김유승(투명사회를 위한 정보공개센터 소장)

1996년 12월 31일,  국민의 알권리 보장, 국정에 대한 국민의 참여 및 국정운영의 투명성 확보를 목적으로 하는 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 「정보공개법」)이 제정되었다. 그리고 20년의 세월이 흘렀다. 행정자치부가 펴낸 2014년도 「정보공개연차보고서」에 따르면, 1998년 2만6천여 건으로 집계되었던 정보공개청구 건수는 2014년 61만여 건으로 증가하였고, 모든 기관 평균 전부공개율 86%, 부분공개율 10%에 비공개율은 4%에 불과하다. 박근혜 정부는 국민이 원하는 정보를 “있는 그대로”, “전과정에 대하여”, “국민중심으로” 공개하겠다고 한 정부3.0의 약속을 위해서인지, 국민이 찾기 전에 먼저 공개하고, 원문을 그대로 공개한다며 부산하다. 지표와 슬로건은 좋다 못해 완벽하다.

그래서 되묻고 싶다. 2016년 대한민국, 국민의 알권리는 충분히 보장되고 있는가? 국정운영의 투명성은 확보되고 있는가? 감히 그렇다라고 대답할 수 없는 현실이 아프고 또 아프다. 꼬리에 꼬리를 물고 늘어선 경찰버스에 막힌 길목 마냥, 국민의 알권리는 곳곳에 막혀 있고, 국정의 투명성은 뒷걸음질 쳤다. 세월호 사건, 메르스 사태, 국정교과서 파동 등 고비 고비마다 우리의 알권리는 실종되었고, 투명성은 보장되지 않았다. 알권리를 찾고자 하는 애타는 목소리는 괴담으로 몰렸고, 투명성을 요구하는 몸짓에는 서슬퍼런 공권력이 먼저 찾아왔다.  

그렇다면 정보공개의 화려한 통계는 무엇이란 말인가? 우선 통계의 착시효과부터 보자. 2014년 평균 4%의 비공개율은 중앙행정기관만의 집계에서 3배 가까운 11%로 껑충 뛰어오른다. 그나마도 2011년 이후 비공개로 분류되던 정보부존재가 별도의 항목으로 집계되면서 비공개율이 대폭 낮아진 결과다. 착시효과가 없었다면 20%를 육박하고도 남았을 것이다. 세상 큰 거짓말 중의 하나가 통계라고 하던 누군가의 말을 실없는 소리로 치부했던 게 후회스러워지는 대목이다.

그리고 우리 앞에는 더 큰 거짓말이 있다. 국민이 원하는 정보를 “전과정에 대하여” 공개하겠다고 한 정부의 약속이 그것이다. 정보가 만들어지는 전과정에 대한 전면적 공개는 현행 법으로 불가능하기 때문이다. 「공공기록물의 관리에 관한 법률」(이하 「공공기록관리법」) 제17조는 공공기관으로 하여금 “대통령령으로 정하는 바에 따라 주요 회의의 회의록과 속기록 또는 녹음기록을 작성”하도록 하고 있다. 하지만, 이는 차관급이상, 지자체장, 교육감이 참여하는 일부 회의에만 적용될 뿐이다(시행령 제18조 제1항). 오히려 회의록에 “회의의 명칭, 개최기관, 일시 및 장소, 참석자 및 배석자 명단, 진행 순서, 상정 안건, 발언 요지, 결정 사항 및 표결 내용에 관한 사항이 포함”되도록 한 동법 시행령은 과정없이 결과만을 보여주는 회의록에 적법성을 부여하는 근거로 악용되고 있다. 설령 법을 어겨 회의록을 작성하지 않더라도, 또는 허울뿐인 회의록을 작성하더라도, 이에 대한 처벌 조항은 어디에도 없다. 더구나 「정보공개법」은 회의 공개에 대해서는 어떠한 언급도 없다. 그렇다. 국민이 원하는 정보를 전과정에 대하여 공개하는 것은 애시당초 불가능했다. 가능하지도 않은 것을 한다고 호언장담한 것은 거짓말이었을까 아니면 진정 몰랐던 것일까? 

미국의 정보공개제도는 공공문서의 공개를 규정하는 제552조(5U.S.C §552) ‘정보공개법’과 회의 공개를 규정하는 제52b조((5U.S.C §552) ‘회의공개법’이라는 양 날개로 구성된다. 그러고도 충분하지 않다는 비판이 끊이지 않는다. 우리에게는 배부른 소리로 들린다. 우리는 지난 20년간 한 쪽 날개로만 감지덕지하며 버텨왔기 때문이다. 결정 과정을 보여주지 않아도 결과를 내어주는 것만으로도 큰 진전이라 스스로를 위안해왔기 때문이다. 

하지만, 이제 우리는 안다. 과정없는 결과의 부질없음을 너무도 잘 알고 있다. 우리에게는 공공기관의 정보 그 자체뿐만 아니라, 그 정보가 만들어지는 과정에 대한 알권리가 있다. 의사결정과정이 비공개 사유로 남발되는 시대는 끝나야 한다. 의사결정과정은 비공개 대상이 아니라 더 투명하게 공개되어야 할 대상이다. 민주주의는 의사결정과정에 대한 국민의 참여로 완성되기 때문이다. 이제 우리에게는 필요한 것은 우리의 알권리를 완성시켜줄 또 하나의 날개다.

▲정보공개연차보고서 내용 중

「정보공개연차보고서」 첫 페이지의 그림은 정보공개제도가 행정감시 확대와 투명행정 구현을 위한 것임을 멋지게 보여주고 있다. 정말 그리 되었으면 좋겠다. 정보공개제도가 행정감시를 위한 날선 도구로, 투명행정 구현의 밑거름이 되길 소망한다. 정부가 진정 정부3.0의 의지가 있다면, 국민의 알권리를 위한 또 하나의 날개, 회의공개법을 만드는 일에 함께 해주어야 할 것이다. 지금은 회의공개 시대다. 

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세월호 참사는 미국도 결코 가벼이 여길 수 없는 초대형 이슈였다. 2014년 4월 16일 참사 발생 첫날부터 한달째인 5월 15일까지 주한 미대사관은 세월호 참사를 다룬 외교전문 13건을 본국에 보냈다. 2,3일에 한 건 꼴이었다. 주한 미대사관은 이 전문을 통해 세월호 참사가 한국 사회에 미치는 영향을 예의주시하며 여론 동향과 언론의 오보, 박근혜 대통령 지지율 추이, 6.4 지방선거 변수 여부 등을 상세하게 보고했다. 13건의 전문 중 9건이 일일보고(Seoul Daily) 형식이었고, 나머지는 박근혜 대통령 입지와 지방선거 동향을 주제로 한 특별보고서같은 형식이다. 특히 주한 미대사관은 세월호 침몰 이틀만에 “세월호 부실 대응이 박근혜 대통령의 향후 입지에 영향을 줄 것으로 보인다’는 결론을 담은 전문을 보낸다. 박근혜 탄핵 이후인 현 시점에서 보면 상당히 의미 심장한 대목이다.

2014년 4월 16일 ~ 17일

2014년 4월 16일 세계표준시로 07시 44분, 우리나라 시간으로 오후 4시 44분 주한 미대사관은 ’서울 일일보고(Seoul Daily)’라는 제목 하에 본국 국무부에 세월초 침몰 사실을 처음으로 보고한다. 3급비밀(confidential)로 분류된 이 전문은 첫 문단에 미 해군이 한국해군사령관의 ‘공식요청(official request)을 받고 미 7함대 소속 강습상륙함 본험 리처드함 전단을 급파해 현지 시각 오후 5시 쯤 사고해역에 도착할 예정이라는 사실을 보고한다. 전문은 이어 통신사 뉴스를 인용해 당시까지의 사망자 및 실종자 현황과 구조 현황 등을 알린다. 이어 (주한 미대사관) 영사부가 세월호 승객 명단에 미국 시민권자는 없는 것으로 확인했다는 내용도 덧붙였다. 당시 박근혜 대통령이 중대본에 도착한 시각이 오후 5시 15분이었던 점을 감안하면, 미국대사관은 자국민의 안전 여부를 빨리 확인해서 사고 1보에 담아 본국에 알렸다는 점이 눈에 띈다. 이 전문은 전체가 3페이지 분량이지만 이 문단만 빼고는 전부 삭제된 채 공개됐다.

주한 미대사관은 세월호 침몰 다음날인 4월 17일에도 일일보고를 통해 사고 해역의 수색작업 재개 소식을 전하며 언론보도를 인용해 9명이 사망하고, 287명이 여전히 실종 상태라는 상황을 본국에 보고했다.

4월 18일

참사 발생 이틀 뒤인 4월 18일자 전문은 ‘일일보고’가 아니라 “높은 박근혜 지지율과 휘청거리는 야당…여객선 침몰 비극이 시험대가 될 것인가?(Park’s Approval High as Opposition Stumbles; Ferry Sinking Tragedy a Challenge?)”라는 제목이 달렸다. 제목 그대로 세월호 참사가 박근혜와 여야 정치권에 어떤 영향을 미칠지 분석하고 있다.

이 전문은 세월호 참사 발생 이전까지 박근혜 대통령이 높은 지지율을 받는 이유로 외교안보 정책, 야당인 새정치민주연합의 혼란스러운 상황, 그리고 ‘부정적인 영향을 노련하게 피하는 박 대통령의 능력’을 꼽았다. 이 보고서는 ‘박 대통령은 과거 논란들에 대한 책임을 피해 왔으나, 당선과 동시에 공공의 안전을 우선시하겠다는 공약에 비춰 볼 때 이번 여객선 침몰사고 및 이에 대한 정부의 부실한 대응이 박 대통령의 입지에 영향을 줄 것으로 보인다’는 결론을 내렸다.

주한 미대사관은 한국정부가 세월호 구조 상황을 거짓으로 발표한 게 드러났다는 점도 언급했다. 이날 전문은 4월 17일 ‘성난 희생자 가족들과 만난 박근혜 대통령은 (중간 부분 삭제) 정부 관계자들에게 희생자 가족들이 구조작업에 관한 정확한 정보를 제공받을 수 있도록 조치할 것을 주문’했다고 서술하고, 바로 다음 부분에서 같은 날 세월호 선체 내에 공기를 주입한다는 해경의 발표가 거짓이었다는 사실을 인정해야 했다는 대목을 추가해 박 대통령의 지시가 말뿐이었다는 사실을 간접적으로 꼬집었다. 또 중앙재난안전대책본부와 경기도교육청이 구조된 승객 숫자 발표를 번복하면서 여론의 분노를 샀다는 점도 지적했다.

4월 18일 자 보고서에는 뉴스타파의 세월호 참사 보도와 관련된 내용도 들어있다. 이 전문은 ‘한 온라인 뉴스채널은 4월 17일 정부가 안전기준 준수여부를 제대로 감독하지 않았고, 해수부 문서를 통해 안전점검에 선박 한 척 당 고작 몇 분씩만 할애한 사실을 보도했다. 소셜미디어에 이 보도가 널리 알려지면서 해당 언론사의 웹사이트가 다운되기도 했다’고 기록하고 있다. 2014년 4월 17일 뉴스타파는 ‘정부 재난관리시스템 불신 자초‘라는 제목의 보도로 정부의 미흡한 대처와 세월호에 대한 점검 시스템의 문제점을 보도하며 큰 주목을 받았고, 실제 서버가 다운되기도 했다.

4월 21일 ~ 28일

주한 미대사관은 미국 측의 세월호 수색 작업 지원 현황을 본국에 지속적으로 보고했다. 4월 21일 자 전문은 ‘2014년 4월 21일 현재 본험 리처드함은 여전히 세월호 침몰 해역에 머물며 한국 해군의 지시를 기다리고 있다.’, ‘미 해군 구난함 세이프가드함은 한국 해군이 이번 작전에 세이프가드함이 할 역할이 없다고 밝히면서 철수한 상태’라고 보고한다. 다음날인 4월 22일 자 전문은 ‘한국 해군작전사령관과의 긴밀한 협의와 합의에 따라 주한미군사령관은 4월 22일 본험 리처드함의 수색과 구조작전을 종료할 것을 지시했다. 본험 리처드함의 임무 종료는 한국군 사령관들이 한국(군) 소속 선박과 항공기만으로도 향후 수색과 구조를 하기에 충분하다는 판단에 따라 이루어졌다.”는 내용을 본국에 알린다.

주한 미대사관은 세월호 참사와 관련된 한국 정부의 움직임과 여론 동향을 지속적으로 관찰했다. 4월 21일 전문은 정부의 세월호 사고 대응을 비판하며 박근혜 대통령에게 항의하려는 희생자 가족의 행진을 경찰이 막았다고 기록했다. 일부 국회의원들이 재난대응 절차에 대해 논의하기 위해 미국 연방재난관리청(FEMA) 방문을 요청했고, 여성가족부는 대형 재난사고 생존자 및 가족에게 제공하는 상담서비스와 관련된 미국 측의 경험에 대해 문의했다는 사실도 체크해 본국에 알렸다. 4월 22일 자 전문은 금융감독원이 청해진해운 조사에 착수했음을 전하고 있다.

4월 28일 자 전문은 정홍원 전 국무총리의 사임 소식과 박 대통령의 지지율 추락 사실을 담고 있다. 주한 미대사관은 정 전 총리의 사임이 ‘세월호 대응에 대한 책임을 자신이 지고 박 대통령의 지지율이 더욱 떨어지는 것을 방지하려는 의도’로 해석했다. 또 정 총리의 사임에 대해 ‘한국의 대통령제는 총리보다 대통령에게 더 많은 권한을 부여하기 때문에 박근혜 정권의 활동에 큰 영향을 미치지 않을 것’으로 예측했다.

4월 30일

4월 30일자 전문은 하루 전인 4월 29일 박근혜 대통령이 세월호 합동분향소를 방문했을 때 터져나온 유가족들의 격한 반응을 상세히 기록했다. 미 대사관은 유가족들이 박 대통령 조문 시 소리를 지르고 욕을 하는 등의 현장 분위기와 함께 유가족의 거센 항의에 박 대통령이 잠시 머뭇거리다 답했다는 것도 함께 전했다. 이날 전문은 또 한국의 방송통신위원회가 세월호 참사 관련 보도에 대해 보도통제를 시도했다는 내용이 담긴 방통위 내부보고서가 공개되었다는 사실과 더불어 방통위 측의 해명도 함께 담았다.

5월 2일 ~ 15일

2014년 5월 2일부터 15일 사이에 본국에 보낸 외교 전문에서 주한 미대사관은 한 달 앞으로 다가온 6.4 지방선거에 세월호 사건이 미칠 영향을 주로 분석했다. 또 방한이 예정된 미국 고위 관료들 위한 사전 참고자료로 세월호 사건 이후 나타난 한국의 국가적 추모 분위기와 여론 동향을 보고했다.

주한 미대사관은 5월 2일 자 전문을 통해 ‘ 6.4 지방선거를 앞둔 현재 세월호 사건의 정치적 영향력은 계속 진화하고 있다’고 전한다. 5월 12일 자 전문은 각종 여론조사 결과를 인용하며 박근혜 대통령의 지지율이 하락했음에도 야당인 새정치민주연합이 이를 제대로 활용하지 못하고, 오히려 정치인 전체에 대한 시민들의 반감만 증가하고 있다고 분석했다.

주한 미대사관은 ‘세월호 참사에 대한 국가적 반성의 시기에 다가온 지방선거(Local Elections Coming at Time of National Reflection over Tragedy)’’라는 제목의 5월 15일 자 전문에서 세월호 참사가 6.4 지방선거에 미칠 영향을 상세히 분석해 본국에 보고한다. 주한 미대사관은 정치권에 대한 시민들의 환멸이 낮은 선거율로 이어지고, 새누리당의 보수 지지 기반의 경우 과거에도 선거 당일 높은 투표율을 보여온 것으로 볼 때 여러 핵심 경쟁지역에서 새누리당 후보가 유리할 것이라고 전망을 국무부에 알렸다.

주한 미대사관은 특히 세월호 참사 이후 거세진 비판 여론이 박 대통령에게 어떤 정치적 영향을 미칠 것인지에 대해 촉각을 곤두세웠다. 이날 전문은 ‘박근혜 정부가 세월호 참사에 뒤늦게 대응하고 초기에 사고의 심각성에 대해 잘못된 정보를 배포했다는 인식이 퍼지면서 조심스럽게 쌓아온 박 대통령의 결단력 있고 유능한 이미지도 손상됐다’고 평했다. 또 익명의 정보원을 인용하며 ‘이공계 출신인 박 대통령이 문제에 대한 해결방안을 준비하는 것을 좋아하는 꼼꼼한 스타일의 지도자이지만, 사람들은 애도의 시기에 공감해 줄 수 있는 리더를 원한다’며 박 대통령의 공감 능력 부족을 우회적으로 지적했다. 이 5월 15일 자 보고서는 총 4페이지 분량으로 미국 국무부가 뉴스타파에 공개한 46건의 전문 유일하게 비교적 온전히 공개된 전문이다.

*세월호 참사 발생 한달 동안 생산된 미 국무부 문서 13건의 원본과 번역본은 아래 링크를 통해 보실 수 있습니다.

번역 정리 : 임보영
정보공개청구 : 김수린

– 미국 국무부 입수 문서 한글 번역본(PDF)

포털 뉴스를 공정성을 개혁해야 한다는 새누리당 주장의 근거가 되는 연구 보고서가 지난 주 내내 큰 이슈가 되었습니다.

새누리 당은 지난 9월 3일 대변인을 통해 네이버와 다음 등 포털 서비스 메인 화면이 기사 선택과 제목의 표현에 공정성과 객관성이 부족하고, 노출 빈도 또한 편향된 여론을 조성할 가능성이 있다고 연구결과를 발표했습니다. 또한 네이버와 다음카카오의 대표자를 국회로 불러 보고를 듣고 개선방안을 논의할 것이라는 계획을 밝혔습니다. 해당 연구 보고서는 새누리당 싱크탱크인 여의도 연구원이 서강대학교 가족기업인 미디어 컨버전스 랩에 의뢰한 것으로 알려졌습니다.

헌데 이 보고서에 대한 비판이 여러 언론가 전문가로 부터 쏟아져 나와서 연구의 신뢰성 자체가 의심되는 상황에 직면했습니다. 과연 어떤 것이 문제 일까요?

우선 이 연구는 50,236 건의 포털 뉴스를 수집해 중립표현, 긍정표현, 부정표현을 사용하는 뉴스로 분류하는데 이 분류의 기준이 무척 모호하다는 지적을 받았습니다.

중립, 긍정, 부정적 뉴스를 분류하는 객관적인 분류 기준이 연구 보고서에 공개되지 않았고 연구를 수행한 연구원이 분류를 수행한 것으로만 드러나 있습니다. 따라서 정부˙여당에 대한 비판적 표현이 단 한 구절이라도 포함되어도, 뉴스보도 전체가 정부˙여당에 대해 비판적인 논조를 가지고 있어도 모두 부정적 뉴스에 포함될 수 있는 것 입니다. 또한 이럴 경우 연구를 수행한 연구원 마다 뉴스 분류가 다를 수 있어서 연구의 신뢰도 자체에 의문이 제기 될 수 밖에 없습니다.

또한 여당 및 정부에 대한 부정적인 표현이 전체 표본 50,236건의 포털상 노출된 뉴스보도 중 1,029 건에 지나지 않습니다. 이는 전체 표본의 약 2%에 해당하는 비율 입니다. 권력을 가지고 정책을 시행하는 주체는 여당인데요, 이를 감시하는 것이 언론의 본래 기능인 것을 감안 한다면 오히려 부정적 표현의 뉴스가 너무 적다는 느낌이 듭니다. 헌데도 보고서는 이런 부분을 문제 삼고 있습니다. 

또한 사회, 정치, 경제, 국제/북한 뉴스 등 카테고리 별 분석과 세월호, 메르스, 성완종, 무상급식 등의 키워드 분석이 구분없이 섞여 연구내용 자체가 혼탁합니다. 카테고리 별 분석과 키워드 분석은 분류체계와 분석형태가 달라야 하기 때문입니다. 하지만 보고서는 이런 분류의 분석을 따로 진행하지 않고 같은 방법으로 집계해 분석하는 무척 기초적인 오류를 보이고 있습니다.

이 보고서가 이슈화 되고 많은 비판을 받자 연구 대상 포털이었던 다음카카오와 네이버도 각각 입장을 내놓았습니다. 다음카카오의 경우에는 보고서가 공개한 다음카카오의 뉴스보다 분량이 25% 누락된 것이라며 실제로 여당 관련 부정적 기사는 19.1%, 야당 관련 부정적 기사는 19.6% 라고 여야의 차이가 없음을 강조했습니다. 네이버의 경우에는 연구의 객관성이 의심스럽다며 실증적인 분석을 전문기관에 의뢰해 수행하는 방법을 고려한다고 밝혔습니다.

새누리당은 이런 비판에 대해 어떤 해명도 없이 오는 9월 16일 네이버와 다음카카오의 뉴스 담당 이사들을 불러 토론회를 개최할 예정이라고 밝혔습니다. 정당에서 정책을 추진하는 근거가 되는 연구는 최대한의 객관성을 담지하고 책임감 있게 수행되어야 합니다. 또한 정당에서는 이를 무조건적으로 활용하는 것이 아니라 공개하기 전 연구에 문제가 없는지 바판적으로 검토한 후에 수용되어야 할 것입니다. 이번 사건이 현재 한국의 정당, 특히 여당인 새누리당이 연구 추진과 수용에 이어 정책을 만드는 수준을 적나라하게 드러내고 있는 것은 아닌지 의문이 듭니다.

[서강대학교]_모바일포털뉴스제목분석20150902_v.3.0 (2).pdf