북한 인권 문제는 어제오늘의 일이 아니다. 1990년대 말 대량 탈북 이후 북한 인권 문제는 국제사회의 특별한 우려를 살 정도로 그 심각성이 크다. 그래서 2003년 이후 유엔에서는 매년 북한 인권 결의를 채택해오고 있고 최근에는 인권 침해 책임자 문제도 공론화되고 있다. 물론 국제사회에서 다른 나라, 그것도 적대 국가의 인권 문제를 법적으로 다루는 것을 순수하게만 보기는 어렵다.
최근 여당과 제1야당이 일부 합의한 북한인권법 제정 논의도 북한 인권 개선 논의의 연장선상에 있다. 사실 이 법의 제정 논의는 10여년 전으로 거슬러 올라간다. 당시 미국, 일본의 북한인권법 제정 논의에 영향을 받아 야당이던 한나라당 의원들 중심으로 법 제정이 추진되기 시작했다. 국내 북한인권법 제정을 판단함에 있어 미국, 일본의 북한인권법이 어떤 성과를 거두었는지 평가해볼 필요가 있다. 북한과 적대관계에 있는 두 나라의 북한인권법이 특정한 성공을 거둔 부분은 찾아보기 어렵다. 일본의 경우, 납치문제 해결을 위해 대북 압박용으로 제정한 북한인권법은 실효가 없고, 대신 별도의 양국간 협상에 더 무게가 실린다. 대북 핵협상에 나서지 않고 있는 미국은 북한인권법 제정에도 불구하고 뚜렷한 성과를 거두지 못하고 있다. 국제 고립과 체제 열세에 있는 북한은 외부, 특히 적대 국가의 인권 문제 제기를 정치적 공세로 간주하고 있다. 남한의 북한인권법 제정 움직임에 대해서도 매번 강력히 반발해왔다. 물론 인권의 보편성과 북한 인권 문제의 심각성을 생각할 때 북한 인권 개선을 위한 노력은 계속해 나가야 한다. 다만 실효적으로.
지금까지 많은 협의가 있었지만 이번에 여당과 제1야당이 합의한 대목이 많지는 않다. 여전히 합의하지 못한 점이 더 많고 그중 일부는 북한인권법 제정 자체의 문제와 관련이 있다. 먼저, 법안에 북한 인권 개선이 남북관계 발전 및 평화 정착과 조화를 이뤄야 한다는 당연해 보이는 점이 합의되지 못했다. 인권도 중요하지만 평화, 화해, 인도주의도 국제사회에서 통용되는 보편가치다. 보편가치들 사이의 상호의존성을 인정하지 않으면 특정 가치에 대한 근본주의적 인식에 따른 일방적, 비평화적 접근이 나올 수 있다. 여당이 인권과 평화의 상호의존성을 인정하지 않는다면, 인권 근본주의에 바탕을 둔 북한 압박용으로 이 법안을 다루고 있다는 의혹을 피하기 어려울 것이다.
둘째, 이 법안은 북한 인권 범주를 주로 북한 지역 내로 설정하고 있지만 북한 인권은 공간이 아니라 사람으로 파악하는 것이 사실의 온전한 이해에 부합한다. 인권의 불가분성을 고려할 때 북한 인권은 탈북자를 포함한 모든 북한 사람들의 행복추구권을 포함한다. 또 분단과 정전 상태에서 남북 구분 없이 한반도 모든 거주민들의 평화권도 다뤄야 한다. 남북한 인권을 한반도 인권으로 접근해야 하는 이유가 여기에 있다.
셋째, 북한 인권 재단 및 자문위원회 구성 등을 둘러싸고도 여당과 제1야당은 견해 차이를 보인다. 이 점은 협력적이고 공정한 접근 원칙을 고려할 때 여야 동수가 합리적으로 보인다.
그러나 이런 대내적 논의도 분단·정전체제하에서 상대의 인권 문제를 법으로 만들어 일방적으로 접근할 때 초래될 비현실성과 비평화성을 넘을 수 있을지 의문이다. 북한인권법 제정 논의에 순수한 여론이 반영되어 있음을 부인하지 않는다. 그럼에도 현실적으로 인권 개선의 실효성이 극히 의심되는데다 인권을 명분으로 다른 보편가치들이 훼손될 가능성이 명약관화하다. 북한의 반발이 두려워 법 제정을 미룰 수 없다고? 문제는 그 법이 실효적이고 공정하냐이다.
북한의 인권상황에 대한 보고서가 최근 유엔총회에서 공개됐다. 토마스 오헤아 퀸타나 유엔 북한인권특별보고관에 의해 작성돼 유엔총회에 제출된 이 보고서는 북한의 인권상황에 대해 “복잡한 양상이며 변화하고 있는 중”이라면서 “심각한 위반 양상이 지속적으로 목격되고 특히 억류된 사람들의 상황이 우려되지만 한편으로는 정부가 국내의 그리고 외국과의 커뮤니케이션을 엄격하게 제한하고 있는 가운데서도 과거와 비교하면 사회의 더 많은 분야에서 정보에 접근할 수 있는 것으로 보인다”고 밝혔다.
보고서는 “북한의 혼재된 상황을 고려하면, 이러한 상호작용을 통해 창출된 기회를 활용하는, 현장에서의 즉각적이고도 실제적인 변화 가능성을 고려하는 평가가 필요하다”고 밝혔다.
보고서는 특히 “지난 1년간 한반도의 군사적 긴장 고조는 인권에 관한 대화에 심각한 장애가 되어 왔다”면서 “국제사회는 북한과의 관계를 개선하려는 현재의 노력을 지원하고 적대감을 완화해야만 한다”고 지적했다.
보고서는 “남한이 추구하고 있는 관계개선 정책을 통해 인권 의무에 관한 대화를 시작할 수도 있고, 최고 지도자의 부패 척결과 통치방식의 개선 약속이 효력을 발휘할 수도 있다”면서 북한에 대해서는 “주민의 자유와 존엄을 보장하고 북한 정부가 국제협력의 틀 안에 머물 수 있도록 하는 이러한 가능성을 온전하게 받아들여야만 한다”고 권고하는 한편 국제사회에 대해서는 “유엔 헌장의 원칙과 실질적 정책변화의 긴급함에 발맞춰 적절한 자원과 전문기술을 제공함으로써 북한을 지원해야만 한다”고 촉구했다.
이 보고서의 결론부와 권고사항을 소개한다. (편집자 주)
토마스 오헤아 퀸타나 유엔 북한인권특별보고관
<결론>
북한인권 혼재된상황, 변화 가능성 고려하는 평가 필요
1.북한의 인권상황은 몇 가지 측면에서 복잡하며 변화하고 있다. 독립적인 인권감시기구의 접근이 제한되고 있지만, 심각한 위반 양상이 지속적으로 목격된다. 특히 억류된 사람들의 상황이 우려된다. 외국에서 본국으로 강제 송환된 주민들의 상황 역시 우려된다.
납치된 외국인들의 소재에 관한 조사에는 전혀 진전이 없고, 정치적인 고려가 한국전쟁 이후 헤어진 이산가족의 재상봉을 여전히 가로막고 있다. 비공식 경제의 빠른 확산이 공공분배시스템의 구조적인 결핍을 보완하여 왔고 일부 사람들에게는 여행을 한다거나 사업을 벌일 수 있는 여지를 만들어 주기도 했지만, 이는 만연한 부패를 그 대가로 치른 결과이다.
정부가 국내의 그리고 외국과의 커뮤니케이션을 엄격하게 제한하고 있지만, 과거와 비교하면 사회의 더 많은 분야에서 정보에 접근할 수 있는 것으로 보인다. 최근 북한은 유엔 인권기구에 접근하고 특정 권리의 실현방안에 관한 논의를 시작하는 조치를 취했다. 북한 내부에서 활동하는 국제 비정부기구의 지원 속에 여타 조치들 역시 진행되는 중이다.
북한의 혼재된 상황을 고려하면, 이러한 상호작용을 통해 창출된 기회를 활용하는, 현장에서의 즉각적이고도 실제적인 변화 가능성을 고려하는 평가가 필요하다.
2. 지난 1년간 한반도의 군사적 긴장 고조는 인권에 관한 대화에 심각한 장애가 되어 왔다. 국제사회는 북한과의 관계를 개선하려는 현재의 노력을 지원하고 적대감을 완화해야만 한다. 남북대화는 1953년 휴전선을 경계로 헤어져 다시 만나기를 갈망하는 수천의 이산가족들은 물론 모든 한반도 주민을 위한 것이다. 남북대화 속에 인권에 관한 고려를 포함하기 위해서는, 지역적 그리고 국제적인 조치가 취해져야만 한다. 동시에 북한은, 아직까지 거의 충족되지 못하고 있는, 북한 주민들의 생존 및 발육 관련 필요 사항에 최우선 순위를 두어야만 한다. 북한으로 하여금 우선순위를 이와 같이 전환하도록 하는 데에는, 충돌을 방지하고 신뢰를 형성하려는 노력이 결정적으로 중요하다.
3. 북한 주민의 보호를 주창하는 데에서 책임성을 요구하는 일은 여전히 핵심적이며, 관리들에게 책임을 지우는 방안은 다양하다. 국제형사재판소 기소 가능성에 관한 논의가 지속되면, 최근 유엔 인권기구와의 접촉하고 있는 북한 정부가 인신매매, 고문과 감금시설에서의 학대, 성폭력과 성차별적 폭력 등 몇몇 중대한 위반에 대하여 즉각적인 구제와 치유를 보장할 수 있다. 남한이 추구하고 있는 관계개선 정책을 통하여 인권 의무에 관한 대화를 시작할 수도 있고, 최고 지도자의 부패 척결과 통치방식의 개선 약속이 효력을 발휘할 수도 있다. 북한은, 주민의 자유와 존엄을 보장하고 북한 정부가 국제협력의 틀 안에 머물 수 있도록 하는 이러한 가능성을 온전하게 받아들여야만 한다. 국제사회의 각국 역시, 유엔 헌장의 원칙 그리고 실질적 정책변화의 긴급함에 발맞춰, 적절한 자원과 전문기술을 제공함으로써 북한을 지원해야만 한다.
유엔의 북한인권 결의안 채택 장면. (이미지: MBC 방송 화면 캡처)
<권고사항>
강제 송환된 이들에 대한 처벌이나 보복 삼가야
이 특별보고서는 북한에게 다음을 권고한다.
(a) 강제 송환된 이들에 대하여 어떠한 형식의 처벌 혹은 보복을 삼가야 한다.
(b) 중국 국경 인근의 수용소를 포함하여, 외국에서 돌아온 어린이와 남녀에게 폭력을 행사한 감금시설 관리를 조사하고 책임을 물어야 한다.
(c) 국제적십자위원회, 유엔 국가별 팀의 관련 기관, 유엔 인권최고대표사무소, 국제 인권기구와 관련 시민사회조직 등이 감금시설에 접근할 수 있도록 논의를 시작해야 한다.
(d) 북한 국내에서 그리고 외국과의 관계에서, 정보와 소통의 제한을 철폐해야 한다.
(e) 남한과 이산가족 상봉을 재개하고 상봉을 신청한 북한의 가족들에게 공정하고도 투명한 지원 시스템을 갖춰야 한다.
(f) 납북 일본인에 대한 조사를 재개하고, 향후 대화 의제에 납북된 남한 주민의 사례를 포함해야 한다.
(g) 인권 규범에 의거하여, 주민이 필수 공공 서비스에 접근하기 위한 유일한 방법으로 건넨 뇌물을 수령한 중앙 및 지방 관리에 대하여 조사하고 책임을 물어야 한다.
(h) 식량배급에 관한 공정한 기준을 확립하고, 감금시설 수용자 등 가장 취약한 이들을 우선순위에 두어야 한다.
(i) 장애인의 권리와 관련하여 특별보고서와의 협력을 지속하고, 가능한 기술지원을 확인하기위해 인권이사회의 특별 절차에 접근해야 한다.
(j) 권고사항 이행에 대한 정기 보고를 포함하여 협약의 주체와 지속적으로 협력해야 한다.
(k) 북한의 인권상황에 관한 특별 보고서의 의무를 기준으로 여타 유엔 인권 시스템과 협력해야 한다.
(l) 유엔의 임무 수임자(mandate holder)가 가까운 장래에 북한을 방문할 수 있도록 초청해야 한다.
남한, 대북 교섭에서 인권을 우선순위로 둬야
2. 이 특별 보고서는 남한에 다음을 권고한다.
(a) 북한과의 교섭 노력에서 인권에 관한 북한의 의무를 높은 우선순위 의제로 두어야 한다.
(b) 경제 및 인도적인 분야에서의 향후 협력에서, 북한 공공 서비스 분배의 투명성과 책임성을 제고하고 차별이 일어나지 않도록 해야 한다.
(c) 유엔인권최고대표사무소의 권고에 따라, 이산가족 상봉과 관련된 사람들 모두의 권리와 안전을 온전하게 확보할 수 있는 조치를 취해야 한다.
유엔, 북한과 신뢰와 평화를 형성하려는 시도 지원해야
3.이 특별 보고서는 유엔에 다음을 권고한다.
(a) 유엔 안전보장이사회 제재가 북한 인권에 미치는 영향에 대하여 충분하게 평가해야 한다. 특히 제재가 주민의 생계를 위험에 빠뜨릴 가능성에 관하여 초점을 두어야 한다.
(b) 국제사회에서 북한의 고립을 감소하기 위하여, 유엔 회원국 및 비정부기구 등이 북한과 신뢰와 평화를 형성하려는 시도를 지원해야 한다.
(c) 북한에 대한 기술지원 프로그램을 확립해야 한다. 취약 그룹의 상태에 특히 유의한, 모니터링과 평가에 관한 명확한 가이드라인을 포함해야 한다.
(d) 포괄적이고 주기적인 평가에서 나온 권고와, 필요한 경우 유엔인권최고대표사무소를 포함하는 여타의 협약과 권고 중 수용된 사항을 이행할 수 있는 능력을 북한에 배양하는 프로그램을 마련해야 한다.
(e) 정책 전환을 압박하는 실질적 수단을 통하여, 인권 침해에 대한 북한의 책임성을 증진해야 한다.
(f) 감금시설 수용자를 비롯한 가장 취약한 그룹에 대한 인도적 지원의 확산을 추구해야 한다.
시민사회, 감시와 함께 대화 늘려야
4. 이 특별 보고서는 시민사회기관들에게 다음을 권고한다.
(a) 유엔 인권이사회 및 여타 협약을 기준으로 삼아 북한의 인권상황을 감시해야 한다.
(b) 인권에 관하여 북한과 대화할 기회를 늘려가야 한다. 여기에는 인접한 아시아 개발도상국들과의 대화 역시 포함된다.
(c) 북한 안에서 활동하고 있는 인권단체들은, 기술지원 프로젝트의 수혜가 돌아가야 할 가장 취약한 그룹을 확인함과 동시에, 당국 간의 가교 역할을 지속해야 한다.
(d) 후원자들과의 교류를 지속하고, 인도적 지원과 갈등 예방 그리고 인권감시가 교차하는 지점에서 이를 이행할 능력을 배양하는 데 후원자들이 지원할 수 있도록 격려해야 한다.
현재 국회에서 북한인권법안에 대한 논의가 한창이다. 북한 인권 개선이 남북관계 발전 및 평화 정착과 조화를 이뤄야 한다는 점을 재차 강조하고자 한다. 지금 필요한 것은 인권을 정치화하는 대북 압박용 북한인권법이 아니라 북한은 물론 남한의 인권을 성찰적으로 함께 다루고 한반도 평화와 조화시킬수 있는 한반도 인권협력에 대한 법이다.
국제앰네스티는 제19대 대통령선거가 지난 9년간 악화일로로 치달은 한국의 인권상황을 바로잡을 수 있는 중요한 선거(critical election)라고 보고, 원내정당 대통령 후보자 5인에게 차기 대통령이 시급히 해결해야 할 8대 인권 의제(▲평화적 집회의 자유 보장 ▲표현의 자유 보장 ▲양심에 따른 병역거부 인정 ▲이주노동자의 권리보호 ▲비호신청자와 난민보호 ▲북한과의 인권대화 추진 및 남한 내 북한이탈주민의 권리 존중 ▲성소수자(LGBTI) 권리 보호 ▲사형제도 폐지)에 대한 입장과 추진 의사를 물었다.
국제앰네스티의 조사 결과, 대한민국 19대 대통령 후보자들은 대체로 8대 인권의제에 대해서 국제인권기준과 국제기구의 권고 내용에 대해서는 존중하는 입장을 보였다. 그러나 일부 후보들은 구체적인 실행 계획에 대해서는 ‘안보’나 ‘사회적 합의’를 앞세우며 대답을 회피하는 태도를 보였다.
평화적 집회 자유는 중요, 그러나 구체적인 실행에서 시각차 드러나
박근혜 전 대통령의 퇴진을 요구하며 지난해 10월 29일부터 올해 3월 4일까지 19차에 걸친 연인원 1천5백만 명을 돌파한 촛불집회와 그로 인한 전임 대통령의 탄핵으로 인해 조기에 치러지는 대선인만큼, 모든 후보자가 평화적 집회의 자유의 중요성과 이를 보장해야 하는 필요성에는 일치된 의견을 내놓았다. 다만 후보자별로 평화적 집회를 보장하는 세부적인 추진 계획에서는 확고한 견해차를 보였다.
국제앰네스티 한국지부 김희진 사무처장은 “집회를 통해 사상 초유의 대통령 탄핵까지 이뤄낸 평화적 집회의 힘을 경험한 후보자들이 평화적 집회의 자유를 보장하고 증진시키기 위한 요구를 수용하겠다는 입장을 보인 것에 대해 긍정적이지만, 평화적 집회의 책임이 참가자에게 있다는 일부 후보자의 인식은 잘못된 것이다.”고 비판했다.
인권을 남북대화 핵심 의제로 하는데 모든 후보 동의
한국은 북한의 다양한 인권문제에 영향을 줄 수 있는 국제적으로 고유한 위치에 있음에도 현재 남북의 거의 모든 대화는 중단돼 있으며, 북한에 관련한 논의는 안보와 경제 분야에만 치중돼 있다.
이 가운데 인권을 남북간 대화의 정기적인 핵심의제로 상정하겠다는 데에 모든 후보가 긍정적인 의견을 보인 것은 환영할 만하다. 그러나 유승민 후보는 북한이탈주민의 신문 및 구금 과정에서 야기되는 인권 침해문제에 대해서는 국가안보를 이유로 들어 재정착 지원 절차 추진이 불가하다는 입장을 보였다.
‘집행하지 않는다’ vs ‘집행한다’ 4대1, 홍준표 후보자 유일하게 ‘사형집행 필요’
실질적 사형폐지국가로 분류된 한국의 사형제도에 대해서도 홍준표 후보를 제외한 모든 후보가 “집행하지 않는다”는 입장을 보였다. 한편, 홍준표 후보는 사형제도가 범죄억제력이 없다는 통계에도 불구하고 유일하게 “동일 범죄에 대한 경고와 예방이 가능하다”며 집행해야 한다고 주장했다.
홍준표 후보의 입장은 사형폐지에 관한 세계적 추세에 역행하는 시대착오적인 주장에 불과하다. 이미 전 세계의 절반 이상이 모든 범죄에 대해 완전히 사형제도를 폐지했으며, 지난해 사형을 집행한 국가는 오직 23개국에 불과했다. 실질적 사형폐지국가인 한국은 마지막으로 사형을 집행한 1997년으로부터 올해 20년째를 맞이하고 있다. 이제 법적으로 완전한 사형폐지를 이뤄내 한국의 인권수준을 진일보시켜야 할 때이다.
성소수자 권리보호, 심상정 후보를 제외한 대다수 후보가 무응답하며 원론적 입장만 펼쳐
한편, 후보자들의 성소수자(LGBTI) 권리 보호에 대한 후보자들의 정책 계획은 참담한 수준이다. 심상적 후보를 제외한 다른 후보들은 ‘차별 받아서는 안 된다’는 원론적인 입장만 제시할 뿐, 포괄적 차별금지법 제정과 군형법 92조6 폐지 등 실질적으로 성소수자의 삶을 차별로부터 보호하고 구제할 수 있는 현실 정책에 대해서는 무응답과 ‘추진불가’라는 모순적 태도를 보였다. 이는 동성간의 결혼 또는 시민결합을 법으로 보호해주는 세계적인 추세에 따라가기는커녕 오히려 역행하는 것이다.
김희진 사무처장은 대부분의 대통령 후보자들이 한국의 성소수자 상황에 대해 미온적인 태도를 보이고 있는 것에 “대만은 아시아 최초로 동성결혼 법제화를 추진중이다.”며 “구체적인 정책이 부재한데 말로만 차별하지 않도록 하겠다는 것은 사실상 인권침해를 해결할 의지가 없는 것이다.”고 심각한 우려를 표했다.
김희진 사무처장은 “인권은 누구나 누려야 하는 당연한 권리이지 ‘사회적 합의’나 ‘협상’의 대상이 아니다. 우리는 그동안 전 세계의 무수한 지도자들이 ‘사회적 합의’와 ‘안보’를 빙자해 인권을 침해하는 장면을 무수히 목격해 왔다. 국제기준이나 원론적 입장에는 동의하면서도 실행에 앞서 ‘사회적 합의’를 핑계로 내세우는 후보자들은 득표를 위해 인권을 가지고 협상하는 것과 마찬가지.”라고 말했다.
이번 국제앰네스티 8대 인권의제 질의서는 그동안 앰네스티가 한국 인권상황에 대해 자체적으로 모니터링한 내용과 국제인권기준을 바탕으로 도출한 내용으로, 국제앰네스티 공식 홈페이지(amnesty.org)에 영문/국문 자료가 전세계적으로 공유되었으며, 보다 자세한 후보자의 답변내용은 한국지부 웹페이지(amnesty.or.kr)를 통해 21일부터 확인할 수 있다. 끝.
실효성 의심되는 북한인권법 대신 남북한인권협력 제안하는 의견서 발표
남북 인권협력은 남북간의 합의와 한반도 평화 정착 노력과 조화 이루어야
오늘(1/26) 참여연대는 『북한인권법 대안으로서 남북한인권협력법 제안』 의견서를 발표했다.
참여연대는 이번 의견서를 통해 현재 국회에서 논의 중인 북한인권법이 실질적인 인권실태 개선의 수단을 가지고 있지 못하다는 점에서 한계를 가진다고 지적하고 그 대안으로서 <남북한인권협력법>을 제안했다.
구체적으로 「남북한인권협력법」은 △인권침해 발생의 근본적이고 구조적인 원인을 해결할 수 있도록 남북 분단 상황과 한반도 인권문제를 통합적으로 고려하는 접근법을 취할 것, △ 남북 인권협력은 남북간의 합의와 국제인권 및 인도주의 규범을 바탕으로 추진할 것, △북한에 거주하는 주민만이 아니라 북한 이탈 과정 및 남한 입국 이후에 인권침해 피해를 겪는 북한 주민 등 한반도에 거주하고 분단 상황으로 인권문제를 겪고 있는 사람들을 포괄할 것, △인도적 지원을 넘어 분단에서 파생한 이산가족, 납북자, 국군포로 등 ‘인도적 문제’를 포괄하고 이를 우선시할 것 등의 의견을 담아야 한다고 강조했다.
최근 새누리당과 더불어민주당은 북한인권법을 29일 본회의에서 통과시키기로 합의했다. 그러나 해당 법안이 북한인권문제가 북한체제는 물론 분단체제와 깊이 관련되어 있다는 점을 충분히 반영하지 못한다는 점에서 근본적 대책이기 어렵다. 또한 오로지 북한 내 거주 주민만을 대상으로 하고 있고, 북한 내 인권실태를 개선할 실질적 수단을 가지지 못한다는 점에서도 실효성 측면에서 제한적이다. 만일 국회가 진정으로 북한 주민들의 인권을 실질적으로 개선하는데 기여하고자 한다면, 북한인권법 합의안을 통과시킬 것이 아니라 지금이라도 실효적인 남북한인권협력 방안을 고려해야 할 것이다.
『북한인권법 대안으로서 남북한인권협력법 제안』 의견서
요약
● 국회에서 논의 중인 북한인권법은 실효성에서 한계 지님
- 북한 주민들의 인권을 개선할 직접적인 수단이나 간접적인 환경 조성 모든 면에서 적절한 해법을 제시하지 못함. 반면, 북한체제에 대한 비방과 소모적인 정치적 공방의 도구로 악용될 소지는 큰 것이 사실임.
- 이미 북한인권법을 가지고 있는 미국과 일본 모두 북한인권법이 특정 인권실태를 개선하는 성과를 거뒀다는 평가를 찾아보기 어려움.
● 이에 국회에서 논의 중인 북한인권법안의 대안으로서 아래의 내용을 포함한 포괄적이고 통합적인 「남북한인권협력법안」의 예를 제시함.
- 한반도(대한민국과 조선민주주의인민공화국)에 거주하는 사람들과 한반도에서의 인권침해로 인해 해외로 이탈한 남북한 국적을 지닌 자들의 인권을 포함한다.
- 인권 증진을 위한 남북한의 협력은 호혜적이고 평화적으로 전개해야 한다.
- 남북한 인권협력은 남북한 간의 합의와 국제 인권 및 인도주의 규범을 바탕으로 추진해야 한다.
- 인도적 문제는 한반도의 분단과 전쟁, 기타 한반도에서의 각종 재해재난 등에 의하거나 그로부터 파생된 이산가족, 납치자, 군인포로, 비자발적 해외이주, 그 밖의 민간인 피해 문제를 포함한다.
- 정부는 3년마다 남북한 인권협력기본계획을 수립하고, 국무총리실 산하 남북한인권협력위원회를 설치하여 북한 인권협력에 관한 사항을 심의한다.
- 남․북한 사이의 인권 및 인도적 문제와 관련된 업무로서 다음 각 호의 사항에 대하여, 각종 자료 및 정보의 수집․보존․발간 등을 담당하는 남북한인권협력정보센터는 남북한인권위원회 산하에 설치한다.
- 남북한 간의 교류와 협력에 관한 기존의 법률 및 규정과 조화를 이루도록 노력하되, 남북한 인권협력에 관해서는 이 법을 우선한다.
I. 대안법안 제안 이유
국회에서 논의 중인 북한인권법의 한계
● 현재 새누리당과 더불어민주당은 북한인권법 통과를 합의한 상태임. 하지만 국회에서 현재 논의 중인 북한인권법은 실효성 측면에서 중대한 한계를 가지고 있음.
● 북한 주민들의 인권이 광범위하고 심각하게 침해당하고 있다는 사실에는 의문의 여지가 없음. 그러나 북한인권법은 북한 주민들의 인권을 개선할 직접적인 수단이나 간접적 방안으로서 환경을 우호적으로 조성하기 위한 해법도 적절하게 제시하지 못하고 있음. 반면, 북한체제에 대한 비방과 소모적인 정치적 공방의 도구로 악용될 소지는 큰 상황임.
실효성 없는 북한인권법 제정 사례
● 이미 북한인권법을 가지고 있는 미국과 일본의 사례를 보더라도 북한인권법 제정이 효과적인 방법이 아님을 잘 알 수 있음.
● 두 나라의 북한인권법이 특정 인권실태를 개선하는 성과를 거뒀다는 평가는 찾아보기 어려움. 일본의 경우, 납치문제 해결을 위해 대북 압박용으로 북한인권법을 제정했으나 실효가 없었고, 미국 역시 북한인권법 제정에도 불구하고 뚜렷한 성과를 거두지 못했음.
● 이는 미국과 일본의 북한인권법은 자국 법령을 근거로 북한에 인권상황을 개선하도록 정치적 압력 행사를 기조로 하고 있기 때문임. 그 내용도 북한인권 개선을 도모하기보다는 대북 제재의 성격이 강했음.
II. 대안법안의 입법방향
국회에서 논의 중인 북한인권법 합의안의 대안으로서 남북에 거주하는 모든 거주민과 한반도 인권상황으로 인해 해외로 이탈한 남북 국적자들의 인권과 인도적 문제를 포괄적으로 다루는 남북한인권협력법 제정이 필요함.
남북 분단 상황과 한반도 인권문제의 통합적 고려
● 북한인권법 제정에 의의를 두는 것에 그치지 않으려면, 실질적인 인권실태 개선을 가져올 방안과 포괄적인 접근법을 담은 법안이 필요함. 다시 말해 남북한 주민들이 겪는 인권침해 발생의 원인을 해결하는 보다 구조적이며, 근본적인 접근법이 포함되어야 함.
● 이를 위해 남북 분단 및 정전상태를 고려해야 함. 남북간의 소모적인 정치적‧이념적 적대상태와 군사적 대결상태는 북한 내부에 권위주의와 군사주의를 강화함으로써 북한의 인권상황을 악화시키는 요인이 되어 왔음. 뿐만 아니라, 남한 내의 민주주의와 인권의 진전에도 장애물로 작용해 왔음. 특히 분단 이래 남북은 서로의 체제를 비방하는 과정에서 인권을 정치화, 도구화해왔고 이는 역설적으로 인권을 침해하거나 반인권적 체제를 더욱 강화하는 결과를 초래하기도 했음.
● 따라서 북한주민의 인권을 보다 효과적으로 개선하기 위해서는 한반도 긴장완화와 평화를 위한 노력이 병행되어야 함.
북한 주민만이 아니라 분단상황으로 인권문제 겪고 있는 남북한 국적자 모두 포괄
● 현재 국회에서 논의 중인 북한인권법은 오로지 “군사분계선 이북지역에 거주하며 이 지역에 직계가족·배우자·직장 등 생활의 근거를 두고 있는 자”만을 대상으로 하고 있음.
● 그러나 북한 이탈 과정 중 체류하는 국가에서 법적 지위 부재로 겪는 인권침해도 매우 심각한 상황임. 특히 탈북 여성들의 경우 처해있는 환경 때문에 중국 등 체류 국가에서 인신매매 등의 범죄 위협에 노출되기 쉽고, 실제로도 이러한 피해를 입은 여성들의 수가 적지 않다는 점은 이미 익히 알려져 있음.
● 또한 탈북자들이 한국에 왔을 때 강제적으로 거치게 되는 소위 북한이탈주민보호센터(구 “중앙합동신문센터”)에서의 인권침해도 심각한 문제가 되고 있음. 이에 지난 2015년 11월 5일 유엔자유권위원회는 국가정보원에 의한 북한이탈주민의 구금과 관련해 ‘6개월까지 구금될 수 있다는 점’, ‘피구금자들이 변호인 조력을 받지 못한다는 점’, ‘독립적 심의 없이 제3국으로 추방될 수도 있다는 점’ 등에 대하여 시정 권고를 내린바 있음.
국가정보원에 의한 북한이탈주민의 구금
36. 위원회는 북한이탈주민이 대한민국에 도착한 즉시 “북한이탈주민보호센터”에 구금되며, 해당 센터에 6개월까지 수용될 수 있다는 점을 우려와 함께 주목한다. 피구금자들이 인권보호관에 접근할 수 있다는 대한민국 정부 대표단이 제공한 정보에 주목하면서도, 본 위원회는 피구금자들이 변호인의 조력을 받지 못한다는 점에 우려를 표명한다. 위원회는 북한이탈주민이 보호 대상자가 아니라고 판정된 경우, 독립적인 심의 없이 제3국으로 추방될 수도 있음을 시사하는 보고에 대하여 더욱 우려하는 바이다.
37. 대한민국 정부는 북한이탈주민이 가능한 최단 기간만 구금되고, 피구금자들에게 구금기간 전반에 걸쳐 변호인의 조력을 받을 권리를 부여받고, 조사 중에도 변호인의 조력이 가능해야 하고, 조사 기간 및 방법 역시 국제인권기준에 부합하도록 엄격히 제한되어야 함을 보장하여야 한다. 대한민국 정부는 또한 개인이 제3국으로 추방되기 전에 충분히 독립적인 적절한 메커니즘에 의해 집행정지 효과를 가지는 심의를 허용하는 명백하고 투명한 절차를 도입해야 한다.
유엔자유권위원회의 대한민국 정부에 대한 최종 권고 중. (2015. 11. 5)
● 따라서 북한에 거주하는 사람들만을 법의 대상으로 삼을 경우 이들에 대해 실질적으로 활용할 수 있는 인권개선 수단이 사실상 부재하다는 이유 외에도, 북한 외 지역에서 인권침해를 겪고 있는 남북한 주민들을 배제한다는 심각한 문제를 가지게 됨.
● 따라서 분단된 한반도(대한민국과 조선민주주의인민공화국)에 거주하는 사람들과 한반도 인권상황으로 인해 비자발적으로 해외로 이탈한 남북한 국적자들의 인권 문제를 통합적이고 협력적인 방법으로 개선하기 위한 노력이 절실함. 또한 남한에 거주하는 북한이탈주민을 포함하여 부득이 남과 북에 정착하게 된 상대측 이주민의 인권상황에 대해서도 함께 다루어야 마땅함.
분단과 전쟁에서 파생된 ‘인도적 문제’포괄
● 국회에서 논의 중인 북한인권법안은 북한주민에 대한 ‘인도적 지원’과 관련해 ‘국제적으로 인정되는 인도(引渡)기준에 따라 추진하고, 임산부 및 영유아 등 취약계층에 대한 지원을 우선시 한다’는 정도의 내용을 포함함.
● 대북 인도적 지원은 북한주민의 생존권 개선에 도움을 주는 한편 남북간 인도적 문제 해결을 촉진할 수도 있다는 점에서 적극 추진할 필요가 있음. 다만, 분단과 전쟁이라는 특수한 상황에서 파생된 남북간 인도적 문제에 무관심해서는 안됨. 이산가족, 납북자, 국군포로와 그 가족들은 분단으로 행복추구권을 박탈당한 살아있는 역사임. 이들이 겪고 있는 인도적 문제를 우선시할 필요가 있음.
● 과거 서독의 대동독인권정책 경험에서 보듯이, 적대관계와 이질적 체제에서 인도적 문제 해결을 우선하는 것이 실효적인 인권문제 해결과 상대의 인권문제를 다룰 신뢰를 형성할 수 있음.
● 따라서 인도적 문제의 범주에는 한반도의 분단과 전쟁, 기타 가뭄, 기아 등 한반도에서의 각종 재해재난 등에 의하거나 그로부터 파생된 이산가족, 납치자, 군인포로, 비자발적 해외이주, 그 밖의 민간인 피해 문제를 포함해야 함.
III.「남북한인권협력법안」의 예
지금까지의 의견을 반영한 남북한인권협력법안은 아래와 같음.
남북한인권협력법안
제1조(목적)
이 법은 한반도(대한민국과 조선민주주의인민공화국)에 거주하는 사람들과 한반도에서의 인권침해로 인해 해외로 이탈한 남북한 국적을 지닌 자들의 인권을 증진하고 인도적 문제를 해결하기 위해 남북한의 협력에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의)
① 남북한 인권이란 한반도에 거주하는 사람들과 한반도에서의 인권침해로 인해 해외로 이탈한 남북 국적자들의 인권을 말한다.
② 위 ① 항의 규정에 따른 인권이란 남북한이 각각 비준한 국제인권협약과 남북한의 헌법이 각각 규정하고 있는 바를 포함한다.
③ 남북한 인권협력은 위 ①, ②항에서 정의된 인권 증진을 위한 제반 접촉, 교류, 합의, 이행을 망라한다.
④ 인도적 문제는 한반도의 분단과 전쟁, 기타 한반도에서의 각종 재해재난 등에 의하거나 그로부터 파생된 이산가족, 납치자, 군인포로, 비자발적 이주, 그 밖의 민간인 피해 문제를 말한다.
제3조(기본원칙)
① 남북한 인권협력은 호혜적이고 평화적으로 이루어져야 한다.
② 남북한 인권협력은 남북한 간의 합의와 국제 인권 및 인도주의 규범을 바탕으로 추진해야 한다.
③ 남북한 인권협력은 신뢰의 원칙에 따라 투명하게, 상호 실질적인 개선의 방향으로 추진해야 한다.
제4조(국가의 책무)
① 국가는 위 정의와 원칙에 의거해 남북한 인권 증진을 위해 노력해야 한다.
② 국가는 인도적 문제의 피해 당사자 및 그 가족들을 지원하는 일에 우선적인 노력을 기울여야 한다.
③ 국가는 상호 신뢰구축과 평화정착을 병행해 지속가능한 인권 증진을 지속해나가야 한다.
④ 국가는 재원을 안정적으로 확보해 인권증진을 지속해 나가야 한다.
제5조(재원 확보)
① 정부는 남북한 인권협력을 위해 필요한 재원을 안정적으로 마련하여야 한다.
② 정부는 매년 대통령령 정하는 바에 따라 남북한 인권협력에 관한 사업에 예산을 집행하여야 한다.
제6조(다른 법률과의 관계) 이 법 중 남북한 인권협력에 관해서는 이 법이 다른 법에 우선하여 적용한다. 다만, 「남북교류협력에 관한 법률」, 「남북협력기금법」, 「남북관계 발전에 관한 법률」의 관련 규정과 조화를 이루도록 노력한다.
제7조(남북한 인권협력위원회)
① 정부는 남북한 인권협력에 관한 사항을 심의하기 위해 국무총리실에 남북한인권협력위원회(이하 “위원회”라 함)를 설치한다.
② 위원회는 20명 이내로 구성한다.
③ 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 국무총리가 임명하거나 위촉한다.
1. 위원장은 국회에서 여야 정당이 합의하여 복수로 추천한 민간 위원 중에서 국무총리가 임명한다.
2. 민간 위원은 10년 이상 인권, 개발, 인도적 지원 분야에 종사했거나 관련 연구 경험을 가진 자로서, 국회에서 여야 정당이 동수로 추천한다. 이 경우 민간 위원은 10명 이상이 되도록 해야 한다.
3. 정부와 국가기구의 위원은 통일부, 법무부, 외교부, 국가인권위원회를 포함하는 관계 부처의 차관급 이상의 공무원으로 한다.
④ 위원회는 위원회 활동의 필요에 따라 소위원회를 둘 수 있다.
⑤ 그 밖에 위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제8조(남북한 인권협력 계획)
① 정부는 3년마다 남북한 인권협력기본계획(이하 “기본계획”이라 함)을 수립하여야 한다.
② 기본계획은 통일부 장관이 남북인권협력위원회의 심의 및 국무회의의 심의를 거쳐 이를 확정한다. 예산이 수반되는 기본계획은 국회의 동의를 얻어야 한다.
③ 기본계획은 다음 각 호의 사항을 포함해야 한다.
1. 남북한 인권 실태 조사
2. 남북한 인권 협력
3. 민간단체와의 협력
4. 교육 및 홍보
5. 국제협력
6. 남북한 인도적 문제에 대한 지원
7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
④ 통일부장관은 기본계획에 따라 관계중앙행정기관의 장과 협의하여 매년 남북한 인권에 관한 집행계획(이하 “집행계획”이라 함)을 수립하여야 한다.
⑤ 통일부장관은 매년 기본계획 및 집행계획의 수립 및 이행 상황을 국회에 보고하여야 한다.
제9조(인도적 문제 해결)
① 정부는 동법 제2조 4항에 의거해 남북간 인도적 문제 해결을 총괄 전담하는 기구를 정부기구에 설치 운영하여야 한다.
② 정부는 인도적 문제 해결을 위해 남북 대화, 교류, 지원, 협력과 민간단체, 국제기구와의 협력 등 다방면의 노력을 전개한다.
1. 인도적 지원과 개발 지원의 경우 그 방식은 관련 국제 기준에 준한다.
2. 지원은 임산부, 노약자, 영유아, 장애인 등 취약계층을 우선한다.
3. 통일부장관은 지원 업무 또는 활동에 종사하는 국내 기관․단체 간의 역할을 조정할 수 있다.
③ 국가는 위 2항과 관련해 자문위원회를 설치한다.
1. 자문위원회는 위원장 1명을 포함해 20명 이내의 위원으로 구성한다.
2. 위원장은 위원 중에서 호선하고, 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 통일부장관이 임명하거나 위촉한다. 이 경우 위원의 과반은 아래 4호에 해당하는 사람으로 한다.
3. 정부측 위원은 관계 부처의 국장급 이상의 공무원으로 한다.
4. 민간 위원은 「비영리민간단체지원법」 제2조에 따른 비영리민간단체에서 7년 이상 인도적 문제 관련 사업 및 연구 경험이 있는 사람 중에서 국회가 추천하는 사람으로 한다.
5. 그 밖에 자문위원회 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제10조(인권협력을 위한 교류와 대화)
① 정부는 남북한 인권협력과 관련된 교류와 대화를 증진하는데 힘써야 한다.
② 정부는 남북한 인권협력을 위한 교류와 대화를 발전시키도록 국내외 민간단체, 국제기구, 전문가들과 협력해야 한다.
③ 위 1항, 2항을 원활하게 전개하기 위해 정부는 남북한 인권협력 대사를 임명한다.
1. 남북한 인권협력 대사는 연례 보고서와 권고안을 남북한인권협력위원회와 국회에 제출한다.
2. 외교부는 남북한 인권협력 대사의 업무를 지원한다.
제11조(남북한인권협력정보센터)
① 남북인권협력위원회 내에 남북한인권협력정보센터(이하 “정보센터”라 한다)를 둔다.
② 정보센터는 남․북한 사이의 인권 및 인도적 문제와 관련된 업무로서 다음 각 호의 사항에 대하여, 각종 자료 및 정보의 수집․보존․발간 등을 담당한다.
1. 이 법 제8조 ③항 1호에 관한 사항
2. 유엔 등 국제인권기구가 권고한 남북한 인권침해 사례에 관한 사항
3. 국군포로, 피랍인, 이산가족, 비자발적 이주 및 기타 남북한 인도적 문제의 실태에 관련된 사항
4. 제1호부터 제3호까지 규정된 업무와 관련된 국내․외의 정책과 관련된 사항
③ 정보센터는 발간자료에 대해 국회의 요청이 있는 경우, 이를 제공하여야 한다.
제12조(교육홍보)
① 통일부장관은 남북한 인권협력의 방향, 경과, 과제 등에 관해 교육과 홍보를 전개한다.
② 교육부 장관, 각 교육감은 위 1항에 협력한다.
제13조(관련기관의 협조)
① 통일부장관은 남북한 인권협력 업무와 관련하여 다른 행정기관과 공공단체의 장에게 협조를 요청할 수 있으며, 요청을 받은 행정기관과 공공단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.
시민들의 의견
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