형사사법체계 개혁 청사진, 치열한 토론과 논쟁 통해 도출해내야 

6/22, 6/29, 7/6(월) 오후 1시 참여연대 아름드리홀(2층)

정부조직법 개정에 따라 오는 10월 2일(금), 검찰청이 폐지되고 법무부 소속 공소청, 행정안전부 소속 중대범죄수사청(이하 ‘중수청’)이 설치될 예정입니다. 수사권과 기소권을 모두 갖고 권한을 남용해온 ‘무소불위 검찰’이 역사의 뒤안길로 사라지고, 형사사법체계는 큰 변화를 맞게 됐습니다. 하지만 공소청·중수청 설치만으로 검찰이 가졌던 구조적 문제가 해소되는 것은 아닙니다. 

형사소송법 개정 등 앞으로 이어질 후속 입법 논의가 중요합니다. 공소청법은 검찰로부터 수사권을 제외하는 수준에 불과할 뿐, 검찰권 오남용의 재발을 방지하기 위한 민주적 통제 방안이나 형사사법체계의 개혁 청사진을 충분히 담고 있지 않습니다. 수사·기소 오남용 방지를 위한 실질적 통제 장치, 피해자 권리 보장, 적법 절차 보장을 통한 피의자 인권 보호, 수사기관과 공소기관 간 협력과 견제 구조 등 한국 형사사법이 오랜 기간 미뤄온 과제들을 함께 논의해야 할 시점입니다. 새로운 기관 설치에 따른 기술적 정비 수준에 그쳐서는 안됩니다. 

그러나 지난 3월 공소청·중수청법 국회 통과 이후 검찰의 보완수사권 존치 여부만이 화두에 오르고, 정부의 형사소송법 개정안 준비는 밀실에서 진행되고 있어 진행 상황을 알 길이 없습니다. 이에 참여연대는 형사소송법 개정 등 후속 입법 과정에서 논의되고 반영돼야 할 형사사법체계 개혁 과제를 톺아보고, 바람직한 형사사법체계개혁안 마련을 위한 시민사회 의견을 수렴해나가고자, 〈공소청·중수청 설치에 따른 형사사법체계 개혁 방안 시리즈 토론회〉를 개최합니다. 1차 토론회(6/22)는 ‘공소청·중수청 설치 후 형사사법체계, 무엇이 변화해야 하는가’를, 2차 토론회(6/29)는 ‘공소청·중수청 설치 후 형사사법체계, 연착륙 방안은 무엇인가’, 3차 토론회(7/6)는 ‘공소청·중수청 설치 후 형사사법체계, 권한 남용 통제 방안은 무엇인가’를 대주제로 토론합니다. 

개요

• 공소청·중수청 설치에 따른 형사사법체계 개혁 방안 시리즈 토론회
• 장소 : 참여연대 아름드리홀(2층) 유튜브 생중계 예정
• 주최 : 참여연대

• 1차 : 공소청·중수청 설치 후 형사사법체계, 무엇이 변화해야 하는가

• 일시 : 6월 22일(월) 오후 1시
• 사회 : 한상희 참여연대 공동대표(건국대 법학전문대학원 명예교수)
• 발제1 : 공소청의 검사는 어떤 직무를 이행해야 하는가 – 법무부 탈검찰화와 공소청 조직 개편 중심으로 / 유승익 참여연대 사법감시센터 소장
• 발제2 : 보완수사권 논쟁을 넘어 수사의 적법성과 신속성 강화 방안 제언 – 형사소송법 개정 중심으로 / 한상훈 연세대 법학전문대학원 교수
• 토론
  • 김남준 법무법인 시민 대표변호사
  • 박용대 변호사, 민주사회를 위한 변호사모임 사법센터 소장
  • 최정학 방송통신대 법학과 교수

• 2차 : 공소청·중수청 설치 후 형사사법체계, 연착륙 방안은 무엇인가

• 일시 : 6월 29일(월) 오후 1시
• 사회 : 한상훈 연세대 법학전문대학원 교수
• 발제1 : 형사사법 수사기관-공소기관 간 협력방안 제언 / 유승익 참여연대 사법감시센터 소장
• 발제2 : 형사사법체계 개혁에 있어 수사절차법 제정의 필요성과 주요 원칙 제언 / 오병두 홍익대 법과대학 교수
• 토론
  • 장주영 늘푸른합동법률사무소 변호사
  • 김혜경 계명대 경찰행정학과 교수
  • 김영중 한국형사법무정책연구원 연구위원

• 3차 : 공소청·중수청 설치 후 형사사법체계, 권한 남용 통제 방안은 무엇인가

• 일시 : 7월 6일(월) 오후 1시
• 사회 : 한상희 참여연대 공동대표
• 발제1 : 수사권·기소권의 민주적 통제, 시민사법 제안(일본 검찰심사회 모델 적용) / 오병두 홍익대 법과대학 교수
• 발제2 : 형사사법체계 개혁, 수사기관 권한에서 피해자 권리 중심으로 / 정도희 경상국립대 법학부 교수 
• 토론
  • 윤동호 국민대 법학과 교수
  • 황문규 중부대 인문사회학부 교수
  • 김재희 성결대 파이데이아학부 교수

• 토론회에서 발표되는 의견과 입장은 발제자 및 토론자의 개별 의견으로 향후 사회적 논의와 토론을 위한 것임을 밝힙니다. 
• 문의 : 참여연대 사법감시센터(02-723-0666)

보도협조요청 [원문보기/다운로드]

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22대 국회가 개원했습니다. 유권자의 소중한 한 표, 한 표를 읍소하며 당선된 300명의 국회의원이 과연 유권자를 위해 제대로 일하는지 지켜보고 감시해야 할 때입니다. 이들이 어떤 일을 하는지, 어떤 일을 해야 하는데 안하는지에 따라 우리의 삶이 달라지니까요. 참여연대 의정감시센터는 칼럼을 통해 유권자의 시각에서 22대 국회와 정치를 비평합니다. 무엇보다 ‘중’요한 건 ‘꺾’이지 않는 ‘정’치개혁이니까요.

※ 이 칼럼은 오마이뉴스와 슬로우뉴스에 중복 게재됩니다.

당내 강성 지지층을 향한 충성 경쟁이 되어버린 공천

안용흔(대구가톨릭대 교수)

정치학을 공부하던 대학원생 시절, 체벨리스(G. Tsebelis)의 중첩게임(Nested Games)을 읽으며 가장 인상적이었던 대목은 영국 노동당의 사례였다. 최다득표자가 당선되는 선거제도 아래에서, 온건한 중도층의 지지를 넓힐 수 있는 후보를 공천하지 않고 이념적으로 더 강경한 후보를 밀어붙이다가 결국 선거에서 패배하는 장면은 겉으로 보기에 매우 비합리적으로 보였다. 민주주의가 오래 축적된 영국에서도 정당이 왜 그런 선택을 하는지 이해하기는 쉽지 않았고, 이제 막 민주화의 경로에 들어선 한국 정치와는 다소 거리가 있는 이야기처럼 느껴졌다. 그런데 30여 년이 흐른 지금, 그 낯설었던 장면은 더 이상 먼 나라의 사례가 아니라 한국 정당정치의 현실을 설명하는 익숙한 풍경이 되어 버렸다.

문제는 정당이 늘 승리를 목표로 한다고 해서, 언제나 승리에 가장 유리한 후보를 뽑는 것은 아니라는 데 있다. 거대 양대 정당 모두에서 당원 중심 경선이 강화될수록 공천은 넓은 민심보다 결집된 진영의 선호를 더 강하게 반영하게 된다. 일반 유권자는 대체로 온건하고 실용적인 선택을 선호하지만, 경선에 적극적으로 참여하는 당원층은 상대적으로 더 확고한 이념적 성향을 지닌 경우가 많다. 그 결과 당원 주권은 민주적 참여의 확대처럼 보이지만, 실제로는 강한 진영 논리를 가진 후보가 유리해지는 구조로 굳어질 수 있다.

이 문제는 단순히 후보가 강경하냐 온건하냐의 차원에 머물지 않는다. 이념적으로 강경한 성향의 당원들은 이제 후보의 세부 정책이 자신들의 입장에 얼마나 가까운가를 따지는 데서 멈추지 않는다. 선택의 기준은 점점 “우리 진영의 사람인가, 아닌가”로 이동한다. 자신들의 진영에 속한 인물이면 옳고, 그렇지 않으면 틀리다는 식의 진영 논리가 자리 잡으면서, 후보의 실질적 역량이나 선거 확장성보다 소속과 충성도가 더 중요해진다. 이 과정에서 진영 내부 인물에 대한 비판은 쉽게 배신으로 읽히고, 외부 인물에 대한 비판은 정당한 평가가 아니라 적대적 공격으로 간주된다. 그러면 정치적 판단은 정책과 성과의 영역에서 점점 멀어지고, 진영을 지키는 감정적 동원으로 대체된다.

최근 지방선거 공천 과정에서도 이런 흐름은 뚜렷하게 드러났다. 한쪽 거대정당에서는 강한 검찰개혁 노선을 내세운 인물들이 경선의 중심에 섰고, 다른 쪽 거대정당에서는 강성 보수층을 겨냥한 구애 경쟁이 공천의 주요 동력으로 작용했다. 표면적으로는 각각 혁신과 경쟁력을 내세웠지만, 실제로는 중도층의 확장성보다 진영 내부의 충성도를 더 중시하는 선택이 반복된 셈이다. 이처럼 공천이 열성 지지층의 감정을 자극하는 방향으로 기울수록, 온건한 후보는 본선에서 더 넓은 유권자를 설득할 가능성이 있어도 경선에서 밀려나기 쉽고, 강경한 후보는 본선 리스크가 분명해도 당내에서는 오히려 더 안전한 선택으로 받아들여진다.

체벨리스가 보여준 것도 바로 이런 장면이 겉보기와 달리 단순한 광기가 아니라는 점이다. 그의 분석에서 노동당 지역활동가들은 단순히 자기 이념을 즉각 관철하려는 존재가 아니다. 그들은 어떤 경우에는 의석을 잃더라도 온건한 후보를 배제함으로써 미래의 후보들에게 신호를 보내고, 당의 노선을 조정하려 한다. 즉, 지금 한 번의 손해가 커 보여도, 반복되는 경쟁 속에서는 “너무 온건하면 공천을 못 받는다”라는 메시지를 남기는 것이 장기적으로는 합리적일 수 있다. 이 논리의 핵심은 자멸처럼 보이는 선택이 실제로는 미래의 후보 선택 구조를 바꾸는 신호라는 데 있다.

이처럼 공천이 단지 후보를 고르는 절차가 아니라 정당의 미래를 미리 결정하는 과정이기 때문에 이 현상은 특히 우려스럽다. 강경한 후보가 반복해서 선택되면, 그 정당은 다음 선거에서도 또다시 비슷한 성향의 후보를 선호하게 된다. 온건한 후보는 선거에서 이길 가능성도 있고, 상대 진영과도 협상할 여지가 있다. 그러나 당내 경선에서는 이런 장점이 오히려 불리하게 작용한다. 너무 유연해 보인다는 이유로, 너무 실용적이라는 이유로, 열성 당원들의 감정을 충분히 자극하지 못한다는 이유로 탈락하기 쉽다. 결국 공천은 국민에게 확장되는 경쟁이 아니라, 당내 강성 지지층을 향한 충성 경쟁이 되어버린다. 이런 흐름이 반복되면 정당은 국민 전체를 향해 열려 있는 조직이 아니라, 자기 진영 내부만 바라보는 조직으로 굳어지고 만다.

정당은 선거에서 이기기 위해 존재한다. 그러나 선거 승리의 조건을 스스로 무너뜨리는 공천이라면, 그것은 승리를 위한 선택이 아니다. 오늘의 한국 정당정치는 더 이상 오래전 출간된 한 책에서 언급된 영국의 사례를 남의 나라 일처럼 읽을 수 없다. 한때는 먼 나라 이야기 같았던 자멸적 공천이, 이제는 한국 정치의 익숙한 풍경이 되어가고 있기 때문이다.

중꺾정 필자의 견해는 참여연대 공식입장이 아니며 다를 수 있습니다.

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“기득권 챙기기에 급급한 더불어민주당과 자유한국당의 선거법 협상안을 강력히 규탄한다.”

– 자유한국당의 비례대표 폐지, 선거제도 퇴보의미

– 연동형 비례대표제 수용해 선거제도 개혁의 진정성 보여줘야

1. 나경원 자유한국당 원내대표가 어제(10일) 기자간담회에서 국회의원 정수 축소(270석), 국회의원 비례대표제 폐지, 지역구 의석수 증대 등을 협상안으로 검토 중이라고 밝혔다. 이미 더불어민주당은 지난 3월 7일 의원총회를 통해 국회의원 정수 유지(지역구 225석, 비례대표 75석), 한국형 연동형 비례대표제, 석패율제 도입 등을 협상안을 제시한 바 있다. 더불어민주당과 자유한국당의 선거법 협상안은 기존의 국회의원 선출방식에서 취했던 기득권을 유지하려는 것에 불과하며, 그동안 완전한 연동형 비례대표제 도입을 주장했던 <경실련>은 거대정당이 미래지향적인 선거제도 개혁이 아닌 개악하려는 행태를 강력히 규탄하는 바이다.

2. 더불어민주당이 ‘한국형’ 연동형 비례대표제는 야 3당과 시민사회가 그동안 주장해온 정당 지지율 그대로 전체의석을 배분하는 완전한 연동형 비례대표제와 거리가 멀다. 석패율 역시 지역주의 완화에 효과적이지 않고, 기존 거대정당과 정치인에 유리한 제도일 뿐이다. 그리고 홍영표 원내대표는 지난 8일 경실련이 참여하고 있는 ‘정치개혁공동행동’이 진행하는 연동형 비례대표제 도입, 선거연령 하향조정, 여성의 정치참여 확대 방안, 국회 특권 폐지 방안 등에 대한 견해를 묻는 설문 조사에 더불어민주당 소속 국회의원에게 ‘개별적으로 처리하지 말라’는 내용의 문자메시지를 보내 답변 거부를 강요했다. 일부 의원은 답변을 철회하는 상황까지 이르렀다. 답변 거부 강요는 독립적인 입법기관인 국회의원의 입에 재갈을 물리고, 자유로운 의사 표현을 막아 민주주의를 저해하는 행위다.

3. 자유한국당의 선거법 협상안 역시 국회 불신을 악용해 기존의 지역구 국회의원 선출방식에서 유지해 기득권을 놓치지 않겠다는 욕심에 불과하다. 특히, 다양한 사회구성원의 이해를 대변하는 비례대표 의원을 완전히 없애겠다는 것은 한국 정치의 발전이 아닌 퇴보를 의미하고, 오히려 정치개혁의 필요성을 드러낸 것이다. 비례대표제는 정치신인이나 직접 민주주의가 작동하기 어려운 직능대표, 소외계층 등을 대변하는 후보자들이 국회에 진출토록 하여 대의기관이 민주적 다양성이 보장되도록 하자는 것에 그 목적이다.

5. 국민이 바라는 것은 특권을 내려놓고 국민을 위해 일하는 국회다. 선거는 승자독식‧지역주의에 편승한 국회의원이 아니라 정책으로 대결하는 국회의원을 선출하는 것이다. 지금 논의되어야 하는 것은 국회의원 수나 비례대표제 폐지가 아니라, 국회의원 특권을 없애고 다양한 목소리가 정책에 반영될 수 있는 선거제도 개혁이다. 완전한 연동형 비례대표제가 도입되면 정당 지지율 그대로 의석수를 배분하여 기존의 선거제도에서 나타났던 거대정당의 과대대표 문제를 해소할 수 있다. 나아가 지역주의 완화와 정당정치의 활성화, 그리고 비례대표 의원을 통한 다양한 사회구성원의 목소리가 정책에 반영되어 사회 전반에 확대될 수 있다. 지금이라도 더불어민주당과 자유한국당은 정당 지지율에 따라 전체 의석수를 배분하는 연동형 비례대표제를 수용할 것을 촉구한다. “끝”

2019년 3월 11일

경제정의실천시민연합

 

190311_논평_자유한국당 비례대표폐지

190311_논평_자유한국당 비례대표폐지

1/17(화), 중앙선거관리위원회(이하 선관위)는 국회에 선거운동 및 표현의 자유 확대 등을 골자로 하는 공직선거법 개정 의견을 제출했다. 선관위가 표현의 자유 보장과 알 권리 확대 등을 위한 개정 의견을 국회에 제출함으로써 법 개정의 필요성에 대해 다시 한 번 환기시킨 점은 다행스럽다. 그러나 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위)의 선거시기 유권자 표현의 자유를 보장하기 위한 법 개정 논의는 미적지근한 상황이다. 참여연대 의정감시센터는 정개특위가 유권자 표현의 자유를 보다 확대, 보장하는 방향으로 전면 개정에 나설 것을 촉구한다.

중앙선관위의 선거법 개정 의견 제출에 대한 참여연대 입장

선관위는 2022년 7월, 헌법재판소의 위헌 및 헌법불합치 결정을 준용한 선거법 개정 의견을 밝혔다. △‘누구든지’ 선거일 전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미칠 수 있는 시설물·인쇄물의 게시·첩부·배부 등을 할 수 있도록 하고(제90조 제1항과 제93조 제1항), △선거운동기간 중 유권자에게도 소품 또는 표지물을 이용한 선거운동을 허용하며(제68조), △선거운동기간 중 인터넷 언론사가 게시판에 올라온 선거 관련 게시글의 실명을 확인해야 한다는 조항을(제82조의6) 폐지하자는 것이다. 이 조항들은 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따라 당연히 개정되어야 하는 조항들이다. 특히 제90조제 1항과 제93조 제1항은 선관위의 유권 해석에 따라 공직선거법 위반 여부가 결정될 수밖에 없는 문제를 야기한 대표적 독소조항인 만큼 별도의 자구 수정도 필요없이 아예 폐지해야 마땅하다. 선관위도 이미 지난 2021년 4월, 제90조제 1항과 제93조 제1항의 폐지 의견을 국회에 제출하기도 했다.

그러나 언론과 단체의 정당⋅후보자 정책이나 공약을 등급화·서열화하지 못하게 해 사실상 비교⋅평가를 금지한 선거법 제108조의3에 대해 언론기관 혹은 언론과 공동으로 해야만 가능하도록 허용한 것은 터무니 없다. 이 조항은 언론이나 시민사회단체의 후보자에 대한 공약과 정책의 자유로운 평가를 제약하고 유권자가 그에 따른 정보를 얻을 수 없도록 해왔다. 언론기관은 단독으로 서열화나 등급화한 평가를 할 수 있도록 허용함에도, 단체는 언론기관과 공동으로 하지 않으면 하지 못하도록 금지하는 것은 합리적 이유 없는 차별이며 단체 활동의 자율성을 침해하는 것이다. 정책 선거의 활성화를 위해 단체는 얼마든지 단독으로 정책과 공약을 비교 평가하고 이를 시민과 나눠볼 수 있도록 선거법 제108조의3조를 폐지해야 한다.

위헌 결정 반영 넘어 폭넓은 유권자 표현의 자유 보장 필요

이말고도 모호하고 포괄적으로 규정한 선거운동 정의 조항(제58조)과 후보자가 아닌 유권자에게 적용되어 과다하게 표현의 자유를 침해해온 사전선거운동 금지조항(제254조 제2항)에 대한 의견이 빠진 것은 아쉽다. 최소한 제58조 개정을 통해 선거나 정책에 관한 유권자의 의견개진이나 의사표시는 선거운동으로 보지 않도록 명시할 필요가 있다. 또한 후보와 정당에 대해 비판과 풍자를 위축시키는 것으로 악용되는 제251조 후보자비방죄는 폐지해야한다. 후보자에 대한 악의적 허위사실 유포의 경우 현행 허위사실 유포죄로 규제할 수 있기 때문이다.

선거법은 주체, 기간, 수단에 대해 체계적이고 조밀하게 제한하고 있어 헌법재판소의 위헌 결정이 있을 때 해당 조항의 일부분을 고치는 방식으로는 선거시기 유권자들의 표현에 대한 자유를 과도하게 제한하는 문제를 해결할 수 없다. 근본적으로 선거법은 일반 유권자가 아닌 후보자와 정당의 선거운동과 선거비용에 대해 규제하는 방향으로 전면 개정되어야 한다. 정개특위의 활동 기한은 4월 30일까지로, 여야 합의로 개정하기로 한 정치개혁 의제들을 논의하기에는 시간이 빠듯하다. 정개특위는 선거구 획정을 위한 선거법 개정 뿐만 아니라, 유권자가 선거에 능동적이고 직접적으로 참여하는 주체가 될 수 있도록 선거법 재정비에 즉각 나서야 할 것이다.

논평 [원문보기/다운로드]

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정치개혁특별위원회, ‘온통 하지마’ 선거법 즉각 개정해야

오늘(1/26), 참여연대 의정감시센터는 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위, 위원장 남인순 국회의원)에 <유권자 표현의 자유 보장을 위한 공직선거법 입법의견서>를 제출했습니다. 정개특위는 오늘 전체회의를 열어 관련 법안들을 심의할 예정입니다. 지금껏 국회에서 유권자 표현의 자유를 보장하는 방향의 선거법 개정이 충분히 논의된 바 없었지만, 헌법재판소의 단순위헌 · 헌법불합치 결정을 계기로 정개특위에서 관련 논의가 시작된 것은 다행입니다. 참여연대는 현행 공직선거법이 유권자를 비롯한 모두의 선거운동 수단과 방법, 시기를 규제하는 것이 아니라 선거시기 누구나 정당과 후보자에 대해서 자유롭게 이야기하고 관련 정보를 공유할 수 있도록 개정되어야 한다고 촉구했습니다.

지난 2022년 7월 21일, 헌법재판소는 공직선거법 제90조 제1항과 제93조 제1항에 대해 헌법불합치 결정을, 제103조 제3항의 포괄적 집회금지 조항에 대해서는 단순위헌 결정을 내렸습니다(2018헌바357, 2018헌바394). 이에 따라 국회는 최소한 제90조 제1항과 제93조 제1항을 오는 2023년 7월 31일까지 개정해야 합니다. 그러나 공직선거법에는 상기 조항 외에도 지나치게 유권자의 정치적 표현의 자유를 억압하는 독소조항들이 다수 남아있어, 일부 헌법불합치 조항에 국한된 법개정이 아닌 관련 조항의 전면 개정이 필요한 상황입니다.

이에 참여연대는 다음과 같은 공직선거법 개정 의견을 국회에 제시했습니다. 우선 2022년 7월 헌법재판소의 결정과 관련하여 첫째, 선거일 전 180일부터 선거일까지 선거에 영향을 미칠 수 있는 시설물·인쇄물의 게시·첩부·배부 등을 포괄적으로 금지해 헌법불합치 결정을 받은 조항을 완전 삭제해야 합니다(제90조 및 제93조 제1항 삭제). 둘째, 선거기간과 별개로 선거일 전 90일 전부터 현수막, 어깨띠, 모자나 옷, 그 밖의 소품 등을 사용한 선거운동을 할 수 있도록 하고, 후보자나 배우자, 선거캠프 소속이 아니어도 누구든지 선관위 규칙으로 정하는 규격의 어깨띠 등 소품을 사용한 선거운동을 할 수 있도록 해야 합니다(제59조 및 제68조 제1항 개정 및 2항 삭제 등). 셋째, 선거운동기간 선거에 영향을 미치게 하기 위한 기자회견이나 집회를 개최할 수 있도록 하고, 확성장치를 사용할 수 있도록 제한 조항을 폐지해야 합니다(제91조 제1항 폐지 및 제103조 개정).

헌법재판소의 결정 관련 조항을 넘어 모호하거나 악용될 소지가 큰 다른 조항의 개정도 필요합니다. 첫째, 선거운동의 정의를 명확하게 해 선거와 정책에 대한 유권자의 의사표현을 보장하고, 후보자 간 정책ᆞ공약에 관한 비교평가를 허용해야 합니다(제58조 제1항 개정 및 법 제108조의3 삭제 등). 둘째, 후보와 정당에 대해 비판과 풍자를 위축시키는 것으로 악용되는 후보자 비방죄 관련 조항을 삭제해야 합니다(제251조 삭제). 셋째, 선거운동기간을 명목으로 사실상 항시적으로 정당과 후보자에 대한 유권자의 의견 표현의 자유를 억압하는 사전선거운동 금지조항을 삭제해야 합니다(제254조 제2항 폐지). 넷째, 매수 및 이해유도죄의 요건을 명확하게 정의하여 투표 독려 행위를 처벌하는 데 악용될 가능성을 제한해야 합니다(제58조의2, 제230조제1항제1호와 제6호). 다섯째, 이미 위헌 결정이 난 인터넷 실명제 관련 조항의 삭제도 필요합니다(제82조의6 삭제).

국회가 헌법재판소의 위헌 결정이 있을 때마다 소극적으로 ‘땜질 처방’을 하는 것으로는 선거시기 유권자를 비롯한 모든 시민의 표현의 자유를 보장하기 어렵습니다. 국회는 선거법을 표현의 자유를 증진하고, 확대 보장하는 방향으로 개정하는 것에서 나아가 정당 및 후보자간 선거‘비용’을 엄격히 규제하여 후보자간 선거운동의 기회 균등 및 유권자 표현의 자유를 모두 보장하는 방향으로 전면 개정해야 할 것입니다.

보도자료 [원문보기/다운로드]

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김진표 국회의장 산하 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회(이하 자문위)’가 선거제도 개편 관련 자문의견 3개안을 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위)에 제출한 것으로 알려졌다. 주목할 만한 것은 3개 안 중 2개안은 비례성 확대를 위해 비례대표 의석수를 50석 확대할 것을 제안하고 있다는 점이다. 이는 곧 의원정수를 기존 300명에서 350명으로 증원하자는 것을 의미한다. 2024정치개혁공동행동은 그간 우리 국회의 극심한 불비례성을 개선하고 대표성을 강화하기 위해서는 의원정수 확대가 반드시 필요하다고 주장해왔다. 이런 점에서 국회의장 자문위가 의원정수 확대안을 제안한 것은 그 의미가 적지 않다. 국회는 의원정수 확대 없이는 선거제도의 근본적인 개혁이 불가능하다는 점을 직시하고, 국민공론화 과정을 통해 적정한 의원 정수 확대 규모를 논의해야 한다.

국회의장의 의원 정수 확대 제안, 선거제 개혁의 실마리 될 수 있어

자문위가 권고한 3개안은 각각 1) 지역구 소선거구 – 병립형 비례제, 2) 지역구 소선거구 – 권역별 준연동형 비례제, 3) 지역구 복합선거구(중대선거구+소선거구) – 권역별 개방형 명부 비례제 등을 담고 있다. 이와 함께 위성정당 방지를 위해 지역구 선거 참여 정당의 비례명부 제출 의무화, 개방형 명부제 등도 언급하고 있다. 이는 전혀 새로운 논의들이 아니며 비례성과 대표성의 증진이라는 선거제도 개혁의 원칙을 위해 국민과 함께 검토되어야할 제안들이다. 현재 국회에도 30석을 증원하는 더불어민주당 이탄희 의원안, 김영배 의원안, 고영인 의원안과 60석을 증원하는 정의당 이은주 의원안 등 여러 법안들이 계류되어 있는 상황이다. 다만, 완전 연동형이 아닌 권역별 준연동형과 과거로 회귀하는 병립형 비례제, 도농복합형(지역구 복합선거구)는 대표성과 비례성의 증진이라는 목표를 달성하기 어려운 만큼 완전 연동형과 단기이양식 중대선거구제를 함께 검토할 필요가 있다.

우리나라는 인구 대비 의원수가 선진국 대비 지나치게 적어 대표성이 떨어지고, 지역구 중심의 비례성이 낮은 선거제도로 인해 대규모 사표 발생 및 표심 왜곡 현상이 있어왔다. 지역구를 획기적으로 줄이기 어려운 상황에서 비례성을 높이기 위해서는 의원정수 확대가 필요하다는 것은 학계에서 이미 폭넓은 합의기반을 가지고 있다. 인구 증가는 물론이고, 국회가 심사 및 감독해야 할 국가 예산은 민주화 이후 1988년 18조 원 규모에서 올해 639조 원 규모로 약 35.5배, 13대 국회에서 938건에 불과했던 발의 법안 수는 20대 국회 2만4천여 건으로 25.7배 늘었다. 정부조직 또한 과거와 비교할 수 없을 정도로 커지고 복잡해져왔다. 그러나 같은 기간 의원 수는 고작 1명 증가에 그쳤다. 선거제도 상의 모순을 풀기 위함은 물론, 국회가 본래의 책무를 제대로 수행하기 위해서도 의원 정수 확대는 더이상 피할 수 없는 과제다.

의원 정수 확대는 학계에서도 합의된 방향, 국민 공론화 시작해야

그간 거대 양당은 국민 여론의 반대를 핑계대며 국회의원 정수 확대 논의 자체를 금기시 해왔다. 국민들을 설득하기 위한 시도 또한 없었다. 최근 정개특위 의뢰로 진행된 설문조사에서는 국민의 29.1%가 의원정수 확대 주장에 동의한다고 응답한 바 있다. 반대하는 여론이 더 많은 것은 사실이나, 지난 국회 선거제도 개편 당시에 비해 보면 괄목할만큼 높아졌다는 점 또한 주목해야 한다. 국회는 국민의 반대 여론에 기대어 정수 확대 논의를 회피할 것이 아니라 전향적 자세로 의원정수 문제에 대한 공론화에 나서야 한다.

논평 [원문보기/다운로드]

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2024정치개혁공동행동도 함께 하는
〈3.8 세계여성의 날 기념 제38회 한국여성대회>

3월 4일 토요일, 서울광장에서 만나요!

지역구 의원 253명, 비례대표 의원 47명이 모인 대한민국 국회.

도대체 국회의원이 하는 일이 뭐가 있다고, 더 늘어나야 할까요?
내가 지지하고 있는 정당은 국회에서 충분하게 의석을 가지고 있나요?
21대 국회의 여성 국회의원 비율은 19%으로 57명에 불과, 성평등 국회는 어디로 갔나요?

3월 4일 토요일, 서울광장에서 성평등도, 정치개혁도 포기할 수 없는 여러분을 기다립니다.

<2024정치개혁공동행동> 부스에서 설문에 참여하고, 성평등과 함께하는 정치개혁을 위한 이야기 함께 나눠요~

성평등도 정치개혁도 포기할 수 없으니까!
2024정치개혁공동행동은 정치개혁 꼭 해내야 하니까!
28번 부스에서 당신을 기다리고 있을게요.

3.8 세계여성의 날 기념 제38회 한국여성대회

• 일시 : 2023년 3월 4일(토) 오전 11시-오후 5시
• 장소 : 서울광장
• 주최 : 3.8 세계여성의 날 기념 제38회 한국여성대회 조직위원회
• 주관 : 한국여성단체연합

프로그램

12:00-17:00 3.8시민난장

• 안내센터, 시민참여 부스 운영

14:30-15:30 기념식과 문화제

• 오프닝 공연 ‘춤신춤왕’ / 대회사 / 참석자 소개
• 변화의 물결을 만들어온 우리_성평등 디딤돌, 특별상, 올해의 여성운동상 발언과 상 전달
• 장벽을 넘어_성평등 걸림돌 발표 / 연대공연 1. 소수자 연대 풍물패 장풍
• 거센 연대의 파도로_연대 단위 발언
• 성평등을 향해 전진하라!_3.8여성선언 / 연대공연 2. 이소선 합창단 / 참가자 퍼포먼스

15:30-16:30 거리행진

• 코스 : 서울광장 → 광화문 사거리 → 종각역 → 을지로입구역 → 서울광장

16:30-17:00 마무리

• 마무리행사_함께하는 몸짓

*드레스코드 : 보라

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*이 글은 참여연대 의정감시센터가 매월 둘째주 목요일마다 발행하는 국회감시 뉴스레터 <월간국감> 9호에 수록되어 있습니다. 국회감시를 위한 더 많은 이야기가 궁금하신가요? 아래 버튼을 눌러 선영 활동가, 마늘이와 함께 국회감시를 시작해보세요.

안녕하세요, 참여연대 의정감시센터에서 활동하는 마늘이 집사 선영이에요.

다행인지 불행인지 여전히 국회는 4월 10일까지 선거제 개편안을 마련하겠다는 의지를 활활 불태우고 있습니다. 2023년 1월 19일에는 국회 정치개혁특별위원회가 공청회를 열었는데요. 선거제의 모양도 모양이지만, 근본적으로는 국회의원 증원이 필요하다는 학계의 주장에 다시 한번 떠들썩해지고 있어요.

국회의장이 쏘아 올린 커다란 공

• 이름 : 김진표
• 선거구 : 경기 수원시무
• 특징 : 5선 국회의원(17대, 18대, 19대, 20대, 21대), 경기도 수원에서만 5번 당선됨. 21대 후반기 국회의장으로, 개헌과 선거제 개혁 의제를 열심히 공론화하는 중. 13회 행정고시 합격 후 경제 정책을 이끌어온 경제 관료 출신. 차별금지법 제정을 반대하는 독실한 기독교 신자.

“22대 국회의 국회의원 전체 인건비, 예를 들면 30명의 정원을 늘리면 300명의 인건비로 5년간은 330명이 쓰자는 그런 걸 법으로 다 만들어서 확보해 놓으면 되지 않겠냐.”

2월 3일, 김진표 국회의장이 라디오에 출연해 한 말입니다. 뜬금없이 국회의원 정원 확대를 얘기한 것은 아니에요. 선거제 개혁을 하려면, 국회의원의 증원도 필요하기 때문에 그렇습니다 김 의장은 이러한 고민을 해결하기 위해 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회’를 구성해(1/9) 헌법 개정뿐 아니라 선거제 개선 논의 업무를 지원하기로 했고요. 여야 130여 명이 참여하고 있는 ‘초당적 정치개혁 의원모임’ 출범식에 참석해(1/30) 국회 정치개혁특별위원회가 선거제 개편안을 2개 이상 마련하게 되면, 3월 한 달 동안 국회의원 전원이 참여하는 전원위원회*를 매주 2회 이상 열겠다고 했습니다.

전원위원회란? 국회는 위원회의 심사를 거쳤거나 위원회가 제안한 의안 중 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요 의안에 대해 본회의 상정 전이나 상정 후에 전원위원회를 구성할 수 있습니다. 전원위원회는 재적의원 4분의 1 이상이 요구할 때 의원 전원으로 구성됩니다. 위원장은 국회의장이 지명하는 국회부의장 중 1명이, 간사는 국회운영위원회의 간사가 맡게 됩니다. 과거 16대, 17대 국회 때에는 국군부대의 이라크 파견과 관련해 전원위원회를 구성한 적이 있었죠.

선거제를 개혁하겠다는데, 국회의원 증원이 거기서 왜 나와?

그건 다양한 국민들을 대표할 더 많은 정당을 국회에 들여오자는 논의에서 시작됩니다. 지난 21대 총선에서 더불어민주당(더불어시민당)은 33.4%, 국민의힘(미래한국당)도 33.9%으로 총 67.3%의 정당 득표율을 얻었는데 두 거대양당이 차지한 의석점유율은 총 283석으로 94.3%이나 됐거든요. 이걸 우리는 ‘의석수가 과다대표됐다’고 표현합니다. 반대로 소수 정당의 정당 득표율 32.7%은 의석 점유율이 4%(11석, 무소속 의원 제외)로 ‘의석수가 과소대표’됐고요.

그런데 비례대표 의원의 비중을 늘리면 이러한 과다대표, 과소대표 현상이 어느 정도 완화될 수 있습니다. 그래서 선거제 개혁 논의에서는 비례대표 증원, 나아가 국회의원 증원 필요성이 국회, 학계, 시민사회에서도 꾸준히 제기됐습니다. 국회에도 이미 국회의원 증원을 골자로 하는 선거법 개정안(60명 증원하는 정의당 이은주 의원안, 30명 증원하는 더불어민주당 김영배 의원안 등)이 발의되어 있기도 하고요. 에고, 두 문단에 함축적으로 적으려니 쓰기가 조금 어렵네요 더 자세한 내용은 이어지는 본문 하단에서 좀 더 쉽고 자세하게 풀어볼게요.

국회의원을 증원해야 한다는 말이 국회의원에게서, 선거제를 오랫동안 연구한 학자들에게서 나오기 시작하자 ‘결국 국회의원 저들 좋을 대로 선거제 바꾸겠단다’하는 목소리가 심심찮게 들려와요. 과연 국회는 국회의원 증원의 필요성뿐만 아니라 앞으로 채택할 새로운 선거제의 모습에 대해 시민의 이해를 구하고, 공감을 얻으려고 노력하며, 동의를 구하는 과정을 제대로 마련할 수 있을까요?

저는 국회의원 시켜줘도 안 해요

어느 날 하루아침에 당신이 국회의원을 해야 한다면 어떻게 하실래요? 저는 못한다고 솔직하게 말할래요. 국회가 1년 내내 어떻게 돌아가는지, 국회의원이 어떤 일을 얼마나 많이 하는지 알고 나니 제가 그 일을 할 수 있을거란 생각이 들지 않더라고요. 아, 물론 감시하는 일은 언제든지 계속 할테지만요

<월간국감>을 오래 구독해주신 분들은 이미 눈치챘겠지만, 오늘은 마늘이와 저도 국회의원을 360명으로 증원해야 한다고 말하려 합니다. 그리고 선거제 개혁에 앞서, 왜 증원이 필요한지 국회가 하는 일을 중심으로 먼저 말씀드릴게요.

① 국회에서 일하는 사람이 이렇게 적을 줄은 몰랐죠

우리나라에서 일하는 공무원이 몇 명일 것 같으세요? 제가 들어본 가장 적은 숫자의 답변은 1만 명이었어요. 2021년 기준으로, 대한민국의 인구 5,174만 명 중 행정부처에서 일하는 국가 공무원은 약 115만 6천 명이었습니다.

그렇다면 삼권분립의 주체 중 하나인 입법부인 국회에서 몇 명이 일하고 있을까요? 국회의원 300명과 의원실마다 배치된 8명의 보좌진, 인턴 1명을 더하니 3천 명이 있다는 것 쯤은 알겠습니다. 한편 국회사무처, 국회입법조사처, 국회예산정책처, 국회도서관 등 국회 소관 기관에서 일하는 공무원도 있죠. 그런데 이 사람들을 모두 더해도 2021년 기준으로 고작 4,801명에 불과했습니다

국회는 법률을 바꾸고, 만들기도 하지만 국정감사와 예산안, 결산 심사 등을 통해 행정부인 대통령과 각 부처를 견제하는 아주 중요한 역할도 수행하거든요. 국회에 115만 명의 공무원을 두자는 얘기는 아니에요. 그러나, 5천 명도 안 되는 국회가 약 240배나 큰 행정부를 제대로 견제하기는 쉽지 않아 보이는 것은 어쩔 수 없는 것 같습니다.

② 감시해야 할 예산은 눈덩이처럼 불어나고 있어요

매년 물가가 오르는 만큼, 나라 예산도 늘어납니다. 행정부의 역할이 비대해질수록 수많은 사회, 경제, 주거, 복지, 평화 정책 집행에 필요한 예산도 늘어나죠. 민주화 이후인 1988년 당시 13대 국회가 심사했던 예산안 규모는 18조였습니다. 반면, 21대 국회는 매년 600조가 넘는 결산과 예산안을 심사하고 있습니다

각 상임위에서도 기초적인 결산, 예산안 심사가 진행되지만 이를 종합적으로 심사하는 위원회는 50명의 국회의원으로 구성된 국회 예산결산특별위원회죠. 115만 명이 매일 집행하는 정책과 예산을 고작 5천 명도 안 되는, 300명의 국회의원으로 구성된 국회가, 그 중에서도 50명에 불과한 예산결산특별위원들이 제대로 견제할 수 있을까요?

이 예산이 쓰여야 할 곳에 제대로 쓰이지 못하고, 그 동안 이렇게 써왔으니 관행적으로 쓰이는 낭비성 세금일지, 멀쩡하게 예산안이 올라온 것 같아도 사실은 다른 곳에 쓰이는 세금은 아닐지 뜯어보고 살펴보려면 더욱 많은 지원 인력이 필요할텐데요…

③ 회사도 일이 늘면 사람을 더 뽑는데, 국회는요

그런데도 아직 국회의원은 고작 1명 늘어난 300명에 불과합니다. 그마저도 늘리고 싶어서 멋대로 한 명 늘린게 아니라, 세종특별시가 생기자 세종시를 대표해야 할 국회의원이 필요해서 어쩔 수 없이 늘어난 것에 가까워요. 매년 심사해야 할 법안수가 늘어나고, 예산안의 규모도 커지고, 행정부의 권한도 더더욱 강화되는데 국회는 제자리걸음만 하고 있습니다.

오히려 국회의원의 숫자가 적을 수록 국회의원 1명이 가지게 되는 권한은 더욱 거대해집니다. 마치, 지금의 대통령에게 주어진 과도한 권한에 대한 우려가 적지 않은 것처럼요. 입법부의 권한이 좀 더 분산되려면, 그래서 국회에 더 많은 의제와 대안이 논의되고 행정부를 보다 강하게 견제하려면 더욱 많은 국회의원이 필요합니다.

지금까지 선거제 개편은 중대선거구제 도입 논의에 좀 더 집중된 것 같지만, 선거법 개정 시한인 4월 10일까지는 논의할 시간이 남아있는 만큼 비례대표제 개선 논의에도 국회가 제대로 임해줬으면 해요. 다시 한번 말하지만, 선거제 개혁의 첫 번째 원칙은 ‘국회 안에 있는 정당별 의석수를 정당 득표율만큼만 가져오도록 하는 것’이니까요

국회의원이 늘어나면 좋은 점 3가지

물론, ‘누가 국회에서 일을 하느냐’는 관점에서도 정원은 늘어나야 합니다. 우리는 그 ‘누구’를 뽑기 위해 내가 사는 지역에서 1명의 의원을 선출합니다. 이 지역구 선거는 더불어민주당이나 국민의힘처럼 전국적인 지지율이 높은 거대정당에게 유리한 제도예요. 그보다 작은 정당을 지지하는 동네 시민들의 의사는 지역구 선거를 통해서 제대로 반영되기 어려웠습니다.

그래서 우리는 정당에 직접 투표하는 비례대표 선거를 동시에 진행합니다. 국회의원선거에서 투표용지 2장을 받는 이유죠 비례대표제는 각 정당을 지지하는 유권자의 비율을 국회에 반영할 수 있도록 보완하고자 도입됐거든요.

이 때문에 마늘이와 저는 “국회의원 증원 받고, 그 중에서도 비례대표 의원을 더 늘려!”라고 외칩니다. 비례대표 의원이 증가할수록 정당 득표율대로 다양한 정당을 지지하는 시민의 의사가 반영될 수 있어서요. 지역구와 비례대표의 비율을 2:1로 조정하면, 그만큼 국회에 더 다양한 정당이 진입할 수 있기 때문에 선거제도의 비례성이 더욱 높아집니다

그러니 국회의원의 증원은, 국회만 좋으라고 하는 일이 아닙니다. 궁극적으로 다음과 같은 3가지의 이유로 우리에게도 필요합니다.

• 증원해! 대통령과 각 부처 등 행정부를 견제할 우리의 대표자가 늘어나니까
• 증원해! 비례대표 의원 비율을 더 늘리면 민심대로 의석배분할 수 있으니까
• 증원해! 오히려 국회의원 한명에 주어진 권한이 더 분산되니까

물론, 국회의원이 늘어나는 만큼 그들을 감시하는 우리의 역할도 커지는 것도 사실이겠죠. 실제로 국회의원이 더 늘어나면, 마늘이와 저도 국회감시 전문사이트 <열려라국회>에 입력해야 할 데이터들이 더 많이 늘어날테지만 괜찮아요. 어쩌겠습니까. 해내야죠! 그리고 앞으로도 마늘이, 저와 함께 국회감시 뉴스레터 <월간국감>을 통해 국회 감시 레벨을 차근차근 높여갈 당신이 함께할테니까요

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*이 글은 참여연대 의정감시센터가 매월 둘째주 목요일마다 발행하는 국회감시 뉴스레터 <월간국감>에 수록되어 있습니다. 국회감시를 위한 더 많은 이야기가 궁금하신가요? 아래 버튼을 눌러 선영 활동가, 마늘이와 함께 국회감시를 시작해보세요.

안녕하세요, 참여연대 의정감시센터에서 활동하는 마늘이 집사 선영이에요.

2023년 3월 6일, 김진표 국회의장과 여야 원내대표는 4월 28일까지 선거법을 개정하겠다는 목표로 전원위원회를 열어 선거제 논의에 집중하겠다고 합의했어요. 그런데… 그 선거제가 어떤 모양인데요? 소선거구제니, 중대선거구니, 도농복합형이니, 전국단위니, 권역별이니, 개방형이니, 폐쇄형이니… 너무나 복잡한 선거제. 네, 이번 달 <월간국감>은 ‘선거제의 모양’으로 시작합니다! 

어느 날, 국회에 선거제를 바꾸자는 공직선거법 개정안이 제출됐습니다. 한 번 읽어볼까요?

“‘개방명부식 권역별 대선거구제’는 권역 내 정당득표율에 따라 해당 권역의 정당별 의석수를 먼저 확정하되, 정당 내 당선자는 후보자 득표순으로 결정하도록 하는 방식”

…여러분은 이 문장을 보았을 때 어떤 선거제인지 이해가 되시던가요? 저는 한참을 반복해서 읽어봤고, 개정안도 프린트해서 읽어봤어요. 그래도 머리 속에 그려지기까지는 오랜 시간이 걸리더라고요. 봐도 봐도 낯설고 어색한 선거 용어 때문에요! 저만 그럴까요, 우리 모두 선거제도가 낯섭니다. 하지만 우리는 바뀔 선거제에 따라 투표해야만 합니다.

선거제, 어렵지 않… 지 않고 어려워요

국회의원이 300명인데 이러다 선거제만 300가지 나오는 거 아닐까 싶을 정도로 선거법 개정안이 연일 발의되고 있습니다. 각기 다른 법안들은 각기 다른 선거결과를 가져올 수 있는데, 이 선거제도가 나에게 좋은지 안 좋은지 판단할 길이 없습니다. 단어부터가 낯설고 어려워 바로 이해하기 힘들잖아요.

① 일인선거구제(소선거구제) vs 다인선거구제(중대선거구제) vs 도농복합형 선거구제

일인선거구제(소선거구제) 한 지역구에서 가장 많이 득표한 1명이 당선됨
다인선거구제(중대선거구제) 여러 지역구를 하나로 합쳐 가장 많이 득표한 순으로 여러 명이 당선됨
도농복합형 선거구제 땅은 좁은데 인구가 많은 곳은 다인선거구제로 합치고, 땅은 넓은데 인구가 적은 곳은 일인선거구제를 적용함

일단 우리 동네 의원을 뽑는 지역구부터 살펴봅시다. 지금 우리가 우리 동네 국회의원을 뽑는 방식인 일인선거구제(소선거구제)는 사표가 가장 많이 발생한다는 이유로 개선이 필요하다고 지적되어 왔죠. 맞습니다. 그렇다면 한 선거구에서 여러 명을 뽑는 다인선거구제(중대선거구제)를 도입하는 것이 더 나은 대안이 될 수 있을까요?

*많은 기사와 글에서 2-4인을 뽑는 선거구를 중선거구, 5인 이상을 뽑는 선거구를 대선거구라고 표현하지만 이는 학술적으로 정의된 개념이 아닙니다. 그러니 <월간국감>에서는 중대선거구제를 다인선거구제라고 칭할게요.

다인선거구제는 장점이 단점이 될 수도 있고, 단점이 장점이 될 수도 있습니다. 왜냐하면 인구수에 따라 선거구마다 배분되는 지역구 의석이 달라지기 때문인데요. 소선거구 여러 개를 합쳐 다인선거구를 만들면 선거구의 면적, 즉 땅이 넓어집니다. ‘좁은 땅’에 ‘많은 사람들’이 사는 서울과 같은 도시들은 땅이 조금 넓어져도 인구만큼 지역구 의석을 많이 받기 때문에 큰 불편함이 없습니다. 이를테면 3명의 국회의원을 가진 강남구(갑,을,병)처럼요.

그런데 강원도로 넘어가면 얘기가 달라집니다. 안 그래도 강남구, 아니 서울시보다 ‘넓은 땅’을 가졌으나 ‘적은 사람들’이 사는 춘천시에 철원군·화천군·양구군까지 붙였는데도 국회의원은 딱 2명(갑,을)에 불과합니다. 땅이 넓으면 넓을수록 한정된 선거운동기간 안에 충분히 유권자와 소통하기 어렵겠죠.

몇 명을 뽑는 다인선거구인지에 따라서도 선거 결과가 달라집니다. 흔히 다인선거구제는 사표를 줄이고 소수정당의 당선 가능성을 높일 거라 기대하는데요, 과연 그럴까요? 첫째, 오히려 거대양당의 독점 현상은 견고해질 수도 있습니다. 특히 2-4인선거구가 그렇습니다. 한 선거구에 정당별로 후보자 한 명씩만 공천하라고 제한하는 것은 헌법에 위배될 수 있기 때문에 각 정당은 당선인만큼 후보자를 공천할 테니까요. 2022년 지선 당시 대구 수성구바 선거구는 4인 선거구였는데, 국민의힘 3인과 더불어민주당 1인이 구의원으로 당선되었습니다.

둘째, 같은 정당으로 출마한 다른 후보자끼리 경쟁하다 보니 파벌 정치가 심화될 가능성이 있습니다. 이 과정에서 선거비용은 더더욱 많이 지출할거고요. 셋째, 예를 들어 5인 선거구일 경우 1등과 3등, 5등 당선인 사이 득표율이 현저히 차이가 나면 표의 등가성이 심각하게 왜곡될 수 있습니다

국민의힘 최형두 의원이나, 김진표 국회의장 등이 거론했던 도농복합형 선거구제의 경우에도 문제가 있습니다. 쉽게 말해 땅은 좁고 인구는 많은 도시는 다인선거구로 하고, 땅은 넓고 인구는 적은 농촌은 소선거구를 적용한다는 건데요. 표의 등가성 측면에서 위헌 소지도 있습니다.

도농복합형 선거구제는 농어촌의 지역 대표성을 보장하기 위해 필요하다고는 하는데… 그렇다면 정당에서 농어민들의 이익을 대변할 후보자를 공천하면 될 문제 아닌가요? 굳이 선거구의 크기로만 접근할 문제는 아닌 것 같습니다. 한편, 지금도 넓은 농어촌의 소선거구는 첫 선거를 치르는 신인 정치인이 이미 안면이 있는 기성 정치인보다 도전하기 어려운 곳이기도 하고요.

② 단기비이양식 투표제 vs 단기이양식 투표제

단기비이양식 투표제 투표용지에 1명만 찍음 (≒다수대표제)
단기이양식 투표제 투표용지에 찍고 싶은 여러 명을 선호하는 순위대로 찍음 (≒선호투표제)

이 개념은 아마 처음 들어보셨을 겁니다 왜 이 어려운 말을 소개해 드리냐면요, 다인선거구제를 도입했을 때 기존의 다수대표제가 아닌 선호투표제를 적용하면 선거개혁의 원칙인 비례성을 높이는 방향으로 작용할 수 있기 때문입니다.

현행 선거제에도 적용되고 있는 단기비이양식은 간단하게 말해, 내가 지지하는 후보가 당선되지 않으면 내 표가 사표가 되는 겁니다. 즉 한 종이에 기표한 나의 표가 차순위 후보에게 넘기지 않을 경우 단기‘비(非)’이양식, 넘길 경우 단기이양식이 됩니다. 다인선거구제를 적용할 경우, 최하위 득표자를 1순위로 선택한 유권자들이 차순위로 선택한 후보에게 표가 이양된다면(단기이양식), 당선인들의 대표성이 더욱 높아지는 효과를 기대할 수 있습니다.

③ 전국단위 비례대표제 vs 권역별 비례대표제

전국단위 비례대표제 각 정당은 비례대표 명부를 ‘전국에 하나’ 제출함.
권역별 비례대표제 각 정당은 비례대표 명부를 ‘권역마다’ 제출함.

요새 가장 많이 등장하는 용어 중 하나입니다. 전국단위 비례대표제는 지금 우리가 투표해왔던 바로 그 제도예요. 권역별 비례대표제는 흔하게 6개, 7개 권역으로 나누거나 많게는 20여 개 정도로 쪼개는 건데요. 서울, 경기와 인천, 강원과 세종, 충북, 전라, 경상, 제주 등 권역 단위를 칭합니다. 그런데 권역별 비례대표제는 권역을 쪼개면 쪼갤수록 득표율이 적은 정당이 의석수를 얻기가 어려워집니다.

예를 들어 전국을 아주 단순하게 8조각으로 나눠봅시다. 비례대표 의석 47석을 8개 권역으로 나누면 약 5-6석이 나오는데요. 경기도에 배분된 비례대표 의석이 6석이라면, 경기도에서만 최소 약 16.6% 이상 득표해야 1석을 얻을 수 있죠. 그렇게 되면 오히려 정당득표와 의석수 간 불비례성이 더욱 심화될 겁니다. 반면 지금의 전국단위 비례대표제는 전국 각지에서 받은 정당득표율을 바탕으로 의석수를 분배합니다.

④ 병립형 비례대표제 vs 연동형 비례대표제

병립형 비례대표제 지역구 의석 배분과 관계 없이 비례대표 의석을 배분함.
연동형 비례대표제 비례대표 의석을 지역구 의석 배분 결과와 연동해서 배분함.

비례대표 의석을 확정하는 방식도 크게 두 가지로 나뉘는데요, 바로 병립형과 연동형입니다. 병립형 비례대표제는 정당별로 지역구에서 몇 석을 얻었는지와 상관없이(병립) 정당득표율만큼 비례대표 의석을 배분합니다. 소선거구제와 병립형 비례대표제의 조합은 전국적 지지를 얻는 거대양당에 굉장히 유리한 선거제도죠. 연동형 비례대표제는 정당득표에 따라 비례대표 의석을 우선 분배하나, 각 정당이 얻은 지역구 의석을 반영해(연동) 비례대표 의석을 배분합니다. 우리는 이 두 개를 섞는 준연동형 비례대표제로 21대 국회의원 선거를 치렀고요.

⑤ 개방형 명부 vs 폐쇄형 명부 vs 가변형 명부

폐쇄형 명부 정당투표용지 1장에 정당명만 나열되어 있어 지지하는 정당에 투표함.
개방형 명부 정당별 투표용지에 적힌 후보자 중 특정 후보자에 투표함.
가변형 명부 지지하는 정당이나, 지지하는 비례대표 후보자를 직접 투표할 수 있음. 투표용지 1장에 모든 정당의 모든 비례대표 후보가 적혀 있거나, 수기로 적는 방법 등이 있음.

우리가 받는 정당투표용지에는 정당명만 적혀 있었죠. 이게 폐쇄형 명부입니다. 정당이 공천한 우선순위대로 득표율에 따라 당선인이 결정되는 방식이죠. 폐쇄형 명부는 정당 지도부가 강력한 공천권을 행사하는 반면 유권자가 비례 후보를 직접 선택할 수 없다는 점에서 비판받아왔습니다. 단점만 있지는 않습니다, 여성, 또는 소수 계층의 대표성을 보장하는 최소한의 안정적 장치가 되거든요.

반면, 개방형 명부는 유권자가 정당이 공천한 후보자들에게 직접 투표를 할 수 있습니다. 이를테면 아래 이탄희 의원이 제안한 선거 투표용지의 모습이 그렇습니다. 지지하는 비례 후보한테도 기표할 수 있도록 칸을 열어놨죠. 유권자도 비례대표 후보에 대한 결정권을 행사할 수 있지만, 인물 중심적 투표 행태가 영향을 미쳐 정당의 책임정치가 희석될 가능성도 있습니다.

가변형 명부는 폐쇄형 명부와 개방형 명부가 결합한 형태입니다. 지지하는 비례 후보가 없다면 정당의 우선 공천 순위에 맡기겠다는 마음으로 정당에 기표하면 되고, 지지하는 비례 후보가 있다면 그 후보에게 직접 기표하면 되는 방식이죠.

선거제의 이모저모한 모양에 대해서는 여기까지

자! 이제 온갖 곳에서 이야기하는 각종 선거제는 저 단어가 조합된 것이로 생각하시면 됩니다. 앞으로도 쏟아질 선거제 관련 기사에 주눅 들지 말고, <월간국감>을 참고해 차근차근 읽어봐 주세요. 눈에 보이지 않았던 선거제의 모양이 조금 더 뚜렷해질 수 있을 테니까요

우리의, 우리에 의한, 우리를 위한 선거제도를 만드는 3가지

선거제도, 자세히 알아보니 구조도 다양하고 그 효과도 다 다르죠. 선거제를 치열하게 고민하는 이유는 선거에 참여하는 모든 사람이 당사자가 되기 때문입니다. 선거에 출마하는 후보자와 정당이 그렇고요, 선거를 관리하는 선관위도 그렇고요, 투표를 직접 행사하는 유권자도 그렇고요, 심지어 투표를 하지 못하더라도 투표로 선출된 국회의원이 만들고 바꾼 법과 사회 속에서 살아갈 수밖에 없는 친구들도 그렇습니다

그런데 선거제 개편 논의는 어느 때는 너무 느리다가도, 갑작스레 너무나 빨라집니다. 수많은 이해관계 속에서 한참을 대립각을 세우다 선거일은 다가오니 어느 순간 발등에 불 떨어지듯 얼렁뚱땅 합의하고 법을 개정하기 때문에 그렇지 않나 싶습니다.

그러나 대의민주주의에서 가장 중요한 것이 바로 선거입니다. 그렇기 때문에 선거제 개편은 유권자가 충분히 이해한 상태에서 국회의 논의를 거쳐 완성되어야 합니다. 내가 던진 표가 국회 의석수에 어떻게 반영될지 쉽게 예측도 하지 못하는 상황에서 투표하는 것은, 전략투표를 해야 할지 소신투표를 해야 할지 머리 속만 복잡하게 만들 뿐입니다. 그런데 이렇게 중요한 선거제 개편 논의가 있을 때마다 유권자들은 의견을 낼 기회도, 적당한 창구도 찾아볼 수 없었습니다. 그래서, 선거제 개편 논의가 한창인 이 시기에 우리는 이렇게 말해보면 어떨까 싶습니다.

• 선거법 개정 시한보다 중요한 것은 국민의 이해와 지지야!
• 국회는 선거제 논의에 국민 의사를 확인하고, 반영하는 공론화 과정 추진해!
• 정당득표와 의석 간 비례성을 높이기 위해 의원은 늘리고, 비례 의석은 확대해!

솔직히 말하면, 의정감시센터에서 일하면서 ‘국회, 제발 천천히 일해!’라고 외친 시기는 이번이 처음인 것 같아요. 국회가 의욕만 앞세우고 성큼성큼 나아가는 것도 꼭 좋은 것은 아니라는 걸 이번에 새삼 깨닫고 있달까요. 시민과 함께하는 선거제 개편 논의는 갈 길이 멀지만, 그 먼 길도 국회감시 뉴스레터 <월간국감>와 함께 국회 감시 레벨을 차근차근 높여가 봐요

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*이 글은 참여연대 의정감시센터가 매월 둘째주 목요일마다 발행하는 국회감시 뉴스레터 <월간국감>에 수록되어 있습니다. 국회감시를 위한 더 많은 이야기가 궁금하신가요? 아래 버튼을 눌러 선영 활동가, 마늘이와 함께 국회감시를 시작해보세요.

안녕하세요, 참여연대 의정감시센터에서 활동하는 마늘이 집사 선영이에요.

다행인지 불행인지 여전히 국회는 4월 10일까지 선거제 개편안을 마련하겠다는 의지를 활활 불태우고 있습니다. 2023년 1월 19일에는 국회 정치개혁특별위원회가 공청회를 열었는데요. 선거제의 모양도 모양이지만, 근본적으로는 국회의원 증원이 필요하다는 학계의 주장에 다시 한번 떠들썩해지고 있어요.

“22대 국회의 국회의원 전체 인건비, 예를 들면 30명의 정원을 늘리면 300명의 인건비로 5년간은 330명이 쓰자는 그런 걸 법으로 다 만들어서 확보해 놓으면 되지 않겠냐.”

2월 3일, 김진표 국회의장이 라디오에 출연해 한 말입니다. 뜬금없이 국회의원 정원 확대를 얘기한 것은 아니에요. 선거제 개혁을 하려면, 국회의원의 증원도 필요하기 때문에 그렇습니다 김 의장은 이러한 고민을 해결하기 위해 ‘헌법개정 및 정치제도 개선 자문위원회’를 구성해(1/9) 헌법 개정뿐 아니라 선거제 개선 논의 업무를 지원하기로 했고요. 여야 130여 명이 참여하고 있는 ‘초당적 정치개혁 의원모임’ 출범식에 참석해(1/30) 국회 정치개혁특별위원회가 선거제 개편안을 2개 이상 마련하게 되면, 3월 한 달 동안 국회의원 전원이 참여하는 전원위원회*를 매주 2회 이상 열겠다고 했습니다.

전원위원회란? 국회는 위원회의 심사를 거쳤거나 위원회가 제안한 의안 중 정부조직에 관한 법률안, 조세 또는 국민에게 부담을 주는 법률안 등 주요 의안에 대해 본회의 상정 전이나 상정 후에 전원위원회를 구성할 수 있습니다. 전원위원회는 재적의원 4분의 1 이상이 요구할 때 의원 전원으로 구성됩니다. 위원장은 국회의장이 지명하는 국회부의장 중 1명이, 간사는 국회운영위원회의 간사가 맡게 됩니다. 과거 16대, 17대 국회 때에는 국군부대의 이라크 파견과 관련해 전원위원회를 구성한 적이 있었죠.

선거제를 개혁하겠다는데, 국회의원 증원이 거기서 왜 나와?

그건 다양한 국민들을 대표할 더 많은 정당을 국회에 들여오자는 논의에서 시작됩니다. 지난 21대 총선에서 더불어민주당(더불어시민당)은 33.4%, 국민의힘(미래한국당)도 33.9%으로 총 67.3%의 정당 득표율을 얻었는데 두 거대양당이 차지한 의석점유율은 총 283석으로 94.3%이나 됐거든요. 이걸 우리는 ‘의석수가 과다대표됐다’고 표현합니다. 반대로 소수 정당의 정당 득표율 32.7%은 의석 점유율이 4%(11석, 무소속 의원 제외)로 ‘의석수가 과소대표’됐고요.

그런데 비례대표 의원의 비중을 늘리면 이러한 과다대표, 과소대표 현상이 어느 정도 완화될 수 있습니다. 그래서 선거제 개혁 논의에서는 비례대표 증원, 나아가 국회의원 증원 필요성이 국회, 학계, 시민사회에서도 꾸준히 제기됐습니다. 국회에도 이미 국회의원 증원을 골자로 하는 선거법 개정안(60명 증원하는 정의당 이은주 의원안, 30명 증원하는 더불어민주당 김영배 의원안 등)이 발의되어 있기도 하고요. 에고, 두 문단에 함축적으로 적으려니 쓰기가 조금 어렵네요 더 자세한 내용은 이어지는 본문 하단에서 좀 더 쉽고 자세하게 풀어볼게요.

국회의원을 증원해야 한다는 말이 국회의원에게서, 선거제를 오랫동안 연구한 학자들에게서 나오기 시작하자 ‘결국 국회의원 저들 좋을 대로 선거제 바꾸겠단다’하는 목소리가 심심찮게 들려와요. 과연 국회는 국회의원 증원의 필요성뿐만 아니라 앞으로 채택할 새로운 선거제의 모습에 대해 시민의 이해를 구하고, 공감을 얻으려고 노력하며, 동의를 구하는 과정을 제대로 마련할 수 있을까요?

저는 국회의원 시켜줘도 안 해요

어느 날 하루아침에 당신이 국회의원을 해야 한다면 어떻게 하실래요? 저는 못한다고 솔직하게 말할래요. 국회가 1년 내내 어떻게 돌아가는지, 국회의원이 어떤 일을 얼마나 많이 하는지 알고 나니 제가 그 일을 할 수 있을거란 생각이 들지 않더라고요. 아, 물론 감시하는 일은 언제든지 계속 할테지만요

<월간국감>을 오래 구독해주신 분들은 이미 눈치챘겠지만, 오늘은 마늘이와 저도 국회의원을 360명으로 증원해야 한다고 말하려 합니다. 그리고 선거제 개혁에 앞서, 왜 증원이 필요한지 국회가 하는 일을 중심으로 먼저 말씀드릴게요.

① 국회에서 일하는 사람이 이렇게 적을 줄은 몰랐죠

우리나라에서 일하는 공무원이 몇 명일 것 같으세요? 제가 들어본 가장 적은 숫자의 답변은 1만 명이었어요. 2021년 기준으로, 대한민국의 인구 5,174만 명 중 행정부처에서 일하는 국가 공무원은 약 115만 6천 명이었습니다.

그렇다면 삼권분립의 주체 중 하나인 입법부인 국회에서 몇 명이 일하고 있을까요? 국회의원 300명과 의원실마다 배치된 8명의 보좌진, 인턴 1명을 더하니 3천 명이 있다는 것 쯤은 알겠습니다. 한편 국회사무처, 국회입법조사처, 국회예산정책처, 국회도서관 등 국회 소관 기관에서 일하는 공무원도 있죠. 그런데 이 사람들을 모두 더해도 2021년 기준으로 고작 4,801명에 불과했습니다

국회는 법률을 바꾸고, 만들기도 하지만 국정감사와 예산안, 결산 심사 등을 통해 행정부인 대통령과 각 부처를 견제하는 아주 중요한 역할도 수행하거든요. 국회에 115만 명의 공무원을 두자는 얘기는 아니에요. 그러나, 5천 명도 안 되는 국회가 약 240배나 큰 행정부를 제대로 견제하기는 쉽지 않아 보이는 것은 어쩔 수 없는 것 같습니다.

② 감시해야 할 예산은 눈덩이처럼 불어나고 있어요

매년 물가가 오르는 만큼, 나라 예산도 늘어납니다. 행정부의 역할이 비대해질수록 수많은 사회, 경제, 주거, 복지, 평화 정책 집행에 필요한 예산도 늘어나죠. 민주화 이후인 1988년 당시 13대 국회가 심사했던 예산안 규모는 18조였습니다. 반면, 21대 국회는 매년 600조가 넘는 결산과 예산안을 심사하고 있습니다

각 상임위에서도 기초적인 결산, 예산안 심사가 진행되지만 이를 종합적으로 심사하는 위원회는 50명의 국회의원으로 구성된 국회 예산결산특별위원회죠. 115만 명이 매일 집행하는 정책과 예산을 고작 5천 명도 안 되는, 300명의 국회의원으로 구성된 국회가, 그 중에서도 50명에 불과한 예산결산특별위원들이 제대로 견제할 수 있을까요?

이 예산이 쓰여야 할 곳에 제대로 쓰이지 못하고, 그 동안 이렇게 써왔으니 관행적으로 쓰이는 낭비성 세금일지, 멀쩡하게 예산안이 올라온 것 같아도 사실은 다른 곳에 쓰이는 세금은 아닐지 뜯어보고 살펴보려면 더욱 많은 지원 인력이 필요할텐데요…

③ 회사도 일이 늘면 사람을 더 뽑는데, 국회는요

그런데도 아직 국회의원은 고작 1명 늘어난 300명에 불과합니다. 그마저도 늘리고 싶어서 멋대로 한 명 늘린게 아니라, 세종특별시가 생기자 세종시를 대표해야 할 국회의원이 필요해서 어쩔 수 없이 늘어난 것에 가까워요. 매년 심사해야 할 법안수가 늘어나고, 예산안의 규모도 커지고, 행정부의 권한도 더더욱 강화되는데 국회는 제자리걸음만 하고 있습니다.

오히려 국회의원의 숫자가 적을 수록 국회의원 1명이 가지게 되는 권한은 더욱 거대해집니다. 마치, 지금의 대통령에게 주어진 과도한 권한에 대한 우려가 적지 않은 것처럼요. 입법부의 권한이 좀 더 분산되려면, 그래서 국회에 더 많은 의제와 대안이 논의되고 행정부를 보다 강하게 견제하려면 더욱 많은 국회의원이 필요합니다.

지금까지 선거제 개편은 중대선거구제 도입 논의에 좀 더 집중된 것 같지만, 선거법 개정 시한인 4월 10일까지는 논의할 시간이 남아있는 만큼 비례대표제 개선 논의에도 국회가 제대로 임해줬으면 해요. 다시 한번 말하지만, 선거제 개혁의 첫 번째 원칙은 ‘국회 안에 있는 정당별 의석수를 정당 득표율만큼만 가져오도록 하는 것’이니까요

국회의원이 늘어나면 좋은 점 3가지

물론, ‘누가 국회에서 일을 하느냐’는 관점에서도 정원은 늘어나야 합니다. 우리는 그 ‘누구’를 뽑기 위해 내가 사는 지역에서 1명의 의원을 선출합니다. 이 지역구 선거는 더불어민주당이나 국민의힘처럼 전국적인 지지율이 높은 거대정당에게 유리한 제도예요. 그보다 작은 정당을 지지하는 동네 시민들의 의사는 지역구 선거를 통해서 제대로 반영되기 어려웠습니다.

그래서 우리는 정당에 직접 투표하는 비례대표 선거를 동시에 진행합니다. 국회의원선거에서 투표용지 2장을 받는 이유죠 비례대표제는 각 정당을 지지하는 유권자의 비율을 국회에 반영할 수 있도록 보완하고자 도입됐거든요.

이 때문에 마늘이와 저는 “국회의원 증원 받고, 그 중에서도 비례대표 의원을 더 늘려!”라고 외칩니다. 비례대표 의원이 증가할수록 정당 득표율대로 다양한 정당을 지지하는 시민의 의사가 반영될 수 있어서요. 지역구와 비례대표의 비율을 2:1로 조정하면, 그만큼 국회에 더 다양한 정당이 진입할 수 있기 때문에 선거제도의 비례성이 더욱 높아집니다

그러니 국회의원의 증원은, 국회만 좋으라고 하는 일이 아닙니다. 궁극적으로 다음과 같은 3가지의 이유로 우리에게도 필요합니다.

• 증원해! 대통령과 각 부처 등 행정부를 견제할 우리의 대표자가 늘어나니까
• 증원해! 비례대표 의원 비율을 더 늘리면 민심대로 의석배분할 수 있으니까
• 증원해! 오히려 국회의원 한명에 주어진 권한이 더 분산되니까

물론, 국회의원이 늘어나는 만큼 그들을 감시하는 우리의 역할도 커지는 것도 사실이겠죠. 실제로 국회의원이 더 늘어나면, 마늘이와 저도 국회감시 전문사이트 <열려라국회>에 입력해야 할 데이터들이 더 많이 늘어날테지만 괜찮아요. 어쩌겠습니까. 해내야죠! 그리고 앞으로도 마늘이, 저와 함께 국회감시 뉴스레터 <월간국감>을 통해 국회 감시 레벨을 차근차근 높여갈 당신이 함께할테니까요

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정치개혁, 선거제 개혁을 위해 695개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 2023년 3월 16일(목) 오전 10시 20분, 국회 소통관에서 정의당 소개로 “선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라” – 선거의 비례성 · 대표성 확대 위한 국회 논의 촉구 기자회견을 개최합니다.

지난 3월 6일 김진표 국회의장과 여야 원내대표가 오는 23일 열리는 본회의에서 ‘선거제 개편’ 논의를 위한 국회 전원위원회를 구성하기로 합의했습니다. 개정 시한을 지키는 것도 물론 중요하지만, 그보다 중요한 것은 공론화 과정을 통해 비례성과 대표성이 확보되는 선거법 개정이 이뤄지도록 국민적 이해와 지지를 구하는 것입니다. 현재 국회에서 거론되고 있는 어떤 선거제를 채택하더라도 비례대표 의석 확대를 중심으로 한 국회의원 증원 없이는 비례성 및 대표성이 보장될 것이라 기대하기 어렵습니다.

이에 2024정치개혁공동행동은 국회가 국민 공론화 과정을 통해 선거의 비례성과 대표성을 보장하기 위한 국회의원 증원은 불가피하다는 점을 강조하고, 국민의 이해와 지지 속에서 선거제 개편을 논의하도록 촉구하는 기자회견을 개최하고자 합니다.

• 제목 : 선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라 – 선거의 비례성 · 대표성 확대 위한 국회 논의 촉구 기자회견
• 일시 장소 : 2023년 3월 16일 (목) 오전 10시 20분 / 국회 소통관
• 주최 : 2024정치개혁공동행동
• 소개 : 정의당
• 참가자
  • 사회 : 참여연대 김태일 권력감시1팀장 
  • 발언
    • 한국진보연대 박석운 상임대표
    • 민변 좌세준 부회장
    • 참여연대 이지현 사무처장
    • 젠더정치연구소 여.세.연 황연주 사무국장
    • 선거제도개혁연대 김찬휘 공동대표 
  • 기자회견문 낭독
• 문의 : 2024정치개혁공동행동 (참여연대 민선영 간사, 02-725-7104, [email protected])

보도협조 [원문보기/다운로드]

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3월 16일, 정치개혁, 선거제 개혁을 위해 695개 노동·시민단체가 모여 활동하고 있는 2024정치개혁공동행동은 정의당 소개로 국회 소통관에서 “선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라”는 선거의 비례성 · 대표성 확대 위한 국회 논의 촉구 기자회견을 개최했습니다.

지난 3월 6일 김진표 국회의장과 여야 원내대표가 오는 23일 열리는 본회의에서 ‘선거제 개편’ 논의를 위한 국회 전원위원회를 구성하기로 합의했습니다. 개정 시한을 지키는 것도 물론 중요하지만, 그보다 중요한 것은 공론화 과정을 통해 비례성과 대표성이 확보되는 선거법 개정이 이뤄지도록 국민적 이해와 지지를 구하는 것입니다. 현재 국회에서 거론되고 있는 어떤 선거제를 채택하더라도 비례대표 의석 확대를 중심으로 한 국회의원 증원 없이는 비례성 및 대표성이 보장될 것이라 기대하기 어렵습니다.

이에 2024정치개혁공동행동은 국회가 국민 공론화 과정을 통해 선거의 비례성과 대표성을 보장하기 위한 국회의원 증원은 불가피하다는 점을 강조하고, 국민의 이해와 지지 속에서 선거제 개편을 논의해야 한다고 강조했습니다. 또한, 국회의원 적정 정수를 논의하는 시민 공론장을 4월 중 개최하겠다는 활동 계획도 밝혔습니다. 이 날 기자회견은 참여연대 김태일 권력감시1팀장이 사회를 맡고 한국진보연대 박석운 상임대표, 민변 좌세준 부회장, 참여연대 이지현 사무처장, 젠더정치연구소 여.세.연 황연주 사무국장, 선거제도개혁연대 김찬휘 공동대표이 발언했으며 민주노총 허현무 정치국장의 기자회견문 낭독으로 마무리되었습니다.

보도자료 [원문보기/다운로드]

기자회견문

선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라

국회에 대한 국민의 불신, 정치에 대한 혐오가 여전하다. 지난 정개특위 여론조사에 따르면 선거제 개편이 필요하다는 답변은 7할을 넘는 반면, 국회의원 증원에 대한 여론의 동의는 3할을 넘지 못했다. 국민들은 선거제도 개편을 통해 정치가 바뀌길 희망하지만 개혁의 대상이자 주체인 국회를 불신하고 있음을 보여주는 것이다. 국회의 자업자득이 아닐 수 없다.

하지만 의원정수 확대는 정치개혁을 위해 불가피하다.

비례대표 의석 확대를 중심으로 한 국회의원 증원이 없다면, 현행 선거제는 물론이거니와 국회가 논의 중인 어떤 선거제를 채택하더라도 진정한 의미의 선거제 개혁을 달성할 수 없기 때문이다. 그럼에도 국회는 아직도 어떤 선거제를 채택하느냐만 골몰해 있을 뿐, 비례성과 대표성 보장을 위한 전제 조건인 국회의원 증원에 대해서는 소극적 자세로 일관하고 있다. 하지만 비례대표 의석과 국회의원 증원은 더이상 외면할 수 없는 시대적 과제이며, 그 이유는 다음과 같다.

첫째, 선거제 개혁의 원칙인 비례성과 대표성을 보장하기 위해 필요하다. 비례성의 측면에서 정당득표와 의석수간 불일치 현상을 완화하기 위해서는 다수다표제를 채택하고 있는 지역구 의석만큼이나 비례대표 의석의 대폭 확대가 필요하다. 300석 중 47석에 불과한 현행 비례 의석으로는 승자독식의 지역구 선거결과에서 발생하는 대량의 사표 문제를 개선할 수 없기 때문이다. 대표성의 측면에서 보아도 국회의원의 절대 수가 늘어야 함은 마찬가지다. 한국의 인구대비 국회의원 수는 지난해 기준 17만2천5백여명 당 1명 꼴로, OECD 평균 10만5천3백명 당 1명에 크게 못미치며 36개 국 중 33위에 그친다. 국회의원 수가 한국보다 적은 나라는 연방제를 채택하고 있는 미국과 멕시코를 제외하면 사실상 일본 뿐이다.

둘째, 고소득층, 고연령, 고학력, 특정직업, 비장애인, 이성애 등 특권층 남성들이 과잉 장악하고 있는 국회 구성의 다양성 확보를 위해서 필요하다. 21대 국회의 여성 국회의원은 겨우 57명에 불과하다. 절반은 커녕 전체의 5분의 1에도 못 미치고 있는 것이다. 현행 공직선거법은 각 정당이 지역구에 여성 후보자를 30% 이상 출마시킬 것을 권고하고 있지만, 거대 양당의 지역구 후보 중 여성 비율은 고작 10% 초반에 불과했다. 이러한 상황 속에서 할당제가 안착된 비례대표제는 과소대표되고 있는 여성이 보다 대표될 수 있도록 기여하고 있는 최소한의 보전 장치이며, 비례대표 의석의 확대는 곧 사회적 약자와 소수자의 대표성 확대로 직결된다.

셋째, 정부 견제 기능의 강화와 의원 기득권 분산을 위해 필요하다. 13대 국회인 1988년과 지난 2022년을 비교해 보았을 때, 34년 동안 국가 예산은 38배가 늘고 법안 발의 건수도 26배나 늘었지만 국회의원은 고작 1명 증원되었을 뿐이다. 입법부의 핵심 업무인 행정부 견제로서의 예산 심사, 국정감사 등은 물론이거니와 법안 심사 모두 부실해질 수 밖에 없다. 국회의원을 증원해 예산 심사를 철저히 하면, 증원에 투입되는 예산보다 훨씬 더 많은 국가 예산의 낭비를 차단할 수 있다. 아울러 국회의원의 기득권 또한 그 희소성에서 나온다. 국회의원 정수를 늘려 더 흔해지도록 해야 의원 1명이 점하던 권한과 기득권이 더 잘게 분산되고, 의원 1명당 대표하는 인구 수도 줄어드는 만큼 국민과의 접점도 보다 늘릴 수 있다.

정치개혁은 단순히 선거의 ‘게임의 룰’을 바꾸는 것에 그쳐선 안된다.

중요한 것은 국회의원 증원을 위해서 국민과 함께 논의할 수 있는 공론장을 마련하는 것이다. 국회에 대한 국민의 불신을 해소하기 위해 국회가 그동안 해온 노력이 무엇인가. 이미 재선을 자신하는 일부 기득권 의원들이 무분별한 정쟁과 부패로 국회에 대한 불신을 조장하고, 이를 내세워 의원 수를 줄여야 한다는 사다리 걷어차기식 주장을 하고 있지 않은지 묻고 싶다. 국회의원 증원의 필요성은 이미 학계에서는 폭넓게 합의되어 있다. 더 이상 국회 내에서 의원 증원 주장이 금기가 되어서는 안 된다. 국회의원 적정 수에 대한 사회적 토론과 합의를 국민과 함께 이끌어낼 때다. 국민의 비판을 감내하기 어렵다거나 두렵다는 이유로 몸을 웅크리고 있어서는 안 된다.

우리는 민심을 있는 그대로 반영하는 선거제도, 지지율대로 의석을 배분하는 비례성 있는 선거제도로의 개혁을 원한다. 이러한 선거제 개혁의 원칙을 다시금 되새겨 국회도 국민이 원하는 만큼 정치개혁, 선거개혁을 이뤄내야 할 때다. 2024정치개혁공동행동 또한 이를 위한 행동에 거침없이 나설 것이며, 국회에 다음과 같이 촉구한다.

국회는 선거의 비례성과 대표성 보장 위해 국회의원 증원하라
국회는 비례대표 의석을 대폭 확대하고 민심대로 의석 배분하라
국회는 국회의원 증원 필요성에 대한 국민 공론화 작업에 착수하라

2023년 3월 16일
2024정치개혁공동행동

기자회견 개요

• 제목 : 선거제 개편, 국민 공론화 통해 국회의원 증원 논의하라 – 선거의 비례성 · 대표성 확대 위한 국회 논의 촉구 기자회견
• 일시 장소 : 2023년 3월 16일 (목) 오전 10시 20분 / 국회 소통관
• 주최 : 2024정치개혁공동행동
• 소개 : 정의당
• 참가자
  • 사회 : 참여연대 김태일 권력감시1팀장 
  • 발언
    • 한국진보연대 박석운 상임대표
    • 민변 좌세준 부회장
    • 참여연대 이지현 사무처장
    • 젠더정치연구소 여.세.연 황연주 사무국장
    • 선거제도개혁연대 김찬휘 공동대표 
  • 기자회견문 낭독
• 문의 : 2024정치개혁공동행동 (참여연대 민선영 간사, 02-725-7104, [email protected])

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지난 3월 6일 김진표 국회의장과 여야 원내대표가 오는 23일 열리는 본회의에서 ‘선거제 개편’ 논의를 위한 국회 전원위원회를 구성하기로 합의했습니다. 선거제를 개혁하기 위해 구성된 국회 정치개혁특별위원회는, 의원정수를 현재 300명에서 350명으로 늘리면서 선출방식을 바꾸는 방안과, 300명 그대로 두면서 선출방식을 바꾸는 방안을 제시했습니다. 

국회의원 수 300명, 늘려야할까요? 줄여야할까요? 학계에서는 오랫동안 선진국에 비하면 한국의 의원 수는 인구수에 비해 적다고 주장해왔습니다. 민주화가 이뤄진 1987년 이후 지금까지 인구는 천만명정도가 늘었는데, 같은 기간 동안 의원수는 1명밖에 늘지 않았습니다. 인구와 부 예산은 늘어나는데 국회의원 숫자는 그대로니, 정부의 예산 감시도 쉽지 않고 국민 의사도 정확하게 반영되기 어렵습니다. 

하지만 국민 여론은 국회의원을 늘리는 것에 반대하는 의견이 많습니다. 국회의원들이 그간 국민에게 신뢰를 주지 못했기 때문입니다. 서로 욕하고 싸우는 모습, 놀러가는 모습, 부패와 비리가 언론지상에 매일 드러납니다. 아예 국회를 없애거나, 지금보다 줄이자는 주장도 나오는 실정입니다.

하지만, 법안을 만들고 정부가 세금을 낭비하지 못하게 감시하는 국회는 민주주의 국가에 반드시 필요한 기관입니다. 

민주주의 국가에 꼭 필요하지만, 보고있자면 솔직히 좀 얼굴 찡그려지는 국회의원들.

늘려야할까요? 말아야 할까요?

어느쪽이 정치개혁일까요? 

2024정치개혁공동행동과 사회적협동조합 빠띠, 국회 시민정치포럼이 전문가패널, 시민패널을 모시고 토론, 숙의하는 논의의 장을 열어보고자 합니다!

*시민 패널은 성별, 연령, 거주지 등을 고려해 선정되며, 선정되신 분께 개별 연락을 드립니다.
*선정되신 시민 패널께는 소정의 참가비(3만원)를 드립니다.
*신청기한 : 2023. 3. 30.(목)까지

패널 모집 개요

• 제목 : [해보자! 시민대토론] “국회의원 수, 늘려? 말어?” – 국회의원 적정 정수 논의를 위한 시민 패널 토론
• 일시 : 4월 1일(토) 오후 2시 ~ 오후 4시 30분
• 대상 : 연령 무관, 지역 무관 시민 50여 명 
• 장소 : 하자센터(서울시립청소년미래진로센터) 999홀 보러가기
• 주최 : 국회 시민정치포럼, 2024정치개혁공동행동, 사회적협동조합 빠띠
• 구성 (총 2시간 30분)

진행 방법

• 연령, 성별, 거주지, 찬성/반대 등을 고려하여 시민패널 50분(인원 수는 변경될 수 있습니다)을 선정
• 1라운드 : 찬성측 전문가 패널(김찬휘 선거제도개혁연대 공동대표), 반대측 전문가 패널(이준한 인천대 정치외교학과 교수) 상호간 1회 토론을 지켜본 뒤 시민패널 중간 투표 진행
• 2라운드 : 시민패널과 전문가 패널 간 질의 응답, 시민 패널 조별 토론 진행
• 3라운드 : 전문가 패널 최종 발표 후 시민 패널 최종 투표 진행
• 결과 발표 후 행사 마무리, 기념 촬영

• 행사 문의 : 참여연대 의정감시센터(02-725-7104 [email protected])

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전면적 비례제, 연동형 비례제 제외 납득 어려워
위성정당 방지책과 함께 논의되어야
국회의원 기득권 축소와 함께 비례의석 중심의 증원 검토해야

지난 3/17(금), 국회 정치개혁특별위원회(이하 정개특위) 소위는 비례대표 50석 확대를 전제로 한 소선거구제 + 권역별·병립형 비례대표제와 소선거구제 + 권역별·준연동형 비례대표제, 현행 의석수 유지를 전제로 한 중대선거구제(도농복합선거구제) + 권역별·병립형 비례대표제를 전원위원회에서 논의할 것을 결의했다. 비례성과 대표성 확대라는 선거제 개혁의 원칙에 비춰 볼때 매우 미흡한 방안이다. 당초 정개특위가 논의하기로 했던, 개혁 방향에 가장 부합한다는 평가를 받는 전면적 비례대표제와 연동형 비례대표제가 제외되었기 때문이다. 두 안이 비례성과 대표성 강화라는 선거제 개혁 원칙에 가장 근접한 안임에도 전원위원회 논의 테이블에조차 올리지 않기로 제외한 것을 납득하기 어렵다. 비록 비례대표 50석 확대안이 반영되어 있긴 하나, 그조차도 과거로 회귀하는 병립형 비례대표제, 반쪽짜리 연동형 비례대표제를 전제로 하고 있고, 위성정당 방지대책이나 국회의원 기득권 축소 논의는 아예 제안되지 않았다. 그런데 국민의힘은 이 결의안조차도 의석수 확대를 거부하며 전원위원회 참여 재검토까지 운운하고 있다. 참여연대는 정개특위 전체회의와 전원위원회에서 유권자의 표심이 왜곡없이 의석수에 반영되고, 정치의 다양성을 보장함으로써 정치의 극단적인 양극화를 해소할 수 있도록 건설적인 수정안이 적극 제안되어야 한다고 본다.

대량의 사표를 양산할 수밖에 없는 단순다수제 지역구 선거와 달리 비례대표제는 정당득표율만큼 의석을 배분하므로, 비례 비율이 확대될수록 사표가 줄고 정당득표율과 의석간 비례성을 높일 수 있다. 그런점에서 3개안 모두 현행 비례대표 의석 비율을 보다 높이는 데에 방점을 둔 것은 그나마 다행이다. 하지만 비례의석과 지역구 의석이 독립적으로 계산되는 병립형 비례제가 연동형 비례제에 비해 비례성 강화 효과가 떨어진다는 것은 이미 확인된 사실이다. 권역별 비례제 또한 비례의석을 일부 확대해도 권역을 쪼갤수록 비례성이 악화된다는 점을 간과해서는 안 된다. 권역별 의석수가 줄어들수록 안정적으로 비례 의석 1석을 얻기 위한 최소득표율이 올라가 기득권 정당에 전적으로 유리하고, 소수 정당의 진입 가능성은 떨어진다. 이는 정치의 다양성 확보라는 개혁의 원칙에도 부합하지 않는다. 따라서 과거로 회귀하는 병립형은 제외하고, 권역별 비례제보다는 완전 연동형 비례제를 우선 검토하는 것이 필요하다.

그런데 이렇듯 개혁성이 불완전한 결의안마저도 국민의힘 김기현 당대표 및 주호영 원내대표는 사실상 거부하겠다는 입장을 밝혔다. 여태 선거제도 개혁의 원칙과 방안에 대해 뚜렷한 입장을 밝히지도 않다가, 자당 의원들이 상임위에서 야당과 논의를 통해 합의한 사항을 아예 걷어차겠다는 것은 선거제 개혁 논의를 원점으로 돌리고 선거제 개혁을 하지 말자는 것으로 심히 부적절하다. 국민의힘은 비례성과 대표성 보장이라는 선거개혁의 방향 속에서 전원위 논의에 적극 참여해야 한다.

지난 2/14(화), 정개특위가 발표한 정치개혁 국민 인식조사에서 국민 72.4%는 선거제도의 개편이 필요하다고 답했으나 국회의원 증원에 대해서는 29.1%만이 찬성했을 뿐이다. 선거제도 개혁이 필요하다는데 동의하지만 그 주체인 국회에 대한 불신이 크다는 것도 확인된 것이다. 이를 극복하기 위해서는 무엇보다 국회 스스로 책임있는 의정활동과 기득권을 내려놓는 결단이 필요하다. 그런 점에서 정개특위는 스스로 약속한 의원 특권 제한 방안과 아울러 민주적 공천 과정과 투명성을 보장하기 위한 논의도 반드시 병행해야 할 것이다.

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