<국민개헌넷>과 <정치개혁공동행동>,

주권 강화와 정치개혁을 위한 시민사회 개헌안 입법청원

직접민주제 (재)도입, 민심그대로 선거제도, 자치분권 보장, 민주적인 권력구조 등 4대 핵심방향 및 과제 제시 

오늘(2/26), 국민주도개헌과 선거제도 개혁을 위해 활동해온 <국민주도 헌법개정 전국네트워크(이하 국민개헌넷)>와 <정치개혁공동행동>은 국회 정론관에서 ‘국민주권 강화와 정치개혁을 위한 시민사회 개헌안’ 입법청원 제출 기자회견을 진행했습니다. 해당 청원안은 정의당 심상정 의원 소개로 제출되었습니다.

<국민개헌넷>과 <정치개혁공동행동>은 주권강화와 정치개혁을 위한 개헌안 4대 핵심방향 및 과제를 제시했습니다. 먼저, △직접민주제 (재)도입을 위해 국민발안과 국민투표, 국민소환제도를 시민의 정치적 기본권으로 명시하고 특히 헌법개정 국민발안제도는 구체적인 절차를 헌법에 명시할 것을 제시했습니다. △민심그대로 선거제도 방향 하에서는 정당 득표율과 의석율이 일치되는 비례성 원칙을 헌법에 명시하고, 대통령 결선투표제 도입, 참정권 확대를 위한 국가 책무를 명시할 것을 요구했습니다. 또한, △자치분권 보장을 위해 지방분권국가를 지향하고 지역주민의 자치권을 보장함을 명시하고 지방정부의 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권을 헌법적으로 보장할 것을 제시했습니다. △민주적인 권력구조를 위해서는 무엇보다 선거제도 개혁 없는 권력구조 개편은 사상누각이라고 강조하고, 대통령은 직선제를 유지하되 국가원수로서의 지위 등을 삭제하고 행정부의 수반으로 기능하도록 하는 방안을 제시했습니다. 국무총리 임명절차와 관련해서는 현행 유지하는 방안과 국회가 추천하고 대통령이 임명하는 방안, 국무총리제를 폐지하고 부통령을 신설하는 방안 등을 제시하여 국회와 정부, 시민사회, 시민들과 논의하며 합의점을 찾아나가야 한다고 밝혔습니다. 

<국민개헌넷>과 <정치개혁공동행동>은 개헌과 선거제도 개혁은 더 이상 미룰 수 없는 과제이며 6.13 지방선거에서 국민투표를 진행하고 이를 바탕으로 2020년 국회의원 선거는 민심을 제대로 반영하는 선거제도로 치러야 한다고 강조했습니다. 기자회견 참석자들은 오늘 발표한 4대 핵심방향과 과제가 개헌 논의 과정에 충실하게 반영되어야 하며, 이를 위해 제 단체는 공론화 활동을 지속할 것이라고 밝혔습니다.   

▣ 기자회견 개요 

 

<국민주권 강화와 정치개혁을 위한 시민사회 개헌안 입법청원> 

◦ 일시 및 장소 : 2018년 2월 26일(월) 오후 3시, 국회 정론관 

◦ 주최 : 국민주도 헌법개정 전국네트워크, 정치개혁공동행동 

◦ 참석자 : 참여연대 정강자 공동대표·이선미 간사·오유진 간사, 경실련 윤순철 사무총장, 한국여성정치연구소 김은주 소장, 촛불청소년인권법제정연대 쥬리 공동위원장, 민주사회를 위한 변호사모임 김준우 사무차장·장길완 간사 

▣ 별첨 : 국민주권 강화와 정치개혁을 위한 시민사회 개헌안 

보도자료[원문보기/다운로드]

'정당 지지율=의석수'가 정답인가?

선거제도 개편, 또 다른 편향 경계해야

최택용 콜리젠스정치정책연구소장

이 세상에서 제일 설득하기 힘든 사람은 '확증편향'에 빠진 사람이다. 가령 고영주 전 방송문화진흥회 이사장, 신연희 전 강남구청장이 문재인 대통령을 공산주의자라고 생각하는 것은 변화시키기 힘들다. 혹여 유사한 분들을 만나서 답답한 마음에 설득에 나섰다가는 엄청난 스트레스를 겪을 것이다. 

심리학자 레이먼드 니커슨은 "확증편향은 침투력이 매우 강하여 개인, 집단, 국가차원에서 발생하는 모든 논쟁과 오해와 갈등의 중요한 요인"이라고 지적했다. 그런데 '확증편향'이 심화되어 사회적 영향력을 발휘하는 과정을 보면 두 가지 경향성을 발견할 수 있다. 

첫째, 잘 모르는 사람보다 축적된 경험과 지식을 소유한 사람이 자신의 주장을 뒷받침할 수 있는 정보를 선별 수용하여 확증편향 논리에 포박된다. 

둘째, 동일한 이해관계나 유사한 가치관을 가지고 있는 사람들끼리 오랫동안 논의하면 확증편향이 심화될 수 있다. 

근래 선거제도만 바뀌면 한국정치가 변하고 정치개혁이 될 것처럼 강조하는 모습에서도 확증편향은 똬리를 틀고 있는 듯하다. 국회 정치개혁특위를 본격 가동해서 선거제도 개편을 논의하자는 정치권의 요구가 있다. 그 중에서도 지역구 후보에게 투표하여 지역구 의원을 1차 선출하고, 별도의 정당투표에 의한 정당 지지율에 따라서 비례의석을 배분하여 전체의석을 정당 지지율과 일치시키는 독일식 '연동형 비례대표제'를 주장하는 목소리가 높다. 그러나 이 제도를 실시 중인 대표적인 국가인 독일과 대한민국의 정치 현실을 차분하게 비교분석한 논리는 찾기 힘들다. 

선거제도 개편, 연동형 비례대표제를 도입하고자 한다면 꼭 함께 생각해야 할 몇 가지를 말할까 한다. (불필요한 오해를 피하기 위해서 말하자면, 필자는 양대 정당이 과다 대표되었던 현 소선구제 국회의원 선거제도를 개혁해야 한다고 생각한다) 

첫째, 정당 지지율과 거리가 먼 정당별 의석수는 잘못된 것이 맞다. 국민의 정치적 의사를 왜곡하는 것이다. 그렇다면 역으로 정당의 의석수를 정당의 지지율에 인위적으로 일치(일치에 가깝도록 제도 설계)시키는 것이 '국민주권'을 구현하는 것인가에 대한 고민도 필요하다. 주권자인 국민은 자신을 대의할 후보를 선택할 때 후보의 소속 정당만을 보고 판단하지 않는다. 국민 개개인의 편차가 있겠지만, 후보의 소속 정당과 후보자의 능력 등을 함께 보고 선택한다. 의석수를 정당에 대한 선호도 중심으로 협애화하여 구현하는 것은 '국민주권'에 대한 지나친 간섭이 될 수도 있다. 물론 지역구 유권자가 후보자의 자질을 제대로 파악하고 투표할 것이라는 믿음이 약할 수도 있다. 그렇다고 하더라도 그 문제는 주권자인 국민에게 바른 정보를 제공하고, 전체적인 선거관련 제도와 국민의식 수준을 더 높히는 노력과 함께 고민할 지점이다. 직접민주주의에 대한 요구가 높아지는 시대 흐름도 균형있게 고려해야 한다.

둘째, 독일은 의원내각제를 국가권력 구조로 삼고 있다. 즉, 정당 지지율이 앞선 정당이 주도적으로 내각을 구성할 수 있도록 '연동형 비례대표제'를 설계한 것이다. 우리처럼 내각 수반(대통령)을 국민투표를 통해서 별도로 선출하지 않으므로, 선호하는 지역구 후보에게 투표한 다음에 투표하는 '정당투표'는 주권자가 내각(행정부)을 선택하는 의미가 있다. '연동형 비례대표제'의 두 번째 표인 '정당투표'가 단순히 의석수를 배분하기 위한 투표만은 아니라는 것이다. 우리나라의 대통령 중심제 권력 구조와 독일식 연동형 비례대표제가 제도적으로 조화된다고 보기 어렵다. 그렇다면 정당 지지율과 정당 의석수를 가깝게 일치시키기 위한 이유만으로 연동형 비례대표제로 바꾸는 것이 과연 옳은가 하는 질문이 남는다. 

셋째, 연동형 비례대표제를 채택하면 독일처럼 1대 1 비율로 설계하지 않는다고 하더라도 비례의석을 대폭 늘리는 것은 필연적이다. 그렇지 않다면 제도의 취지가 살아나지 않는다. 비례대표 의원 후보자와 비례대표 의원 순번은 어떻게 정할까? 물론, 각 정당이 자율적으로 정할 것이다. 헌법 제8조 제2항, "정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다"를 우리 대한민국 공직 선거법은 구체화 된 조문으로 명시하지 않고 있다. 그렇다면 각 정당의 당헌당규를 통해서 민주적 상향식 공천이 구현되어야 하는데, 현재 구현하지 못하고 있다는 것이 주지의 사실이다. 즉, 비례대표의석을 늘리면 그 비례대표 의석이 고스란히 당권을 가진 세력의 몫으로 넘어 갈 수도 있다는 의심은 합리적이다. 

불합리한 국회의원 선거제도로 진보정당이 가장 큰 피해를 입어왔다. 그러므로 그들의 '연동형 비례대표제' 주장은 경청해야 할 정치적 의견이다. 그러나 그동안 현행 선거법으로 가장 이득을 본 정당이 정치 환경의 변화와 지지율 하락에 기인하여 돌변한 모습을 보이고 있는 것도 사실이다. 이 상태로 국회 정개특위가 가동된다면 진보정당과 소수 정당은 연동형 비례대표제를 주장하고, 제 1야당인 자유한국당은 오로지 '자신들에게 유리한 선거제도'를 예쁘게 포장해서 강요할 것이다. '깨끗한 선거'라는 선동으로 반대자를 압박하면서 이면으로 불공정을 제도화했던 '오세훈 선거법'의 재탕이 될 가능성도 있다. 

정부여당은 이럴수록 민주적 기본 원칙을 바로 세우고 국민과 소통하면서 본질에 접근해야 한다. 촛불시민혁명은 오작동 되고 있는 대의민주주의를 바로잡고 '시민주권'을 한 단계 질적으로 진전시키라는 주권자의 외침이었다. 촛불시민혁명 이후 우선적으로 정립해야 할 헌법적 원리에 입각하여 공직 선거법 전반을 바로잡으면서 선거제도를 함께 설계해야 한다. 선거제도 개편은 우리나라의 현실에서 답을 찾아야 한다. 나라별로 선거제도 설계가 다 다른 이유는 정치문화와 정치 환경이 상이하기 때문이 아닌가. 

우리나라 대표 정당들은 주요 선거 때만 되면 공천을 둘러싸고 이전투구를 해왔다. 전술했듯이 선거법에 정당의 민주적 운영을 명령한 '헌법 8조 2항'이 구체화되지 못했기 때문이다. 아울러 국민의 '표현의 자유'를 억압하는 규제 일변도의 선거법 조항도 반헌법적이다. 그 결과, 헌법이 보장한 국민의 자유로운 의사표현을 선거를 앞두고 있다는 이유로 과도하게 막아 기득권을 가진 쪽을 돕고 있다. 지방분권 시대에 지구당은 존재하지 않고 중앙당이 비대한 것도 시대에 역행된 모순된 상태를 보여준다. 그 결과, 원외 지역위원장들은 지구당 사무실을 빼앗기고 경쟁자인 국회의원들은 지역구 의원사무실에서 일상적 선거운동과 후원금 모금을 하고 있다. 그 외에도 공직 선거법과 정치관련 법은 많은 문제를 내포하고 있다. 

상기한 비민주적이고 불공정한 선거법 조항에 대한 개정 논의가 실종된 채로 오로지 의석수를 나누는 '선거제도 개편'에만 정치권이 매달린다면 어떻게 정당성을 확보할 수 있을까 싶다. 

공직 선거법 전반을 촛불 이후 새로운 민주주의 정신에 걸맞게 정비해야 한다. 그 속에서 '선거제도 개편'도 빛을 발할 수 있는 것이다. 비례성을 강화시켜 늘어나는 소수정당의 비례의석이 몇 배나 더 많은 거대 정당 비례의석의 비민주성을 정당화시킨다면, 주권자인 국민에게 면목이 없지 않겠나 하는 생각이다. 

비례의석의 확대를 통한 비례성을 높이는 선거제도 개편을 반대하는 것이 아니다. 선거제도의 비례성을 고민하면서도 '주권자의 직접선택권', '선거법 전반의 불공정성', '법률에서 보장되지 못하고 있는 정당민주주의'를 함께 종합적으로 균형있게 고민하고 해결해야 한다는 말이다. 선거법은 게임의 룰이기에 자주 바꿀 수 없다. 이번 국회 정개특위의 어깨가 무거운 이유다. 결국 국민주권을 어떻게 구체적으로 실현할 것인가? 이것을 중심에 두지 않은 공정은 공정에 도달하지 못할 것이다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다.  같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
 
* 본 내용은 참여연대나 참여사회연구소의 공식 입장이 아닙니다.

시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 

더 비싸고 더 복잡하더라도 더 동등한

선거제 개혁 법안이 관철되기를 희망한다

김주호 중앙대 연구전담교수

한국 정치는 지난 몇 주 동안 법무부 장관 임명을 둘러싼 논쟁과 함께 뜨거운 여름을 보냈다. 이 유례없는 논쟁 때문에 별다른 관심을 받지는 못했지만 지난 달 29일 국회 정치개혁특별위원회(정개특위)는 '준연동형 비례대표제' 도입을 담은 공직선거법 개정안을 의결했다. 지난 4월말 정치권의 일부가 '동물국회'를 불사하면서까지 막으려고 했던, 하지만 결국엔 패스트트랙에 올라탄 바로 그 선거제 개혁 법안이다. 정개특위의 의결과 함께 이 법안은 최장 90일 동안의 법제사법위원회 심사만을 거쳐 늦어도 11월 27일에는 본회의에 오를 수 있게 되었다. 법안이 애초에 논의됐던 완전연동형이 아닌 준연동형을 골자로 하며 이제 첫 관문을 통과했을 뿐 남은 두 관문에서 수정될 수도 폐기될 수도 있지만, 나는 이번 의결을 지지하며 본회의 통과는 물론 그에 따른 선거제 개편이 추후 완전연동형으로 나아가는 첫걸음이기를 기대한다.

왜냐하면 개편의 방향이 비례대표 확대를 통한 표의 등가성 향상에 맞춰져 있기 때문이다. 표의 등가성은 민주적 선거제의 핵심이다. 민주주의가 동등한 권리를 가진 자유로운 다수 시민의 지배라면, 민주주의 실현에 이바지하는 선거제는 (미성년을 제외한) 모든 국민이 대표자 선출에 똑같은 권한을 행사할 수 있도록 고안되어야 한다. 보통선거권과 1인1표의 보장만으로는 부족하다. 내가 던지는 한 표와 당신이 던지는 한 표의 가치가 실질적으로 동등해야 한다.

승자독식의 (소선거구) 다수대표제를 중심으로 하는 한국의 현 선거제가 모든 표에 동등한 가치를 부여하고 있는가? 전혀 그렇지 않다. 오히려 표의 가치는 유권자의 지지 정당과 거주 지역에 따라 매우 큰 폭으로 달라진다. 지지 정당이 거대 양당 중 하나가 아니라면 지역구 투표는 사표가 되어 가치 자체를 상실한다. 정당투표 결과에 따라 비례대표를 선출한다고는 하나 그 수는 전체 의석의 15%를 약간 상회하는 47석뿐이다. 소속 선거구에 유권자가 많다면 한 표의 가치는 그만큼 또 줄어든다. 2014년 10월 헌재의 위헌 판결로 선거구별 인구편차가 최대 2:1로 줄었다고는 하나 여전히 누군가의 표는 나의 표보다 2배의 가치를 지닐 수 있다. 선거제 개혁 법안은 이 심각한 표의 비등가성을 개선하려는 시도의 일환이다.

표의 비등가성을 최소화하는 과정에서 불가피하게 의원 정수가 확대될 수도 선거제 자체가 더 복잡해질 수도 있다. 이에 대한 거부감이 만만치 않은 것도 사실이다. 실제로 의원 정수 확대와 그에 따른 국회 비용 증가에 대한 상당수 국민들의 거부감은 이번 선거제 개혁 법안이 완전연동형 비례대표제를 담아내지 못한 결정적 이유들 중의 하나였다. 생산적인 국회를 기대하기 어려운 현실에서 충분히 납득할 만하다. 하지만 '덜 비싼 국회'가 '더 동등한 선거'보다 중요한가? 일각에서는 개편안이 이해하기 너무 어렵다고 불만을 토로한다. 선거제 개편을 저어하는 한 정치인은 '여의도 최대 수수께끼'라고 비아냥거리기도 했다. 하지만 '덜 복잡한 선거제'가 '더 동등한 표의 가치'보다 중요한가? 전혀 그렇지 않다. 선거제 구상에 있어 표의 등가성만이 중요한 것은 아니지만 그것만큼 중요한 원칙은 없다.

이 점에 있어 최근 이루어진 독일의 선거제 개편은 우리에게 시사하는 바가 많다. 독일은 한국과 마찬가지로 다수대표제와 비례대표제가 결합된 혼합형 선거제를 채택하고 있다. 하지만 같은 혼합형이라 하더라도 독일의 선거제는 다수대표제를 중심으로 비례대표제가 부수적으로 결합한 한국의 그것과 상당히 상이하다. 우선 양적으로 다르다. 독일의 비례의석은 최소한 전체 598석의 절반을 차지한다. 또한 질적으로 다르다. 이 차이가 보다 중요한데, 정당지지율이 한국에서처럼 비례의석에만 적용(병립형)되는 것이 아니라 전체 의석에 적용(연동형)된다. 예컨대 한 정당이 10%의 득표율을 얻었다면 원칙적으로 전체 의석의 10%인 60석을 가져간다. 지역구에서 차지한 의석이 10석뿐이라면 나머지 50석은 비례의석으로 채운다. 이는 정당득표율로 표현된 투표자의 의사에 따라 의석이 배분되어야 한다는 비례성 원칙에 근거한 것이며, 최대한의 비례성을 실현하여 최대한으로 표의 등가성을 보장하려는 목표에 따른 것이다. 한국과 비교하면 독일은 이미 충분히, 정말 충분히 이 목표를 실현한 것처럼 보인다.

이런 독일의 선거제가 2012년 개편되었다. 놀랍게도, 모든 표의 가치가 아직 충분히 동등하지 않다는 이유로. 독일 선거제에는 초과의석이라는 것이 있는데, 이는 지역구 당선자에게는 무조건 의석이 배분된다는 원칙으로 인해 특정 정당이 특정 주에서 차지한 지역구의석의 수가 정당득표율로 산정된 배분 의석수를 초과할 경우 발생하는 추가 의석을 말한다. 가령 전체 의석이 100석(지역구 50석, 비례 50석)이고 정당득표율이 A정당 40%, B정당 35%, C정당 25%, 지역구 당선자가 A정당 48명, B정당 2명, C정당이 0명인 경우 최종적으로 A정당은 48석(지역구 48석), B정당은 35석(지역구 2석, 비례 33석), C정당은 25석(비례 25석)을 배정받는다. 하지만 이 때 초과의석 8석이 포함된 전체 108석에 대한 각 정당의 점유율은 A정당 44.4%, B정당 32.4%, C정당 23.1%로 애초의 정당득표율과 차이를 보인다. 2012년 변경된 선거제는 이 차이마저 최소화하려는 노력의 결과물이다.

변화의 핵심은 보정의석(균형의석)의 도입에 있었다. 간단히 말해, 특정 정당에 초과의석이 발생한 경우 그것까지 포함된 전체 의석의 배분이 정당득표율에 조응하도록 나머지 정당들에 추가 의석을 제공한다는 것이다. 앞의 예를 다시 들면, 48석을 차지한 A정당의 의석점유율이 정당득표율과 같은 40%가 되도록 전체 의석을 120석으로 늘리고, B정당에 7석, C정당에 5석을 추가로 배분하여 의석점유율을 각각 35%와 25%로 보정하는 식이다. 실제로 2017년 연방의회선거에서 기민련 36개, 기사련 7개, 사민당 3개의 초과의석이 발생했고, 이로 인해 사민당 19개, 대안당 11개, 자민당 15개, 좌파당 10개, 녹색당 10개의 보정의석이 주어졌다. 그 결과 연방의회의 전체 의석수는 111석이 늘어난 709석이 되었다. 이는 사상 최다임은 물론 보정의석이 처음 도입된 2013년 연방의회에서보다도 78석이나 많은 것이다.

물론 독일의 새로운 선거제에 문제가 없는 것은 아니다. 특히 의원 수 증가에 따른 비용 문제가 만만치 않다. 한 언론이 보도한 바에 따르면, 2017년 선거로 구성된 연방의회는 이전 연방의회보다 연간 5000만 유로를 더 필요로 한다고 한다. 그리고 안 그래도 복잡했던 독일의 선거제가 더욱 복잡해졌다. 구체적인 의석 산정 방식은 관련 지식이 어느 정도 있는 사람도 한참을 들여다봐야 이해할 수 있을 정도다. 하지만 나는 독일의 새로운 선거제가 부럽다. 아니, 정확히 말해 정당득표율과 의석점유율을 최대한 일치시키려는, 그래서 사표를 방지하고 모든 표의 가치를 최대한 동등하게 만들려는 독일인들의 집요한 노력이, 그리고 그 결과물을 받아들이는 독일 국민들의 식견이 부럽다.

단 하나의 변화로 한국 정치를 가장 크게 변화시킬 수 있는 것이 무엇이냐고 묻는다면 나는 단연코 선거제 개편이라고 말할 것이다. 더 비싸고 더 복잡하더라도 더 동등해야 한다. 그래야 소외되는 유권자가 최소화되고 다수의 지배로서 민주주의에 한발 더 가까워진다. 이제 막 첫 관문을 통과한 선거제 개혁 법안이 최종 목적지에 무사히 도착하기를 간절히 바라는 이유다.

참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(http://www.pressian.com/news/review_list_all.html?rvw_no=1661" rel="nofollow">클릭)

 

유권자 권리 침해하는 선거구 획정 지연 규탄한다

총선 51일전, 올바르고 신속한 선거구 획정 요구한다 
비례의석 줄여 지역구 보전하는 거대 정당 중심 개악 반대

2016 총선에서 기억, 심판, 약속 운동을 진행하기 위하여 1,000여 개의 시민사회단체가 모여 지난 2월 17일 발족한 2016 총선시민네트워크는 총선 51일을 앞둔 오늘(2/22)까지도 선거구가 획정되지 않은 비정상적인 상황을 규탄하며, 아래와 같이 입장을 밝힌다. 

총선은 오늘로 51일 밖에 남지 않았다. 그러나 새누리당은 서비스산업발전기본법, 테러방지법, 북한인권법 등 민주주의와 민생을 파괴하는 악법 처리와 연계하여 선거구 획정을 지연시키고 있다. 총선을 코앞에 두고도 선거구 획정안 처리를 지연시키는 것은 정당과 후보자에 대한 충분한 정보를 얻고 평가하며 주권을 행사하여야 하는 유권자의 권리를 심각하게 침해한다. 또한 정치신인들이 자신들을 알릴 권리를 박탈하고 있다. 새누리당은 선거법을 볼모로 쟁점법안의 처리를 강요하는 패권적이고 반의회적인 행태를 중단하고 국회 다수당으로서 책임을 다해야 한다. 하루라도 빨리 선거구 획정안을 통과시켜야 한다.

선거구 획정과 관련하여 새누리당과 제1야당인 더불어민주당은 비례대표 의석을 7석 줄여 지역구 의석을 보전하는 데에 합의했다고 한다. 정당득표율에 비례해 의석을 배분하는 비례대표 수를 줄이는 것은 유권자의 의사와 국회 의석 배분이 비례하지 않는 불공정한 현재 선거제도를 더 악화시키는 것이며, 기득권인 거대 정당에게만 유리한 개악이다. 2016총선시민네트워크는 국민 대표성을 더 약화시키는 비례대표 축소에 반대하며, 정당득표율에 따른 의석배분을 보장하는 연동형 비례대표제 도입, 비례대표 의석수 확대를 강력하게 요구한다.

2016.02.22.

2016 총선시민네트워크

“몰랐어? 문제는 선거제도야!” 캠페인 

19대 대선, 유권자가 제시하는 선거법 과제 4가지
대선후보에게 촉구 및 청소년 모의투표 선거인단 모집
일시 및 장소 2017년 4월 15일(토) 오후 4시, 광화문 광장 

1.취지와 목적

전국 200여개 노동·시민사회단체가 참여하는 <민의를 반영하는 선거법 개혁 공동행동(이하 선거법 개혁 공동행동)은 4월 15일(토) 오후 4시부터 광화문 광장에서 19대 대선을 맞아 “19대 대선, 유권자가 제시하는 선거법 과제 4가지 알리기” 캠페인을 펼칠 예정입니다. 

이번 선거법 과제 알리기 캠페인은 ▶유권자가 요구하는 선거법 우선 개혁과제 전시 및 홍보, ▶유권자가 원하는 대선 후보자들에게 선거법 개혁과제 메일 보내기, ▶청소년 모의 투표 선거인단 접수 등으로 진행됩니다.  
 

촛불 집회를 통해 드러난 유권자들의 열망은 분명합니다. 낡은 적폐를 청산하고 새로운 대한민국을 만들어야 한다는 것입니다. 선거법 개혁 공동행동은 그 어느 때보다 정치적 관심과 기대가 높은 이번 대선에서 각 정당의 대선 후보들이 이와 같은 유권자들의 열망을 제대로 반영할 것을 촉구해 왔습니다. 

현행 선거법은 유권자의 참정권을 제한하거나 활발한 정치 참여를 가로막는 독소조항들이 많습니다. 또한 현행 선거제도는 국민 대표성과 표심이 정확히 반영하도록 획기적으로 바꿔야합니다. 이에 각 정당 후보들에게 △18세 투표권 및 유권자 표현의 자유 보장, △연동형 비례대표제 도입, △대통령·지방자치단체장 결선투표제 도입 등 우선적으로 개혁해야 할 선거법개혁과제를 제시하고 공약화할 것을 요구, 구체적 실천 과제를 제시합니다. 

2.개요

<19대 대선, 유권자가 제시하는 선거법 과제 4가지> 시민캠페인

○ 일시와 장소 : 2017년 4월 15일(토) 오후 4시 광화문 광장 남측  
○ 주요 행사
- “몰랐어? 문제는 선거제도야!” 전시마당 
- 대통령 후보에게 메시지를 보낸다 
- 청소년 모의투표 선거인단 접수(아래 포스터 참조) 
- 선거법 깜짝 퀴즈 

○ 문의 : 참여연대 의정감시센터 02-725-7104 

정치개혁 청년행동 출범 기자회견

<청년이 만드는 젊은 국회, 청년의 목소리를 국회로>

청년이 주체가 된 정치제도 개혁운동이 시작되어야
△연동형비례대표제 △18세 선거권 피선거권 청소년정치활동보장, △국회 청년할당제 도입를 위한 활동 지속할 것

일시 장소 : 2017년 8월 22일 (화) 오전 10:20, 국회 정론관
 

8/22(화) 오전 10시 20분, 국회 정론관에서 청년단체 연대체 <정치개혁 청년행동> 출범을 알리는 기자회견을 개최했습니다. ‘헬조선’에서 청년들은 현재를 유예시킨 채 노력만 강요당해왔습니다. 일자리에 진입하는 것 자체도 어렵고, 취직에 성공한 청년들은 불안정한 고용 상태와 낮은 임금, 열악한 노동 조건에 시달립니다. 하지만, 청년들을 대변해줄 청년 정치인도 없고, 기존 정치인들은 청년들을 선거 들러리로 세우기만 할뿐 청년들의 목소리에 관심이 없습니다. 

이에 ‘대학YMCA, 비례민주주의연대 청년위원회, 민달팽이유니온, 전국청년정책네트워크, 젊은정당 우리미래, 청년유니온, 청년참여연대’으로 구성된 <정치개혁 청년행동>은 그동안 배제됐던 청년들의 목소리가 정치에 반영되기 위해 선거제도를 포함한 정치제도 개혁 활동을 시작하고자 합니다. <정치개혁 청년행동>은 구체적으로 △연동형비례대표제 △18세 선거권 피선거권 청소년정치활동보장, △국회 청년할당제 도입’을 3대 개혁과제로 선정하고, 개혁과제를 실천하기 위한 활동을 전개할 예정입니다.

▷개요

 

“청년이 만드는 젊은 국회, 청년의 목소리를 국회로!”

<정치개혁 청년행동> 출범 기자회견

• 일시 장소 : 2017. 8. 22 (화) 오전 10:20 / 국회 정론관

• 주최 : 정치개혁 청년행동

• 참가자 :

- 김소희 (우리미래 공동대표)

- 김푸른 (비례민주주의연대 청년위원회 운영위원장)

- 김현우 (청년참여연대 정치분과장)

- 이성윤 (우리미래 공동대표)

- 이조은 (청년참여연대 사무국장)

- 임경지 (민달팽이유니온 위원장)

- 차민재 (한신대YMCA 회장)

- 홍상표 (대학YMCA전국연맹 간사)

▣ 붙임 : 3대 개혁과제 내용

(△연동형비례대표제 △18세 선거권 피선거권 및 청소년정치활동보장, △국회 청년할당제 도입)

△ 연동형 비례대표제

그동안 한국 정치는 거대정당들이 지배하면서, 다양성이 보장되지 않는 획일적인 정치시스템이 되어 왔습니다. 우리 사회의 수많은 문제는 사람을 바꾼다고 해결되지 않습니다. 시스템을 바꿔야 합니다. 사람을 바꾸더라도, 그 사람을 통해 이뤄내야 할 것은 시스템을 바꾸는 일입니다. 시스템 변화의 핵심은 유권자의 뜻이 공정하게 반영되는 선거제도를 통해 신뢰할 수 있는 정부, 더 나은 나라를 만드는 것입니다. ‘정치개혁 청년행동’은 2018 지방 선거는 물론 이후 국회의원 선거를 앞두고 ‘연동형 비례대표제’로 선거제도를 개혁하기 위해 목소리 내고자 합니다. 시스템을 바꿀 기회는 자주 오지 않습니다. 민주주의를 실현하기 위한 제도를 고안하고, 낡은 시스템이 교체되었을 때 진정한 변화가 시작될 것입니다.

※연동형 비례대표제 : 정당 득표율에 비례하여 국회 의석을 배분하는 제도

 

▪ 취지 : 정당 득표율과 의석수 간 불비례성을 극복하고 의회 대표성을 강화하기 위함

• 2004년 17대 국회의원 선거부터 1인2표제를 도입해 비례대표제를 시행했지만, 전체의석 300석 중 비례대표 의석수 47석, 지역구 의석수 253석으로 비례대표 의석은 16%에 불과. 비례대표제의 가치를 온전히 살려낸 결과를 만들어내기에는 부족한 비중임.
• 지역구 중심의 1인 승자 독식 소선거구제로 인해 기존의 거대 양당은 실제 얻은 득표보다 더 많은 의석을 차지하고, 수많은 사표(死票)를 낳으며 소수당을 지지한 유권자의 정치적 결정은 무시되고 있음.
• 현 한국의 20대 국회의 의원 평균 연령은 55.5세, 평균 재산은 40억에 달함. 과연 이들이 청년이 겪는 일상의 문제를 해결할 수 있을지 의문이며, 청년의 목소리를 대변하는 정치인이 늘어나고, 청년 정책을 고민하는 연립 정부가 세워지면 우리의 삶은 달라질 수 있을 것.

▪ 내용 : 정당이 얻은 득표율대로 의석을 배분하는 ‘연동형 비례대표제’ 도입 제안

• 지금처럼 지역구 후보에게 1표, 정당에 1표를 던지는 ‘1인 2표’ 투표방식을 유지하되, 전체 의석은 정당투표에 따라 배분.
• 비례대표 의석을 최소 100석 이상으로 늘려서 지역구 의석 : 비례대표 의석 비율을 최소 2 : 1로 해야 함.
• 중앙선거관리위원회도 2015년 2월 연동형 권역별 비례대표제로의 선거제도 개혁을 제안했으며 문재인 정부의 '100대 국정 과제'에도 포함되어있음.

<표> 연동형 비례대표제 도입에 따른 제20대 총선 시뮬레이션 결과

새누리당		더불어민주당		국민의당		정의당		무소속
전	후	전	후	전	후	전	후	전	후
122	105	123	101	38	83	6	26	11	11

 

▪ 해외 사례 : 정치 선진국, 행복한 나라라고 알려진 독일, 뉴질랜드, 덴마크, 스웨덴, 핀란드 등의 국가는 정당이 얻은 표만큼 국회 의석을 우선 배분하는 선거제도가 일반적.

 

사례 1 : 뉴질랜드는 1993년 선거제도를 개혁한 후 다당제 국가로 변모하며 노동자의 권익을 대변하는 정책을 펼침. 특히 2007년 노동당 중심의 연립정부에선 최저임금을 획기적으로 인상하는 데 성공함.

사례 2 : 1998년 이전에는 영국도 대학까지 무상교육을 시행했으나 1998년 보수당 정권에서 등록금이 생겼고, 현재 연간 등록금은 1,300만 원 정도. 반면 영국과 연합국인 스코틀랜드는 1999년 자치의회가 생기고, 연동형 비례대표제를 채택했으며 스코틀랜드 노동당의 주도로 2001년부터 대학등록금 전면 무상.

사례 3 : 세계행복보고서가 발표하는 ‘행복지수’, 이코노미스트 정보분석기구(EIU)가 발표하는 ‘민주주의 지수(Democracy Index)’에서 상위권을 차지한 국가 대부분이 ‘연동형 비례대표제’를 채택하고 있음. 반면 대한민국은 행복지수 58위, 민주주의 지수 24위에 머무르며 ‘결함 있는 민주주의’로 분류됨. (2016년 기준)

 

▪ 기대효과

- 유권자의 정당 지지도만큼 의석이 배분되기 때문에 보다 공정해짐

- 인물보다 정당 투표가 중요해지므로 정책 경쟁의 수준과 질이 깊어지며, 다양한 정당들이 정책으로 경쟁하고 협치가 필수적인 정치 문화 형성

- 청년, 비정규직 노동자, 농민, 자영업자, 장애인, 여성 등 다양한 이들을 대변하는 정당이 국회에 진출하는 첫걸음이 될 것

 

△ 청소년 참정권

전 대통령의 탄핵 후 장미대선이 결정되어지고 나서 선거연령을 만19세에서 만18세로 낮추자는 주장이 하나의 이슈로 떠올랐습니다. 현재 대한민국의 선거제도에 따라 선거권을 가질 수 있는 법적 연령은 만19세입니다. 지금까지 만19세로 선거권을 제한했던 대표적인 이유는 만19세가 되지 않은 시민들은 적절한 판단을 할 수 없다는 이유에서였습니다. 하지만, 2013년 국가인권위원회에서 만18세의 청소년들이 선거를 할 수 있는 판단력과 자질이 있다고 판단하고, 선거권 연령을 만18세로 낮출 것을 주문한 바 있습니다. 이후 국회에서 공직선거법의 개정으로 만18세 참정권을 보장하자는 분위기가 있었지만 무산되었으며, 2017년 3월, 국회의장-4당 원내대표 오찬회동에서 18세 참정권을 시행하는 것을 2020년 총선으로 늦추는 것으로 다시 한 번 합의를 제시한 상태입니다. 청소년 참정권 보장, 더 이상 뒤로 미룰 수 없습니다. 청소년의 정치참여와 선거권을 보장해야 합니다.

 

￭ 취지 : 정치적으로 소외되고 있는 18세들의 참정권을 보장해주기 위함.

￭ 내용 :

1. 법적 선거권 최하연령인 만 19세에서 만 18세로, 피선거권을 만 25세에서 만 18세로 하향조정
2. 교육감 선거연령을 만16세 이상으로 조정
3. 청소년 정치활동 보장

￭ 근거1 : 국방, 교육, 납세, 근로의 의무는 지니고 있지만 선거권만은 없다.

만18세의 청소년들은 국민의 4대의무인 국방, 교육, 납세, 근로의 의무를 지니게 된다. 하지만, 정작 민주주의 사회에서의 가장 기본적인 권리라 할 수 있는 선거권만은 지니고 있지 않다. 이는 보통선거에 위배되는 것이며, 차별이라 할 수 밖에 없는 행동이다.

 

￭ 근거2 : OECD국가 34개국 중 우리나라만이 유일하게 만19세 선거권을 시행하고 있다.

• OECD국가인 미국, 프랑스, 일본 등 여러 선진국들은 현재 만18세 선거권을 시행하고 있다. 심지어 만16세 선거를 실시하고 있는 오르트리아도 있는 반면에, 유일하게 34개국 중 만19세에 참정권을 부여하는 나라는 우리나라 하나뿐이며, 이는 가장 높은 연령에 속한다.
• 만 18세 선거를 시행하고 있는 국가들은 모의투표나 후보들에 관한 토론을 통하여 어린 시절부터 성숙한 민주시민으로써의 자세를 키우기 위한 행동을 함으로써, 투표라는 것이 자신들의 권리임을 알고 올바른 투표를 할 수 있도록 지도하고 있다.

 

￭ 근거3 : 본인들의 교실을 책임지는 교육감을 스스로 결정할 수 없다.

- 선거권이 없음으로 인해 만18세의 청년들은 자신들의 교실을 책임지고 있는 교육감을 스스로 뽑을수 없다. 교육감으로 인해 나오는 교육정책과 학생관련 사항들의 실 수혜자인 청소년들이 의견이 무시 된 채로 어른들의 손에 의해 결정된다는 것은 매우 큰 모순이다.

 

△ 청년할당제

세계적으로 청년정치가 돌풍을 일으키고 있습니다. 오스트리아에서는 27살 외무장관이 탄생했고, 독일의 안나 뤼어만은 19세에 연방의원, 홍콩의 네이선 로는 23살에 국회의원에 당선되었습니다. 지난 19대 국회에서 김광진, 장하나후보가 당선되면서 대한민국에서도 청년정치의 바람이 부는 듯 했으나 금세 식어버렸습니다. 내년 지방선거를 앞두고 기득권정당들은 또 청년들을 찾고 있습니다. 그러나 막상 선거가 다가오면 청년은 노래나 춤만 추는 들러리에 불과합니다. 이에 청년행동에서는 비례대표 청년할당제를 통해 청년들이 실질적으로 정치권에 진입할 수 있도록 하는 목소리 내고자 합니다.

 

￭ 취지 : 청년의 정치참여 장벽을 허물기 위한 적극적인 조치

 

￭ 내용 : 정당별 비례대표 30% 청년 할당 권고(3의 배수번제)와 지역 선출직 공천비율 10% 청년할당권고 (지난 총선 때 도입이 되었다면 청년비례 13명 당선되었을 것)

※ 2000년에 도입된 여성정치할당제를 시작으로 현재는 비례대표 50% 여성 할당 의무화 및 남녀교호순번제(zipper system), 지역선출직 30% 여성할당 권고를 공직선거법에 명시하고 있다.

※ 이에 대한 효과로 여성 국회의원 비율은 2000년 16대 5.9%에서 2004년 17대 13.0%, 2008년 18대 13.7%, 2012년 19대 15.7%, 2016년 20대 17%로 증가하는 등 여성 국회의원 비율이 오름

 

￭ 근거1 : 전체 유권자 중에서 20대, 30대가 차지하는 비율이 30%가 넘는데 비해 국회 및 지방의회 등에 청년정치 참여가 저조함

 

[연령별 유권자수와 20대 총선 및 6회 지방선거 결과]

연령	유권자	20대 총선(2016년)		6회 지방선거(2014년)
		출마인원 (1,092명)	당선인원 (300명)	출마인원 (5,377명)	당선인원 (2,519명)
20대	676만3939명(15.9%)	26명(2.4%)	1명(0.3%)	37명(0.7%)	6(0.2%)
30대	747만37명(17.6%)	61명(5.6%)	2명(0.7%)	285(5.3%)	82(3.3%)
40대	872만6599명(20.6%)	233명(21.3%)	50명(16.7%)	1,362(25.3%)	619(24.6%)
50대	846만7132명(19.9%)	524명(48.0%)	161명(53.7%)	2,628(48.9%)	1,358(53.9%)
60대 이상	1034만2391명(24.4%)	248명(22.7%)	86명(28.7%)	1,065(19.8%)	454(18.0%)

 

￭ 근거2 : 각 정당별로 비례대표에 청년들을 두고 있지만 사실상 당선권 밖에 둠으로서 효력이 없음.

‣ 2012년 민주통합당의 청년 비례대표나 새누리당의 청년 정치인 등의 반짝 주목을 받기도 하였지만 실질적인 청년들의 정치참여를 보장하지는 못하였음

‣ 2016년 총선에서 더불어민주당은 “청년후보 1.2.3 공천할당제”(국회의원 10%, 광역의원 20%, 기초의원 30% 공천할당제)를 주장

‣ 비례대표 13석을 얻은 더불어민주당은 청년의 몫으로 10%를 할당하였지만 16번, 24번, 29번, 30번에 배치하여 결과적으로 효과가 없었음

 

￭ 근거3 : OECD 평균 2030국회의원 비율은 19% 반면 우리나라는 2명으로 1% 미만.

 

보도자료 [원문보기/다운로드]

청년참여연대는 '정치개혁 청년행동'에서 여러 청년단체와 함께 청년의 정치 참여 문턱을 낮추기 위해 열심히 활동하고 있습니다. 지난 10월 29일 일요일에 그 활동의 일환으로 참여연대 아름드리홀에서 각 지역에서 활동하는 청년 활동가 분들과 <미래세대의 정치참여를 가로막는 n개의 장벽>이라는 주제로 워크샵을 진행했습니다. 워크샵에 참가한 후기를 청년참여연대 정치분과 이무한 님이 작성해주셨습니다. 

미래세대의 정치참여를 가로막는 n개의 장벽 ⓒ참여연대

평소 정치참여라고 하면  우리는 흔히 투표를 생각한다. 하지만 정치참여에는 여러가지가 있다. 시민단체에 가서 관심있는 의제를 가지고 활동을 한다든지 집회에 가거나 관련 내용을 친구들에게 공유하는 등 여러가지가 있다. 그 중 나는 사표없는 선거제도라는 주제로  연동형 비례대표제의 필요성을 알리는 활동을 하고 있다. 

<정치참여를 막는 n개 장벽> 워크숍은 시민들의 정치참여를 막는 장벽에는 어떤게 있는지, 그리고 어떻게 하면 우리가 이 벽을 깨트릴 수 있을지 고민하는 전국의 청년들이 모인 자리였다.  정치참여를 막는 대표적인 장벽은 6개라고 생각한다. 득표율과 다른 의석수를 배분하는 소선거구제, 만25세라는 나이제한으로 청년들의 의회진출을 막는 피선거권 25세, 청소년들의 정치 참여를 막는 만19세 선거권과 미성년자 정당가입 금지, 돈 없는 사람은 의회에 진출 할 수 없게 하는 정치자금법,  그리고 청년, 장애인, 노동자, 여성 등 소수자를 배제하는 정당 공천제. 

미래세대의 정치참여를 가로막는 n개의 장벽 ⓒ참여연대

하승수 선생님께서 먼저 득표율과 똑같은 의석 반영 즉 민심 그대로 배분하는 연동형 비례대표제를 설명해 주셨다. 지금의 소선거구제는 민심의 1/3 정도만 반영되어 있다고 하셨다. 선거를 할 때 1등을 찍은 표 빼고는 모두 사표가 되기때문 이라고 하셨다. 그래서 의회에는 소수의 정당만이 진입하게 되고 청년, 노동자, 장애인, 여성 등 소수자의 의견이 반영이 될 수가 없다고 하셨다. 하지만 투표율 그대로 의석배분을 하는 연동형 비례대표제를 하게 되면 소수의 의견을 대변하는 정당도 원내진입이 쉬워지게 되어서 다당제가 될 수 있다고 말씀하셨다. 실제로 선진국이라고 불리우는 대부분의 국가들이 연동형 비례대표제를 하고 있다는 사실도 알려주셨다. 

그 다음에는 각 지역에서 활동하고 있는 청년들이 와서 자기가 겪은 장벽들에 대해 발제를 했다. 그 중 인상 깊었던 것은 우리미래 이성윤 공동대표의 "출마하고 싶었습니다" 였다. 청년들은 가고 싶은 회사가 있으면 이력서를 쓰는데 자기는 나이가 어리다는 이유만으로 선거에 출마 할 수 없다고 했다. 맞다. 대표자를 뽑고 판단하는건 유권자의 몫이다. 그 사람이 나이가 어리다라는 이유로 처음부터 배제를 하는 건 차별이다.  

미래세대의 정치참여를 가로막는 n개의 장벽 ⓒ참여연대

우리는 흔히들 정치가 문제라고 한다. 그래서 난 그 문제의 핵심이 다양한 의견을 반영하지 못하는 의회가 문제라고 생각해서 사표없는 선거제도 연동형 비례대표를 알리는 활동을 하고 있다. 시민분들과 세미나도 하고 광화문에서 연동형 비례대표제를 알리는 캠페인도 했었다. 그리고 다른 분들께서 말씀하신 나머지 의제들도 다양한 정치참여를 위한 장치라고 생각해서 추가적인 경각심이 들었다. 연동형 비례대표제와 청년할당제, 정치자금법 개선, 청소년의 정치활동보장의 워크샵에서의 내용과 더불어 소수자를 보장해주는 정당공천제가 지금의 헬조선을 헤븐조선으로 만들어줄 것이라고 나는 생각한다.

미래세대의 정치참여를 가로막는 n개의 장벽 ⓒ참여연대

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