안녕하세요.
희망제작소 소장 김제선입니다.

우여곡절 끝에 성사된 북미정상회담과 격동의 지방선거가 끝났습니다. 지방선거에서는 한반도의 평화 체제 만들기에 훼방을 놓거나 어기대는 이들이 참패했습니다. 평화를 정략의 대상으로 삼는 것에 대한 심판입니다. 아울러 적폐세력을 물리친 촛불시민혁명의 정신을 거역하는 세력에 대한 심판의 의미도 있습니다.

반면, 시민 참여와 주민 삶의 질을 높이려는 공약도 많이 나왔습니다. 적지 않은 후보가 지역 자원을 활용한 지역발전 공약을 제시했습니다. 희망제작소는, 현재 세대와 미래 세대 그리고 환경, 경제, 사회의 조화로운 발전을 모색하며, 혁신적인 지역발전을 일굴 60명의 후보와 ‘민선 7기 지방자치 희망만들기 정책협약’을 체결했습니다. 이 중 47곳의 후보가 당선되었습니다.

하지만 걱정되는 측면이 없지 않습니다. 대통령에 대한 지지율이 높은 상태에 기대 선거가 진행되다 보니 지역 발전에 대한 비전과 계획을 꼼꼼하게 따지지 못했습니다. 광역자치단체장 당선인들의 주요 공약 1,546개 실현에만 약 205조 원이 필요(출처 : 한국매니페스토실천본부)하다고 합니다. 기초자치단체장 당선인의 공약을 취합하면, 이보다 두 배 더 넘는 재정이 필요할 것입니다. 필요성과 실현 가능성을 보다 꼼꼼하게 점검하는 과정이 필요합니다.

단체장직 인수・인계 과정에서 이를 감당해야 할 것입니다. 문제는 이를 운영하는 인수위원회 관련 법령이 미비하다는 점입니다. 인수위원회(이하 인수위)는 당선인이 취임하기 전까지 조직의 기능과 예산 등을 파악하고 새로운 정책 기조를 설정하며 취임행사를 준비합니다.

민선 5기에서는 132명 신임 단체장 중 83명(62.9%)이, 민선 6기에서는 106명의 신임 단체장 중 61명(57.5%)이 인수위를 구성・운영했습니다. 지방자치법에 따르면 전임 단체장이 후임자에게 사무를 인수・인계해야 한다는 조항은 있으나, 실질적으로 인수위 설치에 관한 법적 근거가 없다보니 당선인이 임의로 운영해야 하고, 이에 대한 예산과 인력을 제대로 지원하기가 어려운 상황입니다.

규모의 편차가 크고, 기능과 권한이 불분명해 공무원과 갈등이 생기거나 인수위원의 자질이 문제가 되는 경우도 없지 않았습니다. 일부 지역이 인수인계에 관한 규정을 조례로 만들기도 했지만, 대다수 지역은 자치 입법으로도 준비가 미흡합니다. 인수인계가 더욱 꼼꼼하고 원활히 이뤄지도록 국회와 지방의회가 뒷받침해야 합니다.

다른 걱정도 있습니다. 이번 선거가 적폐정치세력에 대한 심판에 치우치다 보니 단체장과 의회의 다수당이 같은 당 소속인 일당지배형 지방자치단체가 많아졌습니다. 승자독식구조로 설계된 선거제도 탓이 크지만, 지방정치 내부에서의 견제와 균형이 상실될까 우려됩니다. 시민의 직접 참여를 늘리는 방향으로 문제를 보완하고, 지역 언론과 시민사회가 적극적으로 시정을 감시해야 할 것입니다.

당선인 여러분, 진심으로 축하 드립니다. 아울러 이번 선거가 시민에게 새로운 희망이 되기 위해 잊지 말아야 할 것이 있음을 말씀드리고 싶습니다. 시민 개개인이 주권자가 되어 아래로부터의 민주주의를 만들어야 한다는 점입니다.

과거 정부가 시민을 소비자나 고객으로 규정하여 시장 순응형 행정 체계를 만들려 했던 경향, 행정 조직 관리 기법을 민간기업의 방식으로 바꾸려 했던 시도를 넘어서야 합니다. 민주주의의 확대로 사회문제를 해결하는 유능한 지방자치, 주권자인 시민과 함께하는 지방자치를 만들어야 합니다.

시민 스스로 만들고 결정하는 정책, 언제 어디서나 시민 주권이 행사되는 일상의 민주주의, 공론과 합의에 의한 정책결정, 생활 문제를 새롭게 찾아가는 혁신의 노력이 넘치는 민선 지방자치 7기를 만들기 위해 노력해주시길 소망합니다.

늘 고맙습니다.

희망제작소 소장
김제선 드림

지방선거 평가와 지방자치 발전 방안
– “허술하게 치러진 6‧13 지방선거, 공약 검증‧인물 검증 제대로 이루어지지 못해 아쉽다는 평가 ”

지방선거가 여당의 압승으로 끝이 났다. 이런 선거결과는 시대적 흐름, 개혁에 대한 국민적 요구가 반영된 결과라고 볼 수 있다. 하지만 과연, 지역 주민들의 요구가 제대로 반영되었는지에 대해서는 우려 섞인 평가도 있다. 집권 여당은 향후 국정 동력을 확보한 만큼, 지방자치에 힘을 써 나아가야 할 것이다. 이에 <경실련>은 오늘 6월 14일(목) 오전 10시, 경실련 강당에서 6‧13 지방선거 평가토론회를 개최했다, 이슈, 공약, 공천 등의 다양한 관점에서 이번 지방선거를 평가하며, 나아가 지방자치의 모색 방향을 논의했다.

소순창 경실련 유권자운동본부 본부장(건국대 행정학과 교수)의 사회로 토론회가 시작됐다. 총평을 맡은 손희준 경실련 공약검증 단장(청주대 행정학과 교수)은 이번 지방선거에서 공약 검증이 제대로 이루어지지 않았다고 평가했다. 아무래도 ‘기울어진 운동장’에서 선거가 치러지다보니, 광역단체장들이 생활밀착형 공약을 제시하지 않았다고 평가했다. 이는 각 후보들이 국가적 아젠다에 편승하여 유권자들의 환심을 사고자 하는 데에서 비롯된 것이라고 지적했다. 요컨대, 손희준 단장은 이번 선거에서 후보들이 하나같이 실현 불가능한 공약을 내걸었고, 당선된다 하더라도 중앙정부의 협조가 필요한 공약만을 제시했다며, 지방선거가 지방선거답게 치러져야 하는데 지방의 이슈들이 충분히 논의되지 못했다고 아쉬움 섞인 총평을 내놓았다.

총평에 이어 첫 번째 토론자로 나선 김대건 강원대 행정학과 교수 역시 이번 지방선거에서 공약 검증이 제대로 이루어지지 못했다고 평가했다. 구체적으로, 17개 광역시도 공약들이 거의 대부분 시장에 포섭된 정책, 즉 개발정책에서 벗어나지 못하고 있고, 교육‧의료‧주택과 관련하여 지역에 활력을 가져다주는 회복탄력성에 초점을 두기 보다는 거의 대부분 지역이 겪고 있는 문제에 초점을 두고 있으며, 세부계획, 재원조달방법, 예산배분 계획 등에 있어서 구체성을 결여하고 있다고 지적했다. 요컨대, 김대건 교수 역시 이번 선거에서 후보들이 지역에 천착한 현안들을 내놓지 못했다고 평가했다.

두 번째로 토론에 나선 김연숙 서울대 한국정치연구소 교수는 이번 지방선거에서 철저한 인물 검증이 이루어지지 못했다고 평가했다. 이번 후보자 선출 과정이 매우 폐쇄적이었다는 점에 있어서 더불어민주당이나 자유한국당이나 거의 유사했다고 평가했다. 두 정당 모두 후보 공천 과정에서 단수 공천, 전략 공천, 우선 공천(자유한국당에 해당) 등의 명목으로 최고위원회에 후보를 전략적으로 선택할 수 있는 재량권을 주고, 심의와 의결 과정을 투명하게 공개하지 않았다는 지적이다. 구체적으로 자유한국당은 대구와 경북을 제외하고 후보를 모두 비공개회의에서 이른바 단수 전략 공천으로 결정해버렸고, 광주, 전남에서는 아예 후보를 내지 않는 이른바 “전략 무공천”을 택했다고 설명했다. 더불어민주당도 7개 대도시권에서는 2-3인 경선의 원칙을 적용했다고는 하지만, 여전히 공천 과정을 투명하게 공개하지 못하고 있다고 설명했다.

한편, 앞서 손희준 교수와 김대건 교수가 이번 지방선거에서 지역 현안들을 찾기 어려웠다고 신랄한 비판을 내놓은 것과는 달리, 김연숙 교수는 “선거 공학적으로 이번 지방선거는 대선이 치러진지 1년이 조금 지난 허니문 시기에 치러졌다”는 점을 들며, “유권자들이 지난 대선의 분위기 속에서 자유롭지 못한 상태에서 남북관계, 개발 이슈 등에 의해 압도당할 수밖에 없었고, 상대적으로 지역 이슈들에 대해 천착할 시간적 여유도 가지지 못했다”는 현실적인 여건도 간과해서는 안 된다고 지적했다.

세 번째로 토론자로 나선 김송원 인천경실련 사무처장은 인천이라는 지역현장의 관점에서 볼 때에도 이번 지방선거는 공약 검증, 후보 검증이 제대로 되지 않았다고 평가했다. 인천 지역의 경우 더불어민주당에서 출마한 후보들의 공약은 문재인 정부가 추진하고 있는 정책, 혹은 적폐청산 과제들과 관련된 것이었지 지역 내 현안들과 관련된 것은 아니었다는 지적이다. 공천 과정에서도 마찬가지로, 인천 지역의 경우 각 정당은 경선에 적합도 조사를 도입 한다든지, 공천심사위원회에 역할을 한 사람이 셀프 공천을 한다든지, 웃지 못 할 상황이 연출되었다고 꼬집었다. 끝으로, 이번 지방선거에서 인천이 가장 낮은 투표율을 기록한 것과 관련하여, 지역에 산적된 현안들이 많음에도 불구하고, 이것을 해결하겠다고 나선 후보자들이 없어 유권자들이 투표에 임하지 않은 것이라고 덧붙여 설명했다.

마지막 토론자였던 김진아 서울신문 정치기자는 한마디로, “이번 지방선거는 풀뿌리가 없었다”고 평가했다. 예를 들어, 대구시장직에 출마한 권영진, 임대윤 후보는 공약에 있어서 거의 유사했다고 지적했다. 그러면서 유권자들이 그동안 민주당에게 너무 개혁적인 것들을 기대했던 것은 아닌지 하는 회의감마저 느꼈다고 소견을 밝히기도 했다.

토론 이후, 발제를 맡았던 손희준 교수는 지방선거에서 광역‧기초단체장, 광역‧기초의원, 교육감을 한 번에 선출하다보니 유권자들이 누가 누구인지 제대로 알지 못하고 투표를 하고 있다며, 비용이 좀 더 들더라도 단체장과 의회를 분리하여 선거를 치르는 방안을 제안하기도 했다. 끝으로 그는 “지방선거만큼은 지역 주민들에게 돌려주어야 한다”며, 그러기 위해서는 “공약 검증, 지역 인물 검증을 철저히 해야 한다” 강조했다.

사회를 맡은 소순창 경실련 유권자운동본부 본부장(건국대 행정학과 교수)은 토론회를 매듭 지으며, “지방선거는 지방선거답게” 이루어져야 한다고 마무리하며, 이번 토론회에 참석한 발제자와 토론자들이 한 목소리로 “이번 지방선거가 중앙정치의 이슈에 휩쓸려 간 것이 아닌가”하는 우려감을 표했다며, 앞으로 지방선거에서는 공약 검증, 후보 검증이 철저히 이루어져야 할 것이라고 당부했다. 또, 여당이 압승을 거둔 상태에서 집권당이 지방분권을 추진하도록 압박하는 시민사회 단체의 책임이 더 무거워졌다는 말과 함께 토론을 갈무리했다<끝>

개발공약 선거 당선 크게 영향 없고, 개발공약의 불이행율 압도적으로 많다.

수직적 분권적 가치를 실현하고 수평적 균형발전 중요

환경운동연합 지방선거특별위원회(위원장 홍종호)는 지난 5월 24일(목) 오후 2시 환경재단레이첼카슨홀에서 ‘풀뿌리 민주주의와 지역상생 공약’이라는 주제로 토론회를 개최했다. 이번 토론회는 지방선거 때마다 반복적으로 선심성 개발공약의 허구성과 문제점을 이야기하고, 지역상생하는 정책을 고민해 보는 자리로 마련됐다.

발표자로 나선 ‘지방도시살생부’ 책 저자 인 마강래 중앙대학교 도시계획부동산학과 교수는 “우리나라 인구는 증가하고 있는데, 저출산. 고령화. 저성장 추세로 인해 2040년에 전국지방자치단체 중 30%는 1995년 대비 인구가 절반으로 떨어져 사실상 기능상실 상태에 빠질 것이고, 그 중 절대다수(96%)가 지방중소가 될 것"이라고 예상했다. 이로 인해 중앙정부의 지원 없이는 독자적으로 생존할 수 없는 지방중소도시들은 정부 예산만 소비해 사회적 문제가 될 것이라고 설명했다.

마 교수는 지방도시의 쇠퇴는 젊은 층이 대도시권으로 이동하고, KTX 등의 교통통신이 발달하기 때문이라고 설명했다. 또, 지방도시의 인구는 줄고, 주민 1인당 소요예산이 늘어나는 것은 도시가 외곽으로 확장하면서, 원도심의 인구가 외곽의 신도시로 빠져나가기 때문이라며, 외곽 개발의 폐해에 대해 지적했다.

마 교수는 이러한 문제 해결을 위해 ‘일본의 압축도시 전략’인 입지적정화계획 등을 포함하여, 국내에 맞는 지방과 수도권이 상생할 수 있는 정책이 필요성을 강조했다.




두 번째 발표자인 오현순 매니페스토 연구소 소장은 민선 4,5,6기 개발공약의 현황과 문제점을 짚어보고 향후 개발공약의 개발 방향과 개선 방안을 제시했다.

오 소장은 이번 지방선거에서의 선거공약을 살펴보면 난개발이 우려될 정도의 통 큰 토건개발공약이 기승을 부리고 있고, 토목개발 사업에 따른 재정부담은 결국 인구절벽 시대를 대비하는 합리적 재정설계의 위협요소로 작용할 가능성이 크다고 우려했다.

지난 민선 4, 5, 6기 공약 현황 분석 결과를 공개했는데, 민선4기와 민선5기의 광역자치단체장 당선자들의 10대 공약과 민선5기의 기초자치단체장 당선자들의 개발우선/복지중심 공약의 변화를 살펴보고, 개발우선 공약 제시와 선거에서의 당선과 낙선의 연관성을 살펴보았는데, 소속 정당별 공약기조의 변화와 당선자 수 비교 분석에 의하면 개발우선 공약을 더 많이 제시한 정당의 후보자가 당선율이 높았다는 과학적 증거는 찾아볼 수 없었으며, 개발우선 공약을 제시하는 것이 당선에 더욱 유리하다는 정치권 및 일부의 주장은 더 이상 설득력을 없다고 설명했다.

 선거당락에 큰 연관성이 없는 데도 토건개발 공약이 크게 줄어들지 않는 이유는 바로 큰 이익을 쥘 수 있는 개발권이고 민선 6기 불이행공약 분석에서는 기초 및 광역단체의 불이행공약으로 개발우선 공약이 그 수에서 압도적으로 많았다는 점에서 볼 때, 개발우선 공약에 대한 실효성과 이행가능성에 대한 심도 있는 검토 없이 제시되었다고 비판했다. 

무분별한 개발공약은 지방의 재정 위기를 초래할 수 있음을 경고했다.  대형 토건개발 정책공약을 담당할 전문가가 부족하거나 지역실정에 맞지 않은 개발을 섣불리 추진해 정책이 실패하면 가뜩이나 재정자립도도 낮은 상황에서 지역 갈등과 재정적 위기, 예산낭비를 초래할 수 있고, 일본이 도로 유지 및 보수비용이 상승하여 지자체의 재정이 휘청거리고 있다고 설명했다. 

끝으로, 인간다운 삶을 위해 필요한 주거, 교육, 안전 등을 위한 복지 건설 수요로의 방향전환과 이익 간 경쟁, 거래, 갈등을 넘어 공존과 공공성의 관점에서 공약이 개발되고 제시의 필요성을 강조했다.




세 번째로 정창수 나라살림연구소 소장이 ‘재정분권시대 지방재정의 과제’라는 주제로 발표했다.

정 소장은 과거 전남도의 사회조사, 행정수요조사 결과 전남도민이 가장 원하는 예산 사업으로 문화, 교육, 복지, SOC순으로 조사됐었는데, 지방 재정의 토대가 부동산세(취득세)이기 때문에 자치단체가 개발사업을 추진하게 된다고 설명했다.

그러나, 최근 지방 재정의 추세는 취득세는 줄고, 지방소득세가 증가하고 있으며. 16년 서울의 경우 이미 지방소득세가 취득세를 추월했다고 설명했다.

지방의 재정지출과 관련하여, 토건의 비중이 높은데, 특히 기초자치단체의 경우 2016년 전체예산 대비 시설비 비율이 무려 22.45%를 차지하고 있으며, 광역자치단체의 경우 울산이나 제주의 경우가 특별한 사유없이 건설예산이 많이 지출되고 있다고 지적했다. 제주의 경우 본청 전체 예산 대비 거의 30%를 시설비 예산으로 지출하고 있다.

기초자치단체 중 '군'지역에서 시설비 비율이 높게 나타났는데, 이는 군의 예산이 상대적으로 적고, 인프라는 도시와 똑같은 수준으로 설치하고 있기 때문이라며, 모든 도시가 똑같은 수준의 인프라가 필요한 지 생각해 봐야 한다고 지적했다.

기초자치단체의 잉여금이 증가하는 것은 예산을 어떻게 써야 할지를 모르고 있기 때문이라며, 정말 자치단체 예산이 부족한가를 생각해야 한다고 설명했다.

지방분권을 강화하고자 지방정부의 분권적 가치를 높이면 절대 우위에 있는 지자체만 불균형적으로 발전하게 된다며, 지방분권과 지형균형 발전 모두를 아우를 수 있는 재정분권 방식을 통해 수직적 분권적 가치를 실현하고 수평적 균형발전의 필요성을 강조했다.

세금을 걷는 것이 중요한 것이 아니라, 지출을 형평성 있게 하는 것이 중요하다고 설명했다.




토론자인 김규원 한겨레 기자는 지방을 살리기 위해서는 수도권 인구를 지방으로 분산하는 방안을 추진해야 하고 위해서는 국회와 청와대 등 수도이전이 반드시 필요성을 강조하고, 현재의 혁신도시나 신도시의 문제점은 기존 도시의 중심지를 활용하지 않고, 기존 도시의 외곽에 신도시를 건설하여, 기존도심이 약화되고 있다며, 도시의 적절한 밀도를 유지할 수 있게 도시를 짜임새 있게 발전시키고 도시 지역을 함부로 확장하지 않아야 한다고 제안했다.

역개발, 역토건 사업 정책 공약을 제안했는데, 특히 새만금 개발 들어가는 비용을 전북도민에게 다른 방안으로 지원하는 방식의 고민이 필요하다고 지적했다.

남택우 정의당 정책연구위원은 거대한 아파트 단지를 짓고 산업단지를 조성하고 고속도로를 연결하는 것이 과연 지역주민들에게 그 헤택이 돌아갈 것인지 의문이라며, 이번 지방선거에서 선심성 개발공약은 최대한 배제하고, 혜택을 모두가 함께 영위할 수 있는 상생에 초점을 맞춘 공약만 준비했음을 밝혔다.

원종태 통영거제환경운동연합 공동의장은 거제해양플랜트국가산단은 조선업 공급과잉으로 인한 구조조정이 진행되고 있는 상황에서 적합한 사업이 아니며, 기존의 통영, 고성, 진행, 사천 지역 방치된 산단을 활용해 지역균형개발과 상생발전을 위한 산업재배치 등 종합검토의 필요성을 강조했고, 이영웅 제주환경운동연합 사무처장은 제주 제2공항과 관련하여, 주민수용성은 전혀 고려하지 않은 채 입지를 결정한 정부와 제주도의 일방통행식 사업추진의 문제와 과독한 관광객 증로 교통, 쓰레기, 하수처리 등의 환경문제가 발생하고 있다며, 정당과 후보자가 당장의 표만 의식할 것이 아니라, 풀뿌리민주주의 발전과 지역 상생을 위한 지속가능한 대안을 제시해야 한다고 강조했다.