참여연대, 국정화 행정예고에 반대의견서 제출

헌법 정신에 반하는 역사교과서 국정화, 추진근거도 졸속추진도 문제
국정화 추진 중단하고 민생 위기 대책마련에 집중해야

 

참여연대(공동대표 김균, 법인, 정강자, 정현백)는 오늘(10/28) 교육부의 ‘역사교과서 국정화’행정예고(제 2015 - 216호)에 대한 반대 의견서를 교육부에 제출했다. 참여연대는 역사교과서 국정화 행정예고가 헌법정신을 훼손하고, 추진 근거가 부적절하며, 졸속적으로 진행되는 등 절차상의 문제가 많으므로 즉각 철회되어야 하며, 이른바‘국정교과서 TF팀’을 통한 정보수집, 광고, 시민단체 사찰 등 일체의 정부활동 또한 중단할 것을 촉구했다. 

참여연대는 역사교과서 국정화는 국가가 단일한 역사관을 강제하는 것으로 헌법상 기본원리인 자유민주적 기본질서와 학문과 사상의 자유를 보장하는 민주공화국의 헌법정신에 위배되며, 교육의 자주성과 정치적 중립을 보장한 헌법 31조 4항에도 반한다고 지적했다.

참여연대는 교육부가 내세우는 국정화 추진의 근거가 부적절함을 지적했다. 현행 한국근현대사 교과서가 이념적으로 편향적이라는 주장은 교육부의 일방적 주장일 뿐이고, 역사 교과서 발행을 국정제에서 검인정제로 나아가 자유발행제로 전환하여 학문의 자율성과 다양성을 보장하는 세계적 추세와도 거꾸로 가는 것임을 지적했다. 특히 미국의 한국학 학자들의 성명서에서 언급한 대로, 한국에 대한 국제사회의 신뢰를 떨어뜨리는 부정적인 효과를 초래할 것이라고 지적했다.

참여연대는 국정화된 역사교과서를 2017년부터 도입하겠다는 졸속추진 에 대해서도 문제를 제기했다. 대다수의 역사학자들이 국정교과서 집필을 거부하고 있는 상황에서 정권의 입맛에 맞는 편향적 연구자들을 중심으로 집필진이 구성될 것을 우려하며, 정권이 바뀔 때마다 정권의 입맛에 따라 역사교과서가 수정될 가능성이 커져 교육 현장에서 혼란이 일어날 것이라 예측했다.

참여연대는 교육부장관의 10월 8일 국정감사 위증, ‘국정화 비밀TF' 등을 지적하며 불법과 편법, 불투명한 국정화 추진의 부당함을 지적했다. 특히 국민들의 의견을 수렴하기 위한 행정예고 기간 중임에도 불구하고, 10월 27일 황우여 교육부 장관이 국정교과서 고시를 강행할 것임을 밝힌 것에 대해 국민의 의견수렴을 요식행위로 만드는 ‘독재적 발상’이라고 비판했다. 참여연대는 역사교과서 국정화를 강행하기 위한 교육부의 행정예고(공고 제 2015 - 216호) 철회는 물론 여타의 정부활동(정보수집, 광고, 시민단체 사찰 등)을 중단할 것을 촉구했다.

"이미지 정치" ⓒ박정진 atopy

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역사교과서 국정화 추진에 대한 참여연대 의견서

 

1. 들어가며

 

참여연대는 정부가 역사교과서를 국정화 하려는 것은 헌법정신을 훼손하고, 추진 근거가 부적절하며, 졸속적으로 진행되는 등 절차상의 문제가 크다고 판단하여 정부의 역사교과서 국정화 추진에 반대합니다. 자세한 반대 이유는 아래와 같습니다.

 

2. 반대 이유

 

1) 역사교과서 국정화는 헌법정신에 위배됨

 

역사교과서 국정화는 국가가 단일한 역사관을 강제하는 것으로 헌법상 기본원리인 자유민주적 기본질서와 학문과 사상의 자유를 보장하는 민주공화국의 헌법정신에 위배됩니다. 역사 교과서를 국정화하는 것은 국가가 역사교육을 독점하고, 하나의 역사 해석을 강제하는 것입니다. 한국 민주주의의 발전이 이룬 성과인 검인정 교과서 제도를 폐기하려는 시도는 다양성과 자율을 존중하는 헌법정신을 훼손하며 역사를 독재시대로 퇴행시키는 것입니다.

 

정부가 만드는 국정교과서는 교육의 자율성과 정치적 중립성을 훼손할 것입니다. 우리나라 헌법 31조 4항은 “교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다”고 규정하고 있습니다. 이것은 교육이 자율성을 가져야 하며, 정치적 중립성도 보장해야 한다는 의미입니다. 특정 정부에 의해 만들어지는 교과서는 왜곡과 미화 논란에서 벗어나기 어렵습니다.

 

이미 헌법재판소 또한 “교과서의 국정제는 자유민주주의의 기본이념과 모순되거나 역행하는 것”이라고 지적한 바 있습니다. 1992년 결정문 89헌마88에 의하면 “자유민주주의는 각 개인으로 하여금 위로부터 일방적으로 결정된 내용에 무조건 추종 또는 순응하도록 하는 것보다는 자율과 참여에 의하여 그들 스스로 결정하고 그 결정의 결과에 대하여 책임을 질 줄 알도록 하는 것을 중시하는데, 교과서 문제에 있어서 중앙정부의 일방적인 결정에 의하여 획일화를 강제하는 것은 자유민주주의 기본이념에 부합하는 조처라 하기 어렵다”고 분명히 명시하고 있습니다. 특히 역사 교과서에 대해서는 “어떤 학설이 옳다고 확정할 수 없고 다양한 견해가 나름대로 설득력을 지니고 있는 경우에는 다양한 견해를 소개하는 것이 바람직하다”고 명시하여 역사 해석의 다양성을 민주주의의 요소로서 전제하고 있습니다.

 

2) 역사교과서 국정화 추진 근거 부적절

 

황우여 교육부장관은 역사교과서 국정화 행정예고를 발표하면서 “역사적 사실 오류를 바로잡고 이념적 편향성으로 인한 사회적 논쟁을 종식시킴으로써 궁극적으로 국민통합을 이룩하기 위한 불가피한 선택”이라고 주장한 바 있습니다.

 

한국근현대사 교과서를 싸잡아 이념적으로 편향적이라며 역사교육을 정쟁의 장으로 몰아넣고 국민을 분열시키고 있는 것은 그 누구도 아닌 현 정부입니다. 사회적 논쟁의 종식과 국민통합 역시 국가의 획일적인 역사관 강요를 통해서 달성될 수 없습니다.

 

교육부는 기존의 교과서가 좌편향적으로 서술되어 있어 국정화 추진이 불가피하다고 주장하고 있습니다. 그러나 교과서 좌편향 주장은 교육부의 일방적인 주장일 뿐입니다. 지난 10월 19일 보도된 《미디어오늘》의 국정화 관련 여론조사 결과에 따르면 현행 교과서가 좌편향되어 있다는 주장에 대해 전체 응답자의 51%가 동의하지 않는다고 응답하였으며, 동의한다는 의견은 31%에 불과한 것으로 나타났습니다. 만일 교육부의 주장대로 현행 교과서가 편향되어 있다면 그 1차적 책임은 그 교과서를 검정한 교육부에 있습니다.

 

교육부는 현행 역사교과서에 사실관계 오류가 많아 국정화를 통해 이를 바로잡겠다고 주장하고 있습니다. 이 역시 사실이라면 현행 교과서를 검정한 교육부가 먼저 책임져야 할 일입니다. 이제까지 검정조차 제대로 못하던 교육부가 직접 제작을 할 경우 그 오류는 더 커질 수밖에 없습니다. 2013년 교학사 교과서 파동에서 사실관계 오류에 대한 검증능력이 교육부에 없고, 교육계와 학계, 시민사회의 자율적인 검증이 오히려 중요하다는 것이 확인 된 바 있습니다.

 

3) 역사교과서 자율화라는 세계적 추세에 역행

 

지난 2013년 제68차 유엔 총회에서 유엔 문화권 특별보고관은 “단일한 역사 교과서를 채택할 경우 정치적으로 이용될 위험이 크다”고 강조하며 다양한 역사 교과서를 도입해야 한다고 권고한 바 있습니다. 2015년 제28차 유엔인권이사회에서 발표한 베트남 국가 보고서(A/HRC/28/57/Add.1)에서도 “역사에 있어서 단 한 개의 객관적인 사실만이 존재한다는 것은 잘못된 생각이다”라고 지적하며 다양한 시각의 역사 교육이 필요함을 강조했습니다. 또한 2015년 유엔에서 개최한 역사 교육과 기억과정에 대한 패널 토론(A/HRC/28/36)에서 전문가들도 “역사는 종교나 믿어야 할 하나의 진실이 아니라 논의되어야 할 것”이라며 역사 교과서의 다양성이 보장되어야 함을 강조하기도 했습니다.

 

이러한 유엔의 권고와 세계적 추세를 반영하여 이미 대다수의 나라에서 역사교과서는 국정제를 찾아보기 어렵고, 민주주의가 안정적으로 뿌리 내린 국가들에서는 검인정제를 넘어 자유발행제로 이행되어 가고 있습니다. 영국, 프랑스, 미국, 스웨덴 등의 국가는 검인정제나 자유발행제를 택하고 있고, 터키, 방글라데시, 북한 등이 국정교과서를 채택하고 있다는 점을 우리는 눈여겨 봐야합니다. 역사 교과서 발행을 국정제에서 검인정제로 나아가 자유발행제로 전환하는 것은 학문의 자율성과 다양성을 보장하는 세계적 추세입니다. 역사교과서 국정화는 이러한 세계적 추세를 외면하고 거스르는 것입니다.

 

이미 미국의 한국학 학자들의 성명서에서 언급한 대로, 국정교과서가 그간 한국이 달성한 민주화의 성과에 대한 국제사회의 칭송과 신뢰를 깎아 내려, 한국에 대한 국제사회의 신뢰를 떨어뜨리는 부정적인 효과를 초래할 것을 한국 시민사회는 염려하고 있습니다.

 

4) 국정 교과서 졸속 제작과 도입은 역사 교육 현장에 혼란 가져올 것

 

교육부는 국정화된 역사교과서 2017년부터 도입하겠다고 공언하고 있습니다. 1년 만에 왜곡과 미화 논란이 없는 제대로 된 역사교과서를 만들겠다는 것은 교육부의 바람일 뿐입니다. 2013년 수백 개의 오류투성이로 검정을 통과한 교학사 교과서의 재판이 될 가능성이 높습니다.

 

정부가 기존 교과서들이 좌편향이라는 왜곡된 주장을 하는 데 그치지 않고, 새누리당 김무성 대표는 역사학자의 90%가 좌파라는 매우 위험한 주장까지 하고 있습니다. 이를 이유로 정부는 역사교과서 집필에 역사학자가 아닌 타 전공 학자들의 비중을 높이려는 시도까지 서슴지 않고 있습니다. 세계 어느 국가에서도 타 전공 학자들이 역사교과서를 집필한 사례는 없을 것입니다. 타 전공 학자들의 비중이 높아지면 교과서 집필의 전문성은 떨어질 수밖에 없습니다. 뿐 만 아니라 또한 대다수의 역사학자들이 국정교과서 집필을 거부하고 있는 상황에서 정권의 입맛에 맞는 편향적 연구자들을 중심으로 집필진이 구성될 것은 불 보듯 뻔 한 일입니다. 더 나아가 정권이 바뀔 때마다 정권의 입맛에 따라 역사교과서가 수정될 가능성이 커져 교육 현장에서 혼란이 일어나고, 공교육의 권위를 추락시킬 가능성이 높습니다.

 

이미 과거 유신정권과 군사정권에서 만들어진 국정교과서가 당시 정권을 미화하는 편향된 서술이 있었을 뿐만 아니라, 군사쿠데타와 독재를 정당화하는 내용으로 점철되어 있었음은 자명한 사실입니다. 실제 이러한 내용을 정권이 직접 개입하여 서술했다는 점에서 역사 교과서 국정제 도입은 용납될 수 없습니다.

 

정부는 국정교과서가 탄생할 경우, 교과서가 단일화되어 학생들의 수업부담이 줄어들 것이라며 입시에 볼모로 잡힌 학부모들을 현혹시키기까지 합니다. 그러나 전문가들이나 교사들은 국정교과서를 채택할 경우, 교과서에 대한 불신이 오히려 다양한 부교재 사용을 부추길 것이고, 학습부담도 높아지게 될 가능성을 우려하고 있습니다.

 

5) 불법적이고 불투명한 추진과정

 

교육부장관은 지난 10월 8일 교육부 국정감사에서 역사교과서의 국정화와 관련해서는 결정된 바가 없다고 발언한 바 있습니다. 그러나 불과 4일 지난 12일 행정예고를 발표하고, 바로 다음날인 13일 국무회의에서는 정부 예비비로 국정 역사교과서 편찬에 필요한 비용을 배정했습니다.

 

국회의 국정감사를 회피하기 위해 결과적으로 교육부장관이 국정감사에서 위증을 한 것입니다. 중대재해나 재난에 대응하는 것도 아니고, 일반적인 국정수행 예산을 국회 몰래 예비비를 배정하는 것 역시 편법이며, 예비비를 ‘예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산초과지출 충당’하기 위해 사용하도록 규정한 국가재정법 22조를 위반하는 행위입니다.

 

교육부가 서울 혜화동 국제교육원 외국인장학생회관에 이른바 ‘국정교과서 TF팀’을 비밀리에 구성하여, 청와대에 보고하며 활동하고 있었던 사실이 10월 24일 확인되었습니다. 야당 국회의원이 확인 차 찾아가자 문을 잠그고 수 천 장의 문서를 무단으로 폐기했습니다. 이 비밀TF는 국정화 관련 정보를 수집하고, 국정화 반대 관련 시민단체를 사찰하고, 언론사의 동향을 파악하는 활동을 했다는 의혹이 제기되었습니다. 의견이 나뉘어 있고 논란이 있는 국정과제일수록 그 과정을 국민들에게 투명하게 공개하고, 공개적으로 의견을 수렴하는 것은 민주주의 국가의 일반적인 행정과정입니다. 역사교과서 국정화를 군사작전 하듯이 국민들 몰래 비밀리에 진행하고, 일방적으로 강행하는 것은 민주정부의 정상적인 행정이라고 할 수 없습니다.

 

- 국민들의 의견을 수렴하기 위한 행정예고 기간 중임에도 불구하고, 10월 27일 황우여 교육부 장관이 국정교과서 고시를 강행할 것임을 밝힌 것 또한 큰 문제가 아닐 수 없습니다. 이러한 정부의 태도는 역사학계와 교사들, 그리고 시민들의 의사와는 관계없이 일방적이고 졸속으로 강행되는 역사교과서 국정화의 문제점을 그대로 보여주는 것이라고 하겠습니다.

 

3. 결론

참여연대는 역사교과서 국정화에 반대하며, 교육부의 행정예고(공고 제 2015 - 216호)의 전면 철회를 촉구합니다. 또한 교과서 국정화를 위한 여타의 정부활동(정보수집, 광고, 시민단체 사찰 등)을 중단할 것을 촉구합니다.

 

민주주의 국가에서 바람직한 역사학과 역사교육은 정부의 주도 하에 이뤄지는 것이 아니라, 주권자인 국민의 다양한 입장과 시각을 반영해야 합니다. 교육부와 박근혜 대통령은 자신들만이 “올바른 역사관”의 주체라고 선언하면서 역사교과서를 입맛에 맞게 고치려 하고 있지만, 후일 박근혜 대통령의 교과서의 국정화 시도 자체도 그대로 기록하여 시대에 역행하는 비민주적인 행위로 후세에 평가 받게 할 것입니다.

 

역사학자 E.H. 카는 '역사란 무엇인가'란 책에서 "역사는 현재와 과거의 끊임없는 대화다"고 썼습니다. 교육부와 정부가 할 일은 역사교과서를 국정화하여 획일적 역사해석을 강요하는 것이 아니라, 오히려 국민들이 더 다양한 교과서와 역사해석을 내놓고 서로 자유롭게 토론하고 교육할 수 있도록 보장하는 것입니다. 대한민국이 ‘민주공화국’의 가치를 지킬 수 있도록 교육부와 정치권의 각성을 촉구합니다. 끝.

"수능 수험생에게 국정 교과서는 재앙"

박근혜와 함께 탄핵된 국정 교과서

김육훈 역사교육연구소장

지난 11월 28일 교육부는 국정 교과서 현장 검토본을 공개하였다. 이날 교육부는 '학계 권위자들로 집필진 구성'하여 '학생들에게 균형 있는 역사관과 올바른 국가관을 교육'할 수 있도록 교과서를 만들었으니, 의견 수렴에 많이 참여해달라고 요청하였다. 내용에 대한 의견을 수렴할 테니, 이제 논쟁은 끝내고 국정 교과서를 기정사실화해달라는 뜻이라고 나는 이해한다.

 

그런데 교육부가 교과서 현장 검토본을 선보인 뒤, 오히려 논란은 더욱 확산되었다. 교육부가 "학계의 권위자로 집필진을 구성"하여 "학생들이 특정 이념에 치우치지 않고, 균형 있는 역사관"을 갖도록 집필하였다는 주장 자체가 잘못이기 때문이다.

 

학계의 권위자로 집필진을 구성했다는 말에 대다수 사람들이 고개를 갸웃한다. 전문성을 갖춘 중견 역사학자들로 구성된 것도 아니고, 심지어 교과서 집필 경험을 가진 사람은 거의 없었다. 가장 논란이 많은 현대사 영역에서는 역사학자가 한 명도 포함되지 않았다. 뉴라이트 관련 인사들이 대거 포함되어 이념 편향도 심하기 때문이다.

 

내용도 문제다. 박근혜의 박정희 추모를 위한 교과서, 친일과 그 청산의 역사를 교묘하게 비틀어버린 친일 은폐 교과서, 성장 위주의 경제 정책과 재벌의 기여를 강조한 친기업 교과서, 유신 시절을 방불케 하는 반북 반공교과서라 부를만하기 때문이다.

교과서로서 책이 지녀야 할 품질도 수준 이하다. 수없이 많은 사실을 기계적으로 나열하여 교사들조차 읽기 어렵다. 풍부한 자료나 생각을 키우는 학생 활동을 찾기도 쉽지 않다. 이걸로 역사를 공부하고 내신과 수능을 준비해야 할 학생에게는 재앙이다. 비전문가들이 박근혜 정부 임기 안에 책을 서둘러 보급하려다 빚어진 문제다.

 

당연히 반발도 거세다. 역사 교사와 교육 단체, 역사학계와 시민 단체들은 국정 교과서의 문제점을 다각도로 지적하였다. 중‧고등학생들과 학부모 단체들은 이 책으로 배우지 않겠다고 나섰으며, 역사교사들도 국정 교과서 불복종운동을 천명하였다. 대다수 교육감들은 이 책이 현장에 보급되지 않도록 막겠다고 나섰다.

 

교육부가 끝내 국정 교과서를 철회하지 않을 경우 학교 현장에서 일어날 혼란은 예상하기 어렵다. 2017학년도도 문제지만, 이 책이 도입되면 2018학년도나 2019학년도에 일어날 일, 그 책으로 공부해야만 하는 학생들이 대입을 치러야 하는 그 이후 상황도 있다. 그래서 도대체 교육부가 올해 결정한 일의 파급력이 어디까지일지 가늠하기 어렵다.

 

그런데도 교육부는 물러설 기미가 없다. 편향되었다는 지적에는 그 책을 읽은 사람의 오해일 뿐이라고 일축하고, 부실한 교과서란 지적에는 오류를 수정 중이니 보급될 때는 문제 없을 것이란 말을 되풀이 한다. 반발하는 교육감들에게는 법적 대응을 경고하고 나섰다.

 

바로 이 지점, 치명적인 혼란이 예상되는 데도 포기하지 않으려는 상황이 국정화 소동의 본질이다. 국정화 논란은 처음부터 역사 교육의 방향을 둘러싼 전문가 심의란 형식이 아니라, 정치적 반대 세력을 싸잡아 종북좌파로 매도함으로써 이익을 얻으려는 자들이 주도한 정치공학의 일부였다. 지금도 마찬가지다. 반공이데올로기나 박정희 신화를 지지하는 이들이 대통령 지지율 4%보다는 많을 것이라 미련, 헌법 훼손·부패 무능 세력에 대한 심판을 중심으로 한 정치 지형을 진보-보수의 대립으로 변화시키는데 이 이슈가 유용할 것이라는 미련이 이 교착 상황의 본질이란 것이다.

 

교육부가 겉으로는 "학생들이 특정 이념에 치우치지 않고 균형 있는 역사관과 올바른 국가관을 가질 수 있도록" 하기 위해 국정 교과서를 만들었다고 주장하지만, 교육적으로 보면 '균형 있는 역사관'이란 말 자체가 모순일 수 있다. 균형을 잡는 이들이 결국 5년마다 바뀌는 정권일 수밖에 없고, 역사 해석에 국가 권력이 개입했을 때 빚어진 타락은 역사를 통해 충분히 입증된 일이다. 더욱이 국정화 정책이, 특정 정권이 '균형을 잡았다'고 주장하는 해석을 학생들에게 일방적으로 주입하는 행위를 전제하였다는 점을 감안하면 더욱 문제다.

 

역사 교육은 학생들이 다양한 가치를 접하고 이를 자신의 삶과 연계하여 생각할 수 있는 힘을 기르는 것이 본령이다. 그래서 유엔은 국정 교과서 제도를 반대하고, 역사 교육을 통해 '해석의 다양성과 비판적 사고'를 배울 수 있어야 한다고 권고하였다. 바로 이 때문에 검인정제조차 완화하고, 나아가 자유발행제를 대안으로 제시한다.

 

국정 교과서는 이미 국민들에게 탄핵당하였다. 역사교사와 역사학자 대부분이 국정 교과서를 거부하고 있다. 최근 여론조사에 따르면 국민 중 열에 두 사람만 역사 교과서 국정화를 지지하고 있다. 그것은 국정 교과서가 노골적으로 독재를 미화하고 친일을 은폐하며, 비전문가들이 만든 수준 낮은 학습교재이기 때문이다. 나아가 권력이 만든 하나의 역사 교과서로 학생의 역사인식을 획일화하는 일은 없어야 한다고 믿기 때문이다.

 

여전히 교육부는 남은 시간 동안 완성도 높은 교과서를 만들 테니, 이제 더 이상의 논란을 끝내자고 한다. 그러나 국정 교과서가 사용될 경우 생겨날 혼란은 지금껏 일어난 논란보다 훨씬 더 심각하다. 그것을 뻔히 알고 있는 교육부가 권력의 부당한 요구에 굴복하여 국정화를 철회하지 않는다는 것은 그 스스로 청산되어야 할 부당한 권력과 한패임을 입증하는 것이며, 이는 곧 국민에 대한 도전이 아닐 수 없다.

 

 

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 
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2018년도 보건복지 예산안 분석-보육 분야

 

김진석 | 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가 

예산과 기금을 모두 포함한 보건복지부의 총 예산은 64조 2,416억 원으로 작년의 추경예산 58조 5,333억 원 대비 약 9.8%(5조 7,083억 원) 증가되었다. 보건복지부 총 지출을 예산과 기금으로 나누어 살펴보면, 예산은 2017년 기준 34조 5,757억 원에서 2018년 38조 7,917억 원으로 전년 대비 12.2%(4조 2,160억 원) 증가하였다.

 

전체 보건복지부 예산에서 보육예산이 차지하는 예산은 2017년 추경예산 기준 5조 4,068억 원에서 2018년 5조 4,039억 원으로 0.1%(29억 원) 감소하였다. 보건복지부 전체 예산이 작년 대비 9.8% 증가한 점에 비추어봤을 때, 보육분야의 예산은 절대 액수에서는 29억 원 정도 감소하였을 뿐만 아니라, 실제로 보건복지부 총 예산에서 보육예산이 차지하는 비율도 작년 9.2% 수준에서 올해 예산안 기준 8.4%로 감소한 것을 확인할 수 있다.

 

항목별 비중을 보면 먼저 무상보육정책과 관련하여 바우처 방식으로 지급되는 영유아보육료 지원과 부모에게 직접 지급되는 가정양육수당 지급을 위한 예산이 전체 보육 예산의 각각 58.6%와 20.2%를 차지하여 전체 보육예산의 78.7%에 달하는 높은 비중을 차지하고 있다. 반면 공공책임보육 인프라 구축과 관련한 예산이라 할 수 있는 국공립어린이집 확충, 어린이집 기능보강과 같은 사업에 투입되는 예산은 각각 1.3%와 0.1%에 머물러 전체 보육예산의 2% 미만이다. 다만 국공립어린이집 확충을 위한 예산이 작년의 428억 원에 비해 올해 714억 원으로 67% 증가한 점이 특징적이다. 그럼에도 불구하고 공보육 인프라 구축에 비해 무상보육정책의 비중이 과도하게 높은 불균형한 보육예산 운용 방식은 여전히 한계로 남아있다.

 

 

세부사업 평가

영유아보육료 지원

영유아보육료 지원은 종일반과 맞춤반으로 구분하고 이 중 종일반의 규모를 전체 이용자의 77.5%로 가정하였음. 지원단가의 측면에서 종일반의 경우 부모보육료와 기본보육료를 1.8% 인상하였고, 맞춤반의 경우 부모보육료는 작년과 동일하게 하되 기본보육료는 종일반과 동일하게 조정하였다. 이와 같은 지원단가의 상승요인에 따라 만 0-2세 보육료의 지원대상이 2017년 738천 명에서 2018년 (예상)717천 명으로 자연감소했음에도 불구하고 지원규모는 상승한 것으로 보인다. 

 

또한 맞춤반 이용아동 (160천 명 예상)의 월 이용시간이 13.5시간으로 조정됨(2017년 15시간/월)에 따라 지원단가도 현재 월 6만 원에서 2018년 5만 4,000원으로 조정되었고 2017년에 비해 긴급보육바우처 이용아동의 수가 증가한 것으로 가정했음에도 (2017년 146천 명 예상) 불구하고 총 소요예산은 소폭 감소하였다. 

 

어린이집 확충

보육공공성 강화를 위한 국공립어린이집 확충과 직접적으로 관련되어 있는 어린이집 확충 예산이 대폭 증가한 부분은 2018년 보육예산의 가장 큰 특징 중 하나이다. 이는 2017년에 비해 67% 증가한 713억 8,400만 원으로 국공립어린이집 확충 규모가 예년에 비해 크게 증가한 것을 확인할 수 있다. 이는 2015년까지 1년에 국공립어린이집 150개소 신축을 목표로 예산을 책정하던 것을 2016년과 2017년에 걸쳐 축소해오던 최근 경향과 반대되는 예산계획이다. 

 

국공립어린이집의 신축은 2017년의 90개소에서 112개소로 25% 증가하였으며, 공동주택리모델링의 경우 90개소에서 225개소로 150% 증가한 규모이다. 뿐만 아니라 국공립어린이집 확충을 위한 중앙정부차원의 새로운 시도라 할 수 장기임차 방식의 확충을 113개로 책정하여 총 450개소의 확충을 계획하고 있는 것으로 보인다. 

 

이밖에도 국공립어린이집 신축의 경우, 기준 면적이 대폭 상향조정됨에 따라 개소당 지원금액이 두 배 가까이 상향조정되었으며, 공동주택리모델링을 위한 예산도 기존 개소당 2,500만 원에서 5,500만 원으로 상향조정되어 지원수준을 현실화한 점이 특징적이다. 올해 신규로 시도되고 있는 국공립어린이집 장기임차는 개소당 1억 5백만 원 수준의 예산이 책정되어 비용측면에서 신축과 공동주택리모델링의 중간에 위치함을 확인할 수 있다. 

 

어린이집기능보강

‘안전하고 쾌적한 환경에서 보육서비스를 제공할 수 있도록 기존 어린이집에 증개축, 개보수 등 환경개선 지원’을 위해 투여되는 예산인 어린이집 기능보강 예산이 2017년에 이어 2018년 예산에도 전년 대비 10% 감소한 58억 원이 책정되었다. 이로써 관련 예산이 3년 연속 감소하고 있음을 확인할 수 있다. 

 

보육사업관리

보육사업관리와 관련한 예산이 전년 대비 21% 가량 대폭 상승한 것으로 나타났는데 보육통합정보시스템 관리 비용이 2017년에 비해 약 35% 증가한 데에 따른 것으로 보인다. 이는 보육통합정보시스템 기능개선 및 고도화를 통한 보육행정 간소화를 통해 지자체 및 어린이집의 행정부담 경감을 위한 시도로 평가할 수 있다. 또한 국민 참여 제안을 반영한 어린이집 등하원 자동알림서비스 ISP 신규 실시를 위한 예산이 책정된 것이 특징적이다. 

 

보육실태조사

3년 주기 법정 정기조사인 보육실태조사를 위한 예산 7억 원이 편성되었다. 

 

공공형어린이집 

공공형어린이집 사업이 지속적으로 확대되고 있다. 지원단가도 상승되었을 뿐만 아니라 사업규모도 기존 2,150에 더해 2018년 150개소 신규 지정 및 지원을 계획하고 있는 것으로 보인다. 그러나 공공형어린이집 사업의 실효성에 대한 면밀한 검토를 통해 공공보육인프라 확충의 정책 방향과 정합성에 대한 고려가 필요하다. 

 

보육교직원 인건비 및 운영지원

0-2세 영아반 교사의 업무부담 경감을 위한 보조교사 확대와 보육교사 연가 및 보수교육 참석 지원을 위한 대체교사 확대에 대한 계획을 내세웠음에도 불구하고 2018년 예산에는 인력 확충을 위한 계획이 반영되어 있지 않음.

 

 

결론

공보육 인프라 확충을 위한 사업의 규모와 그에 상응하는 예산이 예년에 비해 상당 수준 증가한 점이 긍정적이다. 또한 기존의 신축 중심이 확충계획에서 공동주택 리모델링의 규모를 대폭 확대한 점이나 장기임차 등 새로운 시도를 하고 있는 점이 특징적이라 할 수 있다. 다만 리모델링과 장기임차의 경우 사업수행의 용이성이 높다는 측면에서 공보육인프라 확충과제의 시급성을 고려했을 때 충분히 활용할 수 있는 방안이나, 결과적으로 한시적인 조치이므로 사업의 안정성과 지속가능성을 확보할 수 있는 방안에 대한 고려가 필요하다. 

 

이와 같은 긍정적인 변화에도 불구하고 보육 인프라 구축을 위한 예산규모가 전체 보육예산의 2%에 채 이르지 못하고 있는 상황이 몇 년째 지속되고 있는 점이 지적되어야 한다. 국공립어린이집 확충을 위한 점진적 접근으로는 공공보육인프라 확충의 시급성과 중요성을 고려했을 때 한계가 있는 것으로 보인다. 공보육인프라 확대의 중요성에 대한 국민적 공감대를 바탕으로 공보육인프라 확충을 위한 획기적인 방식에 대한 고민이 필요한다. 2027년까지 어린이집 개소수 기준 국공립어린이집의 비율을 30% 수준까지 끌어올리기 위해 연 평균 859개 정도의 신규 어린이집 확보가 필요하다는 연구결과를 고려했을 때, 현재의 확충규모와 확충방식은 여전히 재검토의 여지가 있는 것으로 보인다. 

 

공공형어린이집의 지속적인 확대 기조는 보육의 공공책임성 강화와 양질의 보육서비스 제공이라는 보육정책의 큰 방향을 고려하여 신중하게 진행되어야 한다. ‘우수 민간·가정 등 어린이집의 운영비 지원을 통해 보육의 공공성 확보 및 보육서비스 질 제고’를 목적으로 시행되고 있는 공공형어린이집 사업은 지속적으로 확대되고 있으며 올해에도 전년과 같은 수준인 150개소 추가 지정을 계획하고 있다. 민간어린이집들 중에서 상대적으로 양질의 서비스를 제공하는 어린이집에 대한 인센티브를 제공하고, 이를 통해 질 제고를 위한 동기부여를 제공한다는 측면에서 시행되고 있는 사업이지만 선정 및 운영기준, 사후관리의 측면에서 보완이 필요함이 지속적으로 제기되어온 만큼 보육공공성 강화를 위한 정책 효과성의 측면에서 면밀하게 검토되어야 할 부분이다.