꼽았습니다. 그만큼 무기 거래에 부패가 심각하기 때문입니다. 최근 감사원이 F-35 도입 과정에 대한 감사에 착수한 것을 비롯해 지난 정부 기간에도 방산비리특별감사단이 설치되고 각종 전력유지사업에 대한 감사가 진행되었습니다. 이 과정에서 드러난 방산비리는 수상구조함 통영함 납품 비리 사건, 한국형 기동헬기 수리온 개발사업 비리, 일명 와일드캣이라 부르는 해상작전헬기 도입 비리 사건 등 끝이 없었습니다. 많은 수의 전현직 군인들이 이러한 사건들에 연루되어 수사∙재판을 받거나 실제 유죄 판결을 받기도 했습니다. 문제는 퇴역 장성들의 무기 산업 진출이 방산비리에 어떤 영향을 미치는지에 대한 고려가 전혀 없다는 점입니다.

방산비리는 무기산업의 구조적인 문제에서 발생합니다. 국제적인 부패 감시 단체 코럽션워치(Corruption Watch)에서 활동하는 앤드류 파인스타인(Andrew Feinstein)에 따르면, 전세계 무역 시장의 부패 사건 가운데 40%가 무기 거래에 집중되어 있습니다. 즉 무기 거래에서 부패는 특별히 나쁜 개인의 일탈적 행위가 아니라 산업이 작동하는 기본 매커니즘인 셈입니다. 이 거래에서 무기 상인들은 정부 관료들에게 뇌물을 주고 필요 없는 무기를 사들이게 하고, 이 과정은 엄정한 검증 없이 이루어지는 경우가 많습니다. 무기 산업이 가진 구조적 문제에 대한 강력한 제도적 방지 장치도 없는 상태에서 퇴역 장성들이 무기 산업에 뛰어든다면 그 결과는 불을 보듯 뻔합니다.

이처럼 계속되는 방산비리를 척결하기 위해 가장 중요한 두 가지는 무기 거래의 투명성을 높이는 것, 그리고 정부와 방위산업체를 연결시켜주는 무기 상인들의 활동을 제약하는 것입니다. 국방 개혁을 이야기하는 문재인 정부의 초대 국방부 장관은 그 어느 때보다도 필요 없는 무기를 사지 않게 하고, 무기 거래 절차가 투명하게 이루어지도록 해서 방산비리를 척결해야 합니다. 송영무 장관이 청문회 때 보여준 무기 산업과 무기 상인에 대한 심각한 인식을 바꾸지 않는다면 문재인 정부의 국방개혁, 특히 방산비리 척결에 장관 자신이 거대한 걸림돌이 될 것입니다.

2017년 7월 14일

2017 아덱스 저항행동

논평 [원문보기/다운로드]

군사법원은 전면 폐지되어야

군에 종속된 군사법원은 반복되는 군대 내 인권침해 사건의 근원

관할관 확인감경권, 심판관 제도 평시뿐만 아니라 전면 폐지해야 

어제(2월 12일) 국방부가  ‘독립되고 공정한 군 사법 시스템 구축’을 위해 평시 항소심 군사법원, 평시 관할관 확인조치권, 평시 심판관 제도, 영창 제도 폐지 등의 내용을 담은 군 사법제도 개혁 방안을 발표하였다. 국방부 표현대로 이는 군이 국민의 신뢰를 회복하기 위한 첫 걸음에 불과하다. 참여연대 사법감시센터(소장 : 임지봉 서강대 법학전문대학원 교수)는 군 사법개혁이 군사법원, 관할관 확인조치권, 심판관 제도의 전면 폐지로 나아가길 촉구한다. 

국방부는 항소심 군사법원의 폐지가 군사법원의 독립성을 강화하는 조치라고 하지만, 항소심 군사법원이 폐지될지라도 1심 군사법원은 여전히 국방부장관의 영향력 하에 있기 때문에 군사법원이 군에 종속되어 있다는 점은 달라지지 않는다. 이는 군사법원의 재판관이 되는 군판사와 심판관을 국방부장관 또는 관할관이 임명하고 있는데, 마치 서울중앙지방법원 재판부를 구성하는 법관을 사법부 소속이 아니라 행정부 소속으로 두고 법무부장관이 임명하는 것과 마찬가지이기 때문이다. 따라서 군사법원도 헌법정신에 따라 사법권을 행사하는 독립적인 기관이 되어야 한다. 이제는 현재의 군사법원을 폐지하고, 일반법원에서 군인이 범한 죄에 대해 재판하는 방향의 개혁을 추진해야 한다. 

국방부는 평시 심판관 제도 및 평시 관할관 확인감경권(확인조치권)을 폐지한다고 밝혔다. 일반 장교 중에서 관할관이 재판관으로 임명하는 심판관 제도는 관할관의 자의적 판단으로 운용될 가능성이 크다는 문제제기가 있어왔다. 형사 관련 법률에서 더 엄격하게 적용되어야 할 명확성의 원칙에도 위배되며 법관에 의해 재판 받을 권리를 침해하는 측면이 크다. 군 형법 상의 범죄의 대부분은 고도의 군사적 지식 없이도 일반 법원에서 충분히 판단이 가능한 것들이 대부분이다. 오히려 심판관 제도는 상관에 의한 폭행, 상해, 추행 사건 등에 면죄부를 주는 것으로 악용되어왔다.

관할관 확인감경권 또한 관할관에게 판결에 대한 감경권을 부여한 것으로, 이는 법이 정한 법정형을 무시하는 것이다. 양형이 과도할 경우 피고인이 항소하여 항소심 재판부에서 판단하면 된다. 따라서 심판관 제도 및 관할관 확인감경권은 평시 뿐만 아니라 전면 폐지되는 것이 바람직하다. 

국방부의 군 사법개혁안에는 국가인권위원회에 군인권보호관을 설치하고 영창제도를 폐지하는 내용도 담겨있다. 위헌 소지가 큰 영창제도 폐지는 긍정적이지만 영창제도를 대체하여 도입되는 군기교육제도가 군인권을 침해하지 않도록 각별히 유념해야 한다. 군인권보호관의 경우, 2015년 ‘군인의 지위 및 복무에 관한 기본법'이 제정되면서 군인권보호관 설치 근거는 있지만 아직까지 관련 법률은 마련되지 않았다. 따라서 군인권보호관제 설치법이 제정되어야 하며, 군인권보호관에게 불시 부대방문권, 정보 및 문서 열람권 등 실질적 권한이 부여되어야 한다. 

지난 19대 국회는 군인권 개선 및 병영문화 혁신 특별위원회(군인권개선특위)를 구성했고, 여야는 군사법원 폐지에 합의한 바 있다. 송영무 국방장관은 최소한 국회 군인권개선특위의 합의사항인 49개 과제를 기준으로 한 발 더 나아간 군 사법제도 개혁안을 제시하여야 한다. 그렇지 않는다면 군 표현대로 ‘내 자녀를 믿고 맡길 수 있는 군 건설’이라는 국방개혁은 달성하기 어려울 것이다.  

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“국회는 규제완화 말고 민생개혁입법에 나서라”

참여연대, 2018 정기국회 개혁 입법⋅정책 과제 제안

29개 과제 중 평화인권과 외교안보권력의 민주화를 위한 입법⋅정책과제

 

과제1. 국방개혁 2.0 수정

과제2. <판문점 선언> 비준 동의

과제3. 대체복무제 도입을 위한 「병역법」개정

과제4. 제10차 방위비분담금 협정 엄격한 심사

과제5. 위헌적 파병 철군 및 해외파병 규제완화 법안 제정 반대

과제6. ODA로 건설한 라오스 댐 사고 진상규명과 재발 방지

과제1. 국방개혁 2.0 수정 

1) 현황과 문제점

• 지난 7월 27일 국방부는 <국방개혁 2.0>의 기본 방향과 주요 과제를 공개했음. 핵심기조는 ‘평화와 번영의 대한민국을 책임지는 강한 군대, 책임 국방 구현’이며, 국방개혁안은 ▷군 구조 ▷국방운영 ▷병영문화 ▷방위사업 분야로 구성. 
• 그러나 <국방개혁 2.0>은 <판문점 선언>에서 남북 정상이 선언한 ‘새로운 평화의 시대’의 요구에 부응하지 못하고 있음. 과거와 같이 남북 간 군사적 대치 상황과 실체가 모호한 주변국 위협을 전제로 군사력 확장에만 초점이 맞춰짐. 
• <국방개혁 2.0>은 ‘북한의 현존 위협’과 함께 ‘잠재 위협과 비군사적 위협 등 다변화된 군사 위협과 불확실성에 대응할 수 있는 전방위 안보위협’에 대한 대응 능력이 요구된다고 밝히고 있음. <국방개혁 2.0>의 위협 해석은 모호하고 자의적인 반면, 맹목적인 군사력 확장으로 귀결된다는 점이 가장 큰 문제임.
• 한반도 정세는 급격히 변화했음에도 <국방개혁 2.0>의 군사 전략이나 전력 증강 계획은 여전히 과거에 머물러 있음. 새롭게 발표된 입체기동작전은 공세적 종심기동 전투를 포함한 기존의 작전 개념을 그대로 답습하고 있는 것으로 보이며, 북핵·미사일 위협 대응을 명분으로 막대한 예산을 투자하나 실현 가능성은 낮은 한국형 3축 체계 구축 역시 그대로 추진하고 있음. 
• 국방부는 <국방개혁 2.0>의 성공적인 추진을 위해 국방비 증액이 불가피하다고 주장하고 있으나 이는 한반도 평화 정세에 맞지 않는 무리한 요구이며 <판문점 선언>의 단계적 군축 합의에도 반하는 것임. 프랑스, 영국, 독일을 비롯한 서구 군사 강국들은 냉전 이후 예외 없이 병력 감축과 동시에 국방비 감축을 추진해왔다는 점을 고려할 때, 무조건적인 국방비 증액은 중단해야 함. 
• <국방개혁 2.0>의 상비병력 50만 명 감축, 군 복무기간 육군 기준 18개월 단축 계획은 충분하지 않으며 획기적인 병력 감축 계획이 필요함. 이미 1990년대부터 한국군 ‘적정병력’ 규모를 30~40만 명으로 추산한 바 있음. 저출산 고령화, 징병제를 택한 다른 국가들의 사례 등에 비추어보았을 때 군 복무기간 역시 12개월까지 단축하는 것을 검토해야 함. <국방개혁 2.0>의 장군 정원 감축 계획은 소극적이며, 장교 정원 감축 계획은 아예 없음.
• 방위사업 개혁 과제와 군에 대한 민주적 통제 방안 역시 부족함. 
• 국회는 향후 국방 정책 방향을 결정하는 <국방개혁 2.0>를 엄격하게 평가하고 ‘새로운 평화의 시대’에 부응하는 방향으로 수정되도록 견인하는 역할을 해야 함. 

2) 정책 과제

① 전방위 안보 위협론, 공격적인 군사 전략 수정  

• 맹목적인 군사력 확장으로 귀결되는 모호하고 자의적인 ‘전방위 안보 위협론’은 전면 수정되어야 함. 위협 해석을 군이 독점해서는 안 되며, 무엇이 진짜 ‘위협’이고 무엇이 진짜 ‘안전 보장’인지 민주적 토론을 통한 재정의가 필요함. 
• 공격적인 군사 전략이나 대북 공세적 작전 개념, 한국형 3축 체계 구축 계획 등은 전면 수정되어야 함. 

② 국방 예산 삭감

• <국방개혁 2.0> 추진이라는 명분으로 과도하게 요구된 국방 예산은 엄격한 심사를 통해 삭감해야 함. 

③ 추가적인 상비 병력 감축, 복무기간 단축 계획 필요 

• 군 상비 병력 30만 명, 군 복무기간 육군 기준 12개월 단축, 장군 정원 추가 감축, 장교 정원 감축 등 과감한 병력 감축 계획을 다시 수립하도록 해야 함. 이를 위해 「국방개혁법」과 「병역법」 개정을 검토해야 함.

④ 방위사업 비리의 근본적 해결책 마련을 위한 전수조사 

• <국방개혁 2.0>의 방위사업 개혁 과제는 전반적으로 보완되어야 함. 방산 비리 유형을 전수조사하여 이를 바탕으로 사업 프로세스를 근본적으로 혁신하고 국방 획득 사업의 투명성을 높이는 개선안을 수립하도록 해야 함. 
• 주요 무기 생산국들에 비해서도 높은 국방 R&D 예산은 삭감해야 하며, 비현실적인 연구개발 투자 역시 중단하도록 해야 함. 방위산업 규제 완화, ‘방산진흥원’ 신설 등 무기산업 육성과 수출 지원 정책도 중단하도록 해야 함. 

⑤ 국방 정책과 국방 예산에 대한 국회의 통제 방안 강화 

• 국방부의 문민화를 더욱 적극적으로 추진하도록 해야 함.  
• 국방기본정책서를 비롯한 안보전략, 국방 정책과 관련된 문서의 의회 보고와 승인 등 민주적 통제를 실질화 할 방법을 마련해야 함. 국군기무사령부의 간판만 바꿔 단 군사안보지원사령부 창설은 반대해야 함. 

3) 소관 상임위 및 관련부처 : 국방위원회, 국방부, 방위사업청

4) 참여연대 담당부서 : 평화군축센터 (02-723-4250)

2018 정기국회 개혁 입법⋅정책 과제 >> 전체 보기

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국방개혁2.0평가 국회토론회

국회토론회 

한반도 평화의 시대, 국방개혁 2.0 평가 

2018. 10. 2. 화 10:00 

국회의원회관 제2간담회실

사회 서재정 일본 국제기독교대 교수

축사 안규백 국방위원회 위원장

인사말 공동주최 의원

발제 

국방개혁 2.0에 대한 비판적 검토 / 이태호 참여연대 정책위원장

국방개혁 2.0 평가 / 조남훈 한국국방연구원 책임연구위원 

토론

김종대 정의당 국회의원

정욱식 평화네트워크 대표  

장철운 경남대학교 극동문제연구소 연구교수

국방부 담당자

문의 참여연대 평화군축센터 02-723-4250 [email protected]

2018.10.02 <한반도 평화의 시대, 국방개혁 2.0 평가> 토론회 (사진= 참여연대)

<한반도 평화의 시대, 국방개혁 2.0 평가> 국회토론회 개최

‘새로운 평화의 시대’ 요구에 맞게 국방개혁 2.0 수정해야

오늘(10/2) 국회의원회관 제2간담회실에서 <한반도 평화의 시대, 국방개혁 2.0> 평가 토론회가 개최되었다. 이번 토론회는 참여연대와 정의당 김종대 의원실이 공동주최하였다. 

이번 토론회는 지난 7월 27일 국방부가 공개한  <국방개혁 2.0>을 비판적으로 검토하고, 이를 바탕으로 한반도 평화의 시대에 부합하는 국방개혁을 이루기 위한 국회의 역할을 모색하기 위해 마련되었다. 

첫 번째 발제를 맡은 참여연대 이태호 정책위원장은 문재인 정부의 <국방개혁 2.0>은 과거의 국방개혁안에서 진일보한 여러 긍정적인 측면에도 불구하고 아직 많은 한계와 문제점을 안고 있다고 지적하며, <판문점 선언>에서 남북 정상이 선언한 ‘새로운 평화의 시대’ 요구에 부응하지 못하고 군사전략이나 전력 구조 면에서 여전히 과거에 머물고 있다고 강조했다. 특히, 위협해석과 대응 전략은 과거의 오류를 답습하고 있으며, 그 어느 것 하나도 구체적인 것 없이 단순히 군이 의도한 전력증강을 위한 명분으로 각종 정보가 취사 선택되고 있다고 주장했다. 이어 공격적인 군사 전략이나 평양 점령 계획 등 공세적인 작전 개념은 ‘방어 충분성’ 원칙에 입각해 전면 수정해야 하며, 상비병력 30~40만 감축, 군 복무기간 12개월 단축 등 효과적인 병력 감축 계획을 다시 수립하고, 장교수와 장군 정원을 대폭 축소하는 등 과감한 개혁 조치를 단행해야 한다고 강조했다. 

두 번째 발제자인 조남훈 한국국방연구원 책임연구위원은 <국방개혁 2.0>의 잘된 점과 발전시켜야 할 점을 중립적 관점에서 제시했다. 우선 인구감소로 인해 징집 가능 인력이 대폭 줄어들 수밖에 없는 현실에서 첨단화, 정보화, 기동화 등의 접근을 표방한 <국방개혁 2.0>은 한국군이 미래의 환경변화를 극복하는 데 적절한 대책을 마련하였으며, 병력 축소에 따른 전력 감축 우려에 대비해 예비전력을 정예화시키고 소집태세를 강화하는 등 이에 대한 적정 방안이 포함되었다고 평가했다. 그러나, 합동성 강화를 위한 상부지휘구조 개편 계획이 없으며, 향후 한반도 및 동북아 안보 환경 변화로 위협의 실체가 변할 가능성이 존재하지만, 비핵화 추진 과정 중에 위협의 실체가 변한 것은 아니므로, 불확실한 안보환경에서 위협을 기반으로 국방정책을 수립하는 것은 지양해야 할 필요가 있다고 강조했다. 이어 국방부의 ‘획득 및 방위사업 개혁 방안’은 인력 및 조직 중심의 단기적 처방에 치우쳐 있어 국방과학기술 발전을 목표로 하는 근본적이고 장기적인 개선방안이 필요하다고 주장하며 <국방개혁 2.0>의 성공적 달성을 위해 단호한 실천적 노력이 필요하다고 강조했다.

이어진 토론에서 정의당 김종대 의원은 국방 현실이 크게 변한 사실을 강조하며 <국방개혁 2.0> 중 북한의 위협 평가와 관련된 내용을 재검토하고 특히 북한 핵·미사일 위협이 극대화된 시기에 수립한 3축 체계는 현 시점에서 필히 재검토해야 한다고 주장했다. 이어 정욱식 평화네트워크 대표는 변화된 상황에 맞게 <국방개혁 2.0>을 전면적으로 조정해야 한다고 강조하며 △국방정책 목표 재설정 △국방비 동결 △미국의 방위비 분담금 ‘작전 지원 항목’ 수용 불가 등 3가지 방안을 제안했다. 덧붙여 국방개혁 감사와 예산 심의권, 방위비 분담금 협정 비준 동의권 등을 활용해 국회가 한반도 평화시대에 걸맞는 역할을 할 것을 강조했다. 장철운 경남대 극동문제연구소 연구교수는  국방부가 <국방개혁 2.0>에 대해 보도자료 이외에 어떤 자료도 공개하지 않았다는 점을 지적하며, 한반도 정세 및 남북관계의 긍정적 급진전을 <국방개혁 2.0>에 반영하지 않은 것은 앞으로도 문제가 될 수 있다고 강조했다.  

종합토론에서는 다수의 참가자들이 앞선 발제에서 제시된 <국방개혁 2.0>의 문제점에 대해 공감을 표하며, ‘새로운 평화의 시대’에 맞게 <국방개혁 2.0>을 수정해야 한다고 강조했다.  

▣ 보도자료 [원문보기/다운로드]

▣ 자료집 [원문보기/다운로드]

지난 7월 27일, 국방부는 <국방개혁 2.0>을 공개했습니다. 그러나 <국방개혁 2.0>은 남북 정상이 선언한 ‘새로운 평화의 시대’의 요구에 부응하지 못하고 있습니다. <국방개혁 2.0>의 기본 방향과 대부분의 과제가 과거와 같은 남북 간 군사적 대치 상황과 실체가 모호한 주변국 위협을 전제로 한 군사력 확장에만 초점이 맞춰져 있기 때문입니다. 

최근 남북은 평양공동선언에서 ‘군사적 긴장 상태 완화, 전쟁위험 해소’ 합의를 현실로 만들기 위한 구체적인 방안들을 합의했습니다. 이를 잘 이행하고 발전시키기 위해서라도 <국방개혁 2.0>은 전면 재검토되어야 합니다.  

이에 정의당 김종대 의원과 참여연대는 10월 2일(화) 오전 10시, 국회의원회관 제2간담회실에서 국회 토론회 <한반도 평화의 시대, 국방개혁 2.0 평가>를 개최합니다. 이번 국회 토론회를 통해 <국방개혁 2.0>을 비판적으로 검토하고, 이를 바탕으로 한반도 평화의 시대에 부합하는 국방개혁을 이루기 위한 국회의 역할을 모색하고자 합니다. 

프로그램 

사회 서재정 일본 국제기독교대 교수

축사 안규백 국방위원회 위원장

인사말 공동주최 의원

발제 

- 국방개혁 2.0에 대한 비판적 검토 / 이태호 참여연대 정책위원장

- 국방개혁 2.0 평가 / 조남훈 한국국방연구원 책임연구위원 

토론

- 김종대 정의당 국회의원

- 정욱식 평화네트워크 대표  

- 장철운 경남대학교 극동문제연구소 연구교수

- 조상호 국방부 군구조개혁추진관

공동주최 정의당 김종대 의원실, 참여연대

문의 참여연대 평화군축센터 02-723-4250 [email protected]

>> [참여연대 이슈리포트] 문재인 정부의 <국방개혁 2.0> 평가