기본소득제 부상의 사회경제적 배경과 의미: 하나의 비판적 검토

 

 

김영순 | 서울과학기술대학교 기초교육학부 교수

 

 

 

기본소득 열풍이 거세다. 2015년 12월 핀란드 정부는 2017년부터 전국적 차원의 기본소득 실험에 들어간다고 공식적으로 발표했다. 나미비아나 알래스카가 아닌 북유럽 복지선진국이, 특정 지역도 아닌 전국적 규모에서 기본소득 실험을 시작한다는 뉴스는 전 세계의 이목을 집중시켰다. 2016년 6월에는 스위스에서 월 2500프랑(약 300만 원)이라는 높은 수준의 기본소득제가 국민투표에 부쳐졌다. 2017년 1월에는 프랑스에서 전 국민에게 매달 750유로(약 95만 원)를 지급하는 ‘보편적 기본소득’ 도입을 핵심공약으로 내세운 브누아 아몽이 사회당 대통령 후보로 선출되었다.

 

 

한국에서는 2015~16년의 청년수당, 청년배당 논란과 2016년 7월 제16차 기본소득지구네트워크 대회의 서울 개최를 거치면서 기본소득에 대한 대중적 관심이 급격히 높아졌다. 올 초 시사주간지 <한겨레 21>(제1145호, 2017.1.10.)은 유력대선 후보들을 대상으로 한 자체조사 결과, 기본소득의 범위와 성격에 대해서는 차이들이 있지만 대선 주자 8명 중 7명이 ‘한국 사회에 기본소득제를 단계별로 도입할 필요가 있다’는 의견을 밝혔다고 보도했다. 불과 2-3년 전까지만 해도 대부분의 사람들에게 기본소득이 낯선 개념이었음을 고려하면 금석지감을 금할 수 없다.

 

 

그렇다면 지금 왜 기본소득인가? 국내외에서 기본소득제 논의가 급속히 부상하게 된 원인으로는 기술 진보·산업구조 변화·세계화에 따른 고용의 변화, 가족구조 및 젠더체제의 변화, 그리고 노동의 양극화에 대응하는 정치적 양극화 등을 들 수 있을 것이다. 이 글에서는 첫 번째 원인으로 꼽는 기본소득이 대중적 관심사가 된 사회경제적 배경을 정리해보고자 한다. 아울러, 그런 배경들이 곧바로 기본소득제의 도입을 불가피한 것으로 만들고 있는 것인지도 검토해 보도록 하겠다.

 

 

 

 

고용의 변화와 기존 사회보장 제도의 실패

 

 

기본소득제가 사회적, 정치적 쟁점으로 부상하게 된 가장 가까운 원인은 노동시장의 변화에 따른 기존 사회보장 제도의 실패와 그에 따른 빈곤과 불평등의 심화이다. 2차 대전 이후 서구복지국가에서 소득보장의 근간은 사회보험제도였다. 시민들은 노령, 질병, 실업, 산재, 장애 등 사회적 위험에 처하게 될 때 연금, 상병급여, 실업급여, 산재급여, 장애급여 등을 받아 인간다운 생활을 영위할 수 있었다. 재원은 대부분 가입자가 재직 중에 정기적으로 낸 보험료였고, 그렇기 때문에 기여에 비례한 높은 수준의 급여가 가능했다. 사회보험 급여를 받을 수 없었던 빈민들에게는 세금으로 조달되는 각종 공적부조성 급여가 주어졌다.

 

 

그러나 이런 사회보험 기반의 소득보장제도는 1970년대 이후 기술의 변화와 탈산업화, 그리고 세계화가 가져온 실업 증대와 불안정한 일자리의 확산에 따라 뿌리부터 흔들리게 된다. 점점 더 많은 사람들이 지속적 기여에 기반한 사회보험 수급권을 가질 수 없게 되었고, 조세에 기반한 공공부조성 급여들의 수급자가 되었다. 공공부조 수급자들에 대한 신우파의 공격이 날카로워졌고 이들에 대한 중간층 납세자들의 반감도 높아졌다.

 

 

이에 따라 1980년대 이후 영미권은 물론이고 대부분의 유럽나라들에서도 신자유주의적 정책노선에 입각한 복지 및 노동시장 개혁이 추진되었다. 노동시장을 유연화하고, 실업부조나 무조건적인 공공부조성 급여를 폐지 혹은 삭감하는 대신 교육·훈련·취업을 조건으로 급여를 제공하는 근로연계복지 정책으로 선회하면서 ‘복지에서 노동으로’(welfare to work)의 복귀 정책을 추진한 것이다. 그러나 그럼에도 장기실업이나 청년실업은 크게 줄지 않았다. 또 상당수의 실업자들이 질 낮은 일자리로 밀어 넣어지고 일을 하고 있음에도 가난한 근로빈민들이 양산되었다. 결국 빈곤과 불평등의 문제는 크게 개선되지 못했던 것이다.

 

 

기본소득은 이런 노동시장의 변화를 따라가지 못하는 기존 사회보장제도의 한계에 대한 대안으로 새롭게 주목을 받기 시작했다. 재미있는 것은 다 같이 기존 사회보장제도의 한계에 대한 대안으로 제시되었음에도 불구하고 정치적 입장에 따라 기본소득제의 내용과 목표가 판이하게 달랐다는 것이다. 좌파적 대안은 기본소득이 노동과 복지를 완전하게 분리하고 다양한 욕구를 시민권적 권리를 통해 충족시킴으로써, 실질적 자유의 평등한 분배라는 이념을 달성할 수 있다는 오래된 신념에 기반해 있었다. 좌파 기본소득론자들은 기존 사회보장제도가 관료적, 비효율적이고 낙인효과를 수반하면서도 빈곤과 불평등의 문제를 해결하지 못한다고 비판하면서, 보편성, 무조건성, 개별성과 더불어 충분성을 갖는 기본소득이 도입되어야 한다고 주장했다.

 

 

반면 우파적 대안은 기본소득이 수요를 부양해 시장을 살리고 실업과 빈곤, 범죄를 예방할 수 있다는 점, 복지국가의 급여구조를 단순화시킴으로써 행정비용을 줄일 수 있다는 점, 공공부조성 급여들과 달리 취업과 무관하게 계속 지급됨으로써 근로유인을 자극할 수 있다는 점에 주목했다. 최근 시작된 핀란드의 기본소득 실험은 이런 우파적 버전의 전형이라고 할 수 있다. 이 실험의 명시적 목표는 모든 시민이 아니라 25-63세 근로연령대 실업자 중 무작위로 선정한 2천명에게 한시적으로 지급함으로써, 기본소득이 근로 인센티브를 자극하는 데 기존 사회보장제도들보다 더 유효한가를 확인하는 것이다(김인춘 2016). 즉 일부의 오해와 달리, 핀란드의 사례는 기본소득 실험이라기보다는 실업자들의 노동시장 참가를 촉진하기 위한 공공부조 개혁 실험인 것이다.

 

 

 

 

 

                                                  ⓒ 참여사회

 

 

 

한국의 경우에도 노동시장과 사회보험제도의 부정합은 오랫동안 소득보장제도의 핵심적 문제점으로 지적되어 왔다. 한국의 사회보험은 법적, 제도적으로는 형식적 보편주의를 성취했으나, 현실적으로는 여러 형태의 비정규직, 영세소기업 노동자, 자영자들을 포섭하지 못한 채 이들을 사각지대에 방치해 왔다. 한국은 2016년 3월 정부 통계 기준 32%, 노동계 기준 44.6%가 비정규직이고, 비정규직으로 잡히지 않는 특수고용 및 불법파견까지 합치면 전체 임금근로자의 약 절반가량이 불안정한 고용상태에 있다(김유선 2016). 또 정규직의 경우조차 평균근속 년수가 6.95년, 3년 직장유지율은 61%에 불과해서 OECD 최저수준의 고용안정성을 보이고 있다(정이환 2014). 게다가 영세자영업자의 비중도 매우 높다. 어느 모로 보아도 안정적 고용과 지속적 보험료 납부를 전제로 한 사회보험체계가 작동하기 어려운 구조적 조건인 것이다.

 

 

정부는 두루누리사업이라는 사회보험료 보조 사업을 통해 영세사업장의 사회보험 가입률을 끌어올리고자 했으나, 여전히 비정규직의 국민연금의 가입률은 32.4%에 불과하고, 건강보험(직장)은 40.4%, 고용보험은 39.7%에 불과하다(2016년 기준, 김유선 2016). 이렇게 사회보험이 제대로 작동하지 않는 가운데 빈곤층의 최후의 의지처라 할 수 있는 국민기초생활보장제도 역시 부양의무자기준 등으로 인해 여전히 커다란 사각지대를 가지고 있다. 어떤 소득보장제도로부터도 보호받지 못한 채 교육에서 노동으로의 이행에 어려움을 겪고 있는 청년층, 실업상태에 있거나 영세자영업에 뛰어든 조기퇴직 중고령층의 소득보장 문제 역시 심각한 상황이다.

 

 

기본소득의 주창자들은 기본소득이야말로 이런 문제를 해결할 수 있는 유력한(거의 유일한 )대안이라고 주장한다. 너무나 많은 사람들이 안정적 일자리를 가지고 있지 못하며, 일하면서도 가난하고, 일자리를 잃을 때 적절히 최소소득을 보장 받을 수 없는 현실에서, 그리고 이런 상황이 개선될 조짐이 잘 보이지 않는 상황에서 기본소득이야말로 이 모든 문제를 해결할 단초가 될 것이라는 주장이다.

 

4차산업 혁명과 일자리 감소 및 불안정화

 

 

기본소득제가 대중적 관심으로 떠오르게 된 두 번째 원인은 좀 더 장기적인 노동시장의 변화, 즉 기술 변화에 따른 일자리의 급격한 감소 전망이다. 이는 첫 번째 원인과 밀접한 관련을 가지나 이미 드러난 문제점에 대한 처방이라기보다는 예상되는 문제점들에 대한 선제적 대응으로 제기되고 있다는 점에서 그 의미는 상당히 다르다.

 

 

인공지능과 로봇이 인간의 일자리를 대체하리라는 예측은 정신을 차릴 수 없을 정도로 쏟아져 나오고 있다. 이미 2013년 옥스퍼드 대학의 한 보고서는 향후 20여 년 안에 전 세계 일자리 50% 정도가 소멸할 것이라고 예측한 바 있다. 2016년 벽두부터 세계경제포럼(WEF)은 4차산업 혁명의 영향으로 2020년까지 총 710만개의 일자리가 사라질 것이라고 예측했다. 새로 생겨날 일자리는 200만개에 불과하다니 510만개 이상의 일자리가 사라지는 셈이다(WEF 2016). 두 달 뒤 이루어진 이세돌과 알파고의 대국은 ‘일자리 공황’ 대한 사람들의 두려움을 훨씬 생생한 것으로 만들었다. 다시 넉 달 뒤인 2016년 7월 국제노동기구(ILO)는 고용 없는 성장의 세계를 보다 자세하고 구체적으로 예측해 보여주었다. ILO는 수작업을 대신하는 로봇의 확산으로 향후 20년간 아시아 근로자 1억 3,700만 명이 일자리를 잃을 수 있다고 경고했다. 이는 태국, 캄보디아, 인도네시아, 필리핀, 베트남 등 5개국 임금근로자의 56%에 이르는 규모이다. 로봇이 일하는 무인공장이 확산되면 저임금을 바탕으로 성장해 온 저개발국의 발전방식은 더 이상 유지되기 어렵다(DW 2016). 실제로 아디다스는 저임금에 기반한 동남아 공장을 폐쇄하고 상주 인력 10명으로 움직이는 무인공장을 독일에 건설했다. 100% 로봇 자동화 공정을 갖춘 이 스피드팩토리는 그간 동남아에서 600명의 노동자들이 만들어냈던 연간 50만 켤레의 운동화를 만들어낼 수 있다고 한다(The Economist 2017. 01. 14).

 

 

 

많은 일자리가 사라질 뿐만 아니라 극도로 불안정해지라는 예언도 함께 함께 나온다. 우버택시의 운전사들, 아마존닷컴의 ‘클라우드 노동자들’(cloud worker), 그리고 한국의 배달앱 노동자들로 상징되는 것처럼, ‘긱 경제’(gig economy)라고 불리는 최근의 플랫폼 비정규직 노동경제는 수많은 불안정 프리랜서들을 만들어낼 것으로 예측된다(이광석 2016). 서비스 노동자들은 이제 고용되지 않은 상태에서 노동을 제공하게 되는 것이다. 당연히 자본주의 황금기 동안 표준적 고용관계에 기초해 이루어졌던 임금과 사회보장체계는 설 자리를 잃게 된다.

 

 

기본소득은 이 (일자리)종말론적 상황에 대안으로 활발히 거론되고 있다. 성장과 고용의 고리가 끊어지면서 수많은 일자리가 사라지고, 새로 만들어지는 일자리는 극도로 불안정한 비정규고용이 될 가능성이 높은 상태에서, 인구 대다수에게 시장소득은 생계유지에 불충분할 수 있으며, 사회보험을 통한 소득보장 모델은 작동할 수 없을 것이기에, 기본소득은 이 모든 시민에게 인간다운 생활을 보장할 수 있는 유일한 소득보장 방안이 되리라는 것이다.

 

 

그러나 기본소득을 둘러싼 동상이몽의 조짐은 이런 미래사회에의 대응에서도 관찰된다. 진보적 이상주의자들은 인구의 대다수가 불안정 근로자인 상태에서 지급되는 기본소득은 모든 사람에게 조건 없이 최소한의 생활을 할 수 있는 토대를 제공할 것이고, 극심한 양극화로 사회가 붕괴되는 것을 막아줄 것이라고 본다. 나아가 사람들은 인공지능 경제 하에서 늘어난 여유시간으로 문화적 소비를 늘이고, 로봇이 할 수 없는 창조적 문화생산을 할 수 있을 것이라고 예측한다(강남훈 2016). 물론 이를 위해서는 기본소득을 노동시간의 획기적 단축 및 높은 최저임금, 그리고 이를 떠받칠 조세체계와 결합해야 한다.

 

 

반면 우파들은 기본소득이 시장임금을 낮은 수준까지 내릴 수 있고, 인공지능 경제 하에서 기술로 인한 실업과 노동시장 유연화를 받아들일 만한 것으로 만드는 전략적 도구로 기능할 수 있다는데 주목한다(윤홍식 2016). 이는 실리콘밸리가 최근 그 어디보다도 더 열렬하게 기본소득 도입을 주장하고 있는 집단이라는 데에서도 징후적으로 드러난다. 실리콘밸리 기업가들은 기술-인간의 공존가능성을 도모하는 수단으로 기본소득에 관심을 가진다고 주장하고 있지만, 이들이 기본소득을 테크노 자본주의 혹은 실리콘밸리 이데올로기의 현대적 비전으로 활용할 우려가 커 보인다는 지적도 만만치 않다. 즉 실리콘밸리의 기본소득 제안은 인공지능 기술의 전면화로 인한 기술 실업을 노동자들의 큰 저항 없이 용인 받으려는, 그리고 이런 공포스러울 수 있는 현실을 ‘참을만한 것’으로 받아들이게 하려는 선제 제스처로 볼 수 있다는 것이다(이광석 2016). 실리콘밸 리가 주장하는 기본소득이 ‘일종의 노동의 종말 이후 생존배당 같은 느낌으로 다가온다’는 지적(이광석 2016)은 섬뜩하기까지 하다.

 

 

한국에서도 4차산업 혁명 논의가 급물살을 타면서 기본소득 논의도 함께 부상하고 있는 형국이다. 올 해 초 보도된 한국고용정보원의 ‘기술변화에 따른 일자리 영향 연구’ 보고서는 각 직종에 대한 인공지능과 로봇의 기술적인 대체 가능성을 조사했다. 이에 따르면 2025년 기계에 의한 대체로 고용을 위협을 받는 사람은 1,800만 명 가량일 것으로 나타났다. 이는 현재 전체 취업자 2,560만 명의 70%가 넘는 수치이다. 직군별로 보면 고소득 직종이 몰린 관리자군의 경우 대체율이 49%에 불과한 반면, 단순노무직군의 경우 90%가 넘었다. 이 대체율은 전문가들이 예측한 순순히 기술적인 대체율이기 때문에 기술의 도입 비용, 사회적 인식, 노사간 협상력 등에 따라 실제 대체율은 달라질 수 있다. 그러나 취약계층이 더 큰 피해자가 되리라는 것은 이론의 여지가 없어 보인다.

 

 

이와 같은 예측은 한국에서도 기본소득 논의를 이어가는 중요한 불쏘시개 역할을 하고 있다. 그렇지 않아도 취약한 사회적 안전망으로 이런 노동의 종말 시대를 수습하기엔 역부족일 것이며, 로봇과 인공지능 시대에 대비한 보다 근본적인 대안이 필요하다는 목소리가 커져가고 있는 것이다.

 

 

 

 

기본소득, 마법의 탄환인가?

 

 

이상에서 국내외적으로 기본소득제를 둘러싼 논란을 가열시킨 사회경제적 배경에 대해 살펴보았다. 현재의, 그리고 예측되는 미래의 사회경제적 상황은 분명히 많은 사람들로 하여금 기본소득을 심각한 대안으로 고려하게 만든다. 그러나 기본소득이 모든 문제를 한 번에 해결할 수 있는 마법의 탄환은 아니다. 이제 좀 더 신중한 접근이 필요하다는 입장에서 기술변화 및 노동시장 변화와 기본소득을 너무 쉽게 곧 바로 연결시키는 논리들의 위험성을 간략히 지적해보고자 한다.

 

 

첫째, 사회정책은 노동시장의 변화가 분명한 모습을 드러내기에 앞서 먼저 마련될 수는 없다는 것이다. 서구에서 러다이트 운동을 불러온 1차 산업혁명으로부터 2차 대전 이후를 지배했던 황금기 복지국가의 기본틀이 갖춰지기 전까지는 100여년이 걸렸다. 산업구조와 노동시장의 윤곽이 분명해지고 사회적 위험의 형태가 선명해진 다음에야 필요한 복지제도가 분명해졌던 것이다. 게다가 이 복지제도는 주요 사회세력 간의 정치적 관계에 매개되면서 나라마다 다양한 형태로 귀결되었다.

 

 

물론 4차 산업혁명의 진행속도는 1, 2차 산업혁명의 그것과는 다를 것이다. 파괴적(disruptive) 혁신은 나날이 거듭되고 있다. 그러나 그렇다 할지라도, 20년 후 도래할 것이라는 세계는 아직은 징후만을 보여주고 있고, 그것이 구체적으로 어떤 모습을 띠게 될지는 확실하지 않다. 유럽 복지국가의 위기와 한계를 지적하는 논의가 많지만, 여전히 대부분의 유럽 복지국가는 70%가 넘는 높은 고용률을 유지하고 있다. 사회보장체계 역시 기본소득 도입하는 쪽으로 급속히 재편되기 보다는 부분 개혁을 통해 변화하는 노동시장에 적응해 나가고 있는 추세이다.

 

 

한국은 고용사정이나 사회보험 포괄범위가 유럽에 비해 훨씬 열악하다. 그러나 그것이 기본소득의 도입을 당장 ‘최우선’ 과제로 삼아야 할 충분한 이유라고 보기는 어렵다. 신상품을 좋아하는 정치가와 언론이 잘 눈길을 주지 않는 구상품들, 즉 실업급여와 확대와 실업부조 도입, 건강보험 보장성 강화나 누리과정 예산 확보, 청년수당, 아동수당 등이 더 급한 과제일 수 있는 것이다. 기본소득 문제를 얘기하는데 재정문제를 거론하면 블랙홀에 빠지게 되니, 이 문제를 중심에 놓지 말자는 주장도 있다. 그러나 특정 시점에서 재정확대 여력이 한계가 있을 수밖에 없고, 그렇다면 기본소득은 다른 복지정책과 대체관계에 놓이며, 결국 우선순위가 문제가 된다.

 

 

둘째, 똑같은 사회경제적 배경을 염두에 두고 기본소득을 얘기한다 할지라도 기본소득의 형태, 기능, 목표는 입장에 따라 완전히 다를 수 있다는 것이다. 앞서도 예를 들었듯이 핀란드 실험이나 실리콘밸리 일부 기업가들의 기본소득안이 다르고 이상주의적 진보주의자들의 꿈꾸는 기본소득제가 다르다. 따라서 어떤 기본소득이든 좋다는 태도는 어떤 일자리도 좋은 일자리라는 신자유주의자들의 구호처럼 허망하고 위험한 일이 될 것이다.

 

 

이 점과 관련하여 기본소득과 관련된 점진주의적 사고가 갖는 위험성을 지적해두고 싶다. 기본소득은 전인구를 포괄하고, 적정한 수준이 될 때 제도 원래의 목적에 부합할 수 있는 속성을 가지고 있다. 이에 필요한 막대한 재정과 정치적 합의는 원천적으로 기본소득 ‘실험’이나 기본소득의 ‘점진적’ 도입을 어렵게 하며, 그러려는 시도들을 호랑이를 그리려다 고양이를 그리게 만드는 난감한 장애물이다. 토빈과 프리드만 등 저명한 경제학자가 참여했고 당시 대통령후보 맥거번과 닉슨이 공약화했던 미국의 기본소득 논의는 결국 기본소득과 전혀 무관한 제도들만 남겼을 뿐이다(금민 2016). 기본소득으로 시작된 핀란드의 무성한 논의도 공공부조개혁 실험으로 귀결되었다. 15조 원을 들여 5,000만 모든 국민에게 연 30만 원씩(월 25,000원) 지역 상품권 형태로 지급하겠다는 이재명 시장의 전국민대상 기본소득 구상은 기본소득이라기 보다는 자영업 살리기 대책으로 보인다.

 

 

한국의 일부 기본소득론자들은 낮은 차원에서라도, 그리고 이런 저런 조건을 달고라도 일단 그 도입이 중요하다고 생각하는 듯하다. 그러나 기본소득이 여러 가지 제한을 달고 지나치게 낮은 수준의 변형된 형태로 시작될 때 그것은 기본소득과 아무 상관이 없는 정책이 될 수 있다. 지금 한국에서 현실적으로 도입이 논의되는 이른바 기본소득들이 과연 카트야 키핑(Katja Kipping) 독일 좌파당 당수가 얘기하는 1) 지급 액수가 충분히 높아 사회정치적, 문화적 참여가 가능한 정도여야 하며, 2)높은 최저임금과 결합되어야 하며, 3) 생태적인 전환과 4) 젠더 평등에 도움이 되어야 한다는 기본소득으로 발전해 갈 수 있을까? 오히려 기본소득에 대한 잘못된 인식을 키우고 정말 기본소득이 필요할 때 그것의 도입을 어렵게 하는 부작용을 키우지 않을까?

 

 

모든 인구가 아니라 인구 일부로부터 시작하는 기본소득도 기본소득이며, 부분에서 출발해 전체로 확대할 수 있다는 점진론에 입각해 사회수당과 기본소득을 구분하지 않는 것도 문제이다. 이렇게 주장하는 사람들은 사회보험이 점차 전 인구집단에 확대하는 방식으로 제도가 완성돼왔듯, 기본소득 역시 일부 집단에서 시작해 순차적으로 확대해나가면 된다고 한다. 그러나 사회보험의 확대가 같은 원칙을 단순히 점점 더 많은 인구에 적용해 나가는 문제인 반면, 기본소득과 사회수당은 정책의 원칙과 근거가 다른 별개의 제도이다. 특정인구 집단에게만 지급되는 아동수당이나 청년수당, 기초연금은 그 인구집단의 필요를 고려한 사회수당으로서, 필요를 따지지 않고 모두에게 지급되어야 한다는 기본소득과는 다른 할당의 논리에 기반한 것이다. 이렇게 다른 논리에 기반하는 두 정책이 자연스럽게 연결될 수 있다는 논리 또한 전혀 검증되지 않은 것이다. 기초연금이나 아동수당, 그리고 심지어 청년수당에 찬성하는 사람들 중 많은 사람들이 모든 시민에게 지급되는 보편적 기본소득은 찬성하지 않을 수 있다. 사회보험 확대와 제한적 인구범위의 기본소득에서 보편적 기본소득으로의 이행은 완전히 다른 문제인 것이다.

 

 

언젠가는 기본소득이 정당성이나 효율성에서 소득-복지문제를 해결할 가장 유력한 대안이 될 수도 있을 것이다. 그러나 그 도입은 우리가 당면한 노동시장의 상황과 사회적 위험을 직시하면서, 그리고 기존 복지제도와의 관계를 고려하면서 신중히 이루어져야 할 것이다. 노동의 종말이 가까워오고 있으니 지금부터 기본소득을 준비해야 한다는 단순논리 대신, 작금의 기술변화에 버금가는 다양한 정책적 상상 속에 여러 대안들을 함께 검토하고 검증해 보아야 할 것이다. 또한 기술변화가 가져올 변화가 그토록 엄청난 것이라면 기본소득만으로 그것을 수습하기도 어려울 것이며 산업구조, 교육, 조세, 노동시장제도 등의 발본적 혁신 또한 필요할 것이다. 기본소득론이든 다른 어떤 소득보장정책이든 이를 그것을 촉발한 기술변화-노동시장변화에 대응할 다른 정합성 있는 제도들과 더불어 제시될 때 훨씬 설득력을 가질 수 있을 것으로 생각된다.

 

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[참고문헌]

 

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World Economic Forum. 2016. The Future of Job Survey.

 

 

 

불안정 노동의 확대와 복지국가 혁명¹⁾ 

 

백승호 | 가톨릭대학교 사회복지학과 교수

 

1970년대 이후 자본주의 경제체제는 질적으로 변화해 왔다. 산업구조가 제조업에서 서비스업 중심으로 전환되는 서비스 경제사회가 도래하였고, 과학기술의 발달로 인한 인지혁명은 자본축적의 원천을 노동력에서 지식과 정보로 바꾸어 놓았다. 이러한 변화는 고용계약관계를 근본적으로 바꾸어 놓기 시작하였다. 이른바 표준적 고용관계(Standard Employment Relationship, SER)가 해체되었고, 비전형적이면서 유연한 고용이 확대되었다. 이들 일자리의 대부분은 여성, 노인, 청년 등 노동시장 취약계층에 의해 충당되었다. 지난 수 십 년 동안 경제, 사회구조의 변화는 삶의 불안정성을 일상화해왔다. 이러한 삶의 불안정성은 고용의 불안정성, 소득의 불안정성, 사회적 보호의 불안정으로 이어지는 불안정성의 순환구조를 형성하고 있다(이승윤, 백승호, 김윤영, 2017).  

 

플랫폼 경제와 고용의 불안정성

불안정 노동과 관련하여 우선 주목해야할 것이 고용의 불안정성이다. 고용불안정성은 소득불안정성, 사회적 보호의 불안정성으로 이어지는 근본적 원인으로 작용하기 때문이다. 전통적 산업사회에서 정규 고용관계는 노동자와 그 가족들이 안정적 생활을 영위하게 하는 근간이었다. 기본적으로 정규 고용관계는 다섯 가지 특징이 있다. 기간의 정함이 없는 무기계약이고, 전일제이며, 종속 고용이다. 또한 상당한 근로소득을 제공하고, 정부의 보조금 지원이 없는 고용관계이다(Eichhorst 등, 2012). 그러나 정규 고용관계는 전 세계적으로 지속적인 감소추세에 있고, 동시에 정규 고용관계를 벗어난 비표준적 고용형태의 다각화가 심화되고 있다. 고용형태의 다각화 방식은 크게 근로기간을 제약하는 방식과 고용관계의 속성을 2자 고용관계에서 삼각 근로관계나 위장된 고용관계로 변형시키는 방식(가짜 자영업, 파견근로나 용역근로와 같은 삼각근로관계, 도급근로)이 있다(서정희, 백승호, 2017). 

 

고용의 불안정성 확대와 관련하여 최근에 플랫폼 노동이 주목받고 있다. 플랫폼이란 재화와 서비스가 거래되는 온라인상의 기반을 의미하며, 플랫폼 노동이란 이러한 온라인 플랫폼에서 상품처럼 거래되는 노동을 의미한다(황덕순 외, 2016). 플랫폼 경제에서의 근로관계 혹은 계약관계는 보통 두 가지 유형으로 구분된다. 하나는 크라우드 노동(crowdwork)이고, 다른 하나는 주문형 앱 노동(on-demand work via app)이다. 먼저 주문형 앱 노동은 온라인 플랫폼이 수요공급의 중개역할을 하지만, 오프라인에서 대면접촉이 이루어지는 형태의 노동을 의미한다. 택시서비스를 제공하는 우버, 한국에서의 대리운전 및 퀵서비스 음식배달 앱 노동이 대표적인 예이다(황덕순 외, 2016). 반면에 크라우드 노동(crowdwork)은 온라인 플랫폼에서 중개되어 온라인으로 불특정 다수의 노동자들이 참여하여 이루어지는 군중노동을 의미한다. 아마존 미캐니컬 터크(Amazon Mechenical Turk, AMT)가 대표적이다. 아마존 미캐니컬 터크는 작업 요청자가 플랫폼에 작업 내용을 등록하면, 다수의 군중들이 작업을 하고 작업한 양만큼 보상을 받는 서비스이다. 

 

이상과 같은 플랫폼 경제의 고용관계는 기존의 산업노동관계와 구분하여 ‘디지털 고용관계’로 명명되기도 한다(황덕순 외, 2016). 디지털 고용관계에서는 고객과 서비스를 제공하는 노동자가 플랫폼을 통해 업무에 대한 계약을 체결하게 된다. 이 경우 전형적인 삼각 계약 관계가 관찰된다. 한편으로는 고객(기업, 최종사용자, 클라이언트, 작업요구자)이 있고, 다른 한편으로는 노동자(재화와 서비스 제공자)가 있으며, 온라인 플랫폼이 이들을 중개함으로써 경제과정이 이루어진다. 온라인 플랫폼에 고객은 일감을 의뢰하고, 노동자는 그 일을 받아 가는데, 온라인 플랫폼 운영자는 웹사이트를 관리하고 개발하거나, 노동자와 고객의 계약관계를 중재하는 일종의 노동시장 기능을 수행하는 것이다. 

 

그런데 이러한 방식에서는 누가 이용자인지, 누가 근로자인지 사전에 알기 어렵고, 고객이 특정인을 선택할 수 없다. 이 과정에서 노동력을 제공하는 자가 근로자인지, 아니면 자영업자인지, 또한 사용자는 누구인지 규명하기 어려운 문제가 발생한다. 결국 이들 플랫폼 경제에서의 고용관계는 표준적 고용관계와는 전혀 다른 형태로 존재하게 된다. 모호한 고용관계(이주희 등, 2015), 가짜자영업관계(서정희, 박경하, 2015)가 온라인 플랫폼 기반에서 훨씬 더 용이해진다. 불안정 고용의 확산과 관련하여 플랫폼 노동이 지목되고 있는 이유가 여기에 있다. 

 

현재까지 플랫폼 노동의 규모가 어느 정도인지에 대한 정확한 실태조사는 거의 없다. 맥킨지글로벌 연구소의 최근 보고서는(Manyika et al., 2016) 독립노동자에 대한 현황조사를 통해 플랫폼 노동이 널리 확산되고 있음을 확인하였다. 이 보고서는 독립노동자의 특성을 ‘높은 수준의 자율성, 업무나 판매량을 기반으로 한 보상, 소비자와의 단기간 계약관계’로 정의하고 영국 등의 독립노동자를 조사하였다. 조사 결과에 따르면, 프랑스 30%, 미국 26%, 독일 25%, 스웨덴 28%, 스페인 31%가 독립노동자로서 온라인 플랫폼을 사용하고 있었다. 미국의 프리랜서 유니온에 따르면 2014년 전체 노동인구의 34%가 긱 노동자(gig worker: 조직과 정해진 출퇴근 시간 없이 수입을 올리는 노동자), 일용직, 임시직, 우버 드라이버를 포함한 온/오프라인 인력업체 계약자 등 독립계약자와 자영업자라고 보고하고 있고, 회 계법인 Intuit는 2020년 전체 노동인구의 40%가 독립계약자, 프리랜서 등으로 채워질 것이라고 예측하고 있다(Intuit, 2010). 한국도 다르지 않다. 하지만 한국의 경우 아직 온라인 플랫폼 노동에 대한 정확한 실태파악이 이루어지지 않았다. 

 

플랫폼 경제 소득 및 사회적 보호의 불안정성

온라인 플랫폼을 통한 노동력의 활용은 기업의 이익극대화 논리에 기초하고 있기 때문에, 노동력을 착취하는 특별한 작업방식이 조장되는 경향을 보인다. 그 결과 플랫폼 노동자들은 사회적 보호 수준이 매우 열악할 뿐 아니라, 대부분 최저소득 집단에 속해있으며, 근로조건이 매우 열악한 것으로 조사되고 있다(황덕순, 2016). 먼저 한국의 경우 플랫폼 노동의 사회보험 배제 수준은 매우 높게 나타나고 있다. 플랫폼 노동의 사회보험 배제는 특수고용형태 노동자들의 사회보험 배제를 통해 유추할 수 있다. 플랫폼 노동은 특수형태고용의 조직방식 변화, 임금근로자의 특수형태고용 전환과 분리될 수 없기 때문에(황덕순, 2016), 플랫폼 노동에서도 특수고용형태와 동일한 논리도 사회보험의 법적 배제가 발생한다. 기존의 조사결과들을 살펴보면, 특수형태고용 노동자들의 사회보험 적용률은 불과 7% 수준에 머무르고 있었다. 사회보험적용 비율은 산재보험이 12%인 것을 제외하면, 고용보험, 공적연금, 국민건강보험에서의 적용률이 약 7% 수준에 불과했다(조돈문 외, 2015).

 

플랫폼 노동자들은 사회보험 뿐 아니라 소득수준도 매우 낮다. 앱을 이용한 대리운전과 음식배달업에 대한 실태조사결과를 보면, 대리운전의 경우 프로그램 사용료, 대리운전보험료, 이동비용을 제외한 월 순수입은 평균 181.5만원이었고, 200만원 미만인 사람들의 비율이 60%에 달했다(황덕순, 2016). 앱음식 배달업의 경우에는 각종 비용을 제외한 월 순수입이 평균 230만원으로 전체 근로자 평균임금과 비슷한 수준이었으나, 이는 조사대상 61% 이상이 10시간 이상 일하는 앱음식 배달업의 장시간 노동 관행이 반영되었기 때문이며, 시간당 임금은 8,790원에 불과한 것으로 나타났다(황덕순, 2016). 

 

또한 플랫폼 노동자들의 소득수준은 편차가 큰 것으로 보인다. 2015년에 ILO에서 실시한 미국과 인도의 크라우드 노동자 조사결과에 따르면, 이들 노동자의 평균 소득은 1-5.5달러였지만, 아마존 미캐니컬 터크 근로자의 10%는 시간당 10달러 이상의 수입을 유지하기도 하는 것으로 나타났다. 하지만 아마존 미캐니컬 터크 업무의 90%는 시간당 2달러 이하의 업무였다(황덕순 외, 2016). 플랫폼 노동의 소득수준은 대부분의 저소득 노동자와 일부 고학력, 고숙련 중심의 고소득 노동자로 양극화되고 있다고 할 수 있다. 

 

자본주의의 질적인 변화와 복지국가 혁명

앞에서 고용, 소득, 사회적 보호의 불안정성이 순환되고 불안정 노동이 확산되는 근본적인 원인을 고용형태의 다각화로 설명하였다. 복지국가에서 고용계약관계가 중요한 이유는 전통적 복지국가의 사회정책이 유급노동에 대한 보호 특히 임금노동자에 대한 보호를 주요한 목적으로 설계되었기 때문이다. 따라서 전통적 산업사회에서의 표준적 고용관계가 해체되어 간다는 것은 전통적 복지국가의 설계도를 다시 그려야할 필요가 있음을 의미한다. 

 

여기에서 한 가지 더 고려해야할 것이 있다. 자본주의의 질적인 변화이다. 그 변화의 핵심은 산업자본주의에서 인지자본주의로의 전환이다. 현 단계 자본주의는 노동력에 의해서 가치가 창출되는 것이 아니라 지식과 정보에 의해서 가치가 창출된다. 지식과 정보의 조직화를 통해 가치가 창출된다는 것은 자본형성에서 사회적 성격이 강화됨을 의미한다. 여기서 사회적 성격은 지식축적의 역사성, 집단성과 관련된다. 지식은 오랜 시간을 거쳐 축적되는 역사성을 가지고 있다. 또한 지식은 동시대 대중들의 집단적 활동에 의해 축적된다. 이는 인지혁명의 시대에 특히 더 그러하다. 특히 4차 산업혁명에서 중요한 가치 창출 수단인 빅 데이터는 시민들이 인터넷 공간에서 자료를 검색하고, 이메일을 보내고, 온라인 쇼핑을 하는 과정에서 생산된다. 심지어는 재화와 서비스를 소비하고, 일상생활을 영위하는 과정에서도 빅 데이터는 구축된다. 

 

이 빅 데이터는 알고리즘 기술의 혁신적 발달과 결합하며 자본형성 과정에서 중요한 역할을 하고 있다.²⁾ 과거와 달리 생산과정에 직접적으로 참여하는 노동자 뿐 아니라, 직접적 생산과정의 외부에 있는 많은 사람들에 의해 만들어진 빅 데이터가 자본축적의 핵심적 역할을 하고 있는 것이다. 물론 일반 제조업이나 서비스업 기반 기업들도 빅 데이터를 광고 및 생산과정에서 활용함으로써 가치를 창출한다. 프로슈머(prosumer)³⁾라는 개념은 이러한 현상들을 정확하게 포착하고 있다. 

 

따라서 기업들은 초과이윤을 극대화하기 위해 자신들이 개발한 알고리즘을 공개하여 하나의 플랫폼을 만들고, 많은 사람들이 그 알고리즘 속에서 활동함으로써 지대를 극대화하게 하는 전략을 선호한다. 이것이 이른바 플랫폼 경제 과정이다. 하지만 이렇게 생산된 지대는 현재 지대 형성에 기여한 일반지성에게 분배되기보다는 플랫폼 기업들이 독점하고 있는 것이 현실이다. 전통적 산업사회의 토지라는 공유지에 비견되는 인지자본주의 시대의 '가상 토지'라는 공유지에서 기업들은 새롭게 지대를 추구 하고 있고, 플랫폼 경제에서 이러한 지대는 시간이 갈수록 더 커지는 경향이 있다. 그럼에도 불구하고 이러한 플랫폼 기업들의 지대 독점에 대한 규제는 매우 제한적이다. 가이 스탠딩(Standing, 2016)은 지식특허에 과도한 독점권을 부여하고 지대 추구를 용인하는 현대 자본주의를 지대자본주의(rentier capitalism)라 명명하며 비판하고 있다.⁴⁾ 

 

인지자본주의로의 전환은 직접적이든 간접적이든 생산과정에 기여한 일반지성들에 대한 시장에서의 1차적 분배를 왜곡시키고 있을 뿐 아니라, 재분배 시스템에도 영향을 미치고 있다. 앞서 언급했듯이 전통적 산업사회에 만들어진 사회보험 중심의 복지체제는 노동을 전제로 한 재분배 시스템이다. 그러나 인지자본주의하에서의 노동시장은 ‘플랫폼 노동’, ‘모호한 고용’ 등이 확산되면서 전통적 사회보험 시스템에 포괄되지 못하는 광범위한 사각지대를 만들어 내고 있다. 사회보험 중심의 복지체제는 더 이상 인지자본주의라는 생산체제의 질적인 변화를 반영하여 사회적 보호의 기능을 충분히 실현하는 데 한계가 있다. 이러한 전통적 산업사회의 복지체제와 새롭게 변화되고 있는 생산체제 사이의 제도적 부정합은 복지국가의 지속가능성을 위협할 것이다. 이러한 상황에서 일자리 창출 전략이나 사회보험 강화전략이 장기적으로 지속가능하지 않아 보인다. 사회보험 중심의 복지국가에서 더 나아가 기본소득 중심의 새로운 복지국가 혁명이 필요한 시점이다. 기본소득은 모두가 가치 창출에 참여하고 있지만, 일부 플랫폼 기업들에게 독점되고 있는 부를 공정하게 배당하는 방식의 1차적 분배 혁명이며, 노동 없는 미래의 도래에 대비하기 위한 2차적 복지국가 혁명이다. 

 

복지국가 제도들의 정합적 재구성

물론 여기서 언급하는 복지국가 혁명이라는 것이 현 시점에서 기본소득으로 사회보험을 대체해야한다는 주장은 아니다. 기본소득과 사회보험은 상호보완적으로 구성될 필요가 있다. 사회보장의 역사적 발전과정을 보아도 사회변화에 의해서 새롭게 도입된 제도와 이전의 제도들 사이의 관계는 대체 관계가 아닌 상호보완적인 관계였다. 서구에서 16세기 대량 빈곤이 발생하자 기존의 빈곤구제 방식이었던 자선은 대량빈곤의 문제를 해결하기에 한계가 있었다. 대량빈곤이라는 새로운 문제는 공공부조의 제도화로 이어졌다. 하지만 공공부조 이전 시기 빈곤구제의 역할을 담당했던 자선은 사라지지 않고 공공부조와 상호보완적인 기능을 수행하였다. 

 

19세기 말 이후 빈곤을 넘어 실업, 질병, 노령으로 인한 소득상실의 문제가 새로운 사회문제도 등장하면서 기존의 공공부조 제도로는 이 문제를 해결할 수 없었다. 이는 사회보험의 도입으로 이어졌고, 사회보험이 복지국가의 핵심적 제도로 안착되는 과정에서도, 이전의 공공부조 제도는 소멸되기는커녕 오히려 사회보험과의 상호보완적 관계 속에서 발전되어왔다. 현 시기 필요한 복지국가 혁명도 마찬가지다. 앞서 언급한 불공정한 분배의 문제 뿐 아니라, 기존의 사회보험으로는 포괄할 수 없는 사회적 위험에 대한 새로운 접근으로 기본소득이 요구되고 있다. 지금 우리에게 필요한 논의는 기본소득과 기존 사회보장제도의 정합적 재구성 방식에 있다.

 

 

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1) 이 글은 김교성, 백승호, 서정희, 이승윤(2018). 기본소득이 온다. 한국형 기본소득의 실현가능성. 사회평론 아카데미.(3월 발간)의 일부를 수정하였습니다.

 

<참고문헌>

김교성, 백승호, 서정희, 이승윤(2018). 기본소득이 온다. 한국형 기본소득의 실현가능성. 사회평론아카데미.

서정희, 백승호(2017). 4차산업혁명 시대의 사회보장 개혁: 플랫폼 노동에서의 사용종속관계와 기본소득. 법과사회, 56. 

서정희ㆍ박경하(2016). “한국의 가짜 자영업 추정을 통해서 본 비정규 근로자 규모의 오류”. ｢한국사회정책｣ 제23권 3호.

이승윤, 백승호, 김윤영(2017). 한국의 불안정 노동자. 후마니타스.

이주희, 정성진, 안민영, 유은경(2015). “모호한 고용관계의 한국적 특성 및 전망”. ｢동향과전망｣, 제95호.

조돈문 외. (2015). 민간부문 비정규직 인권상황 실태조사 : 특수형태 근로종사자를 중심으로. 국가인권위원회 발간자료, 1-395. 

황덕순 외(2016). ｢고용관계 변화와 사회복지 패러다임 연구｣. 한국노동연구원.

 

Eichhorst, Werner, and Paul Marx(2017). "Whatever Works: Dualization and the Service Economy in Bismarckian Welfare States." In The Age of Dualization: The Changing Face of Inequality in Deindustrializing Societies: Oxford University Press.

Intuit(2010). Twenty Trends That Will Shape The Next Decade. INTUIT 2020 Report. 

Manyika et al.(2016). Independent Work: Choice, Necessity, and The Gig Economy, McKinsey Global Institute.

Standing, G. (2016). The Corruption of Capitalism: Why Rentiers Thrive and Work Does Not Pay. Biteback Publishing.

복지동향 제239호: 2018년 9월 발간

 

편집인의 글

복지동향 제239호 | 김형용 편집위원장, 동국대학교 사회학과 교수

 

기획주제: 국민연금 제4차 재정계산 결과

기획1 국민연금 재정추계의 의미와 과제 | 조영철 고려대학교 경제학부 초빙교수

기획2 국민연금 4차 재정계산 쟁점과 과제 | 이재훈 사회공공연구원 연구위원

기획3 국민연금기금운용의 과제와 발전방향 |  이찬진 참여연대 사회복지위원회 실행위원

기획4 제4차 재정추계의 의미와 기금고갈론의 문제점 | 구창우 공적연금강화국민행동 사무국장

 

동향

국민연금 기금소진인식의 형성배경 | 남찬섭 동아대학교 사회복지학과 교수 외

복지국가와 기본소득“들”을 위해 | 윤홍식 인하대학교 사회복지학과 교수

 

복지톡

여성을 힘들게 하는 건 낙태가 아니라, ‘낙태죄’다 | 윤정원 인도주의실천의사협의회 여성위원장

 

복지칼럼

국민연금을 둘러싼 논란에 대한 단상 | 이미진 건국대학교 사회복지학과 교수

<기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼

 

 

▶ 취지와 목적

• 남성 생계부양자가 일하는 사회에 기초해 설계된 복지국가는 신자유주의가 초래한 사회적 위험에 무기력한 모습을 보이고 있음. 일부 군소 정당의 황당한 주장으로 여겨지던 기본소득이 일자리는 점점 감소하고 그나마 남아 있는 일자리의 질도 점점 더 나빠지고 있는 시대의 ‘실제적’ 대안 중 하나로 부상함.

• 참여연대 사회복지위원회는 임금노동에 기초한 소득보장제도를 대신해 세계 곳곳에서 논의되고 있는 기본소득과 관련된 실험을 탐구하는 세미나를 통해, 기본소득지구네트워크의 저서를 번역해 <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전>을 2018년 9월 발간함. *원서: Basic Income Guarantee and Politics

• 이에 참여연대 사회복지위원회가 탐색한 기본소득실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 시민들에게 공유하고 기본소득의 도입을 주장하고 있는 단체를 초청해 기본소득에 관한 논의의 장을 열어보고자 함.

▶ 출판기념 토크쇼 개요

• 일시: 2018년 9월 28일 (금요일) 오후 7시

• 장소: 참여연대 카페통인

• 주최: 참여연대 사회복지위원회

▶ 프로그램

• 제목: <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 출판기념 토크쇼

• 사회: 최혜지 서울여자대학교 교수

• 패널① 윤홍식 참여연대 사회복지위원회 부위원장

• 패널② 이원재 LAB2050 대표이사

• 패널③ 김주온 녹색당 공동운영위원장

• 토크 주제

  • 세계 각국의 기본소득 실험이 주는 함의

  • 한국형 기본소득 도입의 가능성

  • 청년수당(혹은 유사한 현금급여) 정책실험이 주는 의미와 과제

• 자유토론

 

▶ 기본소득 토크쇼 [참가신청/의견 남기기]

참여연대 사회복지위원회는 기본소득 실험의 국제적 경험과 실현에 대한 전망을 담은 <기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전>을 2018년 10월 4일 발간했습니다. 본 책은 리차드 K. 카푸토_{Richard K. Kaputo}가 2012년 엮은 <Basic Income Guarantee and Politics>를 번역한 출판물로, 핀란드·독일 등의 전통적인 복지국가부터 멕시코·이란까지 세계 12개국의 복지제도와 기본소득에 관한 논의를 분석한 내용을 담고 있습니다.

 

기본소득은 점점 심각해지는 빈곤과 불평등에 대응하기 위한 가장 혁신적이고, 강력하고, 직접적이고, 논쟁적인 제안 중 하나입니다. '기본소득은 복지국가의 대안이 될 수 있을까?' 이 간단하고도 심오한 물음에서 출발한 2년 간의 세미나로 시작해,한국 사회의 ‘대안’ 담론으로서 기본소득들에 관한 풍성한 논의가 있기를 기대하는 마음으로 복잡하고도 흥미로운 번역서를 출판하게 됐습니다.

 

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<기본소득, 존엄과 자유를 향한 위대한 도전> 구매처

• 교보문고 [구매하기/바로보기]
• 예스24 [구매하기/바로보기]
• 알라딘 [구매하기/바로보기]

 

"열심히 일하지 않아도 괜찮아!"

정치철학자 김만권의 새 책 이야기

 

한국 사회에서 수많은 청년들이 부당한 대우를 당하거나 불의한 상황을 목격하고도 아무런 저항을 하지 못하는 이유는 무엇일까요? 이 질문에 대한 정치철학자 김만권의 해답은 “적절한 소득과 부의 소유가 실질적으로 자유를 누릴 수 있게 하고, 불의를 향해 ‘아니오’라고 말할 힘을 준다”는 전제에 기반을 둔 기본소득, 기초자본이라는 상상력이었습니다. 미래세대에 희망을, 자유를 더할 즐거운 상상을 함께 나눌 분들을 모십니다.

 

- 일시 및 장소 :

2018년 10월 29일(월) 오후 7시 30분, 참여연대 1층 카페통인

 

- 이야기 손님 :

<열심히 일하지 않아도 괘찮아!> 저자 김만권

청년참여연대 회원이자, 다양한 삶의 가치를 존중하며 살아가는 청년 이채윤

10년 넘게 서촌에서 살고 있는 서촌맛박사 정세윤

- 참가비 : 1인 5천원(음료 제공)

- 주관 : 아카데미느티나무 청년참여연대

- 참가신청 : bit.ly/2J4EGFO

 

* 참가신청 바로가기(클릭)

 

 

2017년도 보건복지 예산안 분석 : 기초보장분야

 

김성욱 l 건양대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가

2017년 보건복지부 소관 기초생활보장 예산은 10조 3,433억 원으로 전년 예산 대비 0.31% 감소하였다.
예산증가는 금액기준으로 생계급여에서 두드러지며, 비율상으로 근로능력 수급자의 탈수급 지원이 상대적으로 높은 편이다. 반면 예산감소는 금액기준으로 의료급여, 자활사업, 양곡지원, 주거급여에서, 비율상으로는 생업자금이차 및 손실보전금, 장애인의료비, 양곡할인에서 두드러진다.

 

세부사업 평가

생계급여

생계급여 예산 3조 6,191억 원 중 현금성 생계급여 지원은 3조 6,172억 원이며, 전년도 3조 3,386억 원 대비 6.8% 인상. 나머지 19억 원은 기초생활보장관리(임차료, 여비, 연구용역비, 포상금 등)비용이다.
이러한 인상은 생계급여 수준의 인상(기준 중위소득 기준 29%→ 30%로 1%p 인상; 4인 가구 기준 최대 7만 원)과 수급자 가구의 증가(81만 가구→82만 가구) 및 국고보조율의 인상(80.75%→82.02%)으로 설명할 수 있겠다.
그러나 2017년 생계급여 예산에는 약 8만 명(6%)의 수급자 수 감소(‘16년 135만 명→’17년 127만 명)가 반영되어 있다. 보건복지부는 1인 가구 증가 추세를 반영한 것이라고 하나, 1년 사이에 수급자 수가 8만 명이나 줄어든다는 결과를 납득하기 어려우며, 공공부조 사각지대를 적극적으로 발굴하려는 정부 계획의 실효성이 의심된다.

 

주거급여

국토부로 이관된 주거급여 예산은 중위소득의 상승과 평균국고보조율의 인상, 기준임대료의 인상(4~9천 원)에도 불구하고 약 1조 원으로 전년 대비 8.7%(89,987백만 원) 감소 해당 주거급여 예산에는 맞춤형 급여체계로 전환되기 전(복지부 소관) 포함되지 않은 국토부 고유사업 예산인 주택조사, 자가개량부대비, 정보시스템 유지보수, 연구용역비 등 약 283억 원이 포함되어 있으므로 해석에 유의할 필요
했다. 국토교통부는 이러한 예산 감소가 약 7만 가구의 수급가구 감소에 기인하는 것으로 설명(LH 자료로 추정)하고 있으나 가구감소의 근거에 대해 명확하지 제시하지 않고 있다.

 

의료급여

의료급여는 3대 비급여(선택진료, 간병비, 상급병실료) 예산 증가(415억 원에서 445억 원으로 7.2% 증가), 틀니 및 임플란트 지원 인상, 작년에 반영되지 않은 중기보장성 강화예산 194억 원이 포함되었다. 그럼에도 전년 대비 1.5%(725억 원)가 감소한 4조 7,468억 원으로 편성되었다(일반수용비, 임차료, 여비, 연구비, 포상금 등 약 5억 원 포함). 이러한 감소에는 의료급여 1종 진료비 지원 대상 규모의 감소, 현 정부 역점 과제 중 하나인 4대 중증 보장성 예산 대폭 감소(738억 원에서 329억 원으로 55.5%), 이행급여 지원대상의 감소(7,392명↓) 등이 영향을 준 것으로 보인다. 그러나 예산삭감의 가장 큰 비중을 차지하는 국비보조율 인하(77.0%→75.7%)에 대해 보건복지부는 ‘최근 5년간 국고보조비율 평균’을 적용함에 따라 국비보조율이 1.3%p 인하되었다고 주장하고 있으나 이에 대한 법적 근거는 명확하게 밝히지 않고 있다.

 

긴급복지지원

‘송파 세모녀 자살’ 사건 이후, 특별한 관심의 대상이 되고 있는 긴급복지의 경우 전년 대비 16.5%(약 200억 원) 감소한 1,013억 원으로 편성했다. 이에 대해 보건복지부는 4대 중증질환 등 의료보장성 강화와 에너지바우처 사업으로 인한 수요 감소를 원인으로 설명했다. 그러나 내년 4대 중증질환 보장은 절반 이상 삭감되어 긴급복지 예산감소의 근거가 될 수 없다. 또한 큰 폭의 예산삭감으로 인해 예측과 대응이 상대적으로 어려운 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계가 심각하게 훼손될 것으로 우려된다.

 

자활지원사업

자활급여 예산은 큰 폭으로 감소(392억 원)했다. 2016년 이후 미소금융으로 통합되면서 신규대출 부재로 인한 손실보전금 미발생하여 ‘생업자금 이차 및 손실보전금’의 예산감소(약 6억 원)  전년 대비 5.4% 삭감된 4,348억 원이 편성된 것이다. 이는 자활급여의 단가 인상(3%)과 근로능력 있는 수급자의 탈수급을 지원하기 위한 근로소득장려금이 전년 대비 18.5% 증가 등에도 불구하고 자활급여 지원대상의 대규모 감축(5천 명)에 따른 결과로 해석된다.

취약계층의료비지원

장애인, 외국인 근로자, 차상위계층의 의료비를 지원하기 위한 취약계층 의료비 지원 예산은 전년 대비 1.9%(56억 원) 감소한 2,916억 원으로 편성했다. 특히 장애인의료비지원과 외국인근로자 등의 의료지원 예산은 각각 39.7%와 19.5% 감소하는 큰 폭의 삭감이 단행되었다. 장애인의료비는 2016년 추경을 통해 반영된 118억 원의 과년도 미지급금을 제외하더라도 전년에 비해 22억 원(9.4%) 삭감된 예산이며, 지원대상은 6,300여명 증가하였으나 1인당 지원단가가 63,000원 감소한 데 따른 결과로 해석된다. 장애인의 의료사각지대를 확대할 소지가 크며, 매년 예산과소편성에 따른 미지급금 문제가 국회에서 지적되고 있음을 상기할 때 동일한 문제가 내년에도 발생할 것으로 우려된다. 또한 외국인근로자 의료지원의 경우에도 의료지원 수행기관은 2개소 증가하였으나 개소 당 지원금은 21.3% 감소한 2,460만 원으로 책정했다. 외국인 근로자 증가와 다문화 사회의 경향과 상반되는 예산편성으로 판단된다.
마지막으로 차상위계층의료비 지원은 전년 대비 3.5% 증가한 2,684억 원으로 편성했다. 희귀중증질환, 만성질환, 18세 미만 아동의 1인당 진료비는 대체로 상승하였으나 지원대상이 6만 5천 명 감소하는 등 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속되고 증대 되는 점을 고려할 때 자칫 광범위한 의료사각지대를 양산할 가능성을 배제할 수 없다.

 

양곡할인지원

기초수급가구와 차상위가구에 정부양곡을 50% 할인 지원하는 양곡할인제도는 전년대비 판매가와 택배비 인상(3%)에도 생계·의료급여 수급자 지원 36.5%, 차상위수급자 지원 37.6%가 감소한 예산을 편성하였다. 이는 전년 대비 36.7% 감소한 589억 원이다. 그러나 보건복지부는 소득수준과 상관없이 탄력성이 낮은 양곡소비가 이처럼 급격하게 감소할 것으로 예측한 객관적인 자료는 아직 제시하지 않은 상태이다.

 

복지급여사후관리

부정수급을 줄이고 적정급여를 실현할 목적으로 운영되는 복지급여사후관리 사업은 2억 7천만 원에 불과한 예산규모인데 이마저도 2017년에는 약 1억 원(22%) 감소되었다. 그간 대중에게 알려진 복지시설비리에 따른 재정누수의 심각성에 비하면 상당히 낮은 예산규모라 하겠다. 이는 대통령과 정치권, 언론에서 지속적으로 제기되었던 부정수급 및 재정낭비에 정부가 제대로 대처하지 못하고 있거나 정치적 레토릭에 그친 수사일 뿐이라는 점을 말해준다.

 

결론

보건복지부는 예산 세부내역별로 다양한 인상·인하요인을 검토하였으나 2016년 기초생활보장예산과 비교할 때 특이할 사항은 거의 없다. 즉 2015년 사각지대 감소와 재정효율성 증진 등의 목적으로 출범한 맞춤형 급여체계로 우리나라 기초생활보장의 혁신이 기대되었으나 기존 복지예산 편성방식에서 진일보한 점을 발견할 수는 없었다. 오히려 0.31% 감소한 예산 편성은 심각한 복지후퇴라고 평가할 수 있겠다.
또한 핵심 기초보장 급여예산에 상당한 규모의 수급자 수 감소가 반영되어 있어 향후 광범위한 사각지대가 발생할 가능성이 증가한 점도 우려되는 바다.

IMF 세대에 새로운 경험을 허하라

 

 

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

 

 

21세기를 전후하여 한국사회에서 1997년 12월 IMF 외환위기 만큼 전체 구성원에게 이토록 장기간 막강한 영향력을 끼친 사건이 또 있었을까. IMF 위기는 미시적으로 개인 및 가구의 삶, 가치관과 생활양식뿐만 아니라, 거시적으로 노동시장과 가족구조, 그리고 더 나아가 복지국가 체제에 지대한 영향을 끼쳤다. 그로 인한 충격은 20년이 지난 현재도 가족해체, 돌봄의 위기, 최고 수준의 경제적 자살, 소득불평등, 실질임금수준의 지속적인 하락, 계층 및 세대 간 갈등과 같은 형태로 분화되고 심지어 누적적으로 나타나고 있다. 물론 IMF 외환위기가 닥친 1997년 이후 출생한 아이들은 현재 성인이 되어 사회의 한 구성원이 되어 있을 것이다. 그리고 당시에 대학생이거나 사회초년생들은 지금 사회의 오피니언 리더의 연령에 도달해 있을 것이며, 기업도산과 구조조정 등에서 살아남은 당시의 4~50대들은 현재 노인이 되어 그 중 다수는 기초연금의 대상이 되어 있을 것이라 예상할 수 있다.

 

그러나 이와 같은 기계적인 예상과는 달리 97년 이후 20년은 개인들에게 단순히 시간적 배열에 따른 자연스러운 생애과정을 허용하지 않은채 이전 세대가 경험한 위험을 다시 그 다음세대가 경험하는 방식으로 이어지고 있음을 부인하기는 어렵다. 예를 들어 우리는 20년 전 청년세대나 중장년세대가 경험한 경제위기의 충격과 고통이 20년 후 그들이 자녀세대인 현재의 청년 또는 중장년 세대에게 그 형태를 달리한 채 전승되고 있음을 쉽게 목격하고 있는 것이다. 20년이다. 몸 한 자리의 고통이 하루만 지속되어도 참기가 힘들 터인데, 몸 전체가 20년 간 아파왔지만 문제는 원인도 대책도 아직 잘 모른다. 무엇보다도 고통이 언제 끝날지 알지 못할뿐더러, 내 자식도 똑같은 고통에 시달리고 있다는 사실은 잔인하다고 밖에 표현할 방법이 없다. 그래서 1997년은 아직도 변하지 않고 진행 중이다.

 

하지만 변하는 것도 있다. 입 다물고 시키는 대로 하라는 강압을 변태적으로 즐기던 자들에게, 복지과잉이 망국의 지름길이라며 한 달 전기세 앞에 두고 목숨 끊는 이들의 마지막 길 마저 외면하던 자들에게, 부모의 능력을 자랑하며 가난한 자를 모욕하던 자들에게, 열아홉살 비정규직을 추모하는 포스트잇과 손에 든 초의 구매출처를 수사하라는 자들에게, 최저임금이라도 주라는 CF 광고에 손가락질 하는 자들에게, 자기편이 아닌 모든 자는 빨갱이라고 주저 없이 말하는 자들에게, 국민에게 용서를 빌 게 없다는 부끄러움 따윈 개나 줘버린 정치인들과 박 전 대통령에게 시원하게 손가락 하나 날려주고 보니, 우린 어쩌면 느리더라도 세상이 조금씩은 나와 내 자손이 살기에 더 나은 곳으로 바뀔 수 있다는 희망 같은걸 본 건 아닐까.

 

이제 대중들은 다른 경험을 해야 할 것이다. 생각을 내 목소리로 표현하는 것이 터부시되는 교실 내 억압을 사회에 그대로 투영한 채 숨죽여 살던 개인들에게 광장에서 소심하게나마 구호라는 걸 외쳐보도록 하는 경험을 넘어서야 한다. 자신의 목소리가 법으로 또 제도로 실현되어 그것이 밥이 되고 나무가 되고 깨끗한 물과 동네 친구가 되어 세상을 풍요롭게 했다는 경험 말이다. 그래서 세상이 나에게 이로운 방식으로 바뀐다고 나라가 망하지 않을 뿐 아니라 나와 내 자손, 이웃이 지금보다는 나은 세상에 살 수 있었음을 회상하고 추억하고 두고두고 자랑하게 해야 한다. 새로운 꼰대주의를 만들어줘야 한다. 야근을 당연하게 여기며 주말에도 회사 야유회에 다니고 부장의 이삿짐을 날라줬다며 아랫사람을 나무라는 그런 꼰대 말고 말이다.

 

연령의 문제

 

 

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

 

 

지금 우리는 슈퍼컴퓨터에 집적화된 빅데이터로 운영되는 고도화된 복지시스템을 가지고 있지만, 비슷한 처지라도 누군 받고 누군 못 받는다. 누가봐도 혜택의 대상인데 그렇지 못한 경우가 흔하다. 때론 억울하다 볼멘소리하고 말지만, 기준의 문제는 ‘송파 세 모녀’ 사건처럼 경우에 따라 생사의 문제가 되기도 한다. 아무리 첨단복지시스템을 갖추어도 그건 일차적으로 제도운영의 문제이지, 시스템 안에 존재하는 복지대상들에게는 언제나 기준이 문제가 된다. 결국 기준이 시스템을 좌우하고 급여수준과 대상을 결정한다.

 

 

요새 연령기준, 특히 노인의 연령이 논란의 대상이다. 노인에 대한 사회적 인식이나 고령자들의 건강상태를 고려해 볼 때 65세로 대충 합의되는 노인기준연령을 70세 정도로 상향하자는 것이다. 물론 노인만 연령기준의 문제를 가진 것은 아니다. 우리가 알고 있는 청소년은 청소년기본법(9~24세), 청소년보호법(만 19세 미만)에서 각기 다른 연령기준을 가지고 있고 아동 또한 아동복지법(18세 미만), 근로기준법(15세 미만 또는 재학 중일 경우 18세 미만) 등에 따라 기준 연령이 다르다. 형법에서는 14세 미만을 형사미성년자로 처벌하지 않으며, 민법은 19세 이상이 되면 성년으로 인정한다. 그러다 보니 어떤 법에서는 청소년이었다가 또 어떤 경우는 아동이 되기도 한다. 게다가 기준의 경계도 모호하다. 예를 들어 청소년보호법에 만 19세 미만에게는 담배와 술을 판매하지 못하도록 하는 규정이 있긴 하지만, 단 1살 차이로 18세는 안되고 만 19세는 된다는 주장을 뒷받침할만한 어떤 결정적이고 객관적인 차이의 증거를 내세우기는 사실상 어렵다.

 

 

피상적으로 볼 때 노인기준연령이 논란이 되는 것은 단순히 노인인구가 통계적으로 늘어나는 데서 비롯된 것일 수 있다. 즉 전체 인구에서 차지하는 노인인구의 비율이 너무 높다는 것이다. 이 경우 가장 근본적인 해결책 중 하나는 비노인 인구를 증가시키는 것이다. 분모(전체 인구수 혹은 비노인 인구수)를 키우면 자동적으로 노인인구 비율은 감소하기 때문이다. 따라서 국가의 전방위적인 저출산 정책이 성공하게 되면 어느 정도는 이 문제가 해결된다. 그러나 잘 알려져 있듯 저출산 정책은 상당한 재정이 소요되며 정책효과 또한 장기적이고 장담할 수 없다는 단점이 있다. 이 때 정부를 유혹하는 아주 손쉬운 또 다른 대책이 있다. 그것은 노인 인구수를 줄이는 것이다. 즉 기존의 노인을 노인이 아니라고 새롭게 규정하는 것. 정부가 현재 추진 중인 노인기준연령(대략 70세 정도) 변경시도는 단번에 혹은 단기간 내에 노인인구 비율의 문제를 해결하는 데 도움이 될지 모른다.

 

 

그러나 언제나 정책은 의도를 내포한다는 자명한 사실을 상기한다면, 이는 단순히 숫자의 문제가 아니다. 정부가 65세를 70세로 바꾸려는 의도가 문제가 되기 때문이다. 숫자를 바꾸면 현재 65세 기준인 각종 노인복지정책의 수혜대상이 큰 폭으로 감소하게 된다. 국민연금, 기초연금, 지하철 경로우대, 노인장기요양보험, 노인일자리사업, 치매검진, 노인독감무료접종, 노인주거복지시설 입소지원 등이 한 순간에 혹은 점진적으로 수혜노인의 수를 줄이게 된다. 이를 통해 정부는 대규모 복지개혁이라는 정치적 위험을 손쉽게 피해가면서 엄청난 복지재정 절감을 달성할 수 있게 된다. 이런 의미에서 기준의 문제는 재정의 문제를 수반한다. 수많은 전문가들이 노인기준연령 변경 논의가 노인에 대한 사회적 인식이나 건강상태의 변화 때문이라는 주장을 신뢰하지 않을 뿐 아니라 심각한 우려의 눈으로 바라보는 이유가 여기에 있다. 물론 정부는 오랜 기간 누려왔던 복지혜택을 기준 숫자 변경 하나로 박탈당하게 될 노인과 그 부양을 일부 혹은 전부 책임지는 자녀세대가 거칠게 저항할 것이라 예상할 것이다. 따라서 이러한 개혁이 성공하려면 노인과 자녀세대들이 이러한 변화를 심리적으로 수용하고 이해하고 스스로 감내할 수 있어야 한다. 그래서 자신 혹은 자신의 부모가 당장 이달부터 기초연금을 받지 못하더라도 ‘나라에 돈이 없기 때문’이라거나 ‘우리 가정만이라도 떳떳하게 벌어서 살아야 해’라고 스스로를 설득하도록 만들어야 한다. 오랜 기간 대중적으로 살포되어 온 ‘복지과잉’, ‘포퓰리즘’, ‘복지병’, ‘심각한 국가부채’ 등의 용어가 이러한 불만이 정치화되지 못하도록 막는 데 효과적으로 작용할 것이다. 이런 의미에서 기준의 문제는 고도로 정치적인 주제이기도 하다.

 

정부의 부풀리기식 보건복지예산 발표의 문제점

 

 

 

 

 

 

 

 

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

 

매년 정부는 보건복지분야 예산안을 보도자료 형식으로 발표해 왔다. 작년 여름 정부는 2017년 예산이 400조 원이 넘는 슈퍼예산이자 보건복지노동분야에 130조 원이라는 사상최대의 예산을 투입한다고 공포했다. 물론 언론은 이를 대서특필하였고 박근혜 정부는 국민들에게 자신들이 ‘복지’에 정부예산의 30% 이상을 투입했다고 홍보에 열을 올렸다. 물론 참여연대는 이러한 정부의 올해 복지예산 홍보가 상당한 문제를 가진 허구에 기인한다는 점을 비판하긴 했으나, 여전히 많은 국민들은 우리나라의 복지재정 수준이 타 분야에 비해 상당히 높고 정부 재정에 큰 부담을 안기는 분야라는 인식을 갖고 있는 것으로 보인다. 그리고 그 때마다 ‘복지 포퓰리즘’이나 ‘복지병’과 같은 말은 입에 올리기 좋은 소재가 된다.

 

그러나 사실 정부나 언론이 유포했던 정부예산의 3분의 1이 넘는다는 ‘복지예산’은 보건분야, 복지분야, 그리고 노동분야 예산을 모두 합한 금액이다. 이 정도만 제대로 이해해도 정부의 주장이 얼마나 과장된 것인지 알게 된다. 하지만 조금 더 들어다보면 이들 주장이 얼마나 부실한 기초에 근거해 있는지를 알게 될 것이다.

 

정부가 발표하는 보건복지노동분야 예산안은 크게 기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육가족여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반, 보건으로 구분되어 있다. 여기서 몇 가지 질문이 든다. ‘취약계층지원’은 어떤 의미인지, 노인과 청소년을 한데 묶은 이유는 무엇인지, ‘주택’이 들어간 이유는 무엇이며 그 세부항목은 어떻게 되는지 등. 예를 들어 주택을 보자. 독자들은 ‘보건복지노동분야’ 예산에 전체 예산(공적연금 지출예산 포함)의 16.3%로 공적연금 다음으로 많은 예산이 배정된 ‘주택’이 복지분야 예산에 들어가 있는 것은 의아하다. 이에 정부는 보도자료를 통해 국민들의 주거복지에 어떤 노력을 기울였다는 설명을 한다. 그런데 세부적으로 살펴보면 사정은 다르다. 2016년 12월 5일 국회에서 최종 확정되어 정부이송된 세입세출별예산안에 들어있는 국토교통부의 사회복지 분야(080사회복지) 예산을 하나씩 분리해냈다.

 

먼저 국토부는 크게 ‘기초생활보장’ 분야의 주택정책지원(기초생활보장제도의 주거급여지원)과 ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상, 그리고 내부거래지출 예산을 사회복지 예산으로 편성하였다. ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상은 다시 주택가격조사지원, 주택정책지원, 주거환경개선지원으로 구분되며, 내부거래지출은 회계기금간 전출이 이에 해당된다. 이름만 들어서는 어떤 사업에 ‘복지’ 예산을 쓰겠다는 것인지 알기가 어렵다. 그래서 국토부의 예산사업설명서를 통해 국토부가 ‘사회복지’에 쓸 것이라고 국회에 보고한 구체적인 사업이 무엇인지 간단히 몇 가지만 톺아보았다.

 

 

주택가격조사지원 예산(652억 원)은 주택시장의 흐름 파악을 위한 주택가격조사와 주택공시가격조사, 비주거용부동산 가격조사에 쓰이며, 주택정책지원(31억 원)은 공동주택관리분쟁조정센터 운영비, 하자심사분쟁조정위원회 업무위탁에 배당된다. 주거환경개선예산(354억 원)은 재정비촉진사업지원과 노후공공임대주택시설개선에 활용되며, 내부거래지출(6,859억 원)이란 주택도시기금전출금으로 전액 지출된다. 이것들이 정부가 말하는 ‘사회복지’ 예산 항목의 한 단면이다. 심지어 이는 오직 정부회계상 ‘080사회복지’라는 장에 걸쳐 있는 것들만 몇 가지 파악한 것에 불과하다. 문제는 정부가 매년 보건복지노동분야 예산을 발표하면서 각 분야가 어떤 구체적인 사업으로 구성되어 있는지 정확하게 밝히지 않고 있다는 것이다. 그래서 거의 대부분 기금회계로 움직이는 국민연금 지출은 정부예산에 편입되지 않음에도 불구하고 매년 예산안 발표 항목에 포함되어 마치 정부가 스스로 노력하여 복지예산을 마련한 것처럼 호도하는 용도로 활용되고 있는 것이 현실이다.

 

정부가 우리의 세금을 어디에 쓰는가를 확인하는 것이 중요하다는 점은 오랫동안 강조되어 온 바이다. 하지만 정부의 ‘복지회계’를 꼼꼼하게 들여다보고 정부 스스로 과장해 온 복지 ‘노력’의 실체를 밝히는 것도 중요할 것이다. 이제 다시 내년 복지예산안을 둘러싼 논쟁이 시작될 것이다. 올해 보건복지 예산안이 국회를 통과한 지 얼마나 됐다고 내년 예산 얘기냐고 하겠지만, 이제 곧 정부 각 부처는 내년도 예산안을 기획하고 예산국회에 대비할 것이기 때문에 사실 지금부터가 내년 예산의 시작이라고 할 수 있다. 그리고 정부의 예산안이 확정되면 큰 변화가 없는 한 우리의 저복지 현실과는 동떨어진 ‘사상 최대의 복지예산’이라는 제목의 기사를 생산하는 데 열을 올릴 것이다. 올해 어떤 정치세력이 집권을 하던지 이러한 부풀리기식 복지예산안 발표의 관행이 사라져 국민들에게 복지예산이 과잉되어 있다는 인식을 심어주는 행태를 이제는 멈추길 바란다.

2018년도 보건복지 예산안 분석-기초보장 분야

 

김성욱 | 호서대학교 사회복지학과 교수

 

전체적인 평가 

 

기초생활보장예산은 2015년 7월 1일 시행된 국민기초생활보장법 개정에 따라 주거급여는 국토부로, 교육급여는 교육부로 각각 이관·분산되었으나, 본 분석에서는 포함하여 분석하였다. 2018년 기초생활보장예산은 생계급여(3조 7,216억 원), 주거급여(1조 1,252억 원), 교육급여(1,312억 원), 의료급여(5조 3,466억 원), 긴급복지(1,113억 원), 자활지원(4,735억 원), 취약계층 의료비지원(2,984억 원) 등 총 11조 3,165억 원으로 편성되었으며, 전년 추경예산 대비 3.21% 증가하였다.

 

 

기초생활보장예산은 2017년 대비 증가하고 급여수준도 소폭 향상되었다. 주거급여의 경우, 대통령 공약 사항 이행 실현을 위해 가장 많은 예산이 편성되었다. 그러나 세부항목별로 살펴보면, 2017년 복지축소를 일부 만회하는 정도의 인상분만 반영한 것으로 보인다.

 

세부사업 평가

생계급여

기초생활급여의 가장 많은 비중은 생계급여이며, 전체 기초생활급여 중 73.2%를 차지한다. 다음으로 22.1%를 차지하는 주거급여 순으로 나타난다. 

 

생계급여는 2018년 3조 7,216억 원의 예산이 편성되었고, 2016년 대비 378억 원, 1.0% 증가한 것이다. 내년 기준 중위소득 1.16%(5만 2,000원) 인상에 따른 급여수준의 상승과 부양의무자 기준 완화 등을 반영한 예산이다. 생계수급액은 가구당 연 457만 원(전년대비 1.78%, 8만 원 상승), 개인당 연 295만 원(1.72%, 5만 원 상승)으로 낮은 수준이다. 이는 2017년 대비 수급자수를 감소 추계하여 반영한 결과로 판단된다. 2018년 수급자 수를 2017년에 비해 1만 명, 6,000 가구 적은 126만 명, 81만 4,000 가구로 계측하였다. 결국 생계급여 예산은 생계급여 수준 확대를 위한 정부의 의지는 반영되지 않은 소극적 예산 편성이라 볼 수 있다.

 

주거급여

국토교통부로 이관된 주거급여의 경우 2017년 대비 18.81% 인상된 1조 1,252억 원의 예산이 편성되었다. 이는 내년 10월부터 주거급여의 부양의무자 기준이 폐지되면서 신규수급가구가 약 65%(58만 가구)가 증가한 최대 136만 9,000 가구로 예상(‘18.9월까지는 83만 1,000 가구)된 데 따른 결과이다. 

 

그러나 국토교통부가 부양의무자기준 폐지에 따른 신규 수급자의 월평균지급액을 산정한 기준이 명확하지 않다. 국토교통부는 신규 수급자의 월평균지급액을 기존 수급자의 약 77.9%로 산정하였는데 이는 신규 수급자를 생계급여기준(기준 중위소득 30%)을 초과해 자기부담률이 존재하는 가구로 판단한 것으로 추정된다. 따라서 부양의무자기준 폐지를 통해 유입되는 신규 수급자에 대한 정확한 기준을 바탕으로 한 예산이 편성되어야 할 것이다. 

 

교육급여

교육부로 이관된 교육급여는 2.36% 인상된 1,312억 원이 편성되었다. 학생수가 2.84% 감소하지만 초중고 부교재비, 학용품비, 교과서대의 단가인상과 그간 배제되어 왔던 초등학용품비 신설에 따른 결과로 볼 수 있다. 1인당 평균 연 34만 7,400원으로 2017년 1인당 평균 지급액 32만 9,700원에 비해 약 1만 7,700원 인상된 금액이다. 

 

의료급여

의료급여는 2016년에 비해 1.98% 인상된 5조 3,466억 원이 편성되었다. 의료급여 수급자 진료비, 부양의무자 기준 완화에 따른 추가 진료비, 1종 외래본인부담금 지원, 본인부담 보상금 및 상한액 지원비, 북한이탈주민 취업특례자 진료비 등 대부분의 세목에서 증가를 보인 데 따른 결과로 보인다.

 

의료급여 1종은 수급대상자가 전년보다 증가하고, 단가도 8.1% 인상된 반면 의료급여 2종, 타법 1종 대상자의 지급 단가가 각각 9.2%, 8.1% 인상되었지만 수급자수는 감소 추계하였다. 또한 매년 국회에서 지적되어 온 진료비 미지급금의 경우 올해 4,671억 원(추경포함)에 비해 대폭 감소된 1,387억 원으로, 내년에도 국회에 추경을 요청하게 될 소지가 크다는 점에서 이와 같은 예산수립 관행에 대한 합리적 개선조치가 필요해 보인다. 

 

긴급복지지원

긴급복지지원은 내년에도 큰 폭으로 삭감된 1,113억 원이 편성되었는데, 작년대비 8.24%, 100억 원이 감액되었다. 2015년, 2016년 집행률이 100%에 달함에도 불구하고 2018년 예산을 삭감한 이유가 명확하지 않아 예산 편성에 대한 합당한 설명이 요구된다. 

 

긴급복지지원사업은 송파 세 모녀 자살 사건이 발생하지 않을 수 있도록 대상자에게 충분한 재정적 수단이 되어야 한다. 그럼에도 불구하고 긴급복지지원사업은 ‘위기상황’이라는 모호한 정의로 인해 신청이 어려운 경우가 발생하고 있고, 지원 수준이 지나치게 한시적인 한계가 있다. 또한 2006년부터 도입 된 긴급복지지원제도는 매년 일정치 않은 예산이 편성되고 있는데, 사회적으로 논란이 되는 사건이 발생하면 다음해에 예산이 크게 늘었다가 논란이 없으면 축소되는 패턴이 반복되고 있다. 예를 들면 2014년 ‘송파 세 모녀’ 사건 발생 이후 2015년 급격히 예산이 증가하였고 이후 예산이 삭감되고 있다.

 

자활지원

자활지원은 자활사업, 생업자금이차 및 손실보전금, 근로능력 있는 수급자의 탈수급지원, 근로능력심사 및 평가운영 예산으로 구분된다. 그 중 자활사업 예산은 전년 대비 9.63% 인상된 3,756억 원이 편성되었다. 이는 자활지원 중 가장 많은 비중을 차지하는 자활근로 급여단가의 인상과 급여대상의 증가(5,000명)에 기인하는 것으로 판단된다. 

 

그러나 급여대상 증가는 이미 2017년 예산수립시 5,000명을 감축한 것을 회복시킨 것에 불과하다. 결국 2018년 예산이 2017년에 비해 증가한 것이나 2016년 결산액과 비교할 때 증가분은 2.47%로 크게 낮아진 것이다. 

 

취약계층 의료비지원

취약계층 의료비지원은 장애인의료비지원, 외국인근로자 등 의료지원, 차상위계층지원으로 구분되며, 2018년 예산은 2,984억 원으로 전년 대비 인상률이 0.13%에 불과하다. 이는 저소득 장애인에 대한 의료비지원이 16.33% 감소 한 230억 원만 편성되었고, 외국인근로자 등 의료지원은 전년과 동일하며, 차상위계층지원은 1.82% 소폭 인상되었다. 

 

그러나 장기적 경기침체와 실질가구소득의 감소, 노동시장 불안정성의 지속 등 차상위계층의 불안정성을 고려할 때 대상자수를 2만 명 감소하여 추계한다면 향후 의료사각지대 발생 가능성이 클 것으로 예상된다. 

 

결론

전반적으로 기초보장 관련 예산은 증가했다. 그러나 대통령 공약사업인 주거급여를 제외하면 두드러진 예산액 증가나 프로그램적 개선은 발견하기 어렵다. 오히려 2018년 예산에서도 지속적으로 문제제기 되어 온 과소편성 경향과 향후 추경을 통해 부족분을 보충하려는 의도를 확인할 수 있었다. 이처럼 추경을 통해 부족분을 보충하는 관행에 대한 공론화 및 개선 조치가 필요하다. 

 

의료급여와 함께 가장 높은 비중을 차지하는 생계급여의 경우 기준 중위소득인상과 부양의무자 기준 완화 등에도 불구하고 급여의 ‘수준확대’를 위한 별도의 조치나 노력은 발견하기 어려웠다. 또한 대통령 공약에 따라 부양의무자기준이 처음으로 폐지되는 주거급여의 경우, 신규 수급자의 월평균지급액이 기존 수급자에 비해 낮게 책정하여 예산이 과소추계 된 것으로 보여 예산 심의과정에서 시정되어야 할 것이다. 

 

긴급복지지원의 불합리한 예산삭감과 차상위계층에 대한 의료비지원 대상의 축소는 과거 ‘송파 세 모녀 자살’ 사건으로 확대된 비수급빈곤층 문제 해결을 위한 위기가구의 적극적 발굴 및 지원체계의 구축을 심각하게 훼손할 소지가 있다. 

 

2018년 10월부터 적용되는 일부 급여에 대한 부양의무자 기준 폐지와 그에 따른 급여 및 대상의 확대는 긍정적으로 평가되는 부분이다. 다만 현 정부 최초의 기초생활보장 부문 예산임에도 불구하고 대통령 공약이행을 위한 주거급여 확대 외에 국정운영 철학과 방향성을 확인하기 어려우며, 광범위한 취약계층 지원을 위한 구체적인 전략이 없이 일부 프로그램상의 개선만 반영한 채 기존 사업을 관례적으로 이행하기 위한 수세적인 예산이라 평가할 수 있다.