문재인 정부가 토지공개념을 헌법에 명시한다고 하니까 비대언론과 자한당과 일부 학자 등이 ‘토지공개념이 사유재산제와 재산권의 근간을 흔든다’는 말들을 쏟아내는 모양이다. 무지의 소산이거나 악의적인 왜곡이다. 문제는 선량한 주권자들이 비대언론 등의 곡학아세에 현혹될 수 있다는 점이다. 따라서 토지공개념이 사유재산제를 부정하는 것도, 재산권의 근간을 흔드는 것도 아니라는 사실을 알릴 필요가 강하게 있다.

먼저 우리는 대한민국 헌법에 담긴 사유재산권 보장, 재산권 행사의 사회적 구속성, 토지재산권의 특수성 등을 살펴봐야 한다.  

 

대한민국 헌법은 사유재산제와 재산권을 보호, 재산권의 행사는 공공복리에 적합해야, 토지재산권은 다른 재산권에 비해 공공복리 적합의무가 높아

대한민국 헌법은 제23조 1항 1문에 「모든 국민의 재산권은 보장된다」고 명시해 사유재산제와 사유재산권을 보장하고 있다. 그리고 동조 동항 2문에 「재산권의 내용과 한계는 법률로 정한다」라고 하여 사유재산의 구체적 내용과 범위를 입법자인 국회에 위임하고 있다. 또한 헌법 제23조 제2항은 「재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다」라고 하여, 법률로써 내용과 한계가 이미 확정된 구체적 재산권도 이를 행사함에 있어서는 공공복리에 적합하여야 한다고 선언하고 있는데, 이를 재산권의 사회적 구속성이라 한다.

토지재산권도 분명 재산권의 일종이다. 하지만 토지재산권은 본질적 속성과 사회적 영향력 등의 측면에서 다른 재산권에 비해 무거운 사회적 구속을 받아왔다. 헌법적인 관점에서 보자면 토지공개념은 토지재산권에 대해 가중된 사회적 구속성이라고 할 수 있다.

이를 쉽게 풀어 설명하자면 ‘대한민국 헌법은 입법기관인 국회에서 내용과 한계를 정한 사유재산권을 보장하는데, 법률로 정해진 사유재산권이라고 해서 마음대로 행사하는 건 용납되지 않고 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다. 재산권 중에서도 토지재산권은 재산권의 속성이나 재산권 행사가 사회에 미치는 영향력이 워낙 커 다른 재산권보다 훨씬 더 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다’ 정도가 될 것이다.

사회적 구속성이 높은 토지재산권이라 해도 제한에는 엄격한 요건과 한계가 따라

이렇게 다른 재산권에 비해 사회적 구속성이 높은 토지재산권이라 해도 제한에는 엄격한 요건과 한계가 따른다. 대한민국 헌법 제37조 2항은 「국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다」라고 규정하고 있다. 여기에 토지재산권을 넣어 설명하면 대략 이렇게 될 것이다.

‘국가가 토지재산권을 제한하기 위해서는 국가안정보장, 질서유지, 공공복리라는 단 세 가지 목적만을 위해, 필요한 범위 내에서(여기에서 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 구성요소로 하는 과잉금지원칙이 도출된다), 반드시 법률(즉 의회가 법률을 만들어야 한다)이라는 형식으로 제한할 수 있는데, 이런 조건을 모두 충족시킨다고 해도 토지재산권의 본질적인 내용(헌법재판소는 재산권의 경우 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등을 본질내용침해의 예로 들었다)을 침해한다면 허용될 수 없다’

즉 문재인 정부가 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 수준의 토지공개념을 헌법에 명문화하더라도 입법기관인 국회가 법률의 형식으로 명문화된 토지공개념을 제도화하여야 하고, 그렇게 제도화된 토지공개념 관련 법률도 헌법재판소에서 사법심사의 대상이 되는데 이때 헌법재판소는 과잉금지원칙과 본질내용침해금지원칙 등을 기준으로 위헌성 여부를 판단하게 되는 것이다.

토지공개념 명문화는 고율의 보유세와 각종 개발이익환수장치 구축의 헌법적 근거 마련으로 이해해야

위에서 살핀 것처럼 문재인 정부가 추진하는 토지공개념 명문화는 사유재산제의 근간을 흔드는 것도, 재산권의 본질을 침해하는 것도 아니다. 그런 것과는 아예 관계가 없다. 다만 문재인 정부가 추진하는 토지공개념이 헌법에 명시되면 고율의 보유세 및 각종 개발이익환수장치의 헌법적 근거가 명확해지고, 이를 통해 토지불로소득 환수에 대한 입법자의 입법재량의 범위가 한결 확대될 가능성은 높다.  

또한 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 문재인 정부의 토지공개념안이 헌법에 명문화되면 기존 토지공개념 관련 각종 입법 가운데 유독 과세와 관련해 엄격하게 심사했던 헌법재판소의 관점과 태도도 전향적으로 바뀔 수밖에 없을 것이다.

 

청와대는 지난 22일 헌법 개정안 전문을 공개했다. 개정안 내용 중에서 특히 눈이 가는 부분은 역시 기본권 부분이다. 기존 헌법이 그간 변화한 사회 구조와 조건들을 담지 못한 탓에 사람들이 기본적으로 누려야 할 권리에 대해서 소모적인 논쟁들이 빈번했던 것도 사실이었기 때문이다.

이번 헌법 개정안에서는 기본권의 주체는 기존 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대되었으며 공무원 노동3권의 보장, 생명권과 안전권의 신설 등의 큰 변화가 있었다. 하지만 이번 개정안 중 위에 언급한 변화한 사회 구조와 조건들에 가장 부응하는 부분은 신설된 ‘정보기본권’이다.

청와대는 정보기본권의 신설 취지에 대해 “정보화 사회로 빠르게 진전되고 있는 현실을 고려하여 알권리 및 자기정보통제권을 명시적으로 확인함으로써 이에 대한 보장을 강화하고, 정보기본권 보장을 위한 핵심적인 사항으로서 정보의 독점과 격차로 인한 폐해에 대해서는 국가가 예방 및 시정을 위하여 노력하도록 함” 이라고 밝히고 있다. 이에 따라 신설된 정보기본권에 대한 내용은 다음과 같다.

헌법에 정보기본권과 알권리를 직접 언급하고 있는 국가들은 아직까지 그리 많지 않은 마당에 알권리와 개인정보에 대한 자기통제권이 이번 개정안에 포함되어 있는 것 자체가 실제로 일종의 발전인 것은 분명하다. 하지만 이번 개정안의 정보기본권에 대한 평가가 그렇게 단순하게 종료되면 안 될 것 같다. 헌법은 물론 국가가 지향하는 가치에 대한 선언이기에 단순·명확한 조문을 가질 수 있다. 하지만 이번 개정안의 정보기본권 조항 내용은 그저 단순하기만 해서 오히려 모호함을 남긴다. 그럼 무엇이 문제인지 한 번 알아보도록 하자.

우선 첫째로 기본권 부분의 주체를 국민에서 사람으로 확대해 놓고 정보기본권 조항에서는 다시 대상을 국민으로 한정 짓고 있다. 특별한 목적이 있는 것인가? 아니면 단순한 오타인가? 현재로서는 도무지 그 이유를 알 수가 없다. 신설되는 정보기본권 조항과 직접적인 관련을 맺고 있는 현행법은 『공공기관의 정보공개에 관한 법률』(이하 정보공개법)이다. 현행 정보공개법에서는 심지어 아직 차별적인 절차가 다소 존재하기는 하지만 이미 외국인에게도 정보공개청구권을 부여하고 있다. 이렇게 되면 오히려 현행법보다 이번 개정안이 기본권의 보편성을 위축시키게 된다.

두 번째로 개정안의 ‘알권리’는 무엇을 알권리를 말 하는가? ‘안다’라는 말의 의미가 완결성을 지니기 위해서는 기본적으로 목적어를 필요로 한다. ‘안다’라는 상태는 언제나 ‘무엇’인가를 알고 있는 것이다. 결국 ‘무엇’이라는 말이 생략될 수 있는 경우는 겨우 맥락상, 또는 편의상 말하거나 쓰는 이와 듣거나 보는 이 사이의 암묵적인 교감과 동의가 있을 때뿐이다. 물론 이번 개정안이 보편적인 개념으로 알권리를 차용했을 수 있다. 하지만 그럴 경우일지라도 최소한 차용한 보편적인 개념으로서 알권리가 ‘무엇’을 알 권리인지는 짧게라도 명시되어야 향후 소모적인 개념 논쟁을 방지할 수 있으며 기본권의 보장을 명확히 할 수 있다.

그러면 이미 정보기본권을 다루고 있는 다른 나라의 헌법은 알권리를 어떻게 다루고 있는지 살펴보자.

독일의 기본법과 스위스의 헌법에는 알권리라는 개념이 직접 명시되지는 않지만 유사한 개념인 정보접근권이 서술된다. 두 법 모두 접근의 대상, 알권리의 ‘무엇’을 알 권리가 있는가에 대해 “일반적으로 접근할 수 있는 정보원”으로부터 정보를 취득할 수 있는 권리를 명시한다. 여기서 “일반적으로 접근할 수 있는 정보원”이라는 것은 공공에 이미 공개되어 있거나 합리적·상식적 차원에서 합법적으로 접근할 수 있는 모든 정보들을 말한다.

핀란드 헌법은 여기서 한 걸음 더 나아간다.

핀란드 헌법 역시 정보에 대한 접근을 표현의 자유에 포함시킨다. 핀란드 헌법은 알권리와 정보접근에 대해 독일과 스위스처럼 이미 공개된 문서와 기록 일반뿐만 아니라 특별히 공공정보를 비교적 구체적으로 명시하고 있다. 공공기관이 보유한 문서와 기록은 공개하며 이것은 구체적인 법률에 의해서만 제한될 수 있다는 것이다. 다소 긴 느낌은 있지만 핀란드의 경우 헌법이 공공기관의 문서와 기록까지 명시하며 사람들의 알권리가 어디를 향하고 있는지 명확히 할 뿐만 아니라 자연스럽게 국가의 공공정보의 기록 및 관리, 공개의 의무에도 보다 강한 책임을 부여하고 있다.

이번 청와대의 헌법 개정안의 경우 기존 헌법과 마찬가지로 표현의 자유에 관련된 조항은 별도로 존재한다. 앞서 살펴본 대로 독일, 스위스, 핀란드의 경우에는 표현의 자유와 알권리에 관한 보장이 한 조항에 합쳐져 있는 있지만 오히려 알권리는 보다 명확한 언어로 보장하고 있다. 반면 청와대 개정안은 애써 신설한 알권리가 ‘무엇’을 알 권리인지, 모든 사람이 아닌 대한민국 국민들만이 가진 알권리는 ‘어떻게’ 보장하고자 하는지 너무 단순·모호해서 알 길이 없다.

문재인 대통령은 26일 개헌안을 국회에 제출했다. 이제 공은 완전히 국회로 넘어간 셈이다. 헌법 개정안이 담고 있는 가치는 긍정적이지만 국회에서라도 조문안의 완성도는 다시 한 번 면밀히 따져봐야 하지 않을까. 어쩌면 그게 국회발 개헌의 명분이자 첫 걸음이 될 수도 있다.

*이 글은 팩트체크 전문 미디어 뉴스톱에도 게재되었습니다. 정보공개센터는 언론협력사업의 일환으로 뉴스톱과 제휴를 통해 팩트체크 보도 지원을 하고 있습니다. 앞으로 정보공개센터와 뉴스톱의 팩트체크 보도에 많은 관심 부탁드립니다.

바야흐로 개헌 문제로 제도정치권 세력간에 주도권 싸움이 벌어지고 있다. 여러 시민사회단체들도 분주하게 움직이며 다양한 의견들이 표출되자 연일 뜨거운 논쟁이 이어지고 있다. 그러나 매일같이 펼쳐지는 일상의 뉴스를 접하면서 역사적 책임을 다해야 할 입법기구로서 국회의 정치적 행보에 실망감을 느끼지 않을 수 없다.

현재 국회의 태반의 의원들은 이명박근혜 9년의 시절에 배태되고 형성되어 온, 달리 말하면 이명박근혜라는 사악하고 무능하고 부패하고 반역사적인 정권들을 배양하고 묵인해온 공범적인 구조 속에서 구성되었다. 따라서 논리적으로 따지자면박근혜가 탄핵되고 이명박이 구속되면서 이에 책임을 져야 할 현재의 정치구도는 역사적 흐름 속에서 규범적 정당성을 상실한 상태이며, 제도적으로 가능했다면 당연히 해산을 당해야 하며, 새로이 총선거를 실시하여 시민들의 손에 의해 재승인을 받거나 교체되었어야 할 심판의 대상이다.

헌정적 약점에 의존하여, 비루하게 버티어 남은 수구적 반시민적 정치세력들이 헌법 개정의 절차상 주체로 작동한다는 것은 매우 심각한 상황모순이고, 되풀이하지만 이들은 다가올 지방선거와 총선에서 반드시 징벌되고 제거되어야 마땅하다. 그런 의미에서 제왕적 권력이라는 비판을 받아 가면서도 문재인 대통령이 직접 헌법의 개정안을 발의한 것은 이러한 모순적 현실에 대한 반영이라고 이해할 수 있다.

이러한 정황에서 소멸되어야 할 정치세력들과 합의를 통해 무리를 해가면서 개헌을 시도해야 할 시점은 아니라고 생각한다. 헌정사를 돌이켜 보아도 현재와 같은 정치조건과 구도 하에서 이루어지는 개헌작업은 비록 개악과 퇴행의 과정은 아니더라도 대체로 야합과 봉합의 수준에 머물 수 밖에 없다.

개헌, 결코 서두를 일이 아니다.

그렇다고 해서 현재 진행되고 있는 개헌의 논쟁과 추진과정이 무의미하다는 것이 전혀 아니다. 논쟁과 추진을 통해서 오늘 한국정치의 문제점들이 하나하나 조목조목 드러나면서 미래적 지향과 과제들을 밝혀나가는 예비학습의 과정으로 받아들이면 된다. 치열하게 논쟁하고 착실히 준비하여 정치구도가 제대로 형성된 이후 개헌다운 개헌을 이루는 것이 순리라고 생각한다. 새 술은 새 부대에 담아야 하듯이, 이번이 아니더라도 차기 총선을 치른 가까운 장래에 다시 논쟁과 조정을 통해서 한국의 미래를 올곧게 담보할 만한 새로운 비전과 지향을 헌법과 선거법 등 주요한 제도 속에 제대로 반영하여야 할 일이다. 결코 서두를 일이 아니다.

일부 논자들은 이번에 개헌을 하지 못하면 상당기간 개헌이 어려울 것이라는 근거 없는 협박조의 주장을 내세우기도 하고, 다른 일부 정치학자들은 수구적 야당과 보수세력의 급격한 위축을 우려하면서 현재 보여주는 민주당의 독주적 양상을 일종의 독재형태로 염려하는 넌센스를 연출하기도 한다. 촛불시민의 저력과 역량을 백안시하는 의견들이다. 이명박근혜를 배태하고 탄생시킨 주역 정당, 즉 한나라당-새누리당–자유한국당으로 이어지는 합법적 범죄집단이자 수구적 반시민적 정치세력들이 역사적 흐름에 따라 소멸되는 것은 너무나 자연스럽고 당연한 것이다. 또한 자유한국당 지도부들이 사회주의자 집단이라고 명명하여 감당 못할 명예(?)를 얻은, 민주당은 잘해야 중도 내지는 합리적 보수정당의 선을 넘지 못한다.

바람직한 한국정치의 미래 모습은 민주당이 원래 뿌리대로 합리적인 보수정당으로 역할을 자임하면서, 파트너로서 변혁지향적인 진보적 정당이 힘차게 출현하여 자유한국당과 역사적 임무의 교대를 이루어 내야 한다. 썩은 물은 갈아내고 실패한 기업은 퇴출시켜야 하듯이, 이제 자유한국당은 정치의 장에서 조속히 사라져야 하고, 이를 갈음하여 젊고 미래지향적이며 실험적인 새로운 정당이 출현하는 것이 역사의 순리라고 생각한다.

실제로 최근에 보여준 조세정책에 대한 실망스런 입장과 개혁의지가 상실된 사회경제적 정책의 내용과 더불어, 문재인 대통령이 내놓은 개헌안과 여당인 민주당 견해는 분명하고도 확실하게 중도적 관리정권이라는 한계를 보여주고 있다.

우선 항구적인 평화제도의 정착을 위해 긴박하게 돌아가는 한반도의 상황에도 불구하고, 70년 세월의 분단체제를 극복하고자 하는 일체의 노력과 흔적도 없이, 예의 관성적으로 과거 보수정권들이 적어놓은 자유민주제적 흡수통일론을 되풀이하고 있으며 곧바로 펼쳐질 평화와 공존공영에 대한 예비와 고려가 빠져있음을 알 수 있다.

위임 민주제를 타파하고 직접 민주제를 강화해야

프레시안 지면을 통하여 지난 몇 주간 법률전문가인 징검다리 교육공동체 곽노현 이사장이 공을 들여 대통령이 직접 발의한 개헌안에 대한 허와 실, 평가와 질책을 여러 회에 걸쳐 상세히 논하였기에 이를 갈음하면서, 다만 필자는 지난 3월 16일 국회의원 회관에서 있었던 직접 민주제에 대한 세미나 내용에 의존하여 ‘시민발안 및 국민투표제’라는 주제를 중심적으로 다시 강조하고자 한다.

우선 현재 한국정치에서 시행되고 있는 국회의원 선출방식을 대의적(representative)민주제라고 평가 할 수 없다. 유권자의 분포를 비례적으로 반영하는 다원적 기능이 제거된 소선구제의 일인 독식제도에 더하여, 정책 정당이라고 부르기에는 너무나 한심하게 이름뿐이 사적인 정치집단들이 자신들을 뽑아준 유권자의 희망과 요구와는 상관없이 자신의 입신양명과 이권 그리고 특혜적 지위를 지키는 데 연연하는 것이 대체적인 한국정치의 모습이다.

10년을 못 넘기며 예외없이 정당의 이름이 바뀌는 꼬락서니에 더하여, 대의 민주제가 지녀야 할 선출직 공직자로서 선공후사적 복무의 성실성, 헌신성, 전문성, 책임성, 투명한 청렴성 그리고 정책정당의 일원으로서 지향성을 찾아보기가 매우 힘들다. 이미 수세기전에 루소가 지적하였고 서강대 이관후 교수가 다시 상기시켰듯이 선거철에만 유권자에게 굽신거리는 선거용 민주제, 또는 위임적 민주제라고 부르는 것이 차라리 솔직하다. 이러한 현상을 타파하고 대의적 민주제를 대의적 민주제답게 만들어 가기 위하여 시민들이 정치활동을 일상적으로 평가하며 견제하고 경고하는 장치로서 직접 민주제가 반드시 필요하다.

헌법 제1조는 모든 권력은 국민으로부터 나와야 한다고 명기하고 있다. 가장 중요한 제1조에서 이렇듯 단호하고 분명하게 언급되었음에도 불구하고 주권자로서 시민들이 권력을 행사할 수 있는 제도가 형식적인 선거절차 외에는 전무한 상태이다.

청원제도는 매우 권위주의적 사고방식에서 비롯된 것으로 위임받은 선출직 공직자가 시민 위에 군림하는 꼴이다. 당연히 청원제도는 주권자인 시민들의 의견을 반영하고 수렴하여 참여적으로 조정하는 방식으로 전환되어야 한다. 소환제도는 직접 민주제라고 평가하기 보다는 대의적 민주제의 책임성(accountability)을 강화하는 제도로 보아야 하며, 따라서 소환과 파면의 제한조건을 대폭 완화하여야 한다.

시민발안제와 국민투표제가 직접 민주제의 핵심

직접 민주제의 핵심이자 절정은 영문으로 initiatives 라고 표현되는 ‘시민발안제도’에 있다 할 것이다. 표현 그대로 시민이 주권자로서 주도권을 행사한다는 뜻이다. 발안제도의 요지는 크게 두가지 방향에서 평가할 수 있다.

첫째는 선출된 행정권력과 입법권력이 만들어 내는 정책과 법률에 문제가 있거나 시민사회에서 더 나은 아이디어가 있는 경우, 일정 요건과 절차를 거쳐 이를 거부하고 대안을 제시하면서, 이러한 장치를 통하여 행정과 입법 권력의 행위를 주권자인 시민들이 직접 감독하고 견제하면서 이들 행위의 품격과 질적인 내용을 향상 시킨다는 취지를 담고 있다. 예컨대, 국민들의 현실적 내용과 요구를 담아내지 못하거나 바람직하지 못한 결정을 하는 경우, 시민들은 발안권을 통하여 이들의 결정을 거부하고 대안으로 결정하면, 다가오는 대선과 총선에서의 패배가 확실해지기 때문에 행정과 입법권력들은 사전에 충분히 시민적 의사와 현실을 반영하고 검토하여 실수없이 추진하도록 자동적으로 견제하고 유도하는 기능을 갖게 된다.

두 번째는 발안적 행위를 통하여 시민들 자신이 주권자임을 자각하고 참여하고 민주적 행위를 실천하면서 교육과 경험의 장으로 역할을 하게 된다는 점이다. 민주제는 주권자로서의 시민들이 제대로 권력을 행사할 수 있는 수준의 교육과 경험과 참여와 대화가 이루어질 때 비로소 더욱 성숙해지고 발전해 나갈 수 있다. 초중등 교육를 기반으로 기초주민단위로부터 출발하여 광역의 단위와 국가의 규모까지 다양한 경험과 참여를 보장하고 일상적으로 실천할 때만이 민주제는 제대로 기능과 역할을 다하게 된다.

또한 시민발안제의 성공 여부는 이를 연동하는 국민투표를 실제적이며 효과적으로 설계하여 시행하는데 달려 있다. 전문가들은 국민투표의 성격이 사안과 과정에 따라 몇 가지 종류로 분류된다고 말한다. 헌법의 제개정 사안과 주요한 국제기구의 가입여부 그리고 국가에 큰 영향을 주는 대외적 조약 체결 등 반드시 국민투표에 부치는 의무적(mandatory referendum, top-down) 방식은 전세계 대부분의 민주제 국가들이 시행하는 제도이며, 선출된 행정 및 입법권력이 결정한 주요 정책에 정당성을 부여하기 위해서 또는 자신에 대한 신임여부를 통해서 입지를 강화하기 위하여 실시하는 신임가부제(plebiscites)적 방식이 있으나 이 제도는 주로 독재적 정권이나 권위주의적 국가에서 빈번히 시행되는 것이 실정이다.

가장 중요한 국민투표제는 시민들이 직접 제기하는 발안과 연동하여 시행하는 직접민주제적(direct democracy, bottom-up)방식에 있다고 할 것이다. 직접민주적 발안제도는 선출권력이 결정한 정책과 제도를 반대하고 대안을 제시하는 네거티브적 경우와 시민사회가 주도적으로 새로운 아이디어와 제도를 제안하는 포지티브적 경우로 나누어 볼 수 있고, 또한 사안의 경중에 따라 요건과 절차를 달리 설계할 수 있다.

직접 민주제가 가장 발달한 스위스의 경우를 들어보면, 일상적인 정책과 법규에 대해서는 유권자의 1.0%에 해당하는 50,000 명이 100일안에 서명하면 국민투표로 넘어가며, 헌법 제개정과 같은 중대사안은 숙려와 논쟁의 기간을 감안하여 18개월안에 2.0%에 해당하는 100,000명 이상의 서명을 요건으로 진행하고 있으며, 향후 20년간 미리 매년 4차례 실시하는 국민투표일을 미리 선정하여 공포하고, 매 분기마다 다음 국민투표일에 처리해야 할 사안들을 우편물 등을 통하여 상세히 홍보하고 고지한다. 또한 투표의 참여 방식도 자신의 생활 여건에 맞추어 직접 투표소를 방문하거나, 투표용지를 우편물로 발송할 수도 있고, 최근 들어서는 온라인 방식도 도입하여 젊은 층들에게 투표의 참여를 제고하고 있다.

직접 민주제는 대의 민주제와 상호보완적으로 작동할 수 있다

이러한 시민발안 제도와 국민투표의 연계적 직접 민주제에 대하여 반대하는 여러 의견들이 존재하는데 핵심적인 내용은 대체로 1) 대의적 의회민주제를 무력화시킨다 2) 직접 민주제는 규모가 적은 국가에서는 적합하지만 인구가 많은 국가에서는 시행이 어렵다 3) 절차의 복잡성과 비효율적인 과정으로 국력의 낭비가 심하다 3) 전문성이 결여되어 포플리즘으로 전락하기 쉽다는 정도로 요약해 볼 수 있다.

위에서 언급하였듯이 직접 민주제는 위선적 선거민주제를 무력화 시킬 뿐, 대의민주제의 내용과 책임성을 한껏 높이는 장치로서 대의민주제와 상호보완과 경쟁적 방식으로 작동한다. 직접민주제의 필요성은 시민들이 일상적으로 참여할 수 있는 기초 지자체 또는 소규모의 국가보다는 일상적인 참여가 현실적으로 어려운 광역 단위와 대규모의 국가에 시민적 주권을 반드시 행사하기 위하여 오히려 더욱 절실하게 필요하다. 이미 유권자가 수 억 인구에 이르는 유럽연합에서 점진적인 도입이 이루어 지고 있으며 미국 역시 연방 단위는 아니더라도 캘리포니아를 위시하여 여러 주 단위에서 시행하고 있는 제도이다

다양한 IT 기술과 SNS환경이 도입된 현대사회에서는 시민적 의사의 확인과 참여적 절차는 일상적인 사안이 되었다. 오히려 민주적 참여를 통하여 부패와 비리 그리고 왜곡과 방관이 배제되고 오히려 정책에 대한 공감과 참여가 높아지면서 당연히 사회경제적 성과가 다른 제도에 비하여 현격히 높아진다는 조사보고서들이 많이 나오고 있다. 전문성과 복잡한 결정을 요하는 사안은 당연히 공론화 위원회와 시민의회라는 숙의적 심의와 토론의 과정을 연계하면서 자연스레 해결할 수 있는 사안이다.

한마디로 4월시민혁명과 6월민주화 그리고 2017년 촛불혁명을 이루어낸 대한민국 시민들이 민주주주의 꽃인 직접민주제를 실천하지 못할 이유는 전혀 없다. 현실적 장애도 없다. 시민발안 제도와 이를 실제적으로 효과적으로 연계하는 국민투표제를 도입함으로써, 대의적 민주제의 역할과 품격을 높이고 다양한 시민사회 세력간의 논쟁과 대화를 통하여 합의의 내용에 참여를 높이고, 결정된 정책적 시행의 효과를 제고하며, 이를 통하여 모든 시민들 개개인 자신이 국가의 주권자적 주인됨을 자각하고 체험하는 계기가 마련될 것이다.

지난 3월 26일 국회 세미나에서 발제를 맡았던 직접민주제의 전도사를 자처하는 브루너 코프만 씨는 다음과 같이 이야기한다. “직접 민주제는 모든 시민들의 거울(exact mirror of all the people)로 작동하면서, 다양한 의견을 수렴하고 참여하고 대화를 통하여 결정에 이르는 과정에 모두를 즐거운 실패자(happy losers)로 만드는 제도이다”.

“헌법 개정과 정치개혁을 위한 시국선언”

우리는 이 나라의 국민들이다. ‘이게 나라냐?’라는 탄식 속에서 촛불을 들었던 나라의 주인들이다. 지난 30년 동안 제대로 작동하지 않은 정치제도 속에서 날이 갈수록 더욱 더 위태롭고 불안해지는 하루하루의 삶을 버텨온 시민들이다. 우리에게는 낙후한 정치를 바꾸고, 시대에 맞지 않는 오래된 헌법을 개선하여, 우리 삶이 직면한 문제들을 실질적으로 개선할 정치다운 정치, 나라다운 나라를 요구할 권리가 있다.
선거제도 개혁과 헌법 개정 약속을 당리당략을 좇아 차일피일 미루고 서로에게 책임을 전가하는 정치권과 국회의 행태는 더 이상 용납될 수 없다. 국회는 누구를 위해 존재하는지, 정치가 해야 할 일은 무엇인지 이제 분명히 해야 한다.

우리의 입장은 분명하다.
첫째, 헌법 개정은 시대의 요청이며 지난 대선에서 주요정당과 후보자들이 국민에게 한 준엄한 약속이므로 반드시 이행되어야 한다. 사상 초유의 대통령 탄핵 사태를 겪고도 주권을 다시 세우고 낡은 정치를 개혁하는 일에 정파를 넘어 협력할 수 없다면 이 나라 정치에는 미래가 없다.
둘째, 개헌과 병행하여 선거제도 개혁을 반드시 이뤄내야 한다. 정치개혁은 개헌의 전제다. 정치를 개혁하지 않은 채 이루어지는 권력구조 개편 논의는 사상누각에 불과하다. 선거제도를 개혁하여 표심이 그대로 국회의석으로 반영되게 만드는 것이 그 출발점이다.
셋째, 개헌안은 국민의 요구와 시대적인 요청을 담아내야 한다. 그동안 시민사회와 학계, 국회와 청와대의 각종 자문위에 의해 제안되어온 바, △사회보장권, 노동권, 각종 자유권, 안전권, 환경권, 정보기본권 등 기본권의 강화 또는 신설, △차별금지 사유 확대, 남녀 동등기회 보장과 아동‧노인‧장애인 권리 신설 등 적극적 차별시정조치를 통한 실질적 평등권 보장, △국민 소환제, 법률안과 헌법에 관한 국민발안제, 국민투표제 등 직접민주주의 확대, △대통령-행정부 권한의 축소와 사법부 독립성 강화 등 국정농단과 권력집중을 예방할 견제와 균형의 민주적 권력구조, △자치입법권 및 조세권의 보장, 재정조정제도 도입 등 지방 분권과 자치의 실질화, △정당득표율대로 의석을 배분하는 비례성이 보장되는 선거제도와 선거연령 인하를 비롯한 국민 참정권 확대 등 시대적인 요구를 담아내기 위해 최선을 다해 토론하고 협상해야 한다.
넷째, 이 모든 과정에는 주권자인 국민이 주도적으로 참여할 수 있어야 한다. 특히 각 정당들은 쟁점이 되고 있는 권력구조문제, 선거제도개혁, 자치분권, 직접민주제, 기본권 강화, 경제민주화 등을 논의함에 있어 우리 모두와 미래세대를 위해 책임 있게 논의하고, 국민이 참여하는 공개적인 토론과정을 거쳐서 합의점을 만들어나가야 할 것이다.
시간이 없다고 변명해서는 안된다. 지난 1년 여간 토론한 결과가 이미 있고, 2007년, 2014년 국회 개헌특위에서 논의한 결과도 있다. 대통령 국민개헌자문특위의 논의결과도 참고할 수 있다. 이에 국회의장과 여야 정당에 다음과 같이 촉구한다.

첫째, 여야 정당은 자신들의 개헌안과 핵심쟁점에 대한 협상안을 조속히 국민 앞에 공개하고 끝장토론 수준의 고위정치협상에 착수하라. 고위정치협상은 당리당략이 아니라 국민의 의지와 뜻에 따라 진행되어야 한다. 여당과 야당 모두 자신들의 개헌안뿐만 아니라 핵심쟁점 협상을 위한 로드맵을 제시해야 한다. 여당인 더불어민주당은 대통령 발의안을 존중하는데 그치지 말고 독자적인 개헌안 제시와 함께 반드시 국회 합의안을 만들어내겠다는 보다 적극적이고 독립적인 태도로 협상에 임해야 한다. 제1야당인 자유한국당은 당리당략적 비판에 머무르지 말고 국민이 수용할만한 현실적인 협상안을 마련하고 신실하게 협상에 임해야 한다. 바른미래당과 평화와 정의 의원모임 등 다른 원내교섭단체의 협력과 협상에서의 주도적 역할도 필수적이다.
둘째, 핵심쟁점에 대해 국민의견을 수렴하기 위한 숙의형 공론 절차를 마련하라. 국회는 국민 의견 수렴을 목적으로 수십억의 예산을 이미 확보하고 있다. 시민사회의 강력한 요청에도 불구하고 자유한국당의 비협조로 인해 지난 1년 동안 계획된 숙의토론이 지연되어 왔다. 지금 당장 경험을 갖춘 여론조사기관, 시민사회단체, 연구자들을 불러 모아 토론방식을 확정하고, 그동안 국회와 청와대를 자문해왔던 전문가들과 더불어 핵심쟁점을 선정하는 것을 병행하면, 얼마든지 단기간에 신뢰할만한 숙의형 공론조사를 실시할 수 있다.
셋째, 국민에게 약속한 대로 지방선거와 동시에 개헌합의안 국민투표를 실시하라. 최선을 다해 협상하지 않고 국민의 의견을 수렴하려는 노력도 포기하고 상대방만 탓하는 것을 국민은 용납하지 않을 것이다. 이번 개헌 국민투표의 선결요건인 국민투표법개정안도 여야합의로 조속히 처리해야 한다. 대통령과 국회, 모든 정치인은 지방선거까지 반드시 합의안을 마련하여 국민투표에 부칠 수 있도록 모든 노력을 경주해야 한다.

국민과의 약속, 시대의 요청, 자신의 사명을 무겁게 여기는 정치만 생존할 것이다.

2018년 4월 11일

헌법 개정과 선거제도 개혁을 촉구하는
957개 사회단체, 각계인사 351명 일동

87년 헌정체제가 수립된 후 지금까지 한국의 정치사회에서 개헌 얘기가 나오지 않은 때는 단 한 해도 없었다. 그런데 최근의 개헌론은 시민사회의 호응이 상당해졌다는 점에서 그 성격이 과거의 것과는 사뭇 다르다.

사실 시민사회에서 87년 민주주의 체제의 ‘실질적 의미’에 대해 문제제기를 한 것은 이미 오래 전 일이다. 시민이 ‘주인’인 민주주의 국가, 그것도 언제부턴가는 경제력 수준이 세계 10위권을 넘볼 정도라고 하는 제법 잘 사는 민주주의 국가의 대다수 시민이 왜 아직도 먹고사는 문제로 힘들어 해야 하느냐는 불만이 도처에서 다양한 방식으로 표출됐다. 수많은 시민이 양극화의 심화, 비정규직 노동자 및 영세 자영업자의 급증, 청년세대의 불안, 인간 소외 등의 이 심각한 사회 분열 양상을 대체 언제까지 두고만 볼 것이냐고 한탄했다. 2017년 촛불 광장에선 ‘이게 나라냐’는 외침이 곳곳에서 터져 나왔다.

한국의 현 사회경제 상황은 “집합적 결정은 다수 혹은 최대다수의 선호에 따른다.”는 민주주의의 기본 원칙, 즉 다수결의 원칙이 관철되지 않고 있음을 여실히 보여주고 있는 것이다. 그 원칙이 (엇비슷하게나마) 지켜지고 있다면 어떻게 이 사회의 다수를 구성하고 있는 사회경제적 약자들의 이익이 소수에 불과한 강자들의 이익에 번번이 압도당하는 상황이, 그리하여 불공정과 불평등이 심화‧확대되는 상황이 이렇게 오랜 기간 지속될 수 있겠는가. 요컨대, 87년 민주주의 체제에선 다수결의 원칙이 너무도 심하게 무시되거나 훼손되고 있다는 것이다.

사실, 교과서적 개념을 따르자면, 87년 체제는 제대로 된 대의제 민주주의 체제라고 하기도 어렵다. 대의제 민주주의란 민주국가의 주인인 시민들이 자신들의 정치적 대표를 ‘대리인’으로 내세워 그들을 통하여 국가공동체를 간접 운영하는 민주주의 형태를 의미하는 것이다. 그러니 다수의 시민들이 자신들의 정치적 대표를 갖지 못하고 있다면, 즉 대표가 없는 상태로 ‘방치되어있다’고 한다면, 그러한 상태에 있는 국가를 대의제 민주주의 국가라고 인정하기는 곤란하다.

그런데 한국 시민의 대다수는 자신들의 선호와 이익을 대표하는 유능한 정치적 대리인을 갖고 있지 못하다. 이는 한국 사회에서 가장 큰 집단이라고 할 수 있는 노동자, 소상공인, 청년 등의 예를 보아도 알 수 있는 일이다. 그들 중 누가 자신들의 유력한 정치적 대리인을 갖고 있는가. 실상이 이러하니 사회 구성원의 다수 혹은 최대다수의 선호가 존중되길 바라는 건 애당초 어려운 일인지도 모른다.

정치적 대표성을 보장하는 개헌이 이뤄져야

대의제 민주주의의 핵심 소임은 일반시민들 특히 사회경제적 약자들에게 정치적 대표성을 제대로 보장해줌으로써 그들이 사회경제적 강자에 맞설 수 있는 정치적 길항력을 갖추게 하는 데에 있다. 노동이 자본과, 중소상공인이 대기업과, 청년이 장년과, 가난한 사람들이 부자들과 적어도 정치의 장에서는 동등한 파트너십을 유지할 수 있도록 해준다면 사회경제적 약자들의 자유와 평등을 수호할 수 있는 정책과 법, 제도 등은 적절하게 공급될 수 있다.

87년 체제의 수립 이후 만약 대의제 민주주의가 본령대로 작동하고, 따라서 정치가 사회경제적 약자들에게 시장에서의 길항력을 제공하는 역할을 제대로 수행해왔더라면, 한국의 경제민주화와 복지국가 수준은 지금쯤 이미 상당한 수준에 도달했을 것이다.

그런데 87년 체제는 약자들에게 정치적 대표성을 제대로 제공해주지 못했다. 사회경제적 불평등의 심화와 양극화의 고착은 그 결과일 뿐이다.

지금도 늦지 않았다. 국가 구성원의 대다수인 사회경제적 약자들의 선호와 이익, 즉 민의가 제대로 반영되는 대의제 민주주의 체제를 갖추기만 한다면, 시대정신의 구현, 곧 경제민주화와 복지국가 건설은 지금부터 시작해도 충분히 달성 가능한 일이 된다. 단, 그러기 위해선, 헌정체제의 개혁 즉 개헌이 불가피하며, 그 핵심 목표는 정치적 대표성을 시민들에게 두루 보장하는 데 있어야 한다.

자유한국당은 국민투표법 처리에 즉각 나서라

6월 지방선거에서 개헌 국민투표를 진행하기 위해서는 국민투표법 개정이 시급하다. 하지만 지난 2일 개회한 4월 임시국회는 20일이 다 되도록 개점휴업 상태다. 국회는 의사일정에 대한 합의도 못하고 있고, 제1야당인 자유한국당은 국회파행을 지속하고 있다. 국민투표법 개정은 무산될 위기에 처했고, 개헌논의도 실종됐다. <경실련>은 자유한국당이 국민투표법 처리와 개헌논의에 즉각 나설 것을 강력히 촉구하며, 다음과 같이 밝힌다.

현행 국민투표법은 재외국민의 투표권을 제한해 2014년 헌법재판소의 헌법불합치 결정을 받았다. 개정을 해야만 개헌을 위한 국민투표를 진행할 수 있다. 국회가 국민투표법을 개정하지 않으면 국민투표를 진행할 법적근거가 없어 사실상 6월 개헌은 무산될 가능성이 크다. 특히 중앙선거관리위원회는 국민투표법이 23일까지 개정되지 않으면 지방선거와 동시에 국민투표를 실시하는 것이 불가능하다고 밝혔다. 사실상 오늘(20일) 국민투표법 개정안이 본회의에서 통과돼야 한다.

최근 바른미래당·민주평화당·정의당 등 야3당은 개헌연대를 구성하고 ‘개헌 성사 촉구대회’를 열고, 조만간 개헌의 주요 쟁점을 좁혀 단일안을 도출하기로 했다. 하지만 여전히 자유한국당은 국회파행을 지속하고 있다. 자유한국당도 위헌 상태의 국민투표법을 개정하는데 이견이 없을 것이다. 그럼에도 국회일정 전체를 보이콧하는 것에 대해 국민들은 납득하기 어렵다. 자유한국당이 정치 공세를 강화하는 ‘드루킹 댓글 사건’의 특검 요구는 현재 수사가 진행 중인 상황으로 수사결과를 보고 요구해도 가능하다. 이것이 개헌과 국민투표법 처리 무산의 이유가 될 수 없다. 오히려 지방선거를 앞둔 상황에서 정략적 행태로 밖에 볼 수 없다.

자유한국당은 국회 파행을 중단하고 즉각 국민투표법을 처리하고, 개헌논의에도 적극 나서야 한다. 정략적으로 국민투표법 개정을 미뤄 개헌까지 무산시킨다면 국민적 저항에 직면하게 될 것이다. 여당 역시 야당의 요구를 정치적 공세로만 치부하고 국회 파행을 방치해서는 안 된다. 국회를 정상화하기 위해 할 수 있는 한 적극적으로 최선을 다해야 한다. 국회가 개헌안을 합의하지 못한 상황에서 대통령이 발의한 개헌안까지 국민에게 의견을 물을 수 없게 된다면 직무유기를 넘어 국회의 존재 이유마저 사라지게 된다. 국회는 정쟁을 중단하고 즉각 국민투표법 처리와 개헌논의에 나설 것을 거듭 촉구한다.

*문의 : 경실련 정치사법팀 (02-3673-2141)