참여연대 <20대 국회 전반기 활동 평가 보고서 : 7대 분야 주요 현안 중심으로> 발표

은산분리 완화 강행 위해 입법권 포기한 국회

• 20대 국회 전반기 활동 평가 보고서 : 7대 분야 주요 현안 중심으로 ▶ [바로가기]

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참여연대는 우리 사회의 주요 현안에 대해 국회가 민의를 대변하는 기관으로서 제 역할을 충실히 수행했는지 살펴보고 평가하기 위해 <20대 국회 전반기 활동 평가 : 7대 분야 주요 현안을 중심으로>(총 54쪽) 보고서를 발표합니다. 참여연대는 20대 전반기 국회가 직면하고 해결해야 했던 이슈였던 △‘대통령 박근혜’ 탄핵, △헌법개정, △공수처 설치, △은산분리 완화, △아동수당 도입, △중소상인 보호, △사드 배치 등 7가지 분야에 대한 국회 활동을 평가하였습니다. 

1. 배경

• 은행법은 대기업의 사금고화라는 부작용을 경험한 후, 수차례 개정되었으나 산업자본이 은행을 소유하지 못하도록 대기업의 출자를 제한하는 은산분리 원칙은 유지됨. 은산분리를 통해 산업자본의 은행 ‘소유’를 규제하는 이유는 행위 규제만으로는 예상되는 또는 예상하지 못하는 불법 행위를 충분히 통제할 수 없다고 판단하기 때문임. 행위 규제를 강화한다고 해도 그것을 위반하는 것이 그룹 또는 총수일가에게 이익이 된다면, 재벌대기업은 이를 위반할 유인이 충분하며, 그러한 사례 또한 다수 존재함.
• 금융계열사가 재벌의 사금고로 전락한 대표적인 사례는 2013년 동양사태를 들 수 있음. 동양그룹은 투자부적격 사실을 숨기고 계열증권사인 동양증권을 통해 회사채와 기업어음(CP)를 무더기 발행하고 불완전판매해 약 5만 명에 달하는 개인투자자들에게 거액의 손실을 끼쳤음. 게다가 금융투자업규정에서 2008년 8월 삭제되었던 ‘특정금전신탁을 통한 계열사 지원 목적의 기업어음 취득 금지’ 조항의 재도입이 예정되어 있었음에도 당초 예정된 시한보다 도입이 유예되어 투자자의 피해를 키움.
• 또한 1993년 삼성생명 등 삼성의 금융계열사가 삼성의 자동차 산업 진출을 위해 기아자동차 주식을 사들인 사례, 1999년 삼성생명이 한빛은행과 교환한 주식을 이재용 삼성전자 부회장(당시 전무)에게 저가에 매각한 사례 등은 대출과 지급 보증 등 금융기관이 대주주와 직접 거래를 하지 않고도 얼마든지 금융기관이 대주주의 이익을 위해 동원될 수 있음을 보여주는 전형적인 사례임.
• 결국 과거의 수많은 사례들은 몇 개의 행위 규제와 금융감독만으로는 재벌의 사금고화 문제를 해결할 수 없음을 보여줌. 은산분리는 단순히 대기업의 도덕성을 비난하며 은행업 진출을 저지하기 위한 것이 아니라, 산업자본의 과도한 금융자본 소유를 막아 금융건전성을 지키고 대주주 및 지배주주의 사금고화를 방지하고 금융소비자를 보호하기 위한 금융시장의 기본 원칙이자 최소한의 장치임.
• 2015년 6월 18일, 금융위원회가 인터넷은행 도입 방안을 발표함. 금융위는 신산업(핀테크) 육성을 위해 은행업 진입 규제, 소유 규제, 건전성 규제를 대폭 완화하기로 함. 비금융주력자(산업자본)의 지분 소유를 50%까지 허용하고, 상호출자제한기업진단의 지분 소유는 4%를 유지하는 방안임. 또한 다양한 비대면 본인 확인을 허용함.
• 2015년 11월 29일, 금융위는 현행 은행법에 따라 한국카카오은행(카카오뱅크)과 케이뱅크은행(케이뱅크)에 대해 은행업 예비 인가를 하고 케이뱅크는 2016년 12월 14일, 카카오뱅크는 2017년 4월 7일 본인가를 취득함. 케이뱅크는 2017년 4월 3일, 카카오뱅크는 2017년 7월 27일 영업을 개시함.
• 금융위원회는 케이뱅크의 은행업 예비인가 당시 대주주인 우리은행의 BIS 비율이 업종 평균치에 미달하여, 은행법 시행령 <별표2>의 요건 중 “해당 기관에 적용되는 재무건전성에 관한 기준으로서 금융위원회가 정하는 기준을 충족하고 해당 기관이 속하는 업종의 재무건전성에 관한 기준의 평균치 이상일 것”을 충족하지 못해 탈락해야 하는 상황에서, 재무건전성 기준의 적용기간을 직전 분기 말에서 3년 평균으로 변경하는 등 특혜적 유권해석을 통해 예비인가를 내준 뒤, 본인가 직전에는 시행령에서 해당 요건을 아예 삭제하여 케이뱅크의 은행업 인가를 가능하게 함.
• 출발부터 특혜 및 불·편법 인가 의혹에 휩싸였던 케이뱅크는 2017년 1차 유상증자도 가까스로 진행한데 이어 2018년 1,500억 원 규모의 유상증자에 실패하는 등 인가 과정에서 스스로 약속한 자본 확충조차 제대로 진행하지 못해 잦은 대출 중단을 겪기도 함. 국내은행의 2018년 상반기 경영실적에 관한 정기공시에 따르면 케이뱅크의 BIS 비율이 2017년 말 18.15%에서 2018년 6월말 10.71%로 하락하고 분기당 당기순손실이 약 400억 원대에 달하는 등 자본·자산 적정성이 급속히 악화됨.
• 2017년 19대 대통령 선거운동기간 중 당시 문재인 후보는 한 언론사와의 서면 인터뷰에서 ‘인터넷 전문은행은 산업자본의 소유지분을 제한한 현행법 하에서 인가를 신청한 것이며 특정 기업을 위해 법을 개정하는 것은 바람직하지 않다, 은산분리를 포함한 금산분리 원칙은 지켜져야 한다’고 답변함. 또한 정책공약집에서 ‘인터넷전문은행 등 각 업권에서 현행법상 자격요건을 갖춘 후보가 자유롭게 진입할 수 있는 환경 조성’으로 금융산업 구조선진화를 추진하겠다고 밝혀, 인허가 과정을 개정하여 진입장벽은 낮추는 대신 현재의 은산분리 규제는 유지하겠다는 방향의 공약을 제시함.

2. 국회 및 정당의 주요 활동 및 결과

1) 정부와 여당의 은산분리 원칙 유지 입장 번복

• 2018년 8월 7일, 문재인 대통령은 인터넷전문은행 규제혁신 현장방문에서 ‘은산분리는 우리 금융의 기본원칙’이라면서도 인터넷전문은행에 한정하여 혁신IT기업이 자본과 기술투자를 확대할 수 있어야 한다고 밝힘. 이에 따라 김동연 부총리, 최종구 금융위원장은 국회에 은산분리 규제 완화를 요청했고, 윤석헌 금융감독위원장 또한 규제 완화 입장으로 선회함. 심지어 더불어민주당은 규제혁신 1호로 인터넷전문은행 특례법을 선정함.

2) 팽팽한 찬반 대립 불구 은산분리 완화 일사천리 추진

• 2018년 8월 8일, 3당 정책위의장과 원내수석부대표로 구성된 민생경제법안TF는 은산분리 완화 논의를 구체적으로 진행하여, 부작용을 보완하기 위해 재벌의 은행 진출 방지 등 각론 합의 단계임을 밝히고 8월 임시국회 처리를 합의함.
• 국회 정무위원회는 여야 교섭단체 합의에 따라 발의된 법안의 심사를 두 차례 진행함. 더불어민주당은 △현재 과점 상태인 은행업 내 상호경쟁을 통한 혁신이 필요하며, △대주주 자격요건을 법률로 상위 규정하는 등 대기업 사금고화 봉쇄 장치가 확실하다는 등의 논거를 들어 인터넷전문은행 특례법의 통과 필요성을 밝힘.
• 더불어민주당은 두 차례 의원총회를 열어 인터넷전문은행 특례법 안을 논의했으나 당내 합의를 이루지 못하고 지도부에 위임함. 은산분리 완화에 대해 대기업의 사금고화 등 문제가 발생할 가능성이 높다는 점을 우려하는 반대 의견과, 산업 활성화와 일자리 창출을 위해 허용해야 한다는 찬성 의견이 팽팽하게 맞섬. 정의당은 더불어민주당의 은산분리 완화 정책을 비판하며 반대 의견을 표명했으며, 민주평화당은 당내 의견이 나뉘었고 자유한국당과 바른미래당은 찬성함.
• 2018년 9월 19일, 국회 정무위원회는 20대 국회에서 발의된 은행법 개정안 2건과 인터넷전문은행 특례법 발의안 4건을 통합, 조정하여 인터넷전문은행 특례법 대안을 민병두 정무위원장 명의로 발의하였고, 이 위원회 대안이 2018년 9월 20일, 법사위 심사를 거친 후 같은날 본회의에서 찬성 145, 반대 26, 기권 20으로 통과됨. 인터넷전문은행 특례법은 ‘자연인이 총수인 상호출자제한기업집단 제외’라는 문구를 법안에서 삭제하고 지배력 판단 요건을 시행령에 위임함. 또한 애초에는 대주주가 은행의 경영에 부당한 영향력 행사를 할 수 없도록 금지하는 조항을 은행법보다 강화하겠다고 밝혔지만, 최종 통과 법안은 이런 입장에서 또 다시 후퇴됨.

3. 평가

• 은산분리 완화라는 독을 우물에 푼, 더불어민주당
  • 더불어민주당은 그간 당론으로 지켜왔던 은산분리 원칙을 여당이 되며 번복함. 2018년 8월 24일, 국회 정무위 법안심사1소위에서 바른미래당 지상욱 의원, 자유한국당 김성원 의원은 19대 국회에서 발의된 관련 법안이 임기만료로 폐기되는 과정에서 △은행의 사금고화, △대주주의 경영위기가 금융위기로 확산될 우려를 들어 반대하였던 더불어민주당의 입장 변화에 대한 설명을 요구했으나, 더불어민주당 의원들은 이에 명확한 답변을 내놓지 않았을 뿐 아니라, 은산분리 완화가 아닌 강화라는 왜곡된 주장으로 일관함.
  • 의원총회에서 당내 반대 의견을 설득하지 못해 끝내 당론을 도출하지 못하는 등 예견되는 부작용에도 불구하고 인터넷전문은행 특례법을 주도하여 졸속으로 처리한 것은 더불어민주당의 책임이 큼.
• 입법권을 스스로 포기한 국회
  • 20대 국회가 여야 합의사항이라는 이유로 쟁점 사항을 행정부의 영역인 시행령에 위임하는 행태를 보인 것은 법안을 성안하고 축조해야 하는 입법부의 기본적인 책임을 방기하고 국회 스스로 입법권을 포기한 것임. 당시 박근혜 대통령이 행정부의 권한 침해를 이유로 거부권을 행사하여 개정되지 못했으나, 19대 국회는 행정부가 법률의 취지를 왜곡하여 위임 입법(시행령)을 개정하는 것에 문제의식을 가지고 여야 합의로 국회가 법위의 시행령을 개정할 수 있는 국회법 개정안을 발의하기도 하였음. 그런데 20대 국회는 법위의 시행령을 방지하기는커녕 오히려 쟁점사항을 시행령에 백지위임한 것임. 

정부주도의 기촉법 폐지하고, 친시장적 구조조정 방식으로 전환해야 한다

기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정 방식으로의 전환모색 토론회 개최

국회의원 이학영, 국회의원 최운열, 경실련, 참여연대 공동주최

일시 및 장소 : 2018.6.18.(월) 10:00 국회의원회관 제2세미나실

6월 18일(월) 오전 10시, 국회의원회관 제2세미나실에서 ‘기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정 방식으로의 전환모색 토론회’를 개최했다. 이번 토론회 이번달말 일몰을 앞두고 있는 기업구조조정촉진법(이하 기촉법)의 문제점을 지적하고, 친시장적인 구조조정 방식으로의 전환을 논의하는 자리로 마련되었다.

발제를 맡은 전성인 교수(홍익대 경제학부)는 우선, 시장친화적 기업구조정을 위한 전제조건으로 세 가지를 꼽았다. 첫 번째는 은행의 막강한 영향력을 적절히 통제해서 자본시장이 목소리를 낼 수 있는 여건을 만들어서 둘 사이의 “기울어진 운동장” 문제를 해소해야 한다는 것이다. 두 번째는 도산 상태 하에서 구조조정 과정에 대한 정확한 이해와 표준적인 회수예상액이 정착되어야 한다는 것이다. 세 번째는 좋은 매물을 채권은행이 선점하면 자본시장의 구조조정 유인이 감퇴하기 때문에 장사가 될 수 있는 “좋은 매물”의 확보가 필요하다고 밝혔다. 

이어서 기촉법의 문제로 첫째, 대표적 담보채권자인 은행이 적극적 구조조정보다 현재 이익을 수호하려는 유인이 더 많다는 점을 지적했다. 두 번째로는 건전성 감독기구가 채권금융기관의 이해관계 편향될 우려가 있다는 점을 들었다. 세 번째로는 채권금융기관이 노동자에게 구조조정을 위한 희생을 강요하여 채권자 간 형평성을 실질적 침해할 수 있다고 했다. 마지막으로는 채무자에 의한 배타적 회생계획안 부정, 채권단 가치평가의 불투명성, 통상마찰이나 ISD의 적용 가능성 등 실무적 문제를 꼽았다. 

그리고 기촉법 하에서 관치금융의 목표가 변질되어 현재의 기촉법은 산업은행과 금융위의 영향력 유지를 위한 것에 불과하기 때문에 기촉법을 폐지해야 한다고 주장했다. 이에 따라 새로

운 시대의 행정부는 회생법원과 자본시장을 통한 구조조정이라는 원칙을 마련하고, 채권금융기관을 통한 선제적 구조조정 여건을 마련해야 한다고 주장했다. 또한 금융감독기구와 국책은행의 기능을 개편하여 구조조정에서 손을 떼고, 국회의 승인을 얻어 공적자금을 투입한 경우에만 개입해야 한다고 주장했다.

첫 번째 토론자인 김두일 연합자산관리주식회사(유암코) 상무는 기업구조조정 과정에서 전문적인 민간 구조조정 전문투자자와 외부투자 및 체계적인 경영관리 시스템 구축이 동시에 이루어지는 것이 필수적이라고 주장했다. 이어서 기촉법 폐지와 관련해서 우리나라에서는 회생의 낙인 효과가 크기 때문에 일부 중소/중견기업은 회생진행 시 영업의 기반이 크게 훼손될 가능성이 높다고 주장했다. 또한 기촉법이 상시적으로 유지하는 것이 문제가 있을 수 있으나, 외부충격이 있는 상황에서 필요하다가 주장했다. 이에 따라 정부는 구조조정전문 자본시장 투자자를 육성하고, 회생(워크아웃) 종결 후 조기 정상화를 위한 금융 지원 시스템을 만들 필요가 있다고 주장했다.

두 번째 토론자인 박상인 서울대 행정대학원 교수(경실련 재벌개혁위원장)는 워크아웃과 법정관리의 진행결과를 비교분석한 결과를 제시했다. 내용을 보면 법정관리의 종결율이 워크아웃에 비해 현저히 높다고 나타났으며, 종결까지 걸리는 기간도 짧은 것으로 나타났다. 또한 재벌은 비재벌에 비해 워크아웃 종결율이 낮은 것으로 나타났고, 주채권은행이 특수은행이나 국책은행일 경우, 일반은행보다 종결율이 낮은 것으로 드러났다. 이어서 자본시장 육성을 위해서는 기촉법을 폐지하여야 하고, 일반적인 상황에서는 심각한 도덕적 해이만을 낳고 있다고 주장했다.결론적으로 국책은행과 금융위를 중심으로 하는 구조조정 절차는 중단되어야 하고, 정부는 실업대책과 지역경제 안정화를 위해 정책에 집중해야 한다고 주장했다. 

세 번째 토론자인 백주선 변호사(민변 민생경제위원장, 참여연대 경제금융센터 실행위원)은 기촉법이 다섯 번의 재입법 과정에서 몇 가지 단점이 보완되었지만, 기촉법을 상시화 하는 것은 문제가 있다고 주장했다. 또한 현행 기촉법은 채무자로서 사실상 금융채권자의 의사를 거스르기 어려운 점, 소액채권자 등의 자기결정권이 침해되는 점, 외형적으로 채권금융기관이 주도하는 것 같지만 금융당국의 의사가 관철되는 경우가 많은 점, 법원 등을 근거로 확실히 중립적인 제3기관이 관여할 여지없이 금융채권자들이 채무자의 구조조정절차를 좌지우지 하도록 허용할 실익이 있는지 의문이 든다고 밝혔다. 이어서 현행 기촉법이 종료되는 시기에는 채무자회생법에 따른 (기업)회생절차로 통합하는 것이 바람직하고, 새로운 기업구조조정모델을 모색하는 것이 필요하다고 주장했다.

네 번째 토론자인 이진웅 서울회생법원 부장판사는 기촉법의 최초 제정 취지로 돌아가, 아직도 기업구조조정 관행이 정착되지 않았는지, 만약 그렇다면 기촉법이 오히려 그 관행의 정착에 장애가 되고 있는 것은 아닌지 점검할 필요가 있다고 밝혔다. 또한 기촉법으로 인해 완전하지 못한 2개의 절차 가운데 하나만의 선택을 강요당하고 있는 것이 아닌지 살펴볼 필요가 있다고 밝혔다. 이어서 법적 구조조정 절차와 사적 구조조정 절차를 융합하여 장점을 활용하는 하이브리드 구조조정 절차가 최근 세계적 흐름이며, 서울회생법원 역시 P-Plan 회생절차 활성화를 통해 이러한 토대를 구축하려고 한다고 언급했다. 마지막으로 만약 기촉법이 이러한 사고전환 없이 연장된다면 입법취지에 도움이 안 된다고 주장했다. 

다섯 번째 토론자인 임장호 변호사(법무법인 태평양)는 기촉법의 과가 있지만, 약 20년 동안 부실기업을 구조조정한 공을 부인할 수 없다고 말했다. 덧붙여 기촉법의 장점으로 기업이 종전과 동일하게 영업을 계속해 갈 수 있다는 것과 신규자금지원이 회생절차보다 원활히 이루어질 수 있다는 것을 언급했다. 특히, 건설업이나 조선업의 경우에는 워크아웃이 필요하다고 주장했다. 또한 부실이 심화되어 회생절차를 기다릴 것이 아니라, 선제적인 구조조정을 해야 하고, 워크아웃이 유일한 수단이라고 주장했다. 마지막으로 관치금융이 기촉법에 의한 구조조정에서 어떠한 폐해를 일으켜 왔다고 하더라도, 이는 제도 자체의 문제라기보다는 제도운용의 문제이기 때문이고, 폐해가 존재한다는 이유만으로 기촉법 자체를 폐지할 일은 아니라고 주장했다.

마지막 토론자인 조대형 입법조사관(국회입법조사처 금융공정거래팀)은 기촉법의 기본이 되는 것은 부실기업에 대한 채무조정과 신규 신용공여인데 현재와 같은 저금리 상황에서는 그 한계가 분명하다고 밝혔다. 따라서 정부에서는 파급력이 큰 개별기업에 대한 구조조정보다는 산업구조 개편을 위한 구조조정에 나서야 한다고 주장했다. 정부에서도 친시장적 구조조정을 추진하고 있는데 정책금융기관 중심으로 추진이 되고 있는 것이 문제라고 밝혔다. 정책금융기관의 기업구조조정 기능을 확대하기 보다는 자본시장 구조조정을 활성화하기 위한 여건 조성으로 그 역할을 제한하는 것이 바람직하고 주장했다. 이어서 향후에는 국책은행에 기업구조조정 기능을 줄이고, 새로운 구조조정 기구를 신설할 필요가 있다고 주장했다. 

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기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정 방식으로의 전환 모색 토론회

일시 및 장소 : 2018.6.18.(월) 10:00 국회의원회관 제2세미나실

취지와 목적

기업구조조정촉진법(이하 기촉법)은 2001년 8월 처음 제정된 이후에 5차례에 걸쳐 재입법 및 기한연장이 이루어졌고, 현재는 2018년 6월 30일까지 효력을 갖고 있습니다. 

기촉법은 그간 관치금융의 근간이 되는 법안으로 책임규명과 원칙 없는 기업구조조정 방식, 무분별한 공적자금투입과 낭비, 부실 재벌기업의 연명, 관리·감독 부실 등 많은 문제점을 지적받아 왔습니다. 공적자금 투입 된 기업의 부실은 산업은행의 부실로도 이어집니다. 관치금융의 문제는 정부의 국책은행에 대한 통제와 무원칙적인 공적자금 투입과 낭비 외에 기업구조조정의 시기를 놓치는 문제점까지도 지적되어, 기촉법을 폐지하고 친시장적인 통합도산법으로 대체해야 한다는 주장이 계속해서 제기되어 왔습니다.

이에 작년 금융행정혁신위원회도 보고서를 통해 자본시장 중심의 선제적 구조조정 체제가 필요하다고 제안한 바 있습니다. 하지만 한시법으로 운영되는 법안 임에도 일몰시기 마다, 경제상황과 기업여건 등의 이유를 대며, 연장시켜 왔습니다. 금융위원회는 지난 공청회에서도 드나났듯이 6월 30일 일몰 될 예정인 기촉법을 연장시키려 하고 있고, 국회에도 기촉법을 연장하는 법안이 발의되어 있는 상황습니다. 

이에 현행 기촉법의 문제점을 지적하고, 일몰에 따라 친시장적인 구조조정 방식으로 전환시키기 위한 방안을 모색하는 토론회를 다음과 같이 개최하고자 합니다. 

개요

○ 제목 : 기촉법 일몰도래에 따른 친시장적 구조조정 방식으로의 전환 모색 토론회

○ 일시 및 장소 : 2018.6.18.(월) 오전 10시, 국회의원회관 제2세미나실

○ 주최 : 국회의원 이학영, 국회의원 최운열, 경실련, 참여연대 경제금융센터

○ 프로그램

• 좌장 : 권영준 / 경실련 공동대표, 한국뉴욕주립대 석좌교수
• 발제 : 전성인 / 홍익대 경제학부 교수             
• 토론
  박상인 / 서울대 행정대학원 교수, 경실련 재벌개혁위원장
  백주선 / 변호사, 민변 민생경제위원장, 참여연대 경제금융센터 실행위원
  이진웅 / 서울회생법원 부장판사​
  조대형 / 입법조사처 금융공정거래팀 입법조사관
  김두일 / 연합자산관리주식회사(유암코) 상무
  임장호 / 변호사, 법무법인 태평양