이렇게 좋은 '청원권', 제대로 행사하려면

[우리는 희망에 투표한다 15] 대의제 보완할 국민 청원권 실질화해야

16.04.02 15:35l최종 업데이트 16.04.02 15:35l 글: 한상희(pspd1994)

▲  [20대 총선 정책제안]우리는 희망에 투표한다
ⓒ 고정미

대의제는 분명 민주주의의 꽃이다. 하지만 의원들은 우리의 요구를 제대로 대변하지 않는다. 의원들의 행동을 아무리 선의로 해석한다 하더라도, 불과 300명의 의원이 5천만의 의사를 대변한다는 것 자체가 어불성설이다. 효자동 1번지의 구중궁궐에 갇혀 지내는 대통령은 더 말할 나위도 없다. 

청원권은 이런 대의제의 한계를 보완한다. 청원권은 그들이 제대로 대변하지 않는 우리의 의사나 요구를 직접 정책결정 과정에 투입하고 국가기관으로부터 그에 대한 심사 결과를 받아볼 수 있는 권리다. 우리가 스스로 우리의 대표로 나설 수 있는 가능성을 열어둔다.

청원권은 '국민의 대표'라는 애매모호하기 짝이 없는 대의제 민주주의가 놓치는, 구체적인 정치적·정책적 사안에 대해 시민 개개인이 직접 자신의 목소리로 국정에 참여할 수 있는 기회를 마련한다. 이를 통해 민주주의와 국민주권을 보다 실질적으로 실천할 수 있게 하는 것이다. 

헌법 제26조가 모든 국민에게 문서로 청원할 수 있는 권리를 부여한 것이나, 미국 백악관의 청원게시판 명칭이 미국헌법전문에 나오는 '우리 인민들(We the People)'인 것은 이 때문이다. 

19대 국회, 청원 226건 중 의결 반영은 고작 '8건' 
 

▲ 더민주 의원들 집단 퇴장 더불어민주당 의원들이 지난 3월 2일 국회 본회의에서 이종걸 더민주 원내대표 외 106인이 발의한 테러방지법 수정안이 부결되자 집단 퇴장하고 있다.
ⓒ 남소연

문제는 실효성이다. 국회만 보아도 그렇다. 제19대 국회에 제출된 청원은 226건에 이르지만 의결에 반영된 것은 오직 8건에 지나지 않는다. 나머지는 이런 저런 무관심 속에서 그냥 폐기되어 버리고 말았다. 

사실 청원을 하려면 국회의원의 소개도 있어야 하며, 문서로 작성해서 국회사무처를 직접 방문해야 하는 등의 힘든 작업도 거쳐야 한다. 행정부에 대한 청원 역시 마찬가지다. 온라인 청원 등이 가능하다고는 하나, 어렵사리 청원을 하게 되면 그냥 담당기관에 이첩했다거나 혹은 검토해 보았더니 별 이유 없더라는 공허한 메아리만 돌아온다. 

청원이라고 해봐야 뭔가 속 시원한, 그래서 내가 이 나라의 주인이라는 느낌을 갖게 되는 것이 아니다. 마음만 더 답답해지고 안 하니만 못한 상황만 거듭되는 것이 우리의 청원 현실이다.

그러나 현재의 청원법이나 청원에 관련된 국회법, 지방자치법은 우리가 제기한 청원에 대해 국회나 행정기관이 어떤 절차를 거쳐 어떤 방식으로 처리하여야 하는지 거의 규정하지 않고 있다. 

미국 백악관은 30일 이내에 150명 이상의 지지서명을 확보한 청원은 누구나 검색해서 볼 수 있게 공시하고, 10만 명 이상의 지지서명을 받은 경우에는 답변의 의무를 지운다. 실제 미국은 국민의 청원에 국가가 반드시 답변해야 할 의무는 없다고 보는 것이 일반적이다. 그런 미국도 이렇게 청원권을 실질적으로 보장하고자 노력한다. 

거기에 반해 우리 헌법은 애초부터 "국가는 청원에 대하여 심사할 의무를 진다"고 명시하고 있고, 청원법은 90일 이내에 그 처리 결과를 통지할 의무까지 부여하고 있다. 그런데도 우리의 청원 제도는 형식뿐 그 실체는 미진하기 짝이 없다. 국민과 국가 사이의 소통을 위한 제도로 보기에는 너무도 모자라는 불통의 현실이 존재한다. 

이렇게 바꿔보자
 

▲  세월호 참사 피해자 모임인 '4.16가족협의회'가 세월호 특별조사위원회(아래 특조위)의 정상적 활동을 위한 '세월호참사 진상규명특별법 개정안'을 마련해 국회에 입법청원했다. 약 6만 2000명의 이름이 담긴 청원서를 들고 18일 국회 기자회견장을 찾은 4.16가족협의회는 "국민의 이름으로 4.16가족협의회가 제출한 개정안은 특별법의 입법 취지를 보호하고 강화하는 내용으로 일관돼 있다"며 "기존 특별법의 입법 정신을 보호하는 데 초점이 맞춰져 있다"고 강조했다.
ⓒ 소중한

청원권은 국민주권과 민주주의를 실천하기 위한 핵심적인 기본권이다. 그것을 제대로 행사할 수 있게 하는 제도적 보완이 절실하다. 몇 가지 시급한 개선이 필요한 사항부터 간략히 정리해 보자.

첫째, 집단적 청원의 가능성을 열어두어야 한다. 현재 청원제도는 개인이 단독으로 하거나 아니면 처음부터 다른 사람의 지지서명을 받아서 한꺼번에 제출하는 방식으로 되어 있다. 그러다 보니 청원안을 제출하는 순간 더 이상의 시민정치는 진행되지 않는다. 

미국 백악관이 그러하듯, 같은 의견을 가진 지지자들을 모아갈 수 있는 장을 제공하도록 할 필요가 있다. 국민신문고와 같은 온라인 청원 게시판을 만들어 50명이나 100명 정도의 지지서명을 받아 제출된 청원안은 별도의 토론방을 만들어 찬반의 의견을 교환하게 하는 것이다. 

둘째, 일정한 숫자 이상의 지지를 모은 청원안에 대해서는 반드시 공청회를 개최하도록 의무화하는 것도 절실하다. 청원은 단순한 민원제기에 머무르지 않는다. 그것은 시민들이 국가 공공정책 결정에 참여하는 방식이자 주권자로서 자기 지배를 실천하는 방법이기도 하다. 

청원안 제출에 그칠 것이 아니라, 청원자의 의견을 널리 알리고 이에 대한 공론을 수렴하는 단계를 청원 제도에 필수로 포함해야 한다. 그래서 게시일로부터 30일 이내에 일정 수 이상의 지지서명을 받은 청원안에 대해서는 주무기관(국회의 경우 소관 상임위원회)이 반드시 공청회를 개최하고, 청원인 대표자로 하여금 자신의 의견을 진술할 수 있는 기회를 제공하도록 해야 한다.(10만 명을 기준으로 하는 미국 백악관의 예에 비추어 인구가 미국의 1/6에 불과한 우리의 경우에는 1만 5천 명 내지 2만 명 정도면 될 것이다.)

셋째, 현재 청원권을 거의 무력화시키고 있는 국회 청원 제도를 시급히 개선해야 한다. 무엇보다 국회의 청원 절차를 대폭 간편화할 필요가 있다. 비교적 자유롭게, 그리고 온라인으로 청원할 수 있는 행정부와 달리 국회는 그 절차가 복잡하다. 반드시 국회의원의 소개가 있어야 하며 청원서 또한 국회를 방문하여 현장접수를 해야 한다. 

명분은 무분별한 청원의 폭주를 막겠다는 것인데, 국민들의 정책 참여 의지를 이렇게 폄훼할 이유는 없다. 그 내용이 무엇이든 일단은 손쉽게 청원하고, 손쉽게 말할 수 있도록 해야 한다. 그 연후에 내용 여하나 경중에 따라 각하하거나 본격심의에 들어갈 것인지 여부를 결정하면 된다. 

그래서 ① 온라인 청원을 가능하도록 하되, ② 반드시 국회의원의 소개를 받아야 한다는 조건을 없애고 누구나 자유롭게 청원할 수 있도록 하여야 한다. ③ 또한 일정한 조건을 갖추어 청원이 제기된 때에는 국회가 반드시 그 청원안을 심사하도록 절차를 강화할 필요가 있다. 

국회의원 혹은 정당의 소개를 받거나, 일정 수(예컨대 1천 명) 이상의 국민서명으로 이루어진 청원안에 대해서는 심의를 강제해야 한다. 청원심사기한(현재 90일) 내에 심의가 이뤄지지 않으면 그 기간이 만료한 날 이후에 처음 열리는 소관 상임위 회의에 자동 상정되도록 강제하는 것이다. 

그 외에도 국민권익위원회의 형태로 미약하게 구성되어 있는 옴부즈맨 제도를 보다 활성화하여 시민의 민원을 보다 적극적이고 구체적으로 처리해 내는 것도 절실하다. 

거듭 말하지만, 청원권을 개개인이 내뱉는 불평·불만을 처리하는 것으로 끝내서는 안 된다. 그러한 불평불만 자체가 민주주의의 요체를 이루는 주권자의 명령임을 각성한 결과가 바로 이 청원권이다. 

청원권은 우리 정치의 주변부에 맴도는 군더더기 같은 권리가 아니라 민주주의의 실체를 규정하는 가장 중요한 기본적 권리이다. 바로 이 때문에 한계에 이른 대의제를 보완하여 대표를 강화하는 가장 강력한 장치다. 

20대 총선은 청원권을 실질화함으로써 우리가 우리 스스로를 통치하는 자기지배의 이념에 한 걸음 다가갈 수 있는 중요한 교두보가 되어야 한다. 

참여연대가 제안하는 정책과제는 크게 3대 분야 52개로 서민 생존권과 경제민주화를 위한 정책과제, 한반도 평화와 미래를 위한 정책과제, 민주주의와 인권을 위한 정책과제로 구성되어 있습니다. 해당 정책제안은 참여연대 홈페이지에서 보실 수 있습니다.

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덧붙이는 글 | 글쓴이는 건국대 법학전문대학원 교수이자, 참여연대 사법감시센터 실행위원입니다.

“우리는 희망에 투표한다”

2016총선에서 다뤄져야 할 52개 정책과제 중 '외교국방통일 분야'

민생·평화·민주주의·인권을 위한 제안

 

<한반도 평화와 미래를 위한 정책과제>

 

정책과제26. 한반도 비핵화와 평화협정 등 평화체제 논의 재개
정책과제27. 군비경쟁 가중시키는 공격적 군사훈련과 무기배치 중단
정책과제28. 졸속체결된 약정 합의 폐기 및 조약 비준절차법 도입
정책과제29. 탄저균 반입 진상규명과 전작권 환수 등 한미동맹 정상화
정책과제30. 위헌적 파병 철군 및 해외파병 요건 엄격히 제한
정책과제31. 국방획득과정에서 국방부 독점 해체 및 주요무기도입 타당성 재검토
정책과제32. 군복무기간 단축과 대체복무 인정
정책과제33. 평화교육 확산과 군 인권 보장

정책과제32. 군복무기간 단축과 대체복무 인정

1) 현황과 문제점

- 박근혜 정부는 2013년 말 63.3만 명이었던 상비병력 규모를 2022년까지 52.5만명으로 감축하겠다고 발표했으나, 2015
년 다시 감축 목표연도를 2030년으로 연기하는 ｢국방개혁에 관한 법률｣ 개정안을 제출함. 북한 비상사태 시 북한 점령 및 안정화 작전을 펼치겠다는 공격적 군사 계획을 국방부가 버린다면 비대한 사단 수와 병력을 유지할 필요가 없음.
- 박근혜 대통령 후보시절 군복무기간 18개월로 감축을 약속했으나 대통령직인수 직후 폐기해 지금까지 21개월로 유지되고 있음. ‘군의 안정적인 전투력 유지 필요성’, ‘병사 숙련도 유지 어려움’ 등의 이유를 주장하고 있으나 기본 역량을 갖추는 데 필요한 훈련 기간은 6~10개월 이상 소요되지 않고, 특수 병과나 기술 병과의 경우 숙련된 유급 사병이 담당하게 할 수 있음.
- 종교적 신념이나 양심에 따라 총을 들지 않았다는 이유로 세계 최대 규모의 숫자인 매년 600~800여 명의 사람들이 감옥에 가고 있음. 병역거부권은 국제법과 국제인권기준에 따라 국가가 보장해야 할 보편적 권리로서 유엔을 비롯한 국제사회는 한국에 대체복무제 도입을 수차례 권고한 바 있음.

2) 실천과제

① 군 복무기간 12개월로 단축, 상비병력규모 감축 위한 국방개혁법, 병역법 개정

- 병력을 30~40만 명 수준으로 감축하고, 군복무기간을 12개월 내외로 단축하도록 병역법을 개정해야 함. 육군에 집중된 권한을 분산시키고 육군 중심의 비대한 병력 구조를 개선하기 위해 군 지휘구조를 개혁하는 방안을 추진해야 함.

② 양심에 따른 병역거부권 인정과 대체복무제 도입

- 양심에 따른 병역거부권과 그에 따른 대체복무제는 인권을 존중하는 민주국가들의 관행으로서 이제 입법부의 결단만이 남았음. 종교적 신념이나 양심에 따른 병역거부자가 선택할 수 있는 대체복무제를 즉시 도입해야 함.

3) 담당부서 : 평화군축센터(02-723-4250)

※ <2016총선에서 다뤄져야 할 52개 정책과제> 보도자료 및 정책자료는 [기자회견] 20대총선 참여연대 정책과제 발표에서 확인할 수 있습니다.  자세한 내용은 첨부파일을 참고해 주세요.

※ 참여연대는 우리 사회의 주요 현안에 대해 민의기관으로서 국회가 제 역할을 충실히 수행했는지 평가하기 위해 의원의 입법활동, 상임위 및 국정조사 등 활동 내역 등을 살펴보고 있습니다. 19대 국회 전반기 활동을 △중소상공인 보호 등 갑을개혁 분야, △정리해고 남용 방지와 쌍용차 대량 해고 사태 해결 분야, △국가기관 대선개입 사건 진상규명과 국정원 개혁 분야, △정치개혁 분야 등 4개 분야 기준으로 평가(2014.8.25. 이슈리포트)했고, 후반기 활동은 △세월호 참사 진상규명 및 안전사회 만들기, △노후빈곤 해소를 위한 국민연금의 노후보장 기능 강화, △전월세난 해결 등 서민주거 대책 마련, △국가정보원의 해킹프로그램을 이용한 불법사찰 의혹 진상규명, △선거제도 개혁 등 정치개혁 △군대 내 인권보장과 군사법 제도 개혁 등 6개 분야를 평가(2016.5.3. 이슈리포트)했습니다. 칼럼에 실리지 않는 분야별 평가는 본 이슈리포트를 참고해주세요.

4년 내내 국정원과 싸운 19대 국회

[19대 국회 성적표①] 성적은 4타수 1안타

▲ 국회 앞 국정원 해킹프로그램 구매에 대한 규탄 및 진상규명 촉구 기자회견 국정원 해킹프로그램 구매에 대한 규탄 및 진상규명 촉구하는 시민사회단체   ⓒ 참여연대

2012년 6월에 문을 연 19대 국회는 4년의 임기 내내, 국가정보원과 씨름하였다. 2012년 12월 대선을 즈음해 드러난 국가정보원의 대선 및 정치개입 사건으로 2013년 내내 국정원은 국회에서 가장 많이 거론된 기관이었다. 

2014년 초를 지나면서 국회에서 잠시 잊힌 듯했던 국정원은 2015년 여름, 국회 무대에 다시 등장한다. '5163부대', 국가정보원이 해킹프로그램(RCS)을 이용해 불법사찰을 했다는 의혹 때문이었다. 20대 국회 개원을 한 달 앞두고 터진 이른바 '어버이연합게이트'는 어버이연합 같은 극우보수단체들을 국정원이 배후조종한 일로도 이어지고 있으니, 19대 국회는 처음부터 끝까지 내내 국정원과 싸우고 있는 셈이다. 

그러면 국정원의 불법대선개입 사건과 불법해킹사찰 의혹 사건에서 19대 국회가 거둔 성적은 어느 정도일까? 야구에 비유하자면 여당과 야당이 한 팀이 되어 국정원과 싸운 경기에서 19대 국회는 4타수 1안타에 그쳤다. 그나마 1개의 안타도 1루타 정도가 아닐까 싶다. 

국정원 대선개입 사건, 국회가 진상규명과 검찰 수사를 이끌어냈지만

국회가 국정원을 상대로 친 유일한 안타는 2013년에 국정원 대선개입 사건의 진상이 은폐되지 않고 검찰 특별수사팀의 소신 있는 수사로까지 이어지게 만든 것이다. 국정원의 대선개입사건에서 당시 이명박 대통령 또는 박근혜 대통령 후보가 사전에 국정원의 행위를 알았는지, 국정원 심리전단 이외에 어느 부서까지 관련 있는지 등이 모두 밝혀지지는 않았지만 국정원 심리전단을 이용해 광범위한 선거 및 정치개입행위를 인터넷 등 사이버공간에서 조직적으로 진행했다는 점이 드러났고, 원세훈 당시 국정원장을 비롯해 주요 간부들을 법정에 세웠다. 비록 공직선거법 위반은 무죄이지만, 최소한 국정원의 정치관여 금지규정을 위반한 죄로 1심과 2심에서 유죄가 선고되었다. 

이렇게 된 배경에는 들불과 같이 일어나 2013년 여름을 달구었던 촛불집회, 진실규명을 요구하는 국민들의 요구가 있었고, 채동욱 검찰총장–윤석열 특별수사팀장 등의 라인업을 갖추었던 서울중앙지검 특별수사팀의 노력이 있었지만, 일부 야당 의원들이 기여했다는 점도 인정하지 않을 수 없다. 

진선미 의원이 폭로한 원세훈 전 국정원장의 정치개입 지시 사항이 담긴 국정원 내부 문서('원장님 지시강조 말씀')는 국정원의 조직적 행위라는 검찰의 공소사실을 뒷받침하는 중요한 단서로 활용되었고, 국군사이버사령부의 대선 개입행위에 대해서 국방부 조사본부와 군검찰의 조사(수사)를 이끌어내기도 했다. 야당 의원들이 국정원 직원으로 의심되는 인터넷 커뮤니티 '오늘의유머' 아이디와 댓글을 조사해 공개한 것 역시, 국정원의 불법행위가 은폐되는 것을 막고 수사기관의 수사를 이끌어내는 데 긍정적 영향을 끼쳤다.

일부 의원들의 활동에도 불구하고, 국회의 '국가정보원 댓글 의혹 사건 등 진상규명 국정조사'는 기대에 턱없이 못 미쳤다. 2013년 6월 14일, 검찰의 1차 수사결과 발표가 있은 직후 민주통합당과 새누리당은 '국정원 댓글 의혹 사건 등 진상규명 국정조사 특별위원회'를 가동하기로 합의하고, 2013년 7월 2일부터 8월 23일까지 2차례의 청문회를 포함하여 국정조사를 실시하였다. 

그러나 남재준 국정원장의 조사 비협조와 새누리당의 정치공세로 인해 언론이나 검찰을 통해 이미 공개된 사실을 재확인하는 데 그쳤으며, 국정조사에서 확인된 사실에 대해서조차 여당과 야당 간의 평가가 극명히 엇갈려, 국정조사결과보고서도 채택하지 못했다. 국정원의 비밀주의와 자료 비공개, 답변 거부, 그리고 이를 두둔하는 새누리당의 행태를 국회가 넘지 못한 것이다. 

국정원 불법해킹 의혹 진상규명에는 속수무책이었던 국회

2015년 여름, 국정원은 정체를 가리기 위해 사용하는 '5163부대' 이름으로 다시 등장했다. 이탈리아 해킹 업체 '해킹팀(Hacking Team)'의 데이터가 유출되면서 발견된 고객명단에 '5163부대', 국정원이 포함된 것이 드러나 해킹프로그램을 구입해 불법 도청을 해온 것이 아니냐는 의혹이 제기된 것이다. 

국정원의 해킹프로그램을 이용한 불법사찰 의혹 사건에서 19대 국회는 매우 무력했다. 새누리당의 반대에 막혀 청문회를 열지 못했고, 그 대신 국회 정보위원회 여야 간사인 새누리당 이철우 의원과 새정치민주연합 신경민 의원이 민간전문가들과 함께 8월 6일 국정원을 직접 방문해 조사하기로 합의했다. 

하지만 국정원이 진상규명을 위해 필요한 4가지 자료들, 불법사찰 의혹이 알려진 직후 자살한 국정원 직원 임씨가 삭제한 하드디스크 원본과 삭제한 데이터 용량 목록, 로그기록 등 자료 제공을 거부하고, 새누리당도 이를 두둔하는 바람에 현장방문 조사는 무산되었다. 이러한 상황은 그 해 가을 국정감사에서도 반복되었다. 

국정원 개혁할 수 있는 두 번의 기회, 모두 놓쳐버린 19대 국회 

국정원 불법대선개입 사건과 불법해킹사찰 의혹 사건은 국정원의 역할을 바로잡고 국정원에 대한 국회의 감독권한을 강화할 수 있는 절호의 기회였다. 국가정보원법을 개정해 국내정보 수집을 금지하고 해외 또는 대북 관련 전문 정보수집기관으로 국정원을 변모시켜야 했고, 정보수집기관의 특수성을 인정하더라도 감독의 사각지대에 놓여있는 국정원을 국회가 제대로 감독할 수 있도록 국회법과 국정원법을 개정해야 했다. 그러나 19대 국회는 이 두 번의 기회를 모두 놓쳤다. 

국가정보원법을 한 차례 개정한 것이 전부다. 19대 국회는 국정원 불법대선개입 사건이 한국 사회를 뜨겁게 달구었던 2013년 여름 이후 12월, '국가정보원 등 국가기관의 정치적 중립성 강화를 위한 제도개선 특별위원회'(국정원 제도개선특위)를 가동하고, 이 위원회가 마련한 국정원법 개정안을 2014년 1월 1일 통과시켰다. 

그 내용은 초라하다. 이미 국가정보원법 9조 2항에 있던 정치관여 금지행위를 '정보통신망'을 이용해서, 그러니까 인터넷을 통해 정치에 개입하는 것을 금지한다는 법조항을 추가한 정도이다. 국정원 직원에게 정치관여 행위를 요구하는 것을 처벌한다는 법조항도 추가했다. 너무나 당연하고 기존 법조항으로도 가능한 내용이다. 

또 정치관여 행위를 지시받은 국정원 직원은 이의제기를 할 수 있다는 조항과 이의제기 후에도 계속 지시받으면 수사기관에 신고해도 비밀누설죄를 적용받지 않는다는 조항도 만들었다. 그렇지만 이의제기권이 제대로 사용될 것이라고 보는 사람은 없다.

국정원 직원이 다른 정부기관이나 정당, 언론사 등에 상시 출입하여 정보수집을 해서는 안 된다는 규정도 신설되었지만 국정원에서 정한 내부규정에 따르면 가능하다는 조건이 붙었다. 국정원이 마음만 먹으면 합법적으로 얼마든지 할 수 있다는 것이다.

그에 반해 국정원에 대한 감독기능을 보강하기 위해 국회 정보위원회의 전문성을 향상시키는 조치는 전혀 이루어지지 않았고 국정원의 자료제출 거부권도 전혀 줄이지 못했으며, 핵심적으로 국정원의 심리전 기능을 금지하지 못했다. 

20대 국회, 국정원에 대한 감독권 강화부터 시작해야

▲ 테러방지법 제정에 반대하는 참여연대 1인 시위 장면 테러방지법 제정에 반대하는 시민사회단체 ⓒ 참여연대

지난 3월, 국회 본회의를 통과한 테러방지법의 문제가 바로 국정원의 역할을 테러정보 수집기능에 제한하지 않고 곳곳에서 활동할 수 있게 해 준 것이다. 테러방지법과 곧 발효될 시행령에는 대테러센터, 대테러합동조사팀, 지역테러대책협의회 등을 국정원이 장악하도록 하여 국정원의 직무범위를 넓혀주었다. 국정원 불법대선개입 사건과 불법해킹사찰 의혹 사건을 통해 국정원 기능을 정보수집으로 엄격히 제한하는데 성공했다면, 테러방지법을 통해 국정원의 직무범위가 넓어지는 것은 사전에 막을 수 있었을 것이다.

20대 국회는 19대 국회가 이루지 못한 성과를 거두어야 한다. 테러방지법을 폐지하거나 대폭 개정해 국정원의 직무범위와 기능을 줄여야 하고, 국정원법 자체도 개정해서 국내정보 수집을 분명히 금지하고 정보수집 기능 이상의 역할은 중단시켜야 한다. 그에 앞서 아무런 통제 장치 없는 국정원에 대한 국회의 실질적인 감독권을 확보해야 한다. 국회 정보위원회를 전임위원회로 바꾸어 전문성을 키우고 보좌진을 비롯해 외부 전문가들의 참여와 지원을 받을 수 있도록 하고, 국정원의 답변거부나 자료거부권한을 삭제해야 한다. 국가안보관련 사항의 비밀준수 의무를 국회의원에게 부여하면 될 일이지 피감기관인 국정원에 거부권한을 부여하는 것은 어불성설이다. 

새로 구성되는 20대 국회는 무소불위의 권한을 지닌 정보기구와 어떻게 싸워낼 것인가? 국정원 개혁과 국정원에 대한 국회 통제권 강화, 20대 국회에 부여된 주요 과제다. 

※ 이 글은 '오마이뉴스'에 5월12일자로 실린 글 입니다.

국방부가 멋대로 합의, 국회는 뭐하라는 건가?

[우리는 희망에 투표한다 17] 정부 밀실협상을 국회가 감시하는 조약절차도입법

16.04.07 07:35l최종 업데이트 16.04.07 07:35l 글: 이미현(pspd1994)

▲  [20대 총선 정책제안]우리는 희망에 투표합니다.
ⓒ 고정미

- 의원 : 아니, 잠깐. 이게 이미 차관이 서명한 거예요, 한미일 군사정보 공유 약정은?  
- 국방차관 : 체결은 오늘 되는데 그 체결을 위한 준비 차원에서 서명은 26일 날 17시경에 했습니다.
- 의원 : 아니, 그러니까 오늘 서명한다고 그래서 부랴부랴 오늘 오전 8시에 보고하라고 일정에 넣고 그랬던 것 아닙니까? … 사후 보고하는 거네요, 우리 위원회에도? 

2014년 12월 29일 국회 국방위원회의 한 장면이다. 이날 한미일 3자 간 군사정보공유약정(MOU)이 공식 체결됐다. 그러나 국회에 제대로 된 사전 보고는 없었다. 아직 협상중인 사안이라며 정부가 약정 문안과 협의 과정을 철저히 비밀로 한 탓이다. 

정부 멋대로 합의하고 받아들여라?
 

▲  지난 2014년 12월 29일 오전 서울 용산구 국방부 앞에서 시민단체 '평화와통일을여는사람들'을 비롯한 여러 단체 회원들이 '북한 핵과 미사일 위협에 관한 한미일 정보공유 약정'을 규탄하며 기자회견을 하고 있다. 2014.12.29
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애당초 한미일 군사정보공유약정 체결에 문제가 많았다. 일단 '약정'이라는 형식부터 논란이었다. 국회 입법조사처는 "군사기밀과 관련한 사항을 기관 간 약정으로 체결하는 경우 법적 구속력이 없어 상대국의 체결 기관을 구속하는 데 충분치 않"아 "군사기밀을 공유하는 방식으로"는 '약정' 형식이 적합하지 않다며 '한미일 군사정보공유 약정' 체결의 위법적 요소를 지적한 터였다. 

게다가 '군사기밀보호법과 상충 된다', '이명박 정부 말기 몰래 추진하던 한일 군사정보보호협정을 우회한 조치에 불과하다'는 등의 비판도 많았다. 그러나 국회는 제대로 된 문제제기 한 번 하지 못하고 약정 체결을 지켜보고 있을 수밖에 없었다. 국민을 대표한다는 국회는 무기력했다.

정부가 국회와 국민을 무시하고 국가 간 약정, 합의를 추진한 게 처음은 아니다. 과거 1990년에 이뤄진 용산기지이전합의각서(MOA) 및 양해각서(MOU)도 문제가 된 바 있다. 기지이전 자금제공, 청구권에 대한 보상 등 국방부장관의 권한 범위를 벗어난 조약에 해당하는 내용이 포함되어 있는데도 정부대표로 임명되지 않은 국방부장관 명의로 각서를 체결하고 국회 비준동의도 받지 않았다. 

결국 정부는 2004년 국가 간 조약의 형식으로 용산기지이전협정을 다시 체결했다. 이명박 정부 이후 군사안보 분야의 국가 간 약정 체결은 대폭 늘었다. 하기야 오랫동안 2년 단위로 국회 비준동의를 받았던 방위비분담금특별협정의 경우 2009년부터 5년 단위로 협정을 체결하기 시작했다. 

2014년에도 또 다시 5년 유효 협정을 체결하고 국회 비준동의를 받았다. 이 같은 외교안보 분야 국가 간 협정이나 약정 체결이 국회 보고와 심의, 비준동의 등 가능한 국회의 통제를 우회하거나 받지 않는 방식으로 이루어지고 있는 것이다. 

국회 통제권 밖의 조약과 기관 간 약정 체결

헌법 제60조는 '국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약의 체결·비준에 대한 동의권을 가진다'고 명시하고 있다. 헌법재판소 역시 명칭을 불문하고 국가 간 상호 원조, 안보, 국민에 부담을 끼치는 문제라면 국회의 비준동의를 요하는 조약에 해당한다고 결정한 바 있다. 그러나 위에서 보았듯 지금 정부의 군사안보, 외교통상 정책은 민주적 통제로부터 한참 벗어나 있다. 

문제는 급속한 세계화와 더불어 국민의 권리·의무와 직결되는 조약 체결 건수가 90년대 이후 폭발적으로 증가하고 있다는 점이다. 2012년 9월 3일 기준, 우리나라가 체결·비준한 전체 조약의 수는 2861건으로 이 중 18.2%에 해당하는 520건(양자 334건, 다자 186건)이 국회의 동의를 얻은 반면, 81.8%에 해당하는 2341건(양자 1,908건, 다자 433건)은 국회의 동의 없이 체결·비준되었다. (성석호(국회 외교통상통일위원회 수석전문위원), 조약절차법안 검토보고서, 2012.9., 제11쪽)

동일시점 기준 현행 법률 수가 1334건인 것과 비교할 때, 조약에 의한 입법이 차지하는 비중이 얼마나 큰지 짐작할 수 있다. 조약이 국내 법체계에 미치는 영향이 그만큼 커지고 있는 것이다. 이에 따라 국회가 조약 체결에 대한 실질적인 통제가 필요하다는 목소리도 높아지고 있다.

'기관 간 약정' 문제도 바로잡을 필요가 있다. 기관 간 약정은 정부 기관 또는 지방자치단체가 자신의 소관업무 범위 내에서 다른 나라의 동일·유사한 정부기관 등과 체결하는 것을 말한다. 비록 기관 간 약정이 구속력이 떨어지는 형식이지만, 체결 건수가 비약적으로 증대되는데 반해 정부의 적절한 관리, 통제는 전혀 이루어지지 못한다는 점에서 관련 절차를 규정한 법률이 필요하다. 국회의 동의 절차를 우회하기 위해 '약정'이라는 형식으로 체결되었으나 담고 있는 내용이 약정 형식에 맞지 않은 경우 교정될 필요가 있다. 

조약체결절차법 제정으로 정부 밀실협상 막아야

국회에 사전 심의와 의결의 권한을 부여하는 '조약체결절차법'은 이처럼 정부 제멋대로 조약 또는 기관 간 약정을 체결하는 것을 막고 외교안보 정책을 민주적으로 통제하기 위한 방안이다. 

그 핵심은 국회가 조약체결 계획 단계부터 정부의 보고를 받고, 체결 계획은 물론 협상내용에 대해서도 정부에 수정의견을 제시할 수 있도록 하는 것이다. 정부는 지금껏 협상 중인 사안이라는 이유로 협의 과정 자체를 비밀로 하거나 문안을 국민과 국회에 공개하지 않음으로써 국민의 알 권리를 침해하고, 헌법이 보장한 국회의 권한행사를 원천 차단해 왔다. 그러나 대통령의 조약 체결·비준권을 본질적으로 침해하는 것이 아닌 한, 국가경제와 국민안전, 안보 등에 영향을 미치는 조약에 대한 국회의 통제를 보장해야 한다. 

조약이 여러 개의 상임위원회와 관련된 사항인 경우에 특별위원회를 통하여 정부의 협상 진행과 내용에 대한 보고를 받을 수 있도록 해야 한다. 조약으로 인해 영향을 받는 여러 분야를 종합적으로 심의할 수 있어야 조약 발효 이후 발생할 수 있는 집단 간 이해상충이나 사회적 갈등을 사전에 대비할 수 있다. 

조약체결절차법을 통해 정부가 조약 및 약정에 대한 정보를 최대한 국회에 공개하도록 해야 한다. 상대국의 요청을 이유로 자국 국회에 대한 정보 공개 의무를 무시하거나 소홀히 하지 못하게 하는 것이다. 2011년 제정된 통상조약절차법의 경우, 국회가 아무리 정보를 요청하더라도 상대국의 요청 등을 이유로 정부가 추진 중인 통상협상을 공개하지 않게 하는 독소조항을 두고 있어 정부의 밀실협상을 제대로 견제, 감시하지 못하는 한계가 있다. 

나아가 국회가 정부에 조약 체결·비준 동의안 제출을 요구할 수 있게 해야 한다. 그리고 조약과 마찬가지로 그 내용상 국회 통제를 받아야 할 기관 간 약정에 대한 개념과 체결 절차를 법률안에 포함시켜 국회 심의를 우회하지 못하도록 해야 한다. 

국회의 입법 의지가 필요하다

'조약체결절차법'은 전혀 새로운 이야기가 아니다. 이미 19대 국회에만 여러 의원들이 국회에 의한 조약 체결 통제의 필요성을 제기해 왔다. 박영선, 홍익표, 김동철, 박주선 의원이 발의한 법안들이 바로 이러한 내용을 담고 있다. 그러나 안타깝게도 2013년 이래로 법률 심사는 이뤄지지 않았다. 

이제 필요한 것은 국회의 입법 의지다. 번번이 정부의 밀실협상의 후과에 대해 호통치고 뒷북치는 것에 그치지 않고 실질적으로 견제, 감시하겠다는 의지를 보여야 한다. 물론 절차를 마련하는 것만으로 문제는 해결되지 않는다. 하지만 국회가 실효적으로 정부의 조약 및 약정 체결을 견제하고 감시할 수 있는 그 시작은 조약체결절차법부터 도입하는 것이다.

참여연대가 제안하는 정책과제는 크게 3대 분야 52개로 서민 생존권과 경제민주화를 위한 정책과제, 한반도 평화와 미래를 위한 정책과제, 민주주의와 인권을 위한 정책과제로 구성되어 있습니다. 해당 정책제안은 참여연대 홈페이지에서 보실 수 있습니다. 

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덧붙이는 글 | 글쓴이는 참여연대 평화국제팀 팀장입니다.