가난한 사람의 현실에 맞는 제도개선을 위해
: 2018년 기초법공동행동 거리상담을 마치며

정성철 | 빈곤사회연대 활동가

기초생활보장제도는 한국의 사회보장제도 중 하나로서 가난에 처한 사람들에게 기초생활에 필요한 급여를 국가가 보장하는 공공부조이다. 생계급여, 주거급여, 의료급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 장제급여 총 일곱 가지 급여로 나뉘어져 있는 기초생활보장제도는 기준중위소득을 급여별 선정기준으로 정하고 있다. 신청자가 수급권을 보장받기 위해서는 자신의 소득과 재산 그리고 부양의무자의 소득과 재산이 선정기준 이하여야 한다.

2000년 기초생활보장제도가 시행된 이래로 수급자수는 전체 인구 대비 2~3%인 반면, 절대빈곤율은 8~9%를 유지하고 있다. 다시 말해 수급자수 보다 더 많은 가난한 사람들이 최저생계비 이하로 살면서도 기초생활보장제도의 수급권을 보장받지 못하고 있다는 것이다. 40여개 단체와 수급당사자들로 구성된 ‘기초생활보장법 바로세우기 공동행동(이하 기초법공동행동)‘은 빈곤해결이라는 제 역할을 하지 못하고 사각지대를 방치하고 있는 기초생활보장제도의 까다로운 선정기준과 낮은 보장수준 등 제도의 문제점을 개선하기 위해 활동하고 있다.

기초법공동행동에서는 매년 영구임대아파트단지나 쪽방밀집지역에 찾아가 거리상담을 하고 있다. 수급당사자들과 비수급빈곤층의 입장에서 제도개선책을 마련하기 위함이다. 제도를 알지 못하는 사람들에게 정보를 제공하고, 서류작성이 까다로워서 신청조차 못하거나 부당하게 탈락되거나 삭감된 급여를 받고 있는 사람들의 권리를 구제하기 위한 활동을 한다. 올해에는 방화, 노원, 마포에 있는 영구임대단지 세 곳과 영등포 쪽방 밀집지역 한 곳에서 거리상담을 했다.

거리상담은 크게 두 팀으로 나뉘어 진행한다. 천막 한 동에 상담부스를 마련하여 기초생활보장제도 상담을 중심으로 기초법공동행동에 참여하고 있는 다양한 단체들이 주거, 의료, 법률, 장애등급을 상담한다. 그 외 사람들은 2인 1조로 가가호호 방문하며 상담부스를 홍보하고 준비해 온 유인물을 배포한다. 유인물에는 매년 변경되는 제도의 내용과 수급자 선정기준 그리고 기초법공동행동의 입장을 담는다. 올해에는 중앙생활보장위원회에서 결정된 2019년도 급여인상액과 10월부터 폐지되는 부양의무자기준 등을 안내하는 내용을 담았다.

(사진=2018 기초법공동행동 거리상담: 영등포 쪽방지역)

제도는 바뀌었지만 가난한 사람들의 삶은 바뀌지 않았다

‘그거 해봐야 소용없다.’ ‘애매하게 가난한 사람들은 아무것도 못 받는다.’ 매년 거리상담에서 듣는 이야기다. 이러한 불신은 진짜가 아니라 가짜로 가난한 사람들이 부정수급하고 있다는 이야기로 연결된다. 불신의 원인을 묻고 따라가다 보면, 옆집 사람도 자신과 똑같이 자식이 있는데 자신만 수급을 못 받는다는 한풀이를 듣게 된다. 실제 부양의무자기준에 걸리는 상황도 있지만, 관계단절을 통해서 수급권을 보장받을 수 있음에도 그러한 사실을 알지 못해서 기초생활급여를 받지 못하고 있는 경우도 많다. 제도의 기준이 변경되었음에도 불구하고 과거 수급신청에서 탈락한 경험으로 인해 당연히 지금도 탈락할 것이라고 생각하여 신청조차 하지 않거나, 달라진 기준으로 수급권을 보장받을 수 있지만 수급신청 당시 겪었던 차별적 경험 때문에 신청을 꺼려하는 경우도 있다. ‘수급비가 너무 적다.’ ‘수급비가 삭감되고 있는데 왜 깎이는지 물어보기 힘들다.’는 이야기 역시 매년 듣는 이야기다. 후자의 경우, 그 이유를 물었을 때 ‘부당한 처우를 받을 수 있다는 두려움 때문에 억울하고 궁금해도 참는다.’는 언제나 같은 대답이 돌아온다. 법에는 ‘최소한의 인간다운 생활을 권리로서 보장한다.’고 그럴듯하게 쓰여 있지만 현실의 제도는 가난한 사람들의 삶을 제대로 반영하고 못하고 있다. 2019년 생계급여 인상률이 2.09%라는 소식을 안내했을 때 돌아오는 대답은 모두가 짜기라도 한 듯 한숨으로 시작됐다. 주거급여에서 부양의무자기준이 폐지된다는 소식에 기뻐하면서도, 생계급여와 의료급여는 여전히 폐지되지 않았다는 소식에 기쁨은 다시 걱정과 고통으로 덮였다. 정부는 다양한 복지확대 계획을 발표하고 제도개선을 했다고 말하지만, 가난한 사람들의 삶은 바뀌지 않았다.

여전한 족쇄, 부양의무자 기준

올해 79세로 영구임대아파트에 혼자 살고 있는 A씨는 기초연금 20만 원과 생계급여 15만 원이 한 달 수입의 전부다. 기초연금 외에는 소득이 없고 보증금 120만원이 재산의 전부지만 16만 원의 수급비가 삭감되고 있다. 처음 수급비가 삭감된 시기는 2년 전이었다. 50대 딸이 재혼을 하면서 사위의 소득으로 인해 수급비가 삭감되었던 것이다. 딸과 연락은 하고 지내지만 재혼한 이후로 왕래는 없는 상황이었고 재혼한 사위는 얼굴을 두어 번 본 것이 전부였다. 기초생활보장제도는 그런 사위에게 A씨의 생계를 책임지라고 결정했다. 급여가 삭감된 당시 A씨는 동사무소를 찾아가서 항의도 해봤지만 돌아온 답변은 딸과 사위에게 실제 부양을 하고 있지 않다는 관계단절 증명서를 받아오라는 것이었다. 그러나 관계단절을 증명하지 못할 경우에는 사위에게 부양비를 징수할 수 있다는 통보도 받았다. 결국 A씨는 삭감되는 급여에 대한 항의를 중단했고 2년 여 동안 삭감된 수급비로 생활해 왔다. 기초생활보장제도는 실제 부양받을 수 없는 경우 지방생활보장위원회의 심의를 통해서 관계단절을 인정하여 수급권을 보장하고 있다. 하지만 자신의 상황을 심의에 올려달라고 요청해야 한다. 지방생활보장위원회가 있다는 것을 수급자들이 알고 있을 리 만무하다. 동사무소에서 정보를 제공하고 있지도 않다. 그리고 지난 2017년 8월 정부에서 발표한 <제1차 기초생활보장 종합계획>에서 지방생활보장위원회의 실제 부양받지 못하고 있는 경우 심의에 올리는 것을 의무화한다는 내용을 발표했다. 하지만 발표 후 1년 여 동안 A씨에 대한 심의는 이루어지지 않았다.

거리상담 이후 A씨의 집을 방문해 관계단절 사유서를 작성하여 동주민센터에 찾아갔다. 담당공무원은 ‘관계단절 증명서를 제출하러 왔다.’는 A씨와 필자에게 ‘지방생활보장위원회에서 아무 안건이나 심의하지 않으며 안건을 올려도 인정 못 받으실 수 있다.’고 이야기했다. A씨가 어렵게 결정해 드러낸 치부는 담당공무원에게 ‘아무 안건’ 따위로 취급됐다. A씨는 아무 말도 하지 않았다. 필자는 A씨가 2년 전 동사무소에 자신의 상황을 이미 설명했었다는 것, 복지부가 작년 수급신청 탈락자에 대한 지방생활보장위원회의 심의를 의무화했는데 1년이 지난 상황에서도 아무런 조치를 취하지 않은 것에 대한 문제를 제기했다. 담당공무원은 그제야 심의에 올리겠다고 답했고, A씨와 필자는 서류를 처리하는 동안 앉아 말없이 대기했다. 맞은 편 칸막이 너머에서는 수급 상담이 진행되고 있었다. 담당공무원으로 추정되는 목소리는 ‘부양의무자기준이 폐지되는 급여는 주거급여에요. 선생님, 금융정보제공동의서 아드님한테 받아오실 수 없잖아요. 그럼 생계급여는 신청이 안돼요. 주거급여만 신청하실 수 있는 거예요.’라고 말했다. 수급신청의 경우 구두로 거절할 수 없게 되어있다. 그리고 사업안내서에는 금융정보제공동의서의 경우 보장기관이 직접 받을 수 있게 되어있다. 또 앞서 언급했듯이 작년 8월 정부는 실제 부양받지 못하는 경우 지방생활보장위원회의 심의를 의무화했다. 하지만 언제나 이런 식이었다. 보건복지부가 발간한 465페이지짜리 굵은 사업안내서에서 정하고 있는 내용은 수급신청을 하는 당사자가 자기의 언어로 이야기 할 수 없는 경우 적용받기 힘들다. 사업안내서를 구하는 것부터 힘들고 운좋게 구하더라도 전문용어로 적혀있기 때문에 이해하기 힘들다. 가난한 사람들에게 사업안내서에서 정하고 있는 행정절차는 그림의 떡, 아니 존재하지도 않는 것일지도 모른다.

강제노동에 내몰리는 노동할 수 없는 사람들

기초생활보장제도는 두 가지의 수급권이 있다. 일반수급권과 조건부수급권이다. 국민연금공단에서 판정하는 근로능력평가를 기준으로 나눈다. 기본적으로 65세 이상의 노인이나 1-4급 등록 장애인 등이 아닌 근로능력층의 경우 자활센터에서 일자리 교육 및 참여를 조건으로 하는 조건부수급권이 보장된다. 근로능력평가에 대한 문제제기는 계속 있어왔다. 2010년 도입되어 동사무소에서 판정하던 근로능력평가는 2013년 국민연금공단으로 이관되어 시행되었다. 이관 이후 ‘근로능력 있음’ 판정은 3배가량 늘었다. 2014년 이러한 제도 변화 안에서 근로능력이 ‘없음’에서 ‘있음’으로 변경된 수급자가 일자리에 참여하며 이식했던 인공혈관에 감염이 발생해 사망한 사건도 발생됐다. 실제 일할 수 없지만 근로능력이 있다고 판정된 사람들이 자활사업단에 배치되는 경우는 적지 않고, 이들은 수급권을 유지하기 위해 배치된 자활사업단에서 강제노동을 참고 버티거나 수급권 자체를 포기하는 선택을 강요받고 있다.

올해 61세인 B씨는 영구임대 아파트에서 혼자 살고 있다. 몇 년 전 시각장애 6급 판정을 받았고 현재는 동맥경화와 고혈압 약을 먹고 있다. 10여 년 전부터 식당알바와 공공근로를 통해 생활비를 충당해 왔지만 올해 초부터 건강이 악화되어 5개월 째 일을 못하고 있다. B씨의 경우 자신의 소득과 재산 그리고 부양의무자기준을 모두 충족한다. 하지만 수급신청을 할 경우 조건부수급자에 해당되어 자활센터에 출석해야 한다. B씨에게 관련 제도를 설명하고 자활센터에서 제공하는 일자리 교육기간 동안 병원에 다니면서 진료를 받아보자고 설득했다. B씨는 알겠다고 답했고 본인이 동사무소에 가서 수급신청하고 연락을 주기로 약속했다. 이틀이 지나도록 연락이 오지 않아 B씨에게 전화를 걸었다. B씨는 나와 헤어진 직후 동사무소에 찾아갔었다고 했다. 담당공무원으로부터 비슷한 설명을 들었다고 한다. 그리고 자신의 상황을 설명하며 일자리교육기간 동안 병원에서 치료를 받을 예정이라고 이야기 하자. 담당공무원은 ‘그렇게는 일반수급 받을 수 없어요. 5년 뒤에 65세 되시면 일반수급으로 바뀔 거예요.’라고 이야기 했다고 한다. B씨는 ‘수급신청을 하고 싶지 않다.’고 말했다. ‘자신은 일을 할 수 없는 몸이 되었고 그래서 생계를 어떻게 이어가야 할지 막막한데, 동사무소에서 자신을 일 할 수 있는데 안하려고 거짓말 하는 사람으로 취급하는 것에 대해서 모욕을 느꼈다.’고 했다. 몇 번 더 설득을 시도해봤지만 완고했다. B씨는 수급신청을 포기했다.

수급신청 자격조차 주어지지 않는 사람들

기초생활보장제도는 중앙정부에서 실시하는 복지제도지만 지방정부의 예산이 함께 투입되며 수급권 보장유무를 결정하는 것 역시 지방정부에서 관할하고 있다. 때문에 기초생활보장제도는 주소지를 기준으로 신청가능하다. 주소지가 없는 경우 모든 선정기준을 충족한다고 할지라도 기초생활보장제도를 신청할 수 없다. 사업안내서에 <주거가 일정하지 않은 취약계층의 경우> 실제 거주지가 있다고 확인되는 경우 수급권을 보장할 수 있게 되어있지만, 실제 거주지를 노숙인 시설 등으로 한정하며 거리나 여관, 여인숙, PC방, 사우나 등은 제외하고 있다. 거리 등에서 생활하고 있는 홈리스에게는 신청자격 조차 주어지지 않는 것이다. 방법이 없는 것은 아니다. 지방정부별로 실시하고 있는 주거비지원제도를 통해서 방을 구한 이후 기초생활보장제도를 신청할 수 있다. 절차적으로 쉬워 보일수도 있다. 하지만 주거비지원제도가 없는 지방정부가 더 많을뿐더러, 제도가 있는 지방정부에서조차 지원금이 절대적으로 부족하다. 사실 이해할 수 없는 행정절차의 낭비 아닌가. 기초생활보장제도가 갖고 있는 주거급여를 주거지가 일정하지 않는 사람들에게 실시한다면 한 번에 될 것을, 굳이 돌아가라고 하는 것이다. 이러한 제도운영은 거리 등에서 생활하고 있는 홈리스들에게 수급신청을 포기하도록 작용하고 있다. 지방정부 주거비지원제도 예산이 떨어지면 신청자들은 막연하게 기다려야 하거나 다른 방법을 찾아야 하고, 운좋게 주거비지원제도를 신청한다고 해도 신청 이후 짧게는 며칠에서 길게는 몇 주를 기다린 뒤에야 방에 들어갈 수 있고 그 이후에 수급신청을 할 수 있다. 안정적인 거주공간이 없고 핸드폰 등의 연락수단이 없는 상황에서 수급신청을 포기하게 되는 상황은 당연한 결과일지도 모른다.

62세 C씨는 거리에서 생활하고 있다. 고향인 충남에서 20년 전 이혼을 계기로 서울에 왔다. 일용직 노동에 종사하며 여관, 여인숙에서 생활을 이어왔고 몇 년 전 다친 허리를 수술한 이후부터 거리에서 생활하고 있다. 63세 D씨 역시 거리에서 생활하고 있다. 80년대 인쇄소에서 일하던 중 컴퓨터가 도입되면서 일자리를 잃었다. 이후 중장비를 배워 일하던 중 복막염 수술을 기점으로 모아두었던 돈을 모두 사용하고 거리생활을 시작했다. C씨와 D씨에게 기초생활보장제도를 설명하니 둘 다 조건부수급을 통해 일을 하고 싶다고 했다. 그리고 기초생활보장제도를 신청하기 전에 서울시에서 하고 있는 임시주거비지원사업을 통해 주거지를 잡아야 한다고 설명했다. 영등포구에서 임시주거비지원사업을 하고 있는 지원센터를 일러주고 다음날 만나 신청하러 가기로 약속했다. 다음 날 약속시간으로부터 1시간 동안 주변을 서성였다. 두 사람 모두 약속장소에 나오지 않았다. 전화도 없었다. C씨와 D씨가 개별적으로 지원센터에 찾아갔을 확률은 적지만 거리에서 생활하시는 분들과 약속이 지켜지지 않은 상황에서 할 수 있는 것은 찾아갔으리라 믿는 것뿐이다. 2016년 노숙인 등의 실태조사에 따르면 전국 거리에서 생활하고 있는 홈리스는 1,522명이다. 여기에 포함되지 않은 PC방, 사우나 등에서 생활하는 홈리스를 포함한 이들에게는 기초생활보장제도의 수급신청 자격조차 보장되지 않고 있다.

까다로운 선정기준과 낮은 보장수준의 해악

잘못된 제도로부터 고통 받고 있는 것은 가난한 사람들이다. 대도시 서울을 기준으로 수급자에게 인정되는 기본재산액은 주거용 재산을 포함한 5,400만 원으로 낮게 책정되어 있다. 그 이상의 재산가액은 매월 수급자의 ‘가상’소득으로 환산된다. 부양의무자의 소득과 재산에 따라서 수급권을 박탈당할 수 있다. 부양의무자가 1인 가구인 경우 167만 원 이상의 소득이 발생하면 실제 부양여부와 상관없이 간주부양비가 부과되어 급여가 삭감되고 234만 원 이상의 소득이 발생하면 수급권을 빼앗긴다. 실제 일 할 수 없는 사람을 근로능력이 있다고 판정하여 강제노동에 내몬다. ‘애매하게 가난한 사람들은 아무것도 못 받는다.’는 말은 틀리지 않았다. 전 재산인 집까지 팔아서 주거지를 하향이동한 뒤에, 일 할 수 없을 만큼 건강이 나빠진 상태에서 가족들과의 관계마저 단절되어야 수급자가 될 수 있기 때문이다.

수급자가 된다고 빈곤에서 벗어나는 것은 아니다. 2018년 1인 가구 수급자가 보장 받을 수 있는 최대 생계급여액은 51만 원이다. 여기에는 식료품, 생필품, 의복, 통신비에 더해 월세를 제외한 주거유지비까지 포함되어 있다. 때로는 생계급여에서 월세의 부족분을 지출해야하는 경우도 있다. 부족한 생활비를 충당할 수 있는 방법은 없다. 다른 수단을 통해서 버는 소득은 모두 수급비에서 삭감되기 때문이다. 노인의 경우 기초연금도 국민연금도 삭감된다. 1인 가구 수급자에게 2018년도는 51만 원에 갇힌 삶인 것이다. 이번 거리상담을 진행하면서 수급권을 보장받고 있는 사람들에게 제도에 대한 만족도 평가 설문을 진행했다. 기초생활보장제도에 바라는 점을 쓰라는 마지막 문항에 대부분의 수급자들은 수급비가 부족하다고 적었다.

(사진 = 기초법공동행동의 기초생활보장제도 평가 설문)

2017년 8월 정부는 <제1차 기초생활보장 종합계획>을 발표하며 부양의무자기준을 단계적으로 폐지하고 재산기준 등의 선정기준을 완화하겠다고 했다. 그리고 보장수준의 현실화를 통해 인간다운 생활을 보장하겠다고 약속했다. 하지만 1차 종합계획 이후 발표된 2019년 생계급여 인상률은 2.09%로, 2018년 1.16%에 이어 역대 인상률 중 최저 수준에 속한다. 올해, 내년 각각 16.4%, 10.9%인 최저임금 인상률과 비교하면 상대적 박탈은 더 심각해질 수밖에 없다. 부양의무자기준은 가난한 사람들에게 가장 필수적인 생계급여와 의료급여에서의 폐지계획이 없는 상황이며, 재산기준과 근로능력평가 등의 선정기준에 대해서는 언급조차 없는 상황이다. 사람 좋은 미소 띠며 희망적인 말들로 하는 약속은 필요 없다. 코앞의 미래에 대한 계획조차 할 수 없는 가난한 사람들의 문제를, 빈곤을 해결하기 위해서는 제도개선의 실천이 우선되어야 한다.