한국의 주거권 실태

한국은 지속적인 공급을 통해 주택의 절대적인 부족 문제가 해결되었음에도 불구하고 한국 사회에서 주거 문제는 여전히 심각하다. 부동산 상품이 된 주택은 주거비 부담으로 인한 사회적 약자들의 고통에는 아랑곳하지 않고 최대한의 이윤 추구를 위한 수단이 되고 있다. 주택을 둘러싼 세대별, 계층별 이해관계의 대립은 갈수록 커지고 있는 상황이다.

20년 전인 1996년 해비타트II에서 한국 정부는 대표 연설문을 통해 ‘적절한 주택은 인간의 기본적인 권리라는 점을 믿고 있다’고 천명했고, 2015년에는 주거권을 처음으로 명시한 주거기본법이 제정되었지만 한국에서 주거권은 여전히 다른 권리에 비해 취약하다. 국가가 보호, 존중, 실현의 의무를 지키지 않고 있어, 한국 사회에서 많은 사람들, 특히 가난한 사람들의 적절한 주거에 대한 권리는 문서상으로만 존재하고, 현실 사회에서는 작동하지 않는다.

장기공공임대주택이 전체 주택 재고의 5%에 불과해 거의 대부분의 임차인들이 민간주택에 거주하고 있지만, 소득에 비해 비정상적으로 높은 임대료에 대한 규제는 거의 이루어지지 않고 있으며 주택의 품질도 관리되고 있지 않다. 가난한 사람들이 사는 저렴한 임대주택은 천장에서 비가 새고, 바닥에서는 물이 올라오는 상황임에도 불구하고, 임대인과 정부 모두에 의해 방치되고 있다. 이곳에서 나가면 주거를 상실할지도 모른다는 세입자들의 불안감은 이러한 부적절한 심지어 비인간적인 주거환경을 감내하도록 하고 있다.

지난 박근혜 정부는 집으로 인한 사람들의 고통은 외면한 채 경기 부양을 위해 ‘빚 내서 집사라’는 정책을 폈다. 박근혜 정부에서 자본과 엘리트 관료의 결탁은 세계적으로 유사한 사례를 찾아보기 힘든 ‘뉴스테이’를 국책 사업으로 추진시켜, 임대주택을 투자자인 대기업의 이윤을 보장하고 축적하는 수단으로 전락시켰다.

2017년 5월 집권한 문재인 정부는 8월 2일 발표한 대책을 통해 ‘빚내서 집사라’는 정책을 실질적으로 무력화시켰다. 한국 사회는 이미 경제 및 인구의 저성장 시대로 진입했지만, 고성장 시대의 ‘부동산 불패’ 신화가 남아 있어 정책 당국에게 주거 정책이 아닌 부동산 부양 정책을 주문하는 언론의 목소리는 문재인 정부가 들어선 이후에도 여전히 크다. 정치 권력은 바뀌었지만 주택을 둘러싼 경제 권력은 아직 바뀌지 않았기 때문이다.

문재인 정부가 세입자 보호를 위한 계약갱신청구권, 전월세상한제의 도입 의사를 밝히고 있다는 점은 의미있는 진전이지만, 구체적인 계획없이 '단계적으로 추진하겠다’는 소극적 태도로 일관하고 있다는 점, 뉴스테이가 공공지원민간임대주택으로 이름만 바뀐 채 계속 추진되고 있다는 점도 여전히 문제로 남아있다.

주거권 현황과 문제

1. 세입자의 주거권

• 주거세입자의 주거가 불안정한 가장 중요한 이유는 임대차기간이 2년으로 정해져 있는 가운데, 세입자에게 계약을 갱신할 권리(계약갱신청구권)를 보장하지 않고 임대료 상승률도 규제하지 않고 있기 때문이다. 가계동향조사에 의하면, 2010~2016년 사이 전체 가구의 20%에 해당하는 소득 1분위 가구의 소득 대비 주거비 비율(RIR)은 50% 내외로 정상적인 생활이 불가능할 정도로 높다. 전체 가구의 RIR도 2010년 19.9%에서 2016년 23.7%로 지속적으로 증가하고 있어, 저소득 가구뿐 아니라 중산층 가구까지도 주거비 과부담 문제를 겪고 있다.

• 정부는 임대주택 등록 활성화를 통해 임대기간과 임대료 인상을 규제하고자 하지만, 등록되지 않은 주택에 대해서는 아무런 규제가 없다. 정부는 등록 추이를 살펴본 후 단계적으로 등록 의무화를 검토하겠다고 하였으나 사안의 시급성에 비해 구체적인 안이 없다는 점, 주거안정성과 주거비 부담가능성이라는 기본적인 권리를 임대인의 임대주택 등록 여부에 따라 보장한다는 점이 매우 우려스럽다.

2. 홈리스

• 2011년 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률｣이 제정되었으나, 홈리스의 삶은 크게 나아지지 않고 있다. 도시가 상업화·고도화되며 홈리스들이 퇴거당하고, 쪽방과 같은 홈리스들의 거처 역시 철거되거나 관광객을 위한 숙소로 용도가 변경되는 일이 빈발하고 있다. 정부는 거리와 시설에서 생활하는 사람을 일컫던 "노숙인"이라는 협소한 개념을 사용하면서, “주거로서의 적절성이 현저히 낮은 곳에서 생활하는 사람”을 주요 정책 대상으로 설정하지 않고 있다. 거리와 시설 이외의 다양한 형태의 홈리스들은 정책 대상에서 제외되는 것은 물론 실태조사 대상에서도 배제되고 있다.

• 홈리스에 대한 차별도 이루어지고 있다. 한국철도공사는 2011년부터 ‘서울역 야간노숙 행위 금지’ 조치를 실시하여 홈리스의 출입을 제한하고 특수경비용역을 고용하여 홈리스를 퇴거 시키고 있다. 또한 불심검문은 『경찰관직무집행법』 제3조에 의거 범죄의 의심이 있는 경우 등에만 행해져야 하나, 경찰은 거리, 철도 및 지하철역, 공원 등지의 홈리스를 표적삼아 집중 불심검문을 하고 있다.

3. 강제퇴거

• 주택공급과 주거환경 개선을 명목으로 추진해 온 각종 개발사업은 강제퇴거를 수반해 사회적 약자들의 주거권에 심각한 악영향을 미쳐왔다. 대부분의 개발사업이 공익적 성격의 사업임에도 불구하고, 민간개발 형식으로 추진되면서 사적 이익의 극대화를 위해 속도와 효율성이 중시되는 전면철거 방식이 선호된다. 이 과정에서 기존 원주민들, 특히 지역 거주민의 다수를 차지하는 세입자들과 저소득층 등 사회적 약자들은 배제된다.

• 용산참사를 비롯한 한국의 폭력적인 강제퇴거 문제는 그동안 UN을 비롯한 국제사회에서 여러 번 지적되어 왔지만 여전히 해결되지 않고 있다. 대부분의 강제퇴거는 사전 예고 없이 진행되고, ‘용역깡패’라고 불리는 집단에 의해 집행되기 때문에 퇴거를 종용하거나 집행하는 과정에서 발생하는 사적 폭력 문제가 매우 심각하다. 강제퇴거를 당한 이후 긴급 구제를 받을 수 있는 제도나 절차가 마련되어 있지 않다는 점, ‘도시개발법’에 의한 개발을 제외한 다른 유형의 개발에서는 동절기 강제퇴거를 법적으로 금지하지 않고 있다는 점도 심각한 문제이다.

4. 비공식주거

• 비공식 주거는 거주에 적합하지 않은 비닐하우스, 판잣집, 쪽방, 컨테이너, 고시원, 여관・여인숙, 비숙박용 다중이용업소(pc방, 사우나, 만화방 등) 등으로, 비공식주거 거주민은 홈리스와 함께 한국사회의 대표적인 주거취약계층이다. 최소 주거 면적기준, 설비기준, 구조․성능․환경기준 등에 미달되는 열악한 주거환경에서 정신적․육체적 안전을 보장받지 못하며 생활하고 있지만 정부는 비공식주거 거주민을 정책의 주요 대상으로 다루지 않고 방치해왔다.

• 판잣집․비닐하우스와 같이 가시적인 비주택 거주민은 감소했지만 고시원, 숙박업소의 객실과 같은 비가시적인 비주택 거주민이 증가하고 있다.｢인구주택총조사｣에 따르면 비공식 주거(오피스텔 제외 주택이외의 거처)에 거주하는 가구수가 2005년 57,066가구에서 2010년 129,058가구, 2015년 393,792가구로 비약적인 증가를 보인다.

5. 다양한 계층의 주거권

• (청년) 청년들의 사회경제적 기반은 한국 사회가 저성장 국면에 접어들면서 급격히 악화되고 있으며 빠른 속도로 상승한 주택 가격은 청년세대가 지불하기 어려운 수준에 도달하였다. 공공임대주택이 부족한 상황에서 대다수 청년 가구는 규제받지 않는 민간임대시장에 거주하게 된다. 소득이 낮아 자산 형성이 어려운 청년 가구는 주로 월세로 민간임대주택에 거주하는데, 청년 가구의 높은 주거비 부담은 이들을 열악한 주거환경으로 내모는 결과를 초래한다. 청년 주거문제는 연애, 결혼, 출산 기피로 이어져, 우리 사회의 재생산 구조마저 붕괴시킴으로써 사회의 지속가능성을 위협하고 있다. 서울·수도권으로 청년 인구가 집중하는 현상이 두드러지는 한국의 특성상 서울·수도권의 청년 주거 문제는 다른 지역에 비해 매우 심각하다.

• (아동) 아동은 신체적·정서적으로 성장하는 시기로 열악한 주거환경이 건강과 안전에 미치는 영향이 다른 인구집단에 비해 크다. 통계청 인구주택총조사에 의하면 2015년 전국적으로 19세 이하 아동이 있는 47만 가구가 최저주거기준에 미달 상태에 있다. 거주 환경이 열악한 지하·옥탑 거주 아동과 주택이라고 부를 수도 없는 고시원, 비닐하우스 등 주택 이외의 거처를 포함하면 94명의 아동이 주거빈곤 상태에서 살고 있다.

• (여성) 비혼 1인 가구가 지속적으로 증가하고 있음에도 불구하고 여전히 한국 정부의 주택 정책은 부부와 자녀로 구성된 일반 가구 중심이다. 특히 비혼 여성은 비혼 남성에 비해 소득이 낮음에도 불구하고, 주거정책의 사각지대에 놓여있다. 최근 한국 정부에서 발표한 「사회통합형 주거사다리 구축을 위한 주거복지로드맵」 을 살펴보면 임금격차가 가장 큰 중장년 여성 1인가구의 경우 공공임대 주택 정책의 주요 대상에서 아예 빠져있음을 확인할 수 있다.

• (장애인) 한국 정부는 장애인에게 지역사회에서 생활할 수 있는 주거권을 보장하지 않고, 시설에 거주할 것을 강요한다. 한국 사회에서 장애인은 거주시설에서 평생을 살거나, 지역사회에서 높은 주거비를 부담하면서 살거나, 편의시설이 부족한 집에서 살 수밖에 없다. 한국에서 지역사회와 분리되어 장애인 거주시설에 거주하는 장애인은 3만 명이 넘고, 정신의료기관에 수용된 정신 장애인은 7만 8천명에 이른다. 시설 거주인은 폭력과 방임을 비롯한 인권침해를 당하더라도 적절한 지원을 받지 못한다. 심각한 인권침해 피해가 입증되더라도 시설거주인은 다른 시설로 옮겨질 뿐 지역사회에 거주할 권리를 보장받지 못한다.

• (이주민) 한국의 장기 체류 외국인은 점점 늘어나고 있음에도 정부의 주거 정책에서 이주민은 대부분 배제되고 있다. 공공임대주택은 아예 신청할 자격이 없고, 주거급여는 결혼이주민과 난민인정자에게도 적용되고 있지만, 결혼이주민은 한국 국적의 배우자와 법적인 혼인 관계를 유지하고 있거나 한국 국적의 미성년 자녀를 양육하고 있을 때에만 적용된다. 많은 수의 이주노동자는 사업장이 외진 곳에 위치하는 점 때문에 사용자가 제공하는 사업장 인근 숙소에서 고립된 채 생활한다. 그런데 이들의 주거 환경을 보장할 기준이나 관리감독 규정은 매우 미흡하다. 2013년 국가인권위원회의 농축산업 이주노동자 인권 상황 실태조사에 따르면 숙소의 70% 이상이 비닐하우스, 컨테이너, 패널 등으로 지어진 가건물이었으며 욕실이 외부에 있거나 창이 없고 잠금장치 설비가 되어 있지 않은 등의 문제점이 발견되었다.

한국의 주요 주거관련 정책의 문제

1. 적절한 주거에 대한 기준 부재

• UN 사회권위원회는 한국 정부에 ‘주택에 대한 접근성(availability)과 적절성(adequacy)에 관한 집계되지 않은 자료(disaggregated data)와 불안정하고 적절하지 않은 곳에 사는 가구에 대한 지원 효과에 관한 정보를 제공하여 주십시오.’라고 요청했다. UN에서 오랫동안 논의되어온 주거권 관련 핵심 개념인 적절한 주거(adequate housing)는 주거의 안정성, 주거비의 부담가능성, 물리적으로 살만한 집인지, 집 주변의 주거환경이 적절한지 등을 포괄하는 개념인데, 한국 사회에서는 관련 논의가 부족했다. 한국 사회는 과도한 주거비 부담을 측정할 수 있는 기준을 가지고 있지 않으며, 방의 개수, 면적, 시설(화장실, 욕실, 목욕탕)으로 구성되는 최저주거기준 외에는 살만한 집인지를 파악할 수 있는 기준을 가지고 있지 않다. 정부의 불안정하고 적절하지 않은 곳에 사는 가구에 대한 지원을 위해 적절한 주거에 대한 기준 마련이 선행되어야 한다.

2. 장기공공임대주택의 공급 정체와 임대료 부담

• 2016년 기준으로 임대기간이 30년 이상인 장기공공임대주택의 총 재고량은 942,543호이다. 한국의 공공임대주택은 전체 주택 수에 비해 재고 비율이 낮아 임대료 상승 억제, 주거안정과 같은 공공임대주택의 정책적 효과를 기대하기 어려운 상황이다. 지난 박근혜 정부는 LH공사 등 공공임대주택 공급을 담당하는 공기업의 부채감축을 지상 과제로 설정해 장기공공임대주택 공급을 위축시켰다.

• 대부분의 공공임대주택은 입주자가 임대료와 관리비를 부담할 수 있는 능력이 전제되어야 한다는 점에서도 한계가 있다. 1989년 이후 정부가 바뀔 때마다 새로운 유형의 공공임대주택이 만들어졌기 때문에, 임대료, 임대기간, 입주대상 등이 다른 다양한 공공임대주택의 유형이 존재한다. 현재 공공임대주택의 임대료는 공공임대주택 유형에 따라 정해지며, 임차인의 소득은 반영되지 않고 있다. 이로 인해 소득 1~2분위의 저소득층에게는 보증금과 임대료가 큰 부담이 된다.

3. 뉴스테이의 다른 이름 공공지원민간임대주택

• 지난 박근혜 정부에서는 광범위한 취약계층이 주거복지 사각지대에 놓여있음에도 불구하고, ‘납세자인 중산층도 정책 대상이 되어야 한다’는 주장으로 ‘취약계층에 대한 우선 지원과 사회적 편익에 따른 공공의 지원’이라는 주거 정책의 기본 원칙을 훼손시킨 채 ‘민간임대주택에 관한 특별법’까지 제정하며 국책 사업으로 뉴스테이를 추진하였다. 뉴스테이는 건설사 등 이익 집단과 관료를 포함한 정치 엘리트 간 결탁의 산물로, 공공의 지원을 통해 달성할 수 있는 공익 목적이 거의 없는 대기업 특혜 사업이었다. 다른 나라에서는 유사한 사례를 찾아 볼 수 없는 비정상적인 사업이다.

• 뉴스테이는 정책적 지원의 정당성 확보를 위해 필요한 최소한의 장치인 초기 임대료 규제가 없었으며, 이 과정에서 그린벨트 해제, 기금 출자 및 저리 융자, 용적률 상향 등 기업에 대한 각종 특혜가 주어졌다. 심지어 공공임대주택에 비해서도 많은 지원이 이루어졌다. 현 정부는 주거복지로드맵에서 ‘공공택지, 공공기금, 세제혜택은 유지하는 대신 공공성을 높여 뉴스테이를 ‘공적지원 민간임대주택’이라는 이름으로 공급하겠다’는 계획을 발표하였다. 공공성 확보를 위한 조치는 무주택자로 공급 대상을 제한하고, 시장 가격의 90~95%로 초기 임대료를 규제하는 것으로 여전히 특혜에 비해 공공성이 현저히 떨어진다. 뉴스테이가 ‘공공지원 민간임대주택’로 이름이 바뀌어도, 고소득층을 대상으로 한 비싼 민간임대주택이 될 것이 틀림없다.

4. 임대소득 과세 미비

• 역대 정부는 미등록 민간임대주택에서 발생하는 임대수익에 적절한 과세를 하지 않아 주택의 상품화를 촉진시켰다. 임대소득에 대한 탈세를 방치한 결과 한국의 주택은 투기화, 상품화되어 거대한 ‘시장’을 형성하고 있다. 주택임대소득에 대한 과세 체계는 오래전에 마련되어 있었지만 역대 정부는 정치적인 이유로 과세를 번번이 유예했다. 임대소득에 대한 전면적인 과세는 2019년이 되어서야 시행할 예정이다. 정부는 임대사업자에게 세제 지원을 확대하여 임대주택등록을 유도하겠다는 계획을 밝혔다. 그러나 정부의 계획은 등록을 의무화하는 방식이 아니기 때문에 한계가 있다. 약 86%의 임대사업자가 아직도 사업자 등록을 하지 않았다.

5. 빈곤층의 주거권 향상을 담보하지 못하는 주거급여

• 2000년 기초생활수급 가구에 임대료와 수선비를 보조하는 주거급여가 도입되었다. 2015년 기초생활보장이라는 통합 수당에서 교육, 주거, 의료 등 개별적인 급여로 전환된 이후에도, 광범위한 주거복지 사각지대가 발생하고 있다. 주거급여의 부양의무자 기준은 실제 부양여부와는 관계없이 부양의무자의 부양가능성만으로 수급을 제한하고 있어 복지 사각지대를 만들어 내고 있다. 현 정부에서는 주거급여의 부양의무자 제도를 폐지하기로 하였으나 주거급여의 소득기준이 ‘중위소득의 43% 이하’로 낮다는 문제는 남아있다.

• 한편, 주거급여의 기준임대료는 빈곤층이 거주하는 쪽방, 고시원의 임대료에도 미치지 못해, 취약계층이 양질의 살만한 집에 거주하는 것이 불가능하다. 주거비가 높은 서울 등 수도권에서 실제 부담하는 월세와 수급액의 차이가 큰데, 주거급여의 보장 수준이 낮아  열악한 주택이나, 고시원 등 비주택에 거주하는 것이 불가피해 주거 상향이 이루어지지 않고 있다. 주거급여를 받고 있는 가구의 주거 상태에 대한 모니터링이 전혀 없다는 점도 문제다.

6. 분양시장에 대한 규제 미비

• 노무현 정부는 2005년 집값폭등 대책으로 분양가상한제를 도입함으로써 이후 10년 가까이 전국에서 분양가가 가장 높은 강남의 3.3㎡당 분양가가 4,000만원을 넘지 않게, 분양가 상승을 일정 수준으로 제한할 수 있었다. 그러나 박근혜 정부에서는  2014년 민간택지에 대한 분양가상한제 적용을 실질적으로 불가능하게 만들었다. 이후 강남을 중심으로 3.3㎡당 분양가가 4,000만원을 넘는 아파트 단지가 속출하게 되었다. 민간택지에 대한 분양가상한제의 실질적인 폐지의 영향으로 민간아파트의 분양가격에 관한 정부의 공식통계가 처음으로 발표된 2015년 10월 이후 2018년 1월까지 전국의 분양가는 17.4% 상승했다. 특히 서울의 경우 전국에서 분양가가 가장 높았음에도 불구하고 분양가가 13.4% 상승했다.

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실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법 개정방안

참여연대, 더불어민주당 정춘숙 의원, 한국사회보장법학회는 헌법에 반영되어야 할 사회권의 구체적인 내용을 논의하기 위한 사회적인 공론의 장을 만들기 위해, 2017년5월24일 오전10시 국회의원회관 제1소회의실에서 <실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법 개정방안> 토론회를 열었다.

토론회에 발제자로 나선 이찬진 변호사는 “국민들의 여론을 수렴하는 절차 없이 국회 개헌특위 안에 갇힌 개헌 논의에 한계가 있다”는 점을 지적하며, “극단적인 양극화와 불평등의 심화로 인해 지속가능성을 잃은 우리 사회를 바로잡기 위해, ‘기회의 평등’을 넘어 1차 분배에서의 ‘실질적 평등’을 보장하는 내용을 헌법 개정안에 담아야 한다”라고 말했다. 이찬진 변호사는 실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법 개정을 위한 과제로 △아동, 장애인의 권리와 성평등을 보장하는 평등권 강화 △ 모든 영역에서 차별 없는 노동권 보장, △인간다운 생활을 누릴 사회보장권에 대한 국가·사회의 책임 명시, △ 주거권 신설·강화, △ 건강·보건권 강화, △ 문화 향유권 보장, △ 생명 보호와 환경권 보장 등을 제시했다.

두 번째 발제자로 나선 이숙진 한국여성재단 상임이사는 “사회권은 사회복지의 권리적 접근인 사회보장권의 개념을 포함해, 노동권, 건강권, 주거권 등 경제적, 사회적, 문화적 권리를 포괄한다”는 설명으로 시작으로, “우리나라는 사회권 규약을 비준하고도 이를 이행하고 실행하기 위한 국가적 책무가 부재하며, 자유권과 달리 사회권은 그 권리의 침해에 대한 피해를 법에 호소할 수 없다”며, 헌법재판소와 사법부가 사회권과 자유권을 서로 다른 인권으로 취급하며 사회권의 구속력을 인정하지 않는 점을 비판했다. 또한 이숙진 상임이사는 “국제사회는 사회권 규약의 국내법적 규범력을 강화하고 사법적 심사 가능성을 높이는 것이 일반적인 추세”라며, “양극화와 빈곤 문제를 해결하기 위한 사회적 안전망을 구축하기 위해, 개헌 논의에 평등권 보장과 사회권적 기본권의 권리 목록을 반영해야 한다.”라고 주장했다.

2017.5.24. 국회의원회관 제1소회의실에서 "실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법 개정방안에 대한 토론회가 진행되고 있다.(사진=참여연대)

이에 토론자로 나선 정춘숙 더불어민주당 국회의원은 발제자의 제안에 대해 전반적으로 동의하며, “사회권 개헌의 전제로 정당명부식 비례대표 도입 등 선거구 개편이 필수이며, 재해와 다양한 형태의 폭력으로부터 안전할 권리를 신설해야 하며, 여성을 권리의 주체로 명시하고 실질적 성평등을 실현해야 한다”라고 말했다.

이주영 서울대학교 인권센터 전문위원은 사회권과 관련한 국제규범과 외국의 헌법례 비교를 통해, “한국 정부가 비준한 사회권 규약상의 권리, 현행 헌법이 보장하고 있는 사회적 기본권이 규범력을 발휘하지 못하는 근본 원인을 함께 개선하고, 사회적 기본권이 사회 구성원과 국가간의 약속으로 뿌리내리도록 해야 한다”라고 말했다.

신영전 한양대학교 의과대학 보건대학원 교수는 현행 헌법에서 소극적으로 명시된 건강권을 “성별, 연령, 종교, 사회적 신분, 또는 경제적 사정 등과 상관없이 보편적으로 건강권을 보장할 수 있도록, 최선의 보건의료서비스를 제공받을 권리와 안전하고 건강한 직업, 생활환경을 보장받을 권리를 명시해야 한다”라고 말했다.

황필규 공인인권법재단 공감 변호사는 현행 헌법이 기본권의 주체를 ‘국민’으로만 표현하고 있는 점을 비판하며, “이주민 기본권을 제한적으로 해석해서는 안 되며, ‘모든 사람’을 사회적 기본권을 행사할 수 있는 주체로 명시해 차별금지 원칙 및 내외국인평등주의를 실현해야 한다”라고 말했다.

끝으로, 사회자로 나선 이호근 전북대학교 법학전문대학원 교수는 “국제적 기준에 부합하지 않는 현행 헌법 체계의 한계를 분석하고, 헌법 개정방안에 담고자 하는 시민들의 삶과 직결된 사회권, 기본권과 관련한 쟁점을 분석할 수 있었다.”며, “오늘의 토론회를 계기로 보편적인 사회권적 기본권 확대에 관한 논의가 촉발될 수 있도록 사회적인 공론의 장을 열어야 한다.”라고 말했다.

국회에 개헌특위가 구성되면서 개헌 논의가 급물살을 타고 있으나, 개헌 방안에 기본권 보장방안은 논의가 거의 되지 않고 있다. 이미 국제 사회에서는 지속가능발전과 사회권 보장이 중요한 이슈이며, 사회권이 추상적 권리가 아닌 구체적 권리로 보장되어야 한다는 논의가 진행되고 있다. 그러나 국내에서의 논의 수준은 이와 같은 국제적 공감대에 발을 맞추지 못하고 있다. 양극화와 불평등이 심각한 수준에 다다른 상황에서, 헌법 개정을 위한 논의 과정은 반드시 시민의 생존권과 실질적 평등을 보장하기 위한 사회권을 실질화하는 것을 가장 중요한 과제로 삼아, 이번 토론회에서 제안된 내용을 반영해야 한다.

▶ 토론회 개요

• 제목: 실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법 개정방안

• 일시 장소 : 2017. 05. 24. (수) 10:00 / 국회의원회관 제1소회의실

• 주최 : 참여연대, 더불어민주당 정춘숙 의원, 한국사회보장법학회

• 참가자

  • 사회 : 이호근 전북대학교 법학전문대학원 교수 | 한국사회보장법학회 회장

  • 발제 :
     개헌과 사회권 | 이찬진 변호사, 참여연대 사회복지위원회 실행위원
     국제사회의 사회권 규약과 개헌 | 이숙진 한국여성재단 상임이사

  • 토론 :
     정춘숙 더불어민주당 국회의원 | 국회 헌법개정특별위원회 위원
     이주영 서울대학교 인권센터 전문위원
     신영전 한양대학교 의과대학 보건대학원 교수
     황필규 변호사 | 공익인권법재단 공감

• 토론회 자료집: https://goo.gl/Cs6lVj

참여연대, 더불어민주당 정춘숙 의원, 한국사회보장법학회

북한의 핵 위협, 일본의 재무장과 한미일 군사동맹 강화, 중국의 군사력 확충까지 한반도를 둘러싼 국가들의 군비 경쟁과 군사적 긴장은 점점 고조되고 있습니다. 이 불안하고 위험한 악순환의 고리를 언제까지 그냥 두어야 할까요? <프레시안>과 <참여연대>는 악순환의 출발점인 정전체제의 한계를 진단하고, 한반도에 살고 있는 시민들의 안녕과 평화를 보장하는 해법을 모색하기 위해 '이제는 평화'를 연재를 진행합니다. 다양한 분야의 필진을 통해 현안에 대한 분석과 대안, 국제 분쟁, 국방·외교 분야를 바라보는 평화적인 관점을 제시하고자 합니다. 

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'트럼프 장벽' 피해자는 돈 없는 트럼프 지지자

[이제는 평화] 세상을 분열시키고 적대하게 하라 : 트럼프 정부의 명령

정영섭 사회진보연대 사무처장

연이은 반(反)이민 행정명령

도널드 트럼프 미국 대통령이 취임 직후 반(反)이민, 반(反)무슬림 행정명령에 연이어 서명해 격렬한 갈등을 불러일으키고 있다. 지난 1월 25일(이하 현지 시각), 트럼프 대통령은 반이민 장벽을 멕시코 국경에 건설한다는 명령과 미등록 이민자 체포에 협조하지 않는 '이민자 보호 도시' 재정 지원을 중단한다는 두 가지 행정명령에 서명했다. 

이민자 보호 도시란 연방 이민법 위반에 대해 기소하지 않거나 연방 경찰, 출입국과 협조하지 않는 것, 지역 경찰이나 공무원이 이민자의 체류자격에 대해 묻지 못하게 하는 것 등 적극적인 이민자 보호를 하는 지역을 의미한다. 대도시 39곳과 카운티 364곳이 보호 도시를 표방하고 있다고 한다.  

1월 27일에는 이슬람 국가인 시리아, 이라크, 이란, 리비아, 예멘, 수단, 소말리아 등 7개국 국민의 입국을 90일 동안 금지, 난민 입국 프로그램을 120일 동안 중단하고 난민심사를 강화하며 특히 시리아 난민 수용을 무기한 중단하는 내용의 행정명령을 발동했다. 기독교 신자에게 난민 우선권을 준다는 내용도 있다.  

트럼프는 이 모든 조치에서 미국과 미국인을 보호한다는 명분을 내세웠다. 그러나 실제로는 이민자와 무슬림에 대한 차별을 강화하고 인종과 종교를 내세워 미국뿐만 아니라 전 세계를 갈등으로 몰아넣는 비열하고 반역사적인 조치들이다.  

▲ 도널드 트럼프 미국 대통령이 지난 1월 27일 미국 국방부 청사인 펜타곤에서 반(反)이민 행정명령에 서명했다 ⓒAP=연합뉴스 

신자유주의 세계화의 폐해와 미국의 위선 

우선, 멕시코 국경 반이민 장벽 건설은 3000km가 넘는 국경선 가운데 이미 설치된 곳을 제외하고 1600km를 새로 건설하고, 100억~400억 달러에 달하는 비용을 멕시코가 부담하게 한다는 내용이다. 물론 멕시코 정부는 현재 한 푼도 낼 수 없다는 입장이다. 

그런데 멕시코 등 중남미에서 미국으로의 불법 이민이 증가한 주된 이유는 1994년에 시작된 북미자유무역협정(NAFTA) 때문이다. 이로 인해 값싼 미국 농산물이 밀려 들어오면서 멕시코 농업이 붕괴하고 멕시코가 미국의 하청기지가 되면서 먹고 살기 어려워진 멕시코인들이 미국으로 건너가게 된 것이다. 한 해에 대략 40만 명이 미국으로 간다. 

그렇다면 자유무역협정으로 대표되는 신자유주의적 세계화가 초래한 이민 물결의 증가에 대해 누가 책임을 져야 하는가. 당연히 미국에 그 일차적 책임이 있을 것이다. 그리고 그 이익은 미국의 자본가 계급과 지배자들이 주로 가져갔다. 이민이 미국인의 일자리를 빼앗아 간다고 선동하면서 이민을 막자고 하는 것이 옳은 것일까 아니면 실제로 세계화의 이익을 본 집단이 미국인의 일자리에 책임을 져야 하고 부를 내놓아야 한다고 하는 것이 맞는 것일까. 

결국 트럼프의 주장은 세계화의 이익만 취하고 부작용은 떠넘기겠다는 추악한 발상이다. 국경 통제를 강화한다고 해서 이민 시도가 줄어들까? 살기 어려운 중남미 사람들이 미국으로의 행렬을 포기할까? 오히려 입국이 어렵고 위험해지면 밀입국을 위한 비용만 증가하여 이민 브로커들의 배만 불릴 것이다. 

인종주의 공격으로 분열시키기 

다음으로 이민자 보호 도시에 대한 연방 재정 지원 중단은 트럼프 정부가 재정을 무기로 미등록이민자 단속추방 전쟁을 벌이겠다는 것과 다르지 않다. 결국 재정 지원 중단은 사회적 약자에게 커다란 타격이 될 것이다.  

<미주 중앙일보>에 따르면 뉴욕의 경우 시 예산의 8.5%가 연방정부 지원금이다. 주로 저소득층과 노인, 장애인 등에 대한 주거비 보조금과 학생 교육지원금 등이라고 한다. 즉 미등록 이민자 단속에 소극적이라는 이유로 재정 지원을 중단하게 되면, 그 피해는 고스란히 저소득 계층과 사회적 약자들이 입을 가능성이 큰 것이다.  

미국 내 미등록 이민자들은 1100만 명에 달하고, 이들을 다 쫓아낼 수도 없거니와 벌써 해당 도시들과 이민자 커뮤니티 및 운동 단체들에서 반발하며 항의 행동을 벌이고 있다. 소송을 벌이겠다는 시 정부들도 속출하고 있다. 어떤 재정 항목을 중단할지 트럼프 정부가 앞으로 검토해나가겠다고 하는데, 과정 하나하나가 갈등과 대립의 연속일 것이다. 

마지막으로 7개국 국민 입국과 난민 입국 프로그램을 일시 금지하겠다는 것은 테러 위협을 빌미로 반(反)무슬림 정책을 강화하겠다는 것이며, 나아가 무슬림 전체를 잠재적 범죄자로 취급하겠다는 것이다.  

이는 이미 엄청난 항의에 직면하고 있다. 해당 국가들의 반발과 프랑스, 독일 정부 등의 반대 입장에서부터 구글과 페이스북 같은 IT 기업의 항의, 미국 내 주요 국제공항에서 벌어진 대규모 시위에 이르기까지 광범위한 사람들이 반대하고 있다. 

이에 백악관이 영주권자는 입국 금지 대상에 해당되지 않는다고 한발 물러섰지만, 항의는 지속되고 있고 더욱 커질 것이다. 연방 법원 역시 행정명령에 제동을 거는 판결을 내리고 있다. 

이 정책은 근거 또한 미약한데, 미국 내에서 벌어진 테러가 대부분 미국 국민에 의한 자생적 행위였기 때문이다. 또한 시리아나 이라크 등 지목된 국가 대부분은 미국이 과거부터 군사적 개입으로 갈등을 조장하여 극단주의 세력을 키우거나 난민을 발생시킨 국가들이다. 그 책임을 이렇게 회피하는 것은 뻔뻔하기 그지없다.  

미국은 2015년 회계연도에 시리아 난민 고작 1500명을 받아들였고, 국제적 압력이 커지자 2016년에야 1만 2500명 정도를 받아들였다. 트럼프는 이제 이마저도 받아들이지 않겠다는 것이다. 

▲ 미국 법원의 결정으로 이란과 이라크를 비롯한 7개국 출신 사람들의 미국행 비행기 탑승이 가능해졌다.

사진은 이란 출신의 엔지니어 니마 에나야티 씨가 이탈리아 밀라노에서 뉴욕으로 가는 비행기표를 들어 보이고 있는 모습 ⓒAP=연합뉴스 

커져가는 저항 

트럼프의 반이민 행정명령에 대한 저항은 점점 더 확대되는 모양새다. 전국이민법률센터(National Immigration Law Center)는 "이러한 행정명령은 고비용에 비효율적이고 위험하며 우리 모두에게 파괴적 영향을 가져올 것이다"라며 "지역 경찰을 사실상 출입국 단속 직원으로 만들고 국경 경찰과 이민세관국(ICE)을 비대하게 만드는 것으로서, 기록적인 세금 낭비이며 이민시스템과 사법 시스템에 혼돈을 초래할 것이다"라고 규탄했다. 

전국이민포럼(National Immigration Forum)은 "이 명령은 우리 국가 안보 개선과 상관없다", "우리는 공포가 지배했던 어두운 시대로 다시 돌아가고 싶지 않다"고 비판했다. 또 공정이민개혁운동(Fair Immigration Reform Movement)은 "트럼프가 이민자 가족과 이민자 보호 도시에 전쟁을 선포했다"면서 "많은 이들에게 증오와 편견의 낙인을 찍고 있다. 이민자 권리 단체들과 지지자들은 우리의 가족들을 지키기 위해 강력하게 싸워나갈 것이다"라고 했다. 

뉴욕의 한인 이민자 권리단체인 민권센터도 "한인 커뮤니티를 조직하고 모든 커뮤니티와 힘을 모아, 이민자를 공격하고 미국 사회의 혼란과 분열을 조장하는 모든 시도에 단호히 맞설 방침이다"라고 천명했다. 이민자 운동을 비롯한 미국 사회운동 진영은 'No Wall(장벽 반대)', 'No Ban(입국금지 반대)'를 주된 구호로 외치며 운동을 확대하고 있다. 이는 인종주의와 무슬림 차별에 반대하는 세계적 흐름으로 이어지고 있다.  

적대와 차별이 아니라 연대와 권리 

트럼프는 미국과 세계 자본주의 체제가 겪고 있는 경제 불황, 이민과 난민 증가, 미국과 유럽의 잘못된 군사 정책으로 인한 테러리즘의 확산 등에 대해 미등록 이민자와 무슬림을 적으로 설정하여, 대중의 불만을 왜곡된 방향으로 선동하는 우익 포퓰리즘 정책에 드라이브를 걸고 있다. 유색인, 이민자, 무슬림에 대한 인종 차별이며 사회적 적대와 분열을 확산하는 극히 위험한 방향이다.  

이는 한국 정부가 미등록 이주노동자에 대한 단속추방을 확대하고 이주노동자에 대한 통제를 강화하는 문제와도 연결되어 있다. 정부는 경제 위기를 빌미로 미등록 이주노동자에 대한 광역단속팀을 늘리고 집중단속 기간도 연장하겠다고 한다. 이주노동자를 잠재적 범죄자로 취급하는 건 한국도 마찬가지다.  

국내, 국제 연대를 강화해서 트럼프의 반이민, 반무슬림 인종주의 정책에 대해 반드시 제동을 걸어야 한다. 이주민에 대한 적대와 차별이 아니라, 연대와 권리 개선으로 나아가는 것이 더 나은 사회를 위한 길이다.  

국민건강보험법 시행령·시행규칙 개정안에 대한 반대 의견서 제출

보건복지부는 2018년 8월 29일 <국민건강보헙법 시행령> 개정안과 <국민건강보험법 시행규칙> 개정안 등을 입법예고해, 외국인 건강보험 제도의 문제점을 개선하겠다는 계획을 밝혔습니다. 그러나 보건복지부의 이번 계획은 건강보험 제도의 사각지대에 놓인 저소득 외국인의 건강권을 더욱 침해하는 결과를 낳을 우려가 있어, 참여연대 사회복지위원회는 보건복지부가 입법예고한 <국민건강보험법 시행령> 개정안과 <국민건강보험법 시행규칙> 개정안에 반대하는 의견서를 2018년 10월 7일 제출했습니다.

보건복지부가 외국인 건강보험제도를 개선하겠다는 명목은 일부 고소득 외국인이 지역건강보험에 일시적으로 가입하여 적은 보험료 부담으로 고액진료를 받고 탈퇴하는 것을 방지하겠다는 것입니다. 이번 제도개선안은 ▲외국인이 3개월 이상 체류할 경우 지역건강보험에 임의로 가입할 수 있는 조건을 6개월 이상 체류할 경우 지역건강보험에 의무적으로 가입하는 것으로 바꾸고, ▲영주권자(F-5), 결혼이민자(F-6) 자격 외의 모든 외국인에 대해 소득·재산에 따라 산출된 건강보험료가 전년도 건강보험 가입자의 평균보험료를 하회하는 경우 평균보험료 이상을 부과하는 등의 조치를 담고 있습니다.

그러나 국민건강보험공단에 따르면 건강보험에 가입한 외국인은 외국인등록이나 거소신고를 한 장기체류 외국인의 59.8%에 불과하며, 등록외국인의 대다수가 저개발국 출신인데다 저임금 일자리에 취업해 체류하고 있습니다. 이미 한국에 체류하는 많은 외국인이 건강보험의 사각지대에 놓여있음에도 불구하고, 보건복지부는 지역건강보험 가입 조건을 더욱 까다롭게 하고 소득·재산이 낮은 외국인에게 평균보험료 이상의 보험료를 부과하겠다는 것입니다. 시행령·시행규칙 개정과 더불어 최근 국회에서도 외국인에 대한 지역건강보험 가입 의무화와 외국인이 보험료를 체납하는 경우 완납시까지 보험급여를 적용하지 않는 입법이 추진되고 있습니다. 이와 같은 조치로 인해 저소득 외국인은 과도한 보험료 부담, 보험료 체납으로 인한 의료서비스 접근 불가, 체류자격 연장 거부로 인한 미등록 체류 발생 등 심각한 부작용이 연쇄적으로 나타날 가능성이 매우 높습니다.

따라서 보건복지부는 무리하게 추진하고 있는 <국민건강보험법 시행령> 개정안 및 <국민건강보험법 시행규칙> 개정안 등을 전면 재검토해야 합니다. 보건복지부는 실제 소득·재산에 근거한 보험료를 부과해 건강보험에 가입할 자격을 갖춘 외국인에 대해 차별없이 내국인과 똑같은 기준을 적용해야 합니다. 또한 보건복지부는 현재 건강보험제도가 저소득 외국인을 사각지대에 방치한 문제라는 것을 인식하고, 지역건강보험에 가입할 수 있는 3개월의 체류자격은 그대로 두되 임의가입 규정을 의무가입으로 전환해야 할 필요가 있습니다. 끝.

▶︎ <국민건강보험법 시행령> 개정안 및 <국민건강보험법 시행규칙>개정안 반대 의견서 [원문보기/다운로드]

▶︎ 보도자료 [원문보기/다운로드]