「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 일부개정법률(안)에 대한 참여연대 의견
대규모기업집단 지정 기준 현행 5조원에서 10조원으로 상향은 경제력집중 문제 해결이 아닌 경제력집중 조장에 불과
대규모기업집단의 확장을 완화할 영역은 관련 개별법 개정으로 가능, 경제력집중 억제라는 기본을 건드리는 것은 ‘교각살우’의 잘못 반복
재벌 대기업으로의 경제력집중이 가져오는 국민경제적 해악을 시정하는 공정거래위원회의 역할과 책임을 방기하는 개악해선 안 돼
참여연대 경제금융센터(소장 대행 : 김성진 변호사)는 오늘(8/16) 공정거래위원회가 지난 7월 6일 입법예고(공정거래위원회공고제2016-62호) 한 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 일부개정법률(안)(이하 입법예고안)에 대한 의견서를 제출했다. 입법예고안은 시행령개정으로 대규모기업집단 지정 기준을 현행 자산총액 5조 원에서 10조 원으로 상향하고, 이에 따라 공정거래법은 물론 38개 개별 법률이 정한 기업집단에 대한 규제가 적용되는 기업집단의 수를 대폭 줄이는 것을 주요 내용으로 하고 있다.
현행 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」(이하 공정거래법) 상의 경제력집중의 억제 부분은 재벌로 상징되는 소수의 기업집단으로 경제력이 과도하게 집중되는 것이 가져오는 폐단을 시정하기 위한 것이다. 참여연대 경제금융센터는 입법예고안에 대한 의견서를 통해서, “자산총액이 5조 원을 넘고 10조 원에 모자라는 기업집단이라고 해서 10조 원이 넘는 기업집단과 비교해서 경제력 집중이 초래하는 폐단이 적다고 볼 수 없고, 이에 따라 대규모기업집단 지정 기준을 완화할 합리적인 이유가 없다”는 것을 분명히 하였다.
공정거래법이 정하고 있는 대규모기업집단의 경제력 남용을 막기 위한 제도는 ① 상호출자와 순환출자의 금지, ② 계열회사에 대한 채무보증의 금지, ③ 금융회사 또는 보험회사의 계열사에 대한 의결권의 제한, ④ 대규모 내부거래의 이사회 의결 및 공시, ⑤ 특수관계인에 대한 부당한 이익제공 금지 등이다. 참여연대 경제금융센터는 “이와 같은 5가지 제도는 모두 ▲대규모기업집단이 실제 자본 없이 경제적 지배력을 확장하는 것을 막고, ▲무리한 차입경영을 막고, ▲금융계열사의 의결권을 이용한 지배력의 확장을 막고, ▲일감몰아주기와 같은 총수 일가의 기업집단 자원을 유용하는 행위를 막기 위한 합리적이고 정당한 제도들”이며, “이들 제도는 대규모기업집단의 경제력 집중과 남용을 막기 위함이지, 개별 대기업의 적극적인 경영과 사업 확장을 막고 경제적 활력을 떨어뜨리는 제도가 결코 아니다”라고 강조했다. 또한 “위와 같은 행위는 어느 기업집단이든 정상적으로 경영하는 기업집단이라면 해서는 아니 될 경제력의 남용행위이며 마땅히 제한되어야 한다”고 지적했다. 다만, 대규모기업집단의 경우 그 규모면에서 그 제한을 관철할 필요성이 크기 때문에 특별히 대규모기업집단의 경우 법적인 제한을 하고 있다는 것이다.
참여연대는 “대규모기업집단의 경제력의 남용을 막으면, 나머지 경제주체와의 공정한 경쟁의 기초가 될 수 있다”며 “경제력의 집중을 막고 공정한 경쟁이 촉진되면, 국민경제는 균형 있게 발전할 수 있다”고 주장했다. 또한 “공정거래법은 대규모기업집단이 해서는 안 될 최소한의 법적 규범을 정한 것일 뿐이어서, 개별 대기업의 투자를 제한하기 위한 제도도 아니고, 그러한 효과를 낳는 제도도 아니다”고 강조하고 “이 제한은 대규모기업집단의 경제력 남용을 막아 오히려 국민경제 전체의 선순환을 도모하는 제도이므로, 경제활성화의 전제가 되는 제도”이기 때문에 “이러한 제도의 적용이 대기업의 투자를 막고 경제활성화를 가로막는다는 주장은 아무런 근거가 없다. 이러한 주장은 대규모기업집단의 소원을 들어주자는 것에 불과하다”고 지적했다.
참여연대는 “공정거래법 상 대규모기업집단기준이 5조원에서 10조원으로 상향될 경우 대규모기업집단에 대한 정의를 공정거래법상의 기준을 따르고 있는 다른 38개 법령에도 자동적으로 예외로 작용하게 된다”며 “만일 개별법이 정하고 있는 규제의 목적에 비추어 대규모기업집단의 범위를 보다 축소하는 것이 바람직하고, 그것이 국민경제에 도움이 된다는 판단을 한다면 개별법의 규정을 고치면 된다”고 강조했다. 또한 “경제활성화를 위해 재벌대기업에 대한 규제완화가 필요하다면, 그것은 해당부처와 국회가 나서서 개별법을 개별적으로 개정함으로써 도모할 과제이지, 공정거래위원회가 시행령을 개정해서 될 문제가 아니다”고 지적했다.
참여연대 경제금융센터는 “공정거래위원회는 공정거래법의 목적이 ‘과도한 경제력의 집중을 방지‘함에 있고, 이를 실현하기 위해 ‘기업결합의 제한 및 경제력집중 억제’란 장을 제3장에서 별도로 두고 있다는 것을 잊어서는 안 된다”며 “공정거래위원회는 경제력 집중의 억제를 위해 존재하는 국가기관이지 재벌의 투자 활성화를 목표로 존재하는 국가기관이 아니다”고 지적했다. 또한 “재벌의 투자 영역 확대와 특혜의 확대가 필요하다면, 개별 법률의 규제목적에 대한 신중한 고려를 통해서 법을 개정하여 풀어갈 일”이라고 밝혔다.
마지막으로 참여연대는 “요컨대, 재벌에 대한 혜택은 개별 기업집단의 소원이 국민경제에도 과연 바람직한 것인지 개별적인 판단이 필요한 문제일 뿐, 재벌에 좋은 것이 대한민국에 좋다는 식으로 밀어붙일 일이 아니다”고 지적하며 “더욱이 공정거래위원회가 나서서 한꺼번에 소리 소문 없이 처리할 일은 결코 아니다”고 강조했다. 끝.
▣ 별첨자료
1. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 일부개정법률(안)에 의견서
「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 일부개정법률(안)에 대한 참여연대 의견서
I.입법예고안의 주요 내용
○ 기존의 대규모기업집단 지정 기준을 자산총액 5조원에서 10조원으로 상향하고, 공기업집단은 제외함
- 이에 따르면 자산총액 10조 원 이상의 기업집단은 공정거래법상의 기존 제도 전부, ① 상호출자와 순환출자의 금지, ② 계열회사에 대한 채무보증의 금지, ③ 금융회사 또는 보험회사의 계열사에 대한 의결권의 제한, ④ 대규모 내부거래의 이사회 의결 및 공시, ⑤ 특수관계인에 대한 부당한 이익제공 금지가 모두 적용됨
○ 총수일가의 사익편취 규제, 공시의무 대상집단은 현행 5조원 유지
- 이에 따르면 자산총액 5조 원 이상 10조 원 미만의 기업집단은 공정거래법상의 제도 중 ④ 대규모 내부거래의 이사회 의결 및 공시, ⑤ 특수관계인에 대한 부당한 이익제공 금지만 적용됨.
○ 대규모기업집단 지정제도를 원용하는 38개 타법령 개정 효과 발생
II. 참여연대 경제금융센터의 의견
1) 대규모기업집단 지정 기준의 상향이 필요하다는 합리적 근거가 없음
○ 대규모기업집단 지정의 취지
- 헌법 제119조 제2항은 국가로 하여금 ‘균형있는 국민경제의 성장 및 안정’과 ‘시장의 지배와 경제력의 남용을 방지’하기 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있음을 정하고 있음
- 이에 따라 공정거래법이 제정되었고, 동법은 ‘과도한 경제력의 집중을 방지’하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 국민경제의 균형 있는 발전을 목적으로 하고 있음
- 대규모기업집단 지정은 시장경쟁의 결과 발생하는 경제력의 집중이 자유경쟁을 위태롭게 하고, 국민경제의 선순환을 해치는 부정적인 결과를 낳을 수 있기 때문에, 이에 대한 적절한 예방적인 규제를 함으로써 대규모기업집단으로 집중된 경제력이 남용되지 않도록 하여 거대 경제력을 국민경제 아래에 순치시키는 역할을 하는 것이 목표임.
○ 경제력 남용의 우려가 있는 기업집단 규모를 변경하기 위해서는 이를 합리화할 수 있는 논리적 근거가 필요하지만, 입법예고안에서는 그러한 합리적 근거를 찾을 수 없음
- 자산총액 5조 원 이상, 10조 원 미만의 기업집단이 이른바 재벌과는 다른 기업집단이어서, 경제력의 남용의 여지가 없는 존재인지에 대한 본질적인 문제제기가 필요함.
- 자산총액 5조 원 이상 10조 원 이하의 기업집단은 그 경제력을 남용하여 지배하고 있는 경제적 파이를 늘이는 것을 허용해도 문제가 없는 것인지 판단이 필요함.
- 자산총액 5조 원이 넘는 기업집단의 경우 10조 원이 넘는 기업집단과 비교해서 경제력 집중이 초래하는 폐단이 적다고 볼 수 없다는 점에서 이를 상향할 합리적인 이유가 없음.
2) 공정거래법 상 경제력집중억제 제도의 취지에 비추어 기준을 상향시킬 필요가 없음
○ 공정거래법이 정한 경제력집중억제 제도 개관
- 공정거래법은 대규모기업집단의 경제력집중과 경제력 남용을 막기 위해 다음 제도를 두고 있음
- ① 상호출자와 순환출자의 금지, ② 계열회사에 대한 채무보증의 금지, ③ 금융회사 또는 보험회사의 계열사에 대한 의결권의 제한, ④ 대규모 내부거래의 이사회 의결 및 공시, ⑤ 특수관계인에 대한 부당한 이익제공 금지
○ 5조원 이상 10조원 이하의 기업집단에게 상호출자와 순환출자가 허용되어야 한다고 할 수 없음
- 상호출자는 계열사 상호간의 출자를 주고받음으로써 실제 출자 없이 지배권만 확장할 수 있는 수단임.
- 순환출자도 마찬가지로 3개 이상 계열사 사이에 연쇄적인 출자를 통해 실제 출자 없이 지배할 수 있는 기업의 수와 주식수를 늘일 수 있는 수단임.
- 상호출자와 순환출자 모두 실제 출자 없이 지배하고 있는 회사간의 내부자본거래를 통해 기업 지배자의 지배력을 강화하는 수단으로 기능하고, 실제 자본의 확충이 없다는 점에서 상법상의 자본충실의 원칙에 반하는 것으로, 금지되고 있는 것임.
- 이러한 상호출자와 순환출자의 문제점에도 불구하고, 자산총액 5조 원 이상 10조 원 이하의 기업집단은 이러한 불법적인 지배력의 확장 수단을 사용해도 되는 것인지 판단이 선행되어야 할 것임.
- 이러한 판단은 상식 밖의 판단일 수밖에 없는바, 공정위의 정책 변화도 상식 수준에서 재고되어야 함.
○ 5조원 이상 10조원 이하의 기업집단에게 계열회사에 대한 지급보증을 할 수 있도록 할 이유가 없음
- 계열회사가 채무보증은 무리한 차입경영을 가능하게 함으로써, 기업집단 전체의 재무구조를 취약하게 하고, 보증을 받는 계열사의 차입이 용이하게 함으로써 해당 계열사의 경쟁회사의 공정한 경쟁을 저해함.
- 계열사 간 보증은 일부 계열회사의 부실이 기업집단 전체의 연쇄 도산으로 이어져 금융기관까지 부실하게 만들고, 이는 IMF 외환위기의 주요 원인이 되었음
- 이처럼 공정한 경쟁을 저해할 뿐만 아니라, 기업집단 전체의 연쇄적인 도산에 이를 수 있는 행위를 기업의 자율에만 맡겨 둘 수는 없다는 판단에서 대규모기업집단의 경우 계열회사에 대한 지급보증에 대한 제한을 두고 있음.
- 5조 원 이하 10조 원 미만의 기업집단의 경우 계열사 간의 채무보증이 공정한 경쟁을 저해하지 않는다는 것과 그 정도의 기업집단은 연쇄적으로 부도가 되어도 국민경제에는 별다른 부담이 없다는 것에 대한 판단이 선행되어야 대규모기업집단 지정 기준을 상향하는 것이 정당화될 수 있을 것임.
- 10조 원 이상의 기업집단에 비해 규모가 작다는 점에서 연쇄 부도에 따른 부담이 적다고 할 수는 있겠으나, 경제위기 시 비슷한 규모의 기업집단이 여러 개가 위기에 빠질 경우 그 국민경제적 위험성은 별 차이가 없다는 점에서 만연히 이들 기업집단에 속한 계열기업간의 채무보증을 허용해서는 아니 될 것임.
○ 5조원 이상 10조원 이하의 기업집단에게 계열 금융회사 또는 보험회사가 다른 계열사에 대한 의결권을 무제한적으로 행사하게 해서는 아니 됨
- 현행 공정거래법은 대규모기업집단에 속하는 회사로서 금융업 또는 보험업을 영위하는 회사는 원칙적으로 자신이 보유하는 계열회사의 주식에 대하여는 의결권을 행사할 수 없도록 하고 있음.
- 이는 기업집단이 자신이 지배하는 금융회사로 하여금 고객의 자산을 통해 계열회사의 주식을 취득하게 하고, 이를 통해 확보한 지분으로 지배력을 확장하는 것을 견제하기 위한 제도임.
- 금산분리 원칙을 준수함으로써 금융에 대한 산업자본의 지배를 일정하게 통제하고, 금융기관이 재벌의 ‘사금고’ 역할을 하는 것을 막기 위한 것임.
- 2013년 동양그룹 사태를 보더라도, 재벌에 속한 금융회사를 자신들의 사금고처럼 활용한 사례가 실제로 있었고, 그 결과 선량한 금융상품 소비자들이 큰 피해를 입었음.
- 자산총액 5조원 이상 10조원 이하의 기업집단이 10조 원 이상의 기업집단에 비해 금융기관을 이용한 지배력의 확장의 문제점이 감소한다고 볼 없음.
3) 공정거래법 상 경제력집중 억제를 위한 제도는 경제활성화를 위한 제도임
○ 공정거래법이 경제력집중 억제를 위한 제도 5가지는 모두 합리적이고 정당한 제도들임
- 이들 제도는 대규모기업집단이 실제 자본 투입 없이 경제적 지배력을 확장하는 것을 막고, 무리한 차입경영을 막고, 금융계열사의 의결권을 이용한 지배력의 확장을 막고, 일감몰아주기와 같은 총수 일가의 기업집단 자원을 유용하는 행위를 막기 위한 것임
- 이들 제도는 대규모기업집단의 경제력 집중과 남용을 막자는 것이지 개별 대기업의 적극적인 경영과 사업확장을 막고 경제적 활력을 떨어뜨리는 제도가 결코 아님.
- 위와 같은 행위는 어느 기업이든 정상적으로 경영하는 기업집단이라면 해서는 아니 될 경제력의 남용행위로서, 마땅히 제한되어야 할 성질의 행위임. 다만, 대규모기업집단의 경우 그 규모면에서 그 제한을 관철할 필요성이 크기 때문에 특별히 대규모기업집단의 경우 법적인 제한을 하고 있는 것임.
- 이러한 제도의 적용이 대기업의 투자를 막고 경제 활성화를 가로막는다는 것은 아무런 근거가 없음. 이러한 주장은 대규모기업집단의 민원을 대행하는 것에 불과함.
○ 국민경제의 선순환을 통한 경제활성화에 기여
- 공정거래법상 대규모기업집단 지정 제도는 대규모기업집단의 경제력 남용을 막아 오히려 국민경제 전체의 선순환을 도모하는 제도로서, 경제활성화를 위한 제도임.
4) 다른 법률에서 정한 대규모기업집단에 대한 제도에서도 자동적으로 제외되는 것은 문제임
○ 38개 개별 법률에도 자동적으로 예외로 작용하는 문제
- 공정거래법 상 대규모기업집단기준이 5조원에서 10조원으로 상향될 경우 대규모기업집단에 대한 정의를 공정거래법상의 기준을 따르고 있는 다른 38개 법령에도 영향을 미치게 됨.
- 이들은 ① 재벌의 유통산업장악을 막기 위해 그에 속한 점포를 준대규모점포로 보아 영업시간제한 등을 받게 하는 유통산업발전법 등 사업제한 관련 10개 법률, ② 언론에 과도한 영향력 행사를 막기 위한 일간신문사 주식 50% 초과소유금지를 정한 신문법 등 주식소유제한을 정한 7개 법률, ③ 사내유보금에 법인세를 부과하는 법인세법 등 혜택의 차별을 정한 15개 법률, ④ 재벌 소속회사를 중소기업 범위에서 제외하는 중소기업기본법 등 기타 6개 법률로 나누어 짐.
- 유통산업발전법 등 대표적으로 예를 든 법률을 보더라도, 이들 개별 법률에서 대규모기업집단에 대한 일정한 제한을 규정하고 있는 것은 목적과 수단 자체에 합리성이 있음.
- 이들에 대한 규제 수준이 5조원 이상 10조 원 미만의 기업집단의 경우 일률적으로 규제의 예외가 되어야 한다고 단정할 수는 없음.
○ 공정거래법 개정을 통해 일률적으로 개별법률에 대한 예외가 자동적으로 적용되게 하는 것은 개별 법마다의 구체적인 입법형량에 대한 고려 없이 일방적인 혜택을 부여하게 되는 불합리가 발생.
- 개별 법률의 목적과 기업집단 규모에 따른 규제의 필요성을 고려하여 개별적으로 규제 대상 기업의 규모를 판단하여야 하는 것임.
- 이에 대한 판단은 소관부처와 국회에서 개별 법률의 입법목적과 규제의 상당성을 신중히 형량하여 결정하여야 할 문제로서, 공정거래위원회가 일률적으로 추진할 성격의 문제가 아님.
- 공정거래위원회가 공정거래법 개정을 통해 일률적으로 개별 법률이 정한 규제의 예외 영역을 만들고, 이에 대해 일방적인 혜택을 주는 것은 문제가 있음.
5) 경제활성화를 위해 재벌의 사업영역 확대가 필요하다면 개별 법 개정으로 풀어야 함
○ 공정거래법은 경제활성화를 위한 법이므로, 예외를 확대하는 것은 경제활성화에 부정적인 영향을 초래
- 공정거래법이 정하는 경제력억제와 남용 방지 제도는 경제적 강자로의 경제력 집중과 남용을 막고, 나머지 경제주체와의 공정한 경쟁의 조건을 확보하기 위한 기초를 마련함에 그 목적이 있음.
- 공정거래법의 예외를 확대하여 공정거래법의 적용을 받지 않는 기업집단을 확대하는 것은 경제력의 집중과 남용을 초래하여 경제활성화에 부정적인 효과를 초래하게 됨.
○ 공정거래법 외에 재벌의 사업영역 확대가 구체적으로 국민경제 전체에 도움이 되는 영역이 있다면, 해당 개별 법률 개정을 통해 해결할 문제임.
- 만일 개별법이 정하고 있는 규제의 목적에 비추어 대규모기업집단의 범위를 보다 축소하는 것이 바람직하고, 그것이 국민경제에 도움이 된다는 판단을 한다면 개별법의 정의 규정을 고치면 됨.
- 경제활성화를 위해 재벌대기업에 대한 규제완화가 필요하다면, 그것은 경제활성화를 위한 개별법을 개별적으로 개정함으로써 도모할 과제이지, 공정거래법을 개정해서 될 문제가 아님.
- 공정거래법은 대규모기업집단이 해서는 안 될 최소한의 법적 규범을 정한 것일 뿐, 개별 대기업의 투자를 제한하기 위한 제도가 아님.
시민들의 의견
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