불평등사회에 갇힌 청년을 먼저 구하라1)

김승연 서울연구원 도시사회연구실장

요즘 정치권에서 청년 표심 잡기위한 노력이 눈물겹다. 지난 6월 청와대는 대통령 비서실 청년비서관을 깜짝 발표하고, 대통령 선거캠프에서도 청년정책 전문가를 영입하느라 바쁘다. 인터넷 검색창에 ‘청년정책’을 검색하면 ‘청년지원정책 모아보기’, ‘청년주거지원 정책 모음’과 같은 청년정책 길라잡이 정보가 넘쳐난다. 

금수저, 흙수저, N포세대라는 청년세대의 문제가 수년간 사회적 이슈가 되고, 청년에게 좀 더 나은 삶을 보장하라는 투쟁하기를 몇 년, 지난해 청년기본법이 통과되면서 우리 사회가 청년에게 기회를 주고, 더 나은 삶을 보장해 줄 것이라 기대했다. 

과연 청년의 삶은 변화하고 있을까? 

최근 몇 년간 청년정책이 가장 자주, 많이 발표되는 정책이다. 2018년 3월 청년 일자리 대책이 발표되고, 2019년 7월에는 계층 이동성 강화 및 양질의 일자리 확대를 목표로 한 청년 희망사다리 강화 방안이 나왔다. 2020년 3월에는 5대 분야 34개 과제를 망라한 제1차 청년의 삶 개선방안이 발표되었고, 지난해 청년기본법에 따라 12월 정부는 「제1차 청년정책기본계획」을 발표했다. 기본계획으로 부족했는지, 지난 3월 ｢청년정책 기본계획｣ 등에 포함된 기존 정책(4.4조원, 79.4만명+α)에  "1조 5천억원, 24만 6천명(+α)"을 추가로 지원하는 내용의 ｢청년고용 활성화 대책｣도 발표했다. 그리고 8월 16일 코로나 위기 극복, 청년세대 격차해소, 미래도약 지원 등 3대 방향성 아래 일자리·교육·주거·복지·참여·권리 등 5대 분야 청년특별대책을 발표하겠다고 한다. 

기본계획, 추가대책, 특별대책의 이름으로 쏟아진 무수한 정책들로는 사회이동성의 하락을 포함한 불평등의 심화를 막기에 역부족이다. 청년세대 내부의 격차가 더 벌어졌고, 계층 사다리의 바닥과 천장은 더욱 끈적끈적해졌다. 세계경제포럼이 올해 발표한 ‘사회이동성지수2020’에서도 드러났듯이 한국의 공정한 임금 분배와 사회보장 수준은 OECD 국가 가운데 최하위권에 속한다. 이제 한국사회는 격차사회를 넘어 장벽사회의 문턱에 다가서고 있다. 특히 90년대생인 20대 청년에게 그 장벽은 좀 더 가깝게 다가가 있다. 그리고 같은 20대 청년 가운데에서도 사회경제적 지위가 낮은 청년에게 그 장벽은 더욱 견고하게 보인다. 현재의 지배적인 불평등 구조는 특정한 나이에 특정한 관문을 통과한 사람들만 안정적으로 보장된 인생 경로를 가질 수 있고, 능력을 가지고 태어난 사람이 성공할 수 있는 단일한 기회구조 모델을 재생산하고 있다. 

한편, 청년을 제대로 포괄하지 못하는 기존 사회보장정책을 손질하는 못하는 상황이 더욱 안타깝다. 이현주 외(2020) 연구에 따르면, 기존 현금급여와 사회서비스, 사회보험의 수급 혜택이 상대적으로 낮은 집단과 청년세대가 대체로 겹치는 것으로 확인됐다. 이를 좀 더 들여다보면, 실업급여는 청년 가구 가운데 저소득층의 수급률이 상대적으로 더욱 낮은 것으로 나타났다. 18~25세 청년 가구는 가구 기준 소득 5~6분위의 수급률이 가장 높았고, 26~39세 청년 가구는 소득 4~6분위의 수급률이 가장 높았다. 특히, 모성보호 급여의 수급률은 소득 상위 8~10분위에서 가장 높은 것으로 드러났다. 

청년세대 문제해결을 위해 사회보장제도의 재구조화가 필요 

청년세대가 직면한 문제를 전반적으로 개선하기 위해서는 개별적인 청년정책의 효과성을 높이는 것뿐만 아니라 기존 사회보장 제도가 사회경제적으로 취약한 청년세대를 충분히 포괄하지 못하는 문제를 개선하는 것 또한 중요하다. 최근 전반적인 일자리의 부족 속에 청년들이 상대적으로 쉽게 접근할 수 있는 일자리로 급부상한 플랫폼 노동에도 여러 불안정 요소와 함께 기존 사회보장 제도가 제대로 포괄할 수 없는 광범위한 사각지대가 존재한다. 이러한 당면 과제를 해결하려는 정책적 노력과 함께 청년을 위한 양질의 일자리 확보 문제로도 더욱 눈을 돌려야 한다. 하지만 이는 개별 청년정책을 넘어선 노동시장의 이중구조 해소와 성장 잠재력을 키워 일자리를 창출하는 경제 구조개혁과 맞닿아 있다. 따라서, 불평등을 해소하는 구조개혁의 방향을 분명하게 설정하면서, 각종 사각지대 제거를 위해 기존 사회보장 정책의 틀을 대대적으로 손질하고, 다양한 청년정책을 효율적으로 배치하여 전체적인 효과성을 높일 수 있는 혁신적이고 종합적인 정책 로드맵의 작성이 무엇보다 필요하다. 

또한 불평등 구조를 변화시키고, 사회이동성을 촉진시키기 위해  조지프 피시킨이 제안한 기회 다원주의(opportunity pluralism) 모델을 장기적이고 근본적인 정책 목표로 삼을 필요성이 있다(Fishkin, 2014). 기회 다원주의 모델은 생애주기의 어떤 시점에서든 다양한 관문에서 다양한 삶의 경로를 추구할 수 있는 시스템을 만드는 것이다. 이렇게 함으로써 희소한 지위를 둘러싼 제로섬 경쟁이 벌어지는 단일한 기회구조 모델과 이에 기초한 불평등의 구조화를 변화시킬 수 있다. 입시 위주의 교육에서 벗어나 다양성을 살리는 교육을 추구하고, 후자의 교육을 택하더라도 다양한 양질의 고용 기회를 가질 수 있도록 하며, 어떤 시점에서 어떤 인생 경로를 선택하더라도 최소한의 인간적 존엄이 보장되는 사회안전망을 구축하는 것이 요구된다. 

좋은 대학에 가서 인기 높은 전문직종으로 진출하거나, 공무원이 되고 대기업에 취업하지 않더라도 자신이 열심히 노력하면 어디에서 무엇을 하든 충분히 잘 살 수 있는 환경을 마련하는 것이 청년 불평등 완화와 관련한 모든 정책의 실질적인 목표라고 할 수 있다. 그런 조건이 마련된 사회는 인생에서 두 번 세 번의 기회가 주어져 한 번의 실패로 좌절할 이유가 없는 사회이기도 하다. 여기서 기회 및 결과의 불평등은 사회구성원 모두의 복리와 발전을 저해하지 않는 수준 아래에서만 용인될 것이다. 

1) 이 글에는 필자가 연구한 김승연, 최광은 외, ‘장벽사회, 청년불평등의 특성과 과제’, 서울연구원(2021)의 내용이 상당 부분 포함되어 있습니다. 

참고문헌

김승연․최광은 외. 2021. 「장벽사회, 청년불평등의 특성과 과제」. 서울연구원. 

이현주·오욱찬·이윤경·이원진·성재민·이길제·박형존·이병재, 2020, 「사회보장정책 효과성 분석을 위한 행정데이터 연계‧활용 방안」, 한국보건사회연구원·사회보장위원회.

Fishkin, J., 2014, Bottlenecks: A New Theory of Equal Opportunity, Oxford University Press. (조지프 피시킨, 2016, 「병목사회: 기회의 불평등을 넘어서기 위한 새로운 대안」, 유강은 옮김, 문예출판사.)

실업급여 갑질?

고용보험 실업급여 수급은 사장님이 정하는 게 아니에요!

최혜인 민주노총 법률원 노무사

인터뷰 및 정리 김경희 사회복지위원회 활동가

전세계적으로 코로나19 변이가 확산하면서 팬데믹이 장기화되고 있다. 코로나19 유행 초기 한국은 사회경제적으로 적절히 대응했다는 평가를 받기도 했지만 고강도의 방역에 따른 희생이 취약계층에게 집중되면서 사회안전망 사각지대의 보완이 중요한 과제가 되었다. 정부는 일자리 유지를 위한 고용유지지원금 기준을 일부 완화하였고 특별공요지원업종에 한해 지원 기간을 확대하기도 하였으나 이미 최대 지원기간을 지원받은 사업장의 경우 고용조정이 불가피하여 노동자들은 불안정한 일자리를 전전하거나 소득이 단절되는 상황에 이르렀다. 이같이 재난시기 고용보험의 실업급여는 특별히 중요한 의미를 갖는다. 직장갑질119는 제보사례를 분석하여 실업급여를 둘러싼 직장 내 괴롭힘에 대한 문제를 <실업급여 갑질> 보고서에 담아 2021년 8월 발표했다. <실업급여 갑질> 보고서 집필진 중 최혜인 노무사를 만나 이야기를 나누었다. 

<사진1> 최혜인 노무사

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“성공회대학교에서 과 비정부기구학을 공부했어요. 노인복지관에서 사회복지 실습을 하게 되었는데 재가복지팀에서 가구 방문을 하고 상담하는 것을 따라갔었어요. 그때 방문한 곳은 2인 가구였고 이미 일주일에 3회, 점심 도시락 반찬 서비스를 이미 제공하고 있는 곳이었습니다. 하지만 거동이 불편하셔서 다른 서비스도 필요한 상황이었는데, 연계할 수 있는 자원이 한정되어 있고 서비스를 제공한 가구의 숫자로 실적을 평가받기 때문에 충분한 지원을 하지 못하는 것을 봤어요. 사회복지사로서 자괴감이 들 것 같다는 생각을 했어요. 그 사회복지사의 업무 일상을 들여다 봤을 때 사람들과 긴밀한 관계 맺기도 어렵고 실질적이고 충분한 지원을 하기도 어려운, 사회복지관의 구조적 문제에 집중하게 되었어요. 결국 질 좋은 서비스 제공이 좋은 노동 환경과도 연관이 깊다고 느꼈고 사회복지사 개인이 혼자 해결할 수 있는 문제는 아니고 구조적인 문제를 해결하기 위한  집단적 목소리가 있어야 겠다는 고민을 하게 되었어요.”

최혜인 노무사는 사회복지사에게 노동조합이 중요하다는 생각은 한국비정규노동센터에서 일을 시작하게 된 계기가 되었다고 한다. 한국비정규노동센터 정책연구위원으로 활동하면서 주로 실태조사를 하거나 인터뷰 조사를 해서 보고서를 작성했고, 최저임금위원회 회의를 모니터링하는 등 최저임금 인상을 위한 활동도 했다고 한다. 현재 민주노총 법률원에 소속되어 있고 ‘직장갑질119’에서 법률스탭으로도 활동하고 있다. 직장갑질119에서는 사례가 많이 접수되는 직종들은 별도로 밴드를 운영하는데 사회복지사119도 따로 운영하고 있다고 소개했다. 사회복지사119 밴드에서는 서로의 사례를 공유하고 문제를 해결했던 정보를 나눈다고 한다. 7월에 신간서적 <직장인 A씨>를 발행한 작가이기도 한 최혜인 노무사는 어떤 마음으로 책을 썼을지 궁금해졌다. 

“노무사가 되고 나서 처음으로 일을 시작한 곳이 직장갑질119였어요. 수많은 직장 내 괴롭힘 상담을 하게 됐는데 자꾸 보다보니 너무 지긋지긋해졌어요. 다 같은 사람인데 왜 이렇게 싸우고 미워해야 하는지 고민하다가 피해자와 가해자의 경계도 모호해지는 순간을 목격했어요. 직장 내 괴롭힘이 개인의 인격만의 문제라기 보다는 구조적인 불평등이나 경쟁 사회에 근본적인 문제가 있다고 생각했어요. 누구나 경쟁하지 않아도 괜찮게 살 수 있는, 사회안전망이 갖춰진 사회를 만드는 것이 근본적인 문제해결이라고 생각했어요. 그래서 <직장인 A씨>에서는 사회 변화를 촉구하는 게 중요한 일이지 서로를 미워하거나, 괴롭힘을 당한 피해자가 자기가 못나서 이런 괴롭힘을 당했다라고 자기 자신을 탓하지 말기를 바라는 마음을 전하고 싶었어요.”

<사진2> ‘직장인 A씨(저자 최혜인, 출판사 봄름)‘ 북토크

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안전하고 건강한 환경에서 일을 하는 것은 노동자의 기본적 권리 중 하나이다. 2018년 12월 ‘직장 내 괴롭힘’의 법적 규율 기반인 ‘근로기준법’ 개정이 이뤄졌다. 개정 내용은 직장 내 괴롭힘을 정의, 금지하고 있고 사용자의 조치의무 등을 규정하고 있다. 직장 내 괴롭힘 방지법 시행이 2년이 지난 지금 크게 달라진 점이 있을까? 

“사회 구성원들이 직장 내 괴롭힘을 적극적으로 예방하고 발생시 피해 지원을 해야 할 사회문제라고 받아들이고 있는 것 같아요. 체감되기도 하지만 통계로도 알 수 있어요. 노동부에서 발표한 통계를 보면, 2019년 7월부터 올해 6월 말까지 직장 내 괴롭힘으로 신고된 건이 1만 9백여 건이나 됩니다. 이제 회사에서 이상한 일을 당했을 때 기분만 나빠하고 참는 것이 아니라 ‘직장 내 괴롭힘을 당했다’라고 명확하게 주장할 수 있는 언어가 생겼다고 생각합니다. 문제를 드러내고 해결하는 데 적극적일 수 있는 것 같아요. 그리고 아직은 충분하지 않지만 서로 조심하려는 직장문화도 조금씩 생기는 것 같아 긍정적인 변화라고 생각합니다. <실업급여 갑질> 보고서는 아직 보완해야 할 부분을 다루었어요.” 

<실업급여 갑질> 보고서는 2020년 5월부터 2021년 4월까지 들어온 구직급여 상담 사례를 취합, 분석한 자료이다. 고용보험의 실업급여는 구직급여와 취업촉진수당으로 구분되는데, 실업기간 중 생활안정을 위한 구직급여를 흔히 실업급여라고 칭한다. 구직급여를 수급하기 위해서는 여러 조건을 충족해야 하는데 보고서에는 ‘이직확인서를 일방적으로 사업주가 작성하는 것’을 문제로 지적했다.   

“직장갑질119로 연락이 오는 것 중에는 실업급여 상담이 되게 많아요. 실업급여 상담 유형으로 보면 사업주가 실업급여를 못 받게 방해하는 것부터 시작해서 직장 내 괴롭힘으로 퇴사를 했을 때 실업급여를 받을 수 있는지를 물어보는 경우가 많습니다. 실제로 사용자가 작정하고 실업급여를 받지 못하게 할 경우 실제로 실업급여를 받기 어려워집니다. 그리고 직장 내 괴롭힘으로 퇴사할 경우 실업를 받을 수 있지만 직장 내 괴롭힘을 입증해야 하는 책임이 노동자에게 있고 그 절차도 너무 까다로운 문제가 있습니다. 노동부, 노동청, 고용센터가 서로 책임지지 않으려는 핑퐁게임 속에서 노동자가 고스란히 그 부담을 떠맡아 입증의 문턱에 걸려서 실업급여를 받지 못하는 경우가 되게 많아요. 실업급여와 직장 내 괴롭힘을 둘러싸고 벌어지는 여러 문제들을 정리하고 사례들을 통해서 현실적인 대안을 제시해보고자 보고서를 기획을 하게 됐습니다.

우선 이직확인서의 문제를 말씀드려볼게요. 노동자가 퇴사를 하면 사용자가 고용보험 상실 신고를 하고 퇴사한 시점, 퇴사한 이유 같은 것들을 적은 이직 확인서를 노동부 장관에게 제출을 하게 되어 있습니다. 이 이직 확인서는 사용자가 작성해서 제출하게 돼 있는데요. 어떤 내용이 작성됐는지 노동자는 확인을 할 수가 없다는 것이 문제입니다. 곧바로 노동센터로 제출이 되기 때문에 나중에 노동자가 실업급여 신청하고 급여를 받지 못한다는 답을 들을 때에서야 이직확인서의 내용이 잘못 기재돼 있는지 알 수가 있는 거예요. 이렇게 확인 절차 없이 사용자가 일방적으로 이직확인서를 작성하도록 하고 있는 것에 반해서 이직확인서가 실업급여의 수급 여부를 결정하는 기준이 됩니다. 사용자의 주관적인 판단으로  일방적인 조작이 가능하고 결과에 결정적인 영향을 미칠 여지가 있는 거예요. 

사용자가 거짓으로 기재했을 때 정정신고하는 규정이 있기는 하지만 이직확인서의 내용이 거짓이라는 것을 밝히기까지도 여러 절차를 거쳐야 됩니다. 고용센터 담당자에 따라서도 결과가 많이 좌우되기도 합니다. 어떤 사람은 이제 들은 척도 하지 않아요. 그리고 입증 책임이 있는 노동자는 자신이 진짜라는 걸 입증할 수 있는 방법도 많지 않아요. 운 좋게 사용자가 자신이 거짓말을 한 것이 맞다고 시인을 하면 비교적 간단하게 해결될 수도 있지만 이미 작정하고 거짓말을 한 사용자가 잘못을 시인하는 경우는 많지 않고 적극적으로 중간에서 중재해 주지 않으면 고용보험심사위원회에 심사 청구를 하는 절차를 거쳐야 합니다. 만약 고용보험심사위원회에서도 정정하지 않으면 재심사위원회에 재심사 청구를 하는 복잡한 절차를 거쳐야 합니다. 노동자는 이런 절차가 부담스럽기도 하고 실업급여를 받지 못해 생계가 불안해진 상황 자체를 해결하기 위해 취업을 준비해야 하니 사실 포기하는 경우가 많습니다.”

<실업급여 갑질> 보고서에서는 이직확인서 허위 작성으로 발생할 문제를 미연에 방지하기 위해서 이직확인서 작성 권한을 노동자와 사용자 각각에게 부여할 것을 제시했다. 

”이직확인서 작성의 문제점을 막기 위해 저희가 도출한 개선 방안은 이직확인서 작성 권한을 동등하게 부여하거나 확인을 거치는 절차를 마련하는 것입니다. 노동자가 뒤늦게 거짓말을 했다는 걸 알게 되는 것을 방지할 수 있어요. 두개의 서류 내용이 달랐을 때 입증 책임을 사용자에게 부여하는 것도 필요합니다. 이렇게 바꿀 경우 이직확인서를 허위로 작성해서 노동자를 괴롭히고 불이익을 주는 일은 없어질 것이라 기대할 수 있습니다.”

실업급여와 직장 내 괴롭힘은 어떤 선후관계가 있고 상호영향을 끼치는지 다양한 사례를 이야기하며 설명했다. 

“실업급여와 직장 내 괴롭힘의 관계는 다양하게 드러나는 것 같아요. 처음부터 직장 내 괴롭힘이 있었고 퇴사 이후까지 괴롭히려는 의도로 실업급여를 받지 못하게 하는 사례들이 있고, 어떤 경우는 실업급여를 받는 것이 사용자가 시혜를 베푸는 것처럼 생각해서 문제가 발생하는 사례도 있어요. 그래서 실업급여를 받게 해줄 테니 퇴직금은 받지 말라는 식의 이야기를 하는 경우도 있었어요. 직장 내 괴롭힘을 계속 당하다가 직장 내 괴롭힘으로 인한 자발적 퇴사는 실업급여를 받을 수 있으니 사직서를 냈는데, 회사에서는 개인 일신상의 사유로 사직하는 것으로 사직서를 다시 쓰라고 종용하고 사직서를 수정할 때까지 반려한 사례도 있었어요. 사직서 자체가 어떤 법적인 효력이 있는 건 아니지만 실업급여를 신청할 때 당연히 도움이 되지 않겠죠. 어떤 경우는 회사에서 직장 내 괴롭힘이 발생했다는 것 자체를 어떻게든 인정하지 않으려고 해서 문제가 생기기도 해요.

실업급여를 수급할 수 있는가는 직장 내 괴롭힘 피해 회복을 위해서도 중요한 지점입니다. 괴롭힘을 당하면서도 여기 아니면 어디 가서 또 취업을 하나 생계 걱정에 버티기만 하는 경우가 많습니다. 아무런 대책 없이 괴롭힘을 당하면서 심리적 면역이 무너지고 더더욱 그 상황에 고립되는 사람들이 많거든요. 그런 지속적인 괴롭힘에 노출되는 환경을 개선하기 위해서, 피해 회복과 악질적인 괴롭힘을 예방하기 위해서 실업급여 지급요건을 완화하는 것이 필요할 것 같아요. 직장 내에서 벌어지는 부당함에 대해서 더 적극적으로 노동자가 대응할 수 있게 하려면 실업급여를 보편화하는 게 필요하겠습니다.” 

원칙적으로 비자발적 퇴사자에게만 수급자격을 인정하는 것도 문제점으로 지적했다. 구직급여 제도는 실직 시 소득상실의 위험으로부터 노동자와 그 가족의 생활안정을 도모하기 위한 사회안전망이기 때문에 소득상실의 위험이 존재하는 비자발적 퇴사자를 구분할 합리적 이유가 없다는 것이다. 또한 ‘자발적’ 퇴사라고 하더라도 비자발적 퇴사자와 마찬가지로 오롯이 자유로운 의지에서 비롯된 것이라 단정할 수 없고, 오히려 부당한 대우를 받고도 퇴사를 망설이거나 퇴사 이후 생계위협으로 질 낮은 환경의 일자리를 전전하게 되는 악순환에 빠질 수 있다는 것이다. 

“정부지원금 때문에 실업급여를 받지 못하는 경우도 있어요. 회사에서 허리를 다친 노동자의 사례인데요. 허리를 다쳐서 일을 못하는 상황이 되었는데 상급자가 불러서 퇴사하는 게 어떻겠냐고 말을 했대요. 그런데 정부 지원금을 받고 있어서 권고사직은 못 써주니 알아서 퇴사하라고 했다는 거예요. 사실은 권고사직이지만 자발적 실업으로 되어 실업급여를 받지 못했고 회사랑 갈등이 너무 깊어질까봐 제대로 대응을 못하고 마무리되었습니다. 이렇게 노동자가 생계안정을 위해 실업급여를 수급하는 것은 당연한 권리인데도 이기적이라고 하는 회사들이 있어요. 근로소득이 없는 모두가 소득보장을 받는 것이 근본적인 문제해결 방안이 될 수 있다고 생각합니다. 지금과 같이 불안정한 노동시장과 직장 내 괴롭힘이 만연한 상황에서 자발적 퇴사와 비자발적 퇴사를 기계적으로 구분할 수 있는 건가 싶기도 하고요. 회사를 다니는데 그 회사가 자신이 감당할 수 없을 정도로 열악한 근로조건이어서 퇴사를 한다거나 인간관계가 안 좋아서 저 사람이랑은 도저히 일을 못하겠다는 게 형식적으로 자발적 퇴사일 수 있지만 근로를 유지하고 싶어도 할 수 없는 상황인 거거든요. 퇴사할 수밖에 없는 상황에 몰려서 퇴사한 것 같은 경우에는 자발적인 측면도 있고 비자발적인 측면도 있는 건데 우리 고용보험법에서는 그런 것을 간과하고 있어요. 심지어 세금을 갉아 먹는 악마 취급을 하면서 형식적으로 구분하는 것에 집착하게 되는 것 같습니다.”

<사진3> 최혜인 노무사는 ‘직장갑질119’에서 법률스탭으로도 활동하고 있다.

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직장 내 괴롭힘을 개인의 문제가 아닌 사회구조적 문제로 바라 보려해도 여러 괴롭힘 피해 사례를 접하면 사람에 대한 실망이 생길 수도 있지 않을까. 그럴 때는 어떻게 이겨내는지, 어떤 희망을 품고 일을 하는지 물었다. 

“가끔씩 완전한 승리는 아니더라도 조금씩 나아지고 있다고 느낄 때가 있어요. 퇴사하고 실업급여를 받아서 더 좋은 회사로 이직했다며 인사를 온다던가, 직장 내 괴롭힘으로 가해자를 신고했더니 가해자가 스스로 퇴사를 했어요라든가. 아주 작은 승리지만 큰 용기를 얻고 자존감이 회복되는 사람들을 마주하며 스스로가 한마디라도 보탬이 되었다는 생각이 들 때 보람을 느껴요.”

직장갑질119는 다음 주제로 근로감독관의 신뢰도를 다룬다고 한다. 직장 내 괴롭힘으로 노동청에 신고해도 근로감독관이 사건 처리를 지연하거나 합의를 종용하는 등의 문제가 반복되고 있다는 것에 주목한다. 직장갑질119의 직장 갑질 문제를 해결하고 피해 회복을 돕는 활동을 응원하며 인터뷰를 마쳤다.

저소득 한계채무자의 안정적인 사회 복귀를 위해 기준 중위소득 대폭 인상 필요하다 

신동화 참여연대 경제금융센터 간사

보건복지부 중앙생활보장위원회(이하, 중생보위)가 7월말 내년도 기준 중위소득을 결정했다. 기준 중위소득은 기초생활보장제도 등 73개 복지사업의 기준선으로 쓰이므로 그 어느 수준에서 결정되느냐에 따라 삶의 한계선에 내몰린 우리 사회 저소득 이웃들의 삶의 질이 결정된다. 매년 중생보위 결정에 따라 수많은 빈곤 시민들이 그나마 삶의 부담을 한시름 덜어낼 수 있을지, 아니면 또다시 지옥 같은 삶의 무게를 어깨에 짊어지며 근근히 버텨야 할지가 판가름 난다는 뜻이다. 그런데 복지사업의 수혜자들 외에도 기준 중위소득 결정에 영향을 받는 사람들이 또 있다. 바로 법원의 개인회생절차를 통해 변제계획을 이행하고 있는 채무자들이다. 

공적채무조정 중 개인회생 채무자의 생계비 수준을 결정하는 기준 중위소득 기준

법원의 개인회생절차는 비록 고정적인 수입은 있으나 과도한 채무를 상환하기에는 역부족인 한계채무자들을 위해 운영되고 있는 제도이다. 채무조정제도는 크게 2가지로 구분할 수 있는데, 하나는 신용회복위원회와 협약을 체결한 금융회사의 채무를 조정하는 사적채무조정1)이고, 또 다른 하나는 법원을 중심으로 채무관계 청산을 위해 제반 사항들을 처리하는 공적채무조정이다. 공적채무조정에는 채무자의 자산 처분을 통해 채무관계를 청산하는 파산절차와 특정 기간2) 동안 채무자의 가용소득을 모두 채무 변제에 지출하도록 하고 그 후 채무를 청산하는 개인회생절차가 있다. 

그런데 이 개인회생절차에서 가용소득을 산정하는 중요한 기준 중 하나가 바로 기준 중위소득이다. 채무자회생법 제579조에 따르면 개인회생 채무자가 갚아야 할 돈에 해당하는 “가용소득”은 채무자가 수령하는 모든 수입 중 ① 세금 납부를 위해 필요한 금액, ② 채무자가 사업자일 경우 사업의 계속을 위해 필요한 비용, ③ 인간다운 생활을 유지하기 위해 필요한 생계비를 제한 후 나머지 모든 금액으로 규정되어 있다.3) 이와 관련해 법원은 개인회생 채무자의 인간다운 삶을 보장하기 위해 변제의무에서 제외되는 생계비 산정을 기준 중위소득의 60% 수준에서 정하는 것을 원칙으로 하고 있다.4)

기준 중위소득의 60%에 맞춰진 개인회생 채무자의 생계비 기준

낮은 생계비 인정 수준과 생활 압박은 개인회생절차의 성실한 이행을 어렵게 하는 요인

물론 개인회생 절차에서 법원의 재량에 따라 생계비를 적절히 조정해 책정할 수 있도록 여지를 두고는 있다. 실제로 서울회생법원은 별도의 ‘생계비 검토 위원회’ 의결을 통해 기준 중위소득 60%에 해당하는 생계비 외 추가 생계비를 보장하기도 했다.5) 그러나 이는 그 어느 법원보다도 채무자 회생에 우선 순위를 두고 도산제도를 운영하는 서울회생법원에 국한된 예외적인 경우이고, 통상 법률상 ‘원칙’ 준수를 강조하는 사법부에서 예외를 인정하는 경우는 드물다. 즉, 서울회생법원을 제외한 나머지 지방법원의 공적채무조정은 여전히 채권자의 재산권 보장에 더 무게 중심을 두고 있는 것이 현실이다. 따라서 개인회생절차를 이행하는 많은 채무자들이 중위 기준소득의 60%에 해당하는 생계비만으로 그 과정을 견뎌내야만 한다. 

지난 4년간 전국 평균 월세 가격은 2017년 6월 56만 원에서 2021년 6월 65만8천 원으로 17.5% 증가했다.6) 그러나 기준 중위소득은 지난 4년간 평균 2%가량 상승했을 뿐이다. 개인회생 절차를 밟고 있는 한계채무자 중 임대주택에 거주하고 있는 사람이라면 생계비 압박을 받지 않을 수 없다. 전국 각 지방법원이 2017년~2019년 기간 동안 개인회생 및 변제 수행으로 채무청산이 가능하다고 판단했던 채무자 수는 약 19만6천 명인데 이중 14%에 해당하는 27,537명이 개인회생절차를 도중에 포기했고, 그 숫자는 더 늘어날 전망이다. 최소화된 생계비만으로는 그 과정을 견디기 어려운 것이 주요한 이유일 것이다. 채무자의 효율적인 회생을 도모하는 개인회생제도가 과도하게 낮은 생계비 기준, 나아가 그 근거가 되는 기준 중위소득7)문제로 인해 그 실효성을 상실하고 있다. 이를 거꾸로 말하면 결국 기준 중위소득 인상만으로도 개인회생 채무자들의 생계조건은 크게 개선될 수 있고, 그에 따라 채무청산에 성공하는 개인채무자들 역시 늘어날 것임을 의미한다.

기준 중위소득의 인상은 개인회생 채무자의 채무청산과 사회복귀 넘어 

그간 정부가 방기한 기본 책임을 이행하는 일

개인회생 절차를 밟는 채무자들은 매월 꾸준히 자기의 가용소득 모두를 변제로 차감하더라도 빚을 갚고 회생하겠다는 의지가 있는 사람들이다. 이들이 안정적으로 사회에 복귀할 수 있다면, 채무를 둘러싼 갈등에서 비롯하는 사회적 비용은 줄어들 것이고 우리사회에 기여할 수 있는 사회구성원들은 늘어날 것이다. 빚에 허덕이는 사람이 많은 사회는 결코 좋은 사회가 아니다. 한국의 가계가처분소득 대비 가계부채비율이 200%에 달하는 현 상황, 한국이 경제협력개발기구(OECD) 가입 국가 중 가계부채 리스크가 가장 심각한 나라인 현실은 국가가 조세수입 또는 정부부채를 동원해서라도 구축했어야 할 사회안전망이 부실하게 갖춰져 있는 상황에서 그 공백을 일반 국민들 각자의 빚으로 메꾸어왔기 때문에 발생한 것이다.8) 따라서 정부가 또 다시 기준 중위소득을 최소한으로만 인상하려 하면서 그 이유로 재원부족을 구실로 삼은 것은 정말 가당치도 않은 일이다. 정부는 그간 자신들이 방기하고 있었던 국가의 책임을 이행하고, 가장 낮은 곳에 위치한 시민들의 인간다운 삶을 보장하기 위해 기준 중위소득 인상에 적극 나섰어야 했다. 

1) 프리워크아웃, 워크아웃이 이에 해당한다.

2) 현행법상 3년 이내, 2018. 6. 13.이전에 개인회생 변제 절차에 돌입한 개인채무자는 5년 이내.

3) 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제579조(용어의 정의) 이 절차에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

“가용소득”이라 함은 다음 가목의 금액에서 나목 내지 라목의 금액을 공제한 나머지 금액을 말한다.

가. 채무자가 수령하는 근로소득ㆍ연금소득ㆍ부동산임대소득ㆍ사업소득ㆍ농업소득ㆍ임업소득, 그 밖에 합리적으로 예상되는 모든 종류의 소득의 합계 금액

나. 소득세ㆍ주민세 개인분ㆍ개인지방소득세ㆍ건강보험료, 그 밖에 이에 준하는 것으로서 대통령령이 정하는 금액

다. 채무자 및 그 피부양자의 인간다운 생활을 유지하기 위하여 필요한 생계비로서, 「국민기초생활 보장법」 제6조의 규정에 따라 공표된 최저생계비, 채무자 및 그 피부양자의 연령, 피부양자의 수, 거주지역, 물가상황, 그 밖에 필요한 사항을 종합적으로 고려하여 법원이 정하는 금액

라. 채무자가 영업에 종사하는 경우에 그 영업의 경영, 보존 및 계속을 위하여 필요한 비용

4) 개인회생사건 처리지침(재민 2004-4) 

제7조(채무자의 소득의 산정) 

② 법 제579조 제4호 제다목의 “국민기초생활보장법 제6조의 규정에 따라 공표된 최저생계비, 채무자 및 그 피부양자의 연령, 피부양자의 수, 거주지역, 물가상황, 그 밖에 필요한 사항을 종합적으로 고려하여 법원이 정하는 금액”은 국민기초생활보장법 제6조의 규정에 따라 공표된 개인회생절차개시신청 당시의 기준 중위소득에 100분의 60을 곱한 금액으로 산정하는 것을 원칙으로 하되, 특별한 사정이 있는 경우에는 적절히 증감할 수 있다.

5) 서울회생법원, 2021. 2. 16., 생계비 검토위원회 회의 의결 사항 참고.

6) 한국부동산원, 2017. 6.~2021. 6. 평균월세가격(검색일: 2021. 7. 25.)

7) 채무자 회생 및 파산에 관한 법률 제1조(목적)

8) 이와 관련해 독일의 사회학자 볼프강슈트랙은 유럽 사회에서 가계부채가 증가한 것은 신자유주의 이후 세계화와 국가-자본-노동 역학관계의 변화로 국가의 조세 확보 능력이 떨어지면서 그 재원을 국가부채의 부담으로 전이시켰고, 이마저 여의치 않자 다시 그 부담을 가계에 전가함에 따라 이루어진 것이라고 설명한 바 있다(볼프강슈트랙, 『시간벌기』, 2015년 김희상 옮김. 참고). 한국의 경우에는 애초에 유럽과 같은 수준의 복지정책, 공적서비스 제공 체계가 확립되지 않은 상황이었으므로, 각 개별 가구는 사회적 생존을 위해 자산 확보 전략에 매진하거나 부족한 공적서비스를 사적으로 해결하는 과정에서 부채를 동원할 수밖에 없었다.

모두에게 평등한 돌봄을 위하여

조희흔 참여연대 사회복지위원회 간사

돌봄의 국가 책임

지금은 백세시대. 더 나아가 백이십세 시대라는 말도 나온다. 의학기술의 발달과 삶의 변화로 인간의 평균 수명은 점점 늘어가고 있다. 그러나 인간은 밤새 술을 마셔도, 전날 10키로를 달려도, 시험공부한다고 이틀동안 밤을 새도 금새 회복하는 20대의 몸으로 평생을 살 수 없다. 기계는 고장나면 새 부품으로 갈아끼울 수 있지만 인간의 몸은 그렇지 않다. 우리는 누구나 돌봄이 필요한 사람이 된다. 이는 거부할 수 없는 삶의 이치다.

우리나라는 2017년 이미 노인이 전체 인구의 14%를 웃도는 고령사회에 진입했다. 전세계에서 유례 없는 빠른 속도다. 고령화가 진행됨과 동시에 합계출산율은 2020년 기준 0.84명까지 떨어졌다. 전 세계에서 가장 낮다. 생산가능인구가 준다는 것은 부양 부담의 증가를 뜻한다. 통계청 장래인구추계(2019)는 2067년 생산연령인구 100명당 부양해야 할 노인인구가 102.4명이 될 것으로 전망하고 있다. 청년 1명이 노인 1명 이상을 부양해야 한다는 것이다. 2067년은 생각보다 많이 남지 않았다. 저출생 고령화가 가속화되고 있는 지금 저 시기는 더 빨리 찾아올지도 모른다. 돌봄은 더 이상 남의 일로 치부할 것이 아니다.

내가 나이를 먹으면 누가 돌봐주게 되는가. 우리나라는 견고한 가족 중심 돌봄 사회다. 가족 돌봄이라는 거창한 단어에는 여러 의미가 담겨 있다. 돌봄은 국가가 아닌 가족 개인의 몫이며 돌봄을 위해서는 가족 개인의 희생이 당연하다는 것이다. 여기서 의문이 생긴다. 만약 나에게 가족이 없다면? 돈이 아주 많은 부자라서 주치의를 두고 비싼 병실에서 비싼 치료를 받을 수 있다면 더할나위없이 좋겠지만 안타깝게도 그럴 수 있는 사람은 많지 않을 것이다. 대부분이 가족돌봄에 의존하고 있는 우리나라에서는 돌봐줄 사람 없인 마음 놓고 아플 수도 없다. 고령화로 인한 인구구조 변화로 노인 1인가구는 증가하고, 돌봄 격차는 점점 심해지고 있다. 이 상황에 들이닥친 코로나19는 심해지는 돌봄 격차를 가속화했다. 시설이 문을 닫고 노인들은 집밖으로 나올 수 없었다. 코로나19 사태에 들어선지 1년 반이 지난 지금, 돌봄 격차는 여전히 더 크게 벌어지고 있다. 보육, 요양 등 모든 곳에서 사회서비스가 확충되어야 하는 이유다.

사회서비스의 공공성

사회서비스는 국가와 학자마다 다르게 정의하고 있지만, 우리나라에서는 주로 노인, 아동, 장애인 등을 대상으로 한 돌봄 서비스를 총칭하는 말로 쓰인다. 가족 돌봄 의존도가 높은 우리나라 돌봄 제도의 국가책임 강화를 위해 시민사회가 끊임없이 주장해온 것이 바로 사회서비스의 공공성 강화이다. 우리나라는 대부분의 돌봄 영역이 민간에 맡겨져 운영되어 왔다. 미비한 보육, 요양시설 확보를 위해 민간자본의 참여를 유도했고, 부족한 사회서비스 인력을 단기 양성해 현장에 투입했다. 그러다보니 고질적으로 질 낮은 서비스와 열악한 근로자 처우 문제가 발생했고 시민들의 만족도는 낮을 수밖에 없었다.

국가가 책임지지 않는 돌봄 현장에서 시민들은 낮은 서비스 질과 열악한 근로자 처우로 인한 피해를 고스란히 떠안아야 했고, 참여연대는 사회서비스 질적 전환을 위한 공공성 확보를 촉구하며 꾸준히 대안을 제시해 왔다. 2017년 문재인 정부 출범 당시 국정과제로 ‘사회서비스 공공인프라 구축과 일자리 확충’이 선정되어 시민들은 사회서비스 확대와 공공인프라 확충을 통한 양질의 일자리 창출, 사회서비스 품질 향상을 기대했다. 참여연대 또한 논평을 발행하며 종사자 처우 개선과 사회서비스 질 향상을 위한 사회서비스 공단 설립 결정을 환영했다. 사회서비스 공단이 분절된 공공서비스로 남지 않고 지역사회에서 책임성 있게 보장될 수 있도록 전달체계에 대한 보완 요구도 덧붙였다. 국가가 직접 사회서비스 공단을 운영하고, 돌봄에 대한 책임을 강화하는데 대한 환영의 목소리가 컸다. 그러나 문재인 정부의 첫 예산인 2018년 예산안에는 사회서비스 공단 설립에 관한 예산이 전혀 반영되어 있지 않았다. 이에 참여연대를 비롯한 노동시민사회단체는 기자회견, 토론회 등을 통해 돌봄의 공공성 실현을 위한 사회서비스 공단 설립과 예산 편성을 촉구했다. 돌봄은 더 이상 개인의 책임이 아닌 국가 책임이다. 시민들에게는 누구나 차별 없이 존엄하고 질 높은 돌봄을 받을 권리가 있다. 시민사회는 정부에게 계속해서 요구했다. 내 아이, 내 부모, 나아가 나를 위한, 모두를 위한 돌봄 안전망을 하루빨리 구축할 것을.

높고 험한 국회의 벽

2018년 5월 4일 더불어민주당 남인순 의원 등 11인이 「사회서비스 관리 및 지원에 관한 법률안」을 발의했다. 이 법안은 사회서비스의 공공성을 강화할 수 있도록 시·도지사가 사회서비스원을 설립할 수 있도록 하고, 그 설립 절차, 운영 등과 관련한 근거를 마련하기 위해 발의되었다. 그러나 당시 20대 국회의 문턱을 넘지 못하고 상임위인 보건복지위원회도 통과하지 못한 채 임기만료폐기되었다.

법안은 좌절되었으나 2019년부터 광역지방자치단체에서 ‘사회서비스원’ 시범사업이 시작되었다. 사회서비스원은 2021년 현재 서울, 경기, 인천, 대전, 대구 등 11개 지역에서 운영되고 있다. 특히나 2020년 코로나19가 확산되어 시설들이 문을 닫은 상황에서 긴급돌봄을 시행하는 등 돌봄 사각지대를 완화하는데 긍정적인 역할을 했다고 평가받고 있다. 남인순의원은 2020년 6월, 21대 국회가 열리자마자 「사회서비스원 설립ㆍ운영 및 지원에 관한 법률안(사회서비스원법)」을 재차 발의했다. 이 법은 국민들에게 질 높은 사회서비스를 제공하고, 돌봄 종사자들의 처우를 개선하기 위해 설립된 사회서비스원이 제대로 운영되기 위한 근간이 되는 법안이기에, 무엇보다 빠르게 통과시켜 시행되어야만 했다.

그러나 국회는 사회서비스 공공성 강화라는 국민과의 약속을 차일피일 미루기 시작했다. 설상가상으로 사회서비스원 설립을 반대하는 민간기관들의 강력한 저항이 계속되었고, 이에 동조하는 국회의원들이 생겨났다. 야당인 국민의힘 이종성 의원은 민간기관을 뒤에 업고 「사회서비스 강화 및 지원에 관한 법률안」을 발의했다. 이 법은 사회서비스원을 민간 법인 형태로 설립하고 보건복지부 장관 인가를 받도록 하고, 사회서비스원의 역할을 사회서비스 질 향상을 위한 연구·개발과 종사자 처우개선을 위한 사업에 국한했다. 이종성 의원이 발의한 법안은 사회서비스원의 사회서비스 공공성을 전면으로 훼손하는 민간 중심의 법안인 것이다. 참여연대를 비롯한 노동시민사회는 즉각 기자회견을 열고 입장을 발표하며 이종성 의원의 법안 폐기를 요구했다.

<사진1-1> 2020. 11. 19. 목요일 오전 9시 30분, ‘공공성’ 당보된 ‘진짜’ 사회서비스원법의 조속한 통과를 촉구한다, 국회 소통관

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그러나 이런 시민사회의 간절한 목소리에도 불구하고 계속해서 논의가 지체된 법안은 정기국회 마지막 날인 2020년 12월 9일까지 상임위인 보건복지위원회를 통과하지 못했다.  

후퇴에 후퇴에 후퇴를 더해서

2021년 5월 21일. 국회 보건복지위원회 법안심사소위에서 드디어 사회서비스원법이 통과되었다. 그러나 통과된 법안의 내용은 시민사회의 염원과 달랐다. 공공성 강화를 위한 법안의 핵심 내용인 ‘사회서비스원 국공립 우선위탁’ 조항을 ‘민간이 기피하는’ 기관으로 한정하고 위탁의 의무조항을 임의조항으로 수정했다. 현재 보육, 노인, 장애인의 공공영역 비율은 매우 낮다. 우리나라에서 사회서비스원이 위탁 운영하고 있는 사회복지시설은 겨우 0.64%에 불과하다. 그런데도 민간기관은 공공이 민간의 영역을 과도하게 침해할 수 있다고 주장했고, 국회가 이를 받아들여 우선위탁 조항을 후퇴시켰다. 이 핵심 조항의 후퇴는 지자체가 설립한 사회서비스원이 사회서비스 영역에서 수행할 수 있는 정책효과를 스스로 제한하는 모순적인 결정으로, 사회서비스원의 운영을 어렵게 할 수 있다. 정부와 지자체가 영유아, 노인, 장애인 등에 대한 서비스를 제공하기 위해 새로운 사회서비스 시설을 설립하더라도 여전히 민간에 위탁되거나, 결과적으로 사유화되어 운영되는 기존의 문제가 반복될 수 있다. 사회서비스 공공성 강화라는 사회서비스원의 정책목표가 훼손됐다는 점에서 아쉬움을 금할 수 없다. 그토록 염원했던 사회서비스원법의 통과가 달갑지만은 않은 이유다.

그럼에도 불구하고

그럼에도 불구하고 이 법의 상임위 통과는 의미 있는 진전이다. 추후에 후퇴된 조항을 보완하기 위한 입법적 조치가 이루어져야겠지만, 사회서비스원 설립 및 운영의 근간이 되는 사회서비스원법이니만큼 이를 계기로 국민들이 질 높은 사회서비스를 제공받고 돌봄 노동자들의 처우가 개선되기를 희망한다. 서두에도 언급했듯, 돌봄은 개인의 책임이 아니다. 돌봄은 국가의 책임이며 국민들은 누구나 평등하게 돌봄을 제공받을 권리가 있다. 수익을 우선시하는 민간 중심 복지체제에서 하루빨리 벗어나 국가가 책임지는 돌봄 체계를 구축해야 한다. 8/31 국회 본회의에서 「사회서비스원 설립·운영 및 지원에 관한 법률」이 과반수의 찬성으로 의결되었다. 법안의 통과가 사회서비스 공공성 강화 운동의 끝은 아니다. 국민이 체감하는 좋은 돌봄, 인권이 보호되는 돌봄을 위해 참여연대는 계속해서 달릴 것이다.

이주민의 사회서비스 이용권

김옥녀 숙명여자대학교 정책대학원 사회복지학과 다문화정책전공 교수

본 고는 이주민과 이주민의 사회서비스 전반에 대한 내용으로 구성하였다. 이주민의 증가현황, 한국사회에서 이주민의 위치, 사회서비스의 개념 및 필요성, 사회서비스 전달체계와 현황, 마지막으로 이주민의 사회서비스 활성화를 위한 간략한 제언으로 기술하였다.

다문화사회로의 전환과정

한국의 이주민 유입은 1990년 산업연수생을 시작으로 2000년대 농어촌을 중심으로 한 결혼이주여성이 증가하면서 다문화가정이 우리 이웃으로 다가오기 시작했다. 2000년대 중반 한류의 열풍은 외국인 유학생의 증가로 이어졌다. 2007년 중국 동포를 대상으로 한 ‘방문 취업제’의 도입은 한국사회를 외국인 100만명 시대를 맞이하게 했다. 이후 8년 10개월만인 2016년 6월, 한국은 국내 체류 외국인이 전체인구의 3.9%인 200만명 이상으로 급속한 증가세를 보였다. 경제협력개발기구(OECD)는 외국인과 이민2세, 귀화자 등 이주배경인구가 총인구의 5%를 넘으면 다문화·다인종 국가로 분류하고 있다. 한국사회가 전체인구 대비 이주민 비율 측면에서는 다문화사회를 코앞에 두고 있다. 이주민의 증가는 2001년 1.2%(총인구 대비)에서 2021년 3.8%로 3배에 달한다(그림 1. 참조). 2019년 252만명으로 정점에 이른 후, 코로나 19로 인해 2021년 7월 현재 197만명으로 다소 주춤 추세에 있다. 그러나 통계청은 향후 2040년까지 이주민은 352만명(총인구 대비 6.9%)으로 증가할 것으로 예측하고 있다. 한국사회는 다른 나라보다 빠른 속도로 다문화 사회로의 전환과정에 있다. 

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이주민에게는 멀고도 먼 다문화사회로 가는 길

세계화와 함께 진행된 이주의 본격화는 한국이라고 예외일리가 없었다. 다문화사회에 대한 정치·경제·사회·문화적인 준비가 부족한 상태에서 위와 같은 이주민의 빠른 증가세는 동일 지역에서 살아가는 내국인과 이주민 모두에게 낮선 문화에 적응해야하는 스트레스와 갈등으로 작용하게 된다. 특히 전 세계적인 이주의 본격화 현상은 2005년 유네스코로 하여금 ‘문화적 표현의 보호와 증진을 위한 문화다양성 협약’을 채택하게 했고, 이주 국가들은 문화다양성과 공존을 국가 문화정책의 주요 방향성으로 설정하게 된다. 문화다양성이란 국경, 인종, 권역의 경제를 허물고 다양한 문화를 서로 교류하고 소통하는 것으로 한 국가와 사회의 다양한 문화형성의 수준을 알 수 있는 용어이다. 사회적으로 동질적인 문화와 인종을 중심으로 살아온 한국의 내국인 주민들에게 다양한 민족과 문화의 등장은 상호 이해를 기반 한 존중의 대상이라기보다 배제 또는 차별적인 문화로 간주되고 있다. 아직까지 한국사회에서는 다문화사회가 지향하는 문화다양성과 공존을 위한 정책의 실현은 이주민과 이주관련 전문가 및 종사자들에게는 염원에 불과하다. 이주민의 증가세를 뒷받침할 수 있는 제도나 인식이 부족한 현 상황에서 다양한 문화에 대한 경험 부족, 민족적 동질성을 정체성으로 여겼던 내국인들과 언어와 문화가 통하지 않는 낮선 이주사회에 적응해야하는 이주민과의 갈등과 사회통합을 위한 진통은 충분히 예견될 수 있는 현상이다. 

다문화 사회란, 이주민의 양적인 증가와 함께 이주민들이 이주사회에서 인간다운 보편적인 권리를 향유 할 수 있도록 관련 정책과 제도, 사회문화적 인식이 수반되어야 한다. 특히 다문화사회가 추구하는 다양한 인종과 민족, 문화공존을 위한 노력은 이주민뿐만 아니라 내국인 주민에게도 이주민에 대한 다양한 문화를 이해하고 수용할 수 있는 기회가 사회문화적으로 충분히 조성 및 제공되어야 한다. 정책과 제도적인 기반과 함께 이주민과 내국인 주민 상호 간 문화이해와 존중이 기반 될 때 다문화사회 구현이 가능하다고 볼 수 있다. 즉 다문화사회란 국가, 내국인 주민, 이주민이 상호 이해와 존중을 기반으로 다함께 만들어가는 사회라고 할 수 있다. 반면 한국사회는 이주민에게 일방적으로 이주국가에 대한 문화적응만을 요구하는 사회통합 정책으로 인해 내국인 주민이 이주민에 대한 차별과 배타적인 환경을 조성하는데 촉진제 역할을 하게 되고 사회통합을 추구하는데 장애요인으로 작용하게 된다. 

이주민에 대한 한국인의 민낯

이주민에 대한 차별과 배제는 한 사회의 구성원으로 살아가는 삶의 영역 전반에 영향을 미치며 인간으로서 당연히 지녀야할 권리(자유권, 사회권)의 접근을 차단하고 박탈할 가능성을 높이게 된다. 그 결과 사회적인 소수집단으로 등장하는 이주민들은 노동·주거·의료·교육·사회문화생활 전반에서 열악한 삶을 살아갈 수 밖에 없다. 특히 한국은 민족적, 공동제적인 문화적인 특성과 함께 외국인에 대한 선별적인 차별과 배제가 강한 나라에 속한다. 제6차 세계가치관조사(World Values Survey) 결과, 자신과 다른 문화에 대한 수용적인 태도가 59개국 중 51위의 하위에 속하며 ‘외국인 노동자와 이민자를 이웃으로 삼고 싶지 않다’에 동의한 한국인은 31.8%에 달한다. 다문화 및 민족에 대한 차별과 배제 등 민족적 우월감이 높은 나라로 나타났다. 그러나 이러한 차별적 태도는 이주민 중에서도 미주·유럽과 아시아, 백인과 유색인종, 경제적 부유국과 빈국을 구분하고 이에 따라 인종과 민족에 대한 수용적인 태도가 달라지는 이중적인 태도를 보여왔다.

한국에 거주하는 이주민은 <표 4-1>에서와 같이 총입국자, 취업자격외국인 인력, 결혼이주여성의 순위를 살펴보면 미국을 제외한 이주민들의 지역 및 출신국은 아시아 지역에 한정되어 있다. 이주민의 비자 유형별 출신국을 살펴보면 단순기술인력(E-9)이나 결혼이주여성(F-9)은 주로 문화와 피부색이 다른 동남아지역의 이주민으로 집중되어 있다. 특히 한국인들은 이주민 문화에 대한 차이를 인정하기보다 피부색, 국가경쟁력 등으로 서열화하고 있어 한국사회 내 이주민들이 경험하는 차별과 배제는 이주민과 내국인 주민 간 갈등을 야기하고 사회문제로 부상되고 있다.

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더욱이 전세계적인 사회적 위험으로 급부상한 코로나19는 사회적 위험 대응에 취학한 이주민들의 삶을 한국 사회 내 최저계층으로 살아가도록 더욱 공공화했다. 이 가운데 코로나19가 드러낸 이주민에 대한 한국의 민낮들은 그동안 한국인이 지닌 이주민에 대한 시각을 여과없이 보여주였다. 

‘최저보다 더 낮은’ 노동조건, ‘최저보다 열악한’ 주거환경...(이주와 인권연구소, 2019)

‘차별과 배제’로 인한 의료와 교육기회의 박탈(데일리한국, 2014.12.18.)

‘공적 마스크, 재난지원금도 인종차별’.(한겨레 신문. 2020.6.13.) 

‘이주민에겐 차별적인 사회안전망’(경기도여성가족재단, 2020)

‘코로나19 이후 차별경험 60.3%’(국가인권위원회, 2020)

다양한 인종과 문화가 공존하는 진정한 의미의 사회통합을 위해 한국사회는 그동안 사회의 관심 밖이었던 이주민의 삶을 재조명할 시점에 와 있다. 한국사회에서 이주민은 더 이상 이방인로서의 낮선 존재도, 위협적인 존재도, 연민과 동정의 대상도 아닌 한 지역사회의 주민으로서 산업현장에서 노동력을 제공하는 주체이며, 저출산고령화로 인한 인구절벽, 그로 인한 지방소멸을 극복할 수 있는 존재로서 내국인 주민과 조화롭게 공존하며 살아가야 하는 사회구성원이자 지역주민의 일원이다. 

이주민의 당연한 권리, 사회서비스 이용권

한국사회에서 살아가는 이주민에게 내국인 주민과 함께 살아가기 위해 적응하고 정착하기 위한 사회통합 측면과 사회갈등의 예방적인 측면에서 적절한 수준의 사회서비스는 인간으로서 지녀야할 당연한 권리이자 필수요인이라 할 수 있다. 사회서비스란 국가별, 학자에 따라 다양하게 정의되고 있으며 포괄하는 범위도 다양하다. 사회보장의 3개 축 중의 하나로서 사회보험(국민연금, 의료보험, 산재보험, 고용보험, 노인장기요양보험)과 공적부조(국민기초생활보장, 의료보호)를 제외한 전반적인 영역이 사회서비스의 범위이다. 국민의 삶의 질을 개선하기 위해 복지, 의료, 고용, 문화 등 전반적인 영역에서 전 생애주기에 따라 국민을 대상으로 한 상담, 돌봄, 재활, 역량개발 등을 지원하는 서비스라고 할 수 있다.

이주민은 국내에 거소를 둔 외국인과 그 자녀를 지칭하며 국적취득자와 미취득자를 모두 포괄하는 개념이다. 2019년 기준 이주민 유형별 현황은 기타를 제외한 외국인 근로자(23.7%)비중이 가장 높으며, 외국국적 동포(13.6%), 외국인주민 자녀(11.4%), 한국국적취득자(8.4%), 결혼이민자(7.8%), 유학생(7.2%)의 순으로 나타나고 있다(표 2 참조)

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그러나 한국에서 이주민을 대상으로 한 사회서비스의 주요 대상은 상당부분 결혼이민자와 그 가족, 이주배경 청소년 등 일부 이주민에게 한정되어 있다. <표2>과 같이 2019년 기준 전체 외국인 중 기타를 제외한 외국인근로자 비중이 가장 높게 나타나고 있음에도 불구하고 이주노동자는 국민이 아니고, 장기적·영구적 이민이 아닌 일시적·단기적 체류라는 이유로 사회서비스를 포함한 사회보장에서 소외되어 왔다. 또한 2021년 7월 기준 39만 명에 이르는 미등록노동자 상당수가 장기체류자라는 현실은 이주노동자가 더 이상 일시적인 노동자가 아닌 한국 사회에 온전히 정착한 이주민이란 것을 시사한다. 이주노동자에 대한 다양한 사회적 서비스에 대한 접근은 사회적 갈등과 빈곤, 범죄, 질병 등의 각종 다양한 사회문제를 미연에 방지하고 예방함으로써 사회통합을 도모하는 역할을 수행할 수 있기 때문에 이주민에 대한 사회서비스 대상의 확대는 매우 필요하다고 볼 수 있다 

특정대상, 공급자 중심의 사회서비스

좀 더 구체적으로 한국의 이주민 사회서비스에 대한 전달체계와 서비스 내용을 살펴보면 다음과 같다. 이주민에 대한 사회서비스의 전체적인 전달체계 특징은 중앙부처-광역시도-시군구 등 지방자치단체로 연결되는 서비스 전체달체계에서 벗어나 있다. 중앙부처-소속 행정청-사업수행기관으로 이어지는 직접적인 전달체계의 구조를 지닌다. 그 결과 이주민에 대한 각 정책별, 대상별 관리주체가 상이하고 관계부처별로 이주민을 직접 관리하는 수요자 중심이 아닌 행정편의 중심의 전달체계를 지닌다. 법무부는 외국인의 출입국 행정 및 전문인력 관리를 위해 사회통합거점기관, 사회통합운영기관을 위탁 운영하고 있으며, 여성가족부는 다문화가족 중 결혼이민자와 가족의 지역사회정착을 위해 다문화가족지원센터를 위탁 운영하고 있다. 이외에도 행정안전부는 다문화플러스센터, 보건복지부는 사회복지관, 자활센터, 지역아동센터, 보건소 등, 교육부는 다문화학교 등을 운영하고 있다. 이주민을 위한 사회서비스 전반은 여성가족부, 보건복지부, 각 지자체에서 시행하고 있으며, 전국적인 서비스 공급 체계는 여성가족부가 중심이 되고 있다. (그림 4-2. 참조)

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정부와 민간단체는 이민행정과 사회통합에 집중된 행정서비스와 사회서비스로 인해 이주민에게 한국생활 및 적응에 필요한 한국어 교육, 한국문화·생활교육, 정보화교육, 상담, 이주여성 폭력 예방 등의 이주 초기에 필요한 단편적인 서비스 제공에 머물러 있다(표 3. 참조). 더욱이 앞서 제시한 바와 같이 특정 대상(결혼이민가족, 이주배경 청소년 등)에 집중되어 있어 서비스 대상의 확대와 다양화가 절대적으로 필요한 상황이다.

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이주민의 욕구에 귀를 기울여야 할 때...

이주민의 사회서비스 욕구는 지역사회 정착과 삶의 질에 직결되는 생존에 필요한 서비스로서 이주유형별 기본적인 필요 욕구는 공통적인 특성을 보인 반면 이주유형과 정착시기별, 지역 등에 따라 사회서비스 욕구는 달라질 수밖에 없다. 이주노동자, 결혼이주여성, 유학생 등은  이주사회에 적응하기 위해 필요한 공통적인 욕구로 가장 먼저 언어와 의사소통으로 나타났다. 그다음으로 의료, 취업, 교육, 정보, 사회문화적인 서비스로 나타났다. 

이주특성에 따라 이주노동자의 경우 노동영역에 대한 욕구가 다른 이주민보다 높게 나타났다. 임금체불, 신분증 압류, 폭언 및 폭행, 열악한 근로조건, 산업재해, 직장 내 갈등, 사업체 변경 등의 법률상담과 정보 획득, 취업, 귀환프로그램 등에 대한 욕구 등이 높게 나타났다. 반면, 결혼이주여성은 가정폭력, 자녀양육의 어려움, 출신국문화에 대한 인정과 관련 정보 교류, 법률정보, 문화적 갈등 해소에 대한 욕구가 높게 나타났다. 특히 대도시보다 농어촌지역의 결혼이주여성이 더 높은 욕구를 보였다. 뿐만 아니라 정착단계에 따라 필요로 하는 사회서비스 또한 달라짐을 알 수 있다. 초기진입시기에는 한국어교육, 국적취득을 위한 안내, 가족관계 이해를 위한 교육, 지역사회기관 및 정보 안내 등의 순으로 나타났으며, 사회적응 필요 시기에는 자녀교육지원, 의료지원, 출산전후 서비스, 학부모로서 자녀학교 활동에 대한 정보, 사회교류기회제공 순으로 조사되었다. 사회정착단계에서 필요한 서비스는 한국문화에 대한 이해, 직업훈련 및 취업, 가족문제상담, 주택서비스 등으로 변화되고 있다. 유학생은 전공학습지원에 대한 욕구, 방학 중 아르바이트, 한국문화체험 및 다양한 학습기회의 제공, 유학박람회, 한국문화체험 및 여가활동지원에 대한 욕구가 높게 나타나고 있다.

이주민들이 필요로 하는 사회서비스를 보다 편리하고, 다양하게... 

이상으로 지금까지 이주민의 증가와 한국사회에서 이주민의 경제·사회적 위치, 사회구성원으로서의 사회서비스 필요성과 현황을 간략하게 살펴보았다. 마지막으로 이주민이 지역사회에서 내국인주민과 함께 지역주민의 한 사람으로서 안전하게 정착할 수 있도록 이주민의 사회서비스 활성화를 위해 전달체계 개선과 이용자 욕구 중심의 서비스 개발에 대한 간략한 제언을  끝으로 글을 마무리 하고자 한다. 

첫째, 이주민이 지역사회에 안정적인 정착이 가능하도록 결혼이주여성가족과 이주배경아동서비스 대상 중심에서 이주노동자 둥 다양한 이주민으로 확대될 필요가 있다. 

둘째, 이용자 중심의 사회서비스제공을 위해 지방자치단체 차원에서 이주민 욕구에 따른 사회서비스개발 및 제공이 필요하다. 이주민의 사회통합정책은 기본적인 행정서비스를 중심으로 여러 중앙부처에서 제공되고 있다. 이주민에게 공통적으로 필요한 기본행정중심의 서비스는 중앙부처별로 제공되고 있다. 반면 실생활에 필요한 이용자중심의 이주유형, 지역특성, 거주기간(정착단계)에 따라 필요로 하는 서비스를 제공하는데 한계가 발생할 수 있다. 반면 지방자치단체의 장점은 이주민이 실제 거주하고 생활하는 지역에서 안정적으로 정착할 수 있도록 이주민의 욕구에 민감하게 반응하고 그에 따른 사회서비스를 이주민과 지역주민이 함께 교류 및 소통을 통해 개발할 수 있는 장점을 지닌다. 이용자 중심의 사회서비스 제공으로 서비스 질 향상과 만족도 향상을 통해 이주민이 지역사회에 빠르게 정착할 수 있다. 또한 이주민에 대한 사례관리를 통해 이주민의 욕구에 적극 대응함으로써 이주민의 삶의 질을 향상시킬 필요가 있다. 

셋째, 이주민의 다양한 욕구에 부응하고, 이주민관련 기관과의 업무 효율성, 서비스 효과성 증진을 위해 시군구 및 관계부처 공공기관은 민간의 다양하 기관과 협력체계를 구축할 필요하 있다. 이주민의 다양한 욕구충족을 위해 전문인력과 자원확보을 확보하고, 유관기관 간 상호업무 및 자원 조정을 통해 사회서비스의 효율성과 효과성을 증진시킬 필요가 있다.

넷째, 서비스 제공기관에 전문통역지원서비스 확대를 통해 이주민에게 필요한 서비스 정보제공과 이용권을 확대할 필요가 있다. 이주민이 직면하는 위기상황 중의 하나는 생존에 필요한 체류자격과 노동, 각종 폭력으로부터의 위협 등과 연관된 경우가 많다. 특히 공공서비스의 전문용어와 법률용어는 내국인들도 어려워하는 경우가 많아 서비스 이용의 한계로 작용되는 경우가 많다. 이주민이 사회서비스 기관에 방문해도 필요에 따른 서비스에 대한 통역지원이 없다면 유용한 서비스가 구비되어 있다 해도 사용할 수 없는 상황에 처하게 될 것이다. 

다섯째, 다양한 이주민의 욕구에 대응하기 위해 특히 이주민의 서비스 편의 증진과 서비스 중복 및 누락을 방지하고 통합서비스 제공을 위해 파편화된 부처별, 정책대상별 서비스 전달체계 개선이 필요하다. 이에 대한 문제개선을 위해 2017년부터 행정안전부는 기존에 별도 분리된 장소에서 제공된 법무부, 고용노동부, 여성가족부의 서비스 업무를 한 곳에서 원스톱서비스를 받을 수 있도록 수요자중심의 ‘다문화이주민+센터(협업센터)’를 운영하고 있다. 전국적인 확대를 위해 부처 간 지속적인 협업이 필요하다.

참고문헌 

1) 법무부(2021). 출입국·외국인정책 통계월보 2021년 7월호.

2) Kim & Jang (2017). Cultural Diversity and Cultural Co-existence between Asian Immigrants and the Natives in Korea. OMNES 7.2: 60-98.

3) 보건복지부 사회서비스정책 안내. https://www.mohw.go.kr/react/policy/index.jsp?PAR_MENU_ID=06&MENU_ID=063...

4) 이수상, 장임숙(2007). 이주노동자의 사회적 서비스에 대한 접근성과 사회연결망. 한국문헌정보학회지, 제42권 4호

5) 경기복지재단(2020). 경기도 외국인주민을 위한 사회서비스 연계 활성화 방안 연구

6) 국가인권위원회(2020). 코로나19와 이주민 인권상황 모니터링 결과보고

7) 이용재, 배화숙(2008). 결혼이민자의 사회서비스 및 정보의 접근성에 관한 연구, 한국도서관정보학회지, 39(4)

8) 충청남도여성정책개발원(2016). 충남 외국인 유학생 인권실태조사

9) 행정안전부(2020). 2019 지방자치단체 외국인주민현황

10) 이주와 인권연구소(2019). 최저보다 낮은: 2018 이주노동자의 노동조건과 주거환경 실태조사

11) 여성가족부 홈페이지, 다문화가족·외국인 정착지원 서비스, 한 곳에서! 

http://www.mogef.go.kr/nw/enw/nw_enw_s001d.do;jsessionid=l2jLDs3DnofyAJP...

12) 마스크도 지원금도 없다…코로나19 위기의 이주노동자. 한겨레신문, 2020.6.20.(사회 인권복지면) https://www.hani.co.kr/arti/society/rights/949182.html

13) 이주민 150만 시대의 그늘, ③ 방치되는 이주아동. 데일리한국, 2014.12.18

http://m.hankooki.com/m_dh_view.php?WM=dh&FILE_NO=ZGgyMDE0MTIxODExMjU1Nj...

이주노동자1)의 건강보험 현황과 문제점

곽윤경 한국보건사회연구원 부연구위원

들어가며

「국민건강보험법」의 제1조에서는 ‘국민의 질병·부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건 향상과 사회보장 증진’을 제시하였다. 이처럼 국민건강보험제도는 국민을 대상으로 한정하고 이주민을 적용 대상에서 제외하는 듯 보이지만, 제 109조에서는 ‘외국인 등에 대한 특례’ 조항을 두어 외국인과 재외국민도 건강보험에 가입할 수 있도록 하였다. 이후, 외국인의 건강보험 가입기준은 점점 정교화되어, 2008년부터는 3개월 이상 체류한 외국인, 2019년 7월 16일부터는 6개월 이상 체류한 외국인은 지역가입 당연적용 대상이 되었다(김기태 외, 2020, p.121).

이주노동자 건강보험 현황   

이주노동자의 건강보험 가입 현황은 아래 <표 1-1>과 같다. 2019년 이민자 체류실태 및 고용조사의 가중치를 고려해서 분석해 보면, 비전문취업(E-9) 체류자격을 지닌 이주노동자는 무려 91.2%가 가입하였다고 응답하였고, 재외동포(F-4)는 77%, 방문취업(H-2)은 62.5% 순으로 나타났다.

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체류자격별 외국인 건강보험 지역가입 현황은 아래 <표 2-2>와 같다. 건강보험 지역가입자는 지속적인 증가 추세로, 2019년 7월 법이 개정되어 2018년에 비해 2019년 7월에는 각각의 체류자격별 지역가입자는 급격히 증가하였다. 

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아래 <표 2-3>는 재외국민과 외국인의 건강보험 직장가입 현황이다. 여기서는 비전문취업(E-9), 방문취업(H-2), 재외동포(F-4) 체류자격을 포함한 재외국민과 외국인의 직장가입 현황을 살펴보았다. 재외국민 직장가입자는 2015년 13,957명에서 2018년 17,472명으로 최고치를 기록하다, 이후 약간 감소하는 양상을 보여주었다. 반면, 외국인 직장가입자는 2015년 580,359명에서 지속적으로 증가하여 2019년에는 697,234명으로 가장 많았다. 그리고 코로나19가 발생을 한 2020년에는 그 수가 소폭 감소하였다. 

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이주노동자 건강보험의 주요 문제점     

- 높은 직장가입자 문턱, 배제된 농어업 이주노동자  

현행 건강보험제도에서는 직장이 있어도 직장가입자가 될 수 없는 이주노동자를 양산한다. 즉, 사업자등록이 되지 않은 근무처에서 종사하는 이주노동자는 엄연히 직장이 있음에도 불구하고, 지역가입자로 적용된다. 대표적으로 농축산업에서 종사하는 이주노동자가 그 예이다. 농어업 관계자는 고용허가제를 통해 입국한 이주노동자를 고용하기 위해서는 ‘농어업경영체등록확인서’를 제출해야 하지만, 개인농장의 경우에는 사업장등록증을 의무적으로 제출할 필요가 없다(김기태 외, 2020, p. 125). 그러다 보니, 2020년 7월 기준, 직장보험 가입자인 농업 이주노동자는 36%였고, 어업은 25.8%로, 농어업 이주노동자의 건강보험 직장 가입자 비율은 매우 낮은 것으로 나타났다(윤태석, 2021.02.06.). 반면, 비전문취업(E-9) 이주노동자는 81%로 매우 높았다(윤태석, 2021.02.06.). 다시 말하면, 농어업 이주노동자의 낮은 직장보험 가입률은 즉, 지역가입률이 많다는 것으로 추측해 볼 수 있다. 

지역가입자가 된 농어업 이주노동자는 건강보험료 납부 부담이 매우 클 수 밖에 없다. 일반적으로 직장가입자는 노동자와 사용자가 보험료를 절반씩 납부하면 되는데 반해, 지역가입자는 국내의 소득과 재산에 따른 부과점수로 보험료가 산정되고 보험료를 혼자 전액 부담해야 된다. 특히, 국내의 소득과 자산 파악이 어려운 이주노동자의 경우, 그 보험료가 건강보험 전체 가입자 평균에 미달하면 이주노동자는 평균 보험료(2019년 기준 113,050원2))를 납부해야 한다(김기태 외, 2020, p.343). 농어업 이주노동자 중 상당수가 저임금 혹은 최저임금을 받는 점을 고려할 때, 이러한 보험료 책정은 이들에게 큰 부담이 아닐 수 없다. 

보험료 체납 그리고 체류의 불안정성

이주노동자의 건강보험 체납은 본인의 건강보장 뿐만 아니라 체류자격에도 상당한 제한을 가져오게 된다. 2020년 한국보건사회연구원에서 수행된 조사에 따르면, 이주노동자의 약 12.03%는 보험료를 체납한 경험이 있다고 응답하였다(김기태 외, 2020, p.271). 체류자격별로 살펴보면, 방문취업(H-2)과 재외동포(F-4) 집단의 경우 9.52% 그리고 비전문취업(E-9) 집단은 24.21%는 체납 경험이 있는 것으로 나타났다(김기태 외, 2020, p.271). 

이주노동자가 건강보험료를 체납하는 이유는 매우 복합적이고 다양한데, 지역가입자는 월급 대비 높은 보험료 부담으로 인해 보험료를 납부하지 못하거나, 아니면 본인이 건강보험료를 체납하고 있는지도 모르는 경우도 있는 것으로 나타났다(김기태 외, 2020; 이한숙 외, 2020). 또한, 농어업에 종사하는 이들 중 일부는 건강보험료 고지서를 받지 못하는 경우도 체납의 원인인 것으로 드러났다(이한숙 외, 2020). 

가장 큰 문제는 현행 제도에서 건강보험료를 6개월 이상 체납할 시, 이주노동자는 보험급여가 즉시 중단된다. 물론, 모든 보험료를 완납하면 보험급여 혜택을 받을 수 있지만, 이주노동자가 급여 제한기한에 받은 보험급여는 즉시 환수 조치된다(김기태 외, 2020, p.270). 이러한 조치는 내국인 건강보험 체납자에 비해 매우 강력한 조치이다. 참고로 내국인 직장 및 지역가입자는 체납 횟수가 6회 미만이거나, 분할납부 승인을 받고 1회라도 보험료를 납부하게 되면 보험급여 혜택을 받을 수 있다. 

건강보험료 체납은 체류자격 유지에도 부정적인 영향을 미친다. 2019년 「출입국관리법」 개정으로 인해 ‘건강보험료 체류외국인 비자 연장 제한 제도’가 시행되면서, 보험료를 체납한 이주노동자는 비자연장이 심지어 제한된다(김기태 외, 2020, p.270-271). 구체적으로, 건강보험료를 체납하면 6개월 이내로 3회까지는 비자 연장을 허용하되, 4회째 체납 시에는 체류를 불허하고 있다(법무부, 2019.07.06.). 이러한 건강보험료 체납자에 대한 강력한 조치는 차별적이라는 비판을 받기도 한다(이한숙 외, 2020). 

나가며 

2021년 3월 2일 고용노동부는 농어촌 이주노동자와 같이 직장보험 가입자가 아닌 이주노동자들이 입국 즉시 지역가입을 추진하며, 농어촌 지역 건강보험료 경감 대상에 건강보험 당연가입외국인을 포함하는 한편, 농어업인 건강보험료 지원사업을 통한 보험료 지원도 받을 수 있는 계획을 추진 중이라고 발표하였다(고용노동부, 21.03.02.). 이러한 건강보험제도의 개선방안은 매우 긍정적이지만, 제도 내의 이주노동자 취약성을 근본적으로 개선하기에는 충분치 않아 보인다. 이주노동자들은 한국과 대상국 간의 MOU를 통해 입국한 집단이고, 한국의 필요에 의해 입국을 허용한 집단이기 때문에, 이들의 한국 산업경제에 대한 기여도 그리고 사회보험료 납부에 대한 기여도 등을 고려하여, 지역가입자 보험료 계산 방식, 체납 시 이주노동자에게 가해지는 여러 조치 등을 근본적이고 총체적으로 검토 및 제고할 필요가 있다.

1) 본 원고에서는 비전문취업(E-9), 방문취업(H-2), 재외동포(F-4) 체류자격을 지닌 이주노동자로 대상을 한정한다.

2) 법무부 체류관리과(2019), 외국인 건강보험 제도 변경안 주요 내용. 

 

참고문헌

고용노동부 (2021.03.02.) 농.어촌 외국인근로자, 입국 즉시 지역 건강보험 가입 [보도자료] http://www.moel.go.kr/news/enews/report/enewsView.do;jsessionid=4U2k20b2... 에서 2021.08.19. 인출 

김기태, 곽윤경, 이주미, 주유선, 정기선, 김석호, 김철효, 김보미 (2020) 사회배제 대응을 위한 새로운 복지국가 체제 개발. 세종시: 한국보건사회연구원. 

법무부 (2019.07.06.) 건강보험료 체납한 외국인, 비자연장 어려워진다. http://www.google.co.kr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&... 에서 2021.08.22. 인출 

윤태석, 2021.02.06.  농어촌 이주노동자… 고용부·복지부 '핑퐁 게임'에 새우등. 한국일보. https://www.hankookilbo.com/News/Read/A2021020321590004883에서 2021.08.22. 인출   

이한숙, 곽재석, 권영실, 김미선, 김사강, 김선, 박영아, 이인경 (2020) 이주민 건강권 실태와 의료보장제도 개선방안 연구. 서울: 국가인권위원회.

이주노동자1)의 3대 사회보험 현황 및 정책 제언

김기태 한국보건사회연구원 부연구위원

들어가며 

일을 하는 사람은 누구나 다칠 수 있다. 또 실직하고, 늙을 수 있다. 이와 같은 개별적인 문제에 공동으로 대응하기 위해서 사회보장제도가 있다. 물론 사회보장제도가 내국인에게 한정될 이유는 없다. 국내에 들어와서 일하는 이주노동자들에게도 산재와 실직 등의 문제는 언제든 닥칠 수 있다. ‘국민국가 성원 자격의 위계에서 가장 아래쪽에 머무는’(설동훈, 2017) 이주노동자들은 사회적 위험에 대한 노출 수준이 더 높을 수도 있다. 

이주노동자를 위한 사회보장제도를 점검하기 위해서는 비전문취업(E-9), 방문취업(H-2) 노동자들의 독특한 법적 지위를 고려할 필요가 있다. 한국의 사회보장기본법 8조는 국내에 거주하는 외국인에게 사회보장제도를 적용할 때, 상호주의의 원칙에 따른다는 원칙을 제시했다. 여기서 상호주의란, 흔히 국가 사이의 사회보장협정의 기초가 되는 원칙인데, 상대편 나라에서 우리나라 국민이 대우받는 수준과 동일하게 우리나라에서도 이주민을 대우한다는 의미이다(조성혜, 2020). 한국인이 태국에서 고용보험에서 배제된다면, 한국의 태국 노동자에게도 고용보험을 적용할 이유는 없다는 의미다. 물론 이와 같은 원칙을 한국의 이주노동자에게 적용하는 데는 무리가 있다. 이른바 고용허가제를 통해서 한국땅을 밟은 이주노동자 집단의 특수성 때문이다. 이들은 산업현장에서 일손이 부족한 한국의 필요에 따라 한국을 방문해 일정 기간 고용이 됐다. 바꾸어 말하면, 한국의 필요에 따라 기한을 정해서 유입된 인구들이다. 본국보다 근로소득 수준이 높은 한국의 일터를 찾는 이주노동자들의 경제적인 이해도 작용한다. 그럼에도 불구하고, 상호주의의 원칙을 이들에게 적용하는 데는 문제가 있다. 

이들에 대한 사회보장제도 운용은 제도의 원칙, 이들의 독특한 법적 위상, 한국 사회의 수용성 등을 골고루 반영하는 수밖에 없다. 이글에서는 이주노동자들을 대상으로 하는 산재보험, 국민연금, 고용보험을 둘러싼 현황을 간단히 짚고, 관련한 정책 제언을 시도한다. 

이주노동자 산업재해보험   

우리나라의 산업재해보상제도는 적용 대상을 ‘국민’으로 한정하지 않고, ‘근로자’(산업재해보상보험법 제1조)로 정하고 있어 이주노동자를 배제하지 않는다. 한국의 사회보험 가운데 유일하게 내외국인의 구분이 거의 없이 적용되는 법이다(조성혜, 2020). 그렇지만, 이주노동자가 체감하는 산재보험의 적용 수준은 낮은 편이다. 이주노동자 가운데 본인의 사업장이 산재보험에 가입돼 있다고 답한 비율이 46.9%였다 (김기태 외, 2020). 통계청 공식통계에서는 그 비율이 높다. 2019년 이주민 체류실태 및 고용조사의 결과를 보면, 비전문취업 노동자의 경우, 본인 사업장이 산재보험에 가입됐다고 답한 비율이 91.9%였다. 미가입이 5.2%, 모름이 2.9%였다. 물론, 두 조사 모두에서 사업장의 실제 산재 가입 여부를 확인한 것은 아니다. 이주노동자가 주관적으로 인식하는 산재 가입 여부를 물어본 것이므로, 사업장의 실제 산재 가입률이 더 높을 수 있다. 

이주노동자의 취약한 노동여건을 고려하면 산업재해보험에 대한 인식 수준을 높일 필요가 있다. 이주노동자들의 산업재해 인구는 최근 늘어나는 추세다 (<그림 3-1> 참고). 이들의 산업재해 현황은 통계의 수치보다도 더 심각할 것으로 추정된다. 외국인 산업재해의 경우 은폐율이 높기 때문이다. 이유는 두 가지로 풀이된다(김기태 외, 2020). 첫째, 이주노동자들이 주로 일하는 사업장들이 대부분 상대적으로 영세한 작업장이기 때문이다. 둘째, 이주노동자들이 안전에 관해 소통하는 데 내국인 노동자보다는 미숙한 탓도 있다. 이주노동자의 경우, 업무상 질병인정률도 낮다. 지난 2016년 내국인 노동자의 경우 업무상 질병 인정률이 평균 44.1%였다. 반면, 이주노동자는 2016년 인정률이 38.6%로 내국인보다 낮다(박선희, 2018). 

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2021년에도 이주노동자들의 몸은 계속 훼손되고 있다. 지난 2020년 1월~2021년 6월 중대재해 사망자 1113명 가운데 135명(12.1%)이 외국인이었다(이상서, 2021). 이주노동자의 전체 국내 노동자 대비 비율(3.9%)을 고려하면, 이주노동자의 사망비율은 3배 이상일 것으로 추정된다.  

이주노동자의 산업재해를 막기 위한 정책은 국내 취약 노동자를 위한 산업재해 방지 정책과 대부분 일치한다. 내국인 저임노동자들이 일하는 곳에서 이주노동자들이 다수 일하기 때문이다. 산업재해 방지 정책은 국적을 가라지 않고 모든 저임노동자에게 적용된다. 이를테면, 사업장 작업 환경 개선, 산업안전 교육 내실화 등이 여기에 해당한다. 이주노동자에 한정한 산업재해 관련 정책을 한가지만 제시하자면, 현행 이주노동자 배정 과정에서 점수제에 대한 조정이다. 고용노동부에서는 지난 2012년부터 점수제를 시행하고 있는데, 이주노동자를 고용하고 싶은 사업장들은 일정한 기준에 따른 점수를 부여받은 뒤, 이에 따라 이주노동자를 고용할 수 있는지를 통보받게 된다. 

점수의 배점 항목을 보면, 성폭행은 10점, 폭행, 폭언, 성희롱은 5점, 임금체불 및 근로조건 위반 및 기타 사업주 귀책사유는 3점의 감점을 받게 된다. 그러나, 사망 재해 2년 연속 발생에 대한 감점은 2점에 불과하다(고용노동부, n.d.). 주의할 점은 일반 재해에 대한 감점은 없고, 사망 재해에 한정해서 감점이 있다는 점이다.2) 또 산재 은폐 또는 보고의무 위반 사업장에 대한 감점 역시 1~2점이다. 특히 이주민에게 자주 발생하는 산재의 특성을 고려해서 산업재해에 대한 감점을 강화할 필요가 있다.

이주노동자의 국민연금

국민연금은 상호주의가 적용된다. 한국과 맺은 사회보장협정의 내용에 따라 국민연금의 적용여부가 달라진다. 중국, 필리핀, 우즈베키스탄 등 3개국은 사업장과 지역 모두 당연가입이 적용된다. 사업장은 당연가입이 적용되지만, 지역은 제외되는 나라는 키르기스스탄, 몽골, 인도네시아, 태국, 라오스 등 5개국이다. 사업장 가입 및 지역 가입이 모두 적용 제외되는 나라는 7개국으로 베트남, 캄보디아, 파키스탄, 방글라데시, 네팔, 미얀마, 티모르 등이다.

국민연금의 경우, 국내에서 장기체류할 가능성이 상대적으로 적은 동남아 출신 비전문취업(E9) 노동자들은 수급대상이 되기 힘들다. 가입기간이 10년 이상이고 연령이 60세 이상이라는 일반적인 수급요건을 충족하기 힘들기 때문이다. 그렇다고 이들을 국민연금으로부터 배제할 이유는 없다. 연금수급요건을 충족하지 못한 가입자에게는 출국할 때 반환일시금이 주어지기 때문이다. 반환일시금의 액수는 가입자가 낸 연금보험료 총액에 일정한 이자를 더한 액수다. 어차피 낸 만큼만 돌려받는다면 이들을 굳이 국민연금에 가입할 이유가 적다고 볼 수도 있다. 그렇지만, 국민연금 보험료는 사업주가 보험료의 절반(4.5%)를 납부한다. 따라서 외국인노동자가 국내 체류를 마치고 반환일시금으로 받는 액수는 본인이 납부한 보험료의 총액의 두배를 넘게 된다. 이주노동자들의 입장에서 생각하면, 이들을 국민연금에서 포괄할 필요가 있다. 이들을 국민연금에서 배제한다면, 이는 외국인 고용법상 차별금지 원칙에 어긋난다(조성혜, 2020). 

국민연금과 관련해서 나타나는 가장 큰 문제는 사업주가 국민연금을 미가입하거나 체납한 경우다. 이에 따라 다수의 이주노동자들이 본인이 납입한 국민연금 보험료의 원금도 돌려받지 못하고 본국으로 돌아간다(국민권익위원회, 2013). 이와 같은 문제점은 해당 사업장에 대한 제재의 강화를 통해 풀어나가야 할 것이다. 국민연금법 128조에서는 이와 같은 사업장에 대해서 1년 이하의 징역이나 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 그러나 이와 같은 규정이 집행된 사례는 드물다(김기태 외, 2020). 현재는 연금보험료 체납 사업장에 대해서 독촉고지 및 체납업무 안내 등의 조치만 이뤄질 뿐이다. 

이주노동자의 고용보험

일부 국내거주(F2) 및 영주(F5)자격을 제외한 대부분의 이주노동자들은 고용보험 실업급여의 임의적용의 대상이 된다. 즉, 본인이 신청한 경우에만 실업급여 수급 대상이 된다. 이주노동자들의 고용보험 가입률은 50%에 이르지 못한다(김기태 외, 2020). 이에 따라, 다수의 이주노동자들은 사업자 변경 기간 동안에 소득 단절에 따른 어려움을 겪게 된다. 2013년 이전에는 이주노동자의 전용보험인 출국만기보험제도가 회사를 떠나는 이주노동자의 퇴직금 구실을 했다. 2014년 법 개정 및 시행에 따라서 이주노동자들은 출국한 다음에야 출국만기보험금을 받게 됐다(윤지영, 2014). 

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이주노동자를 위한 고용보험제도의 개선 방향으로, 고용보험이 이주노동자를 포괄하는 안을 검토할 필요가 있다.3) 지난 2020년 고용보험법 10조의 2가 개정되어 비전문취업(E9)과 방문취업(H2) 이주노동자는 고용보험 가운데 고용안정·직업능력개발사업 가입이 의무화된 점도 고려할 필요가 있다. 고용안정 및 직업능력개발 부분에서는 이주노동자들을 포괄하면서, 고용보험의 주요한 축인 실업급여에서 이주노동자들을 배제할 이유는 적다. 상대적으로 작업장 선택이 자유로운 H2 노동자들은 물론이고, 최대 3개월 동안의 구직 기간이 보장된 E9 노동자들도 실업 시에 소득 단절이라는 문제를 겪는 것은 내국인 노동자들과 다르지 않다. 

또한, 고용보험에 이미 임의가입된 비전문취업(E9) 노동자들에 대한 구직급여 지급을 활성화할 필요가 있다. 이 연구의 분석 결과를 보면, 고용보험 보험료를 낸 이주민 구직자 가운데 구직급여를 받은 비율은 13.5%에 불과했다(김기태 외, 2020). 

나가며

지금까지 이주노동자를 대상으로 하는 사회보장제도를 건강보험을 제외한 3대 사회보험을 중심으로 살펴보았다. 이들을 대상으로 하는 3대 사회보험은 실업, 산업재해, 노령에 대응하기 위한 사회보장제도이지만, 그 안에서도 이들은 일정한 배제의 대상이 됐다. 이들을 포괄하기 위한 제도적 노력이 필요하다. 

한가지 첨언하겠다. 이주노동자들을 위한 사회보장제도의 개선과 아울러, 이들의 작업 및 주거 환경 개선에 대한 노력도 필요하다. 다수의 이주노동자들은 여전히 ‘최저보다 낮은’ 노동조건에서 일하고, ‘최저보다 열악한’ 주거환경에서 생활하고 있다(이주와 인권 연구소, 2019). 지난해 12월에는 캄보디아 출신 노동자 속헹씨(31)가 숙소인 비닐하우스에서 숨진 채 발견됐다. 작업현장에서 이주노동자들을 대상으로 하는 부당해고, 폭행, 성폭력 등의 극악한 관행들은 지금도 이뤄지고 있다 (<그림 3-3> 참고). 기본적인 인권 보장의 토대 위에서 이주노동자들을 위한 사회보장제도 개선이 이뤄져야 할 것이다.

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1) 이 글에서는 비전문취업(E-9), 방문취업(H-2), 재외동포(F-4) 체류자격을 지닌 이주노동자로 대상을 한정한다. 참고로, 비전문취업 노동자는 대부분 동남아 노동자들이며, 방문취업 및 재외동포 노동자

들은 중국동포들이다.

2) 점수제 도입 초기에는 산재 발생에 대한 감점이 있었으나 사라졌다. 산재 발생으로 인한 불이익은 산재 은폐로 이어진다는 우려에 따른 결과였다(박선희, 2018).

3) 고용보험의 실업급여를 이주노동자에게 지급하는 안에 대한 다른 의견도 있다. 조성혜(2020)는 이주노동자들이 사업장 변경이 제한되므로 실업의 가능성이 적고, 설혹 이직을 하더라도 구직활동이 가능한 기간이 3개월 이내인 점을 고려해서, 실제로 실업급여를 수급할 가능성이 낮다는 점을 지적했다. 따라서 이들은 고용보험료만 내고 급여 혜택을 받지 못할 가능성이 있는 점을 고려해서, 체류기간이 아직 경과하지는 않았지만 실직 상태에 있는 이주노동자에 대해서 출국만기보험금을 일부 지급하는 안을 제시했다. 이 또한 실업 중인 이주노동자를 위한 소득보장제도로 검토할 여지가 있다. 정책 마련을 위해, 이주노동자의 실업 빈도 등에 대한 현황 파악 및 검토가 필요하다.

참고문헌

김기태, 곽윤경, 이주미, 주유선, 정기선, 김석호, 김철효, 김보미 (2020) 사회배제 대응을 위한 새로운 복지국가 체제 개발. 세종시: 한국보건사회연구원. 

이상서 (2021.8.3.) “최근 1년 반 동안 중대재해 사망자 12%는 외국인. 연합뉴스. https://www.yna.co.kr/view/AKR20210801059600371?input=1195m에서 인출

설동훈. (2017). 한국 내 이주민의 권리 보장:　동향과 쟁점, 복지동향 12월호 DOI: www.peoplepower21.org/Welfare/1539643에서 2019. 3. 5. 인출.

조성혜 (2020) 외국인근로자의 사회보장법상 지위_외국인고용법이 사회보장법에 미치는 영향을 중심으로. 사회법연구. 40. 35-84.

박선희. (2018). 이주노동자 산업재해 실태. 2018 노동자 건강권 포럼 발표 자료. 95-100 (일과 건강, 노동환경건강연구소 주최) 

고용노동부. (n.d.). 고용허가제 정보 가운데 점수제 소개. https://www.eps.go.kr/eo/ScoreInfo.eo?tabGb=03에서 2021.8.23. 인출

국민권익위원회. (2013). 외국인근로자 국민연금 체불방지 방안. 국민권익위원회. 

윤지영. (2014). 이주노동자 퇴직급 출국 후 수령제도의 도입과 문제점. 복지동향. http://www.peoplepower21.org/Welfare/1224831에서 2020. 8.22. 인출.

이주와 인권 연구소. (2019). 최저보다 낮은: 2018 이주노동자의 노동조건과 주거환경 실태조사. 부산: 이주와 인권 연구소.

복지국가와 이주민의 사회권

김규찬 강릉원주대학교 다문화학과 교수

이 글은 ‘복지국가는 이주민을 위해서도 작동할 수 있는가?’라는 질문에 답하기 위한 개념적이고 원론적인 차원의 탐구이다. 이 글을 통해 일견 어울리지 않게 느껴지는 ‘복지국가’와 ‘이주민’의 관계에 대해 사회권과 복지국가의 성립, 이주민의 사회권을 위한 논리와 구조, 그리고 포용적 복지국가를 위한 사회권의 발전 과제라는 측면에서 고찰해 보고자 한다.

사회권과 복지국가

‘인간은 존엄하며 누구나 인간다운 삶을 살 권리를 가진다’는 말에 이의를 제기할 사람은 없을 것이다. 너무나 당연하고 직관적으로 이해되는 말이긴 하지만, 사실 이 진술은 여러 가지 생각할 거리를 제공한다. 인간이 본래적으로 존엄하다는 것은 증명의 대상이 아니므로 일단 받아들인다고 하더라도, ‘인간다운 삶’이란 무엇이며 그것을 권리(rights)로서 가진다는 것은 어떤 의미인지, 또한 과연 ‘누구나’ 이런 권리를 행사할 수 있는가에 대해서도 의문을 가져볼 수 있다. 

인간다운 삶은 생존의 차원을 넘어서야 실현 가능하다. 사회적으로 용납될 만한 수준 이상으로 의식주가 해결되어야 함은 물론이고, 개인적 삶의 욕구, 가치, 개성 등이 인정되고 실현될 수 있어야 한다. 인간다운 삶의 의미와 조건은 시대에 따라서도, 또 문화적으로도(지역에 따라서도) 다르게 정의될 수 있는 여지가 있다. 20세기에 이르러 대부분의 민주주의 국가들에서는 자유권적 기본권(개인적 자유, 법 앞에서의 평등 등)이나 참정권 외에도, 건강, 소득, 교육, 사회참여 등 인간의 안녕(well-being)을 증진시키는 다양한 요소들이 인간다운 삶의 실현을 위한 조건으로 포함되기 시작했다. 

20세기 중엽 출현한 복지국가(the welfare state)는 이러한 인간다운 삶에 대한 시대적 요구를 반영하기 위한 사회적, 정치적 노력의 결실이라 볼 수 있다. 복지국가의 성립과 함께 인간다운 삶을 영위할 권리인 사회권(social rights)은 기존의 공민권(civic rights)이나 정치권(political rights)과 같은 법적인 권리로서 인정되기에 이르렀다(Marshall, 1950). 복지국가는 이러한 인간다운 삶의 권리를 제도적으로 보장하려는 국가라고 정의할 수 있다(Baldock et al., 1999; Bryson,1992). 

현대 대부분의 복지국가들은 사회권을 실현하기 위한 핵심적인 방편으로서 사회보험, 공공부조, 사회서비스(대인 서비스)로 구성된 사회보장제도(social security system)를 활용한다. 각 제도는 급여(서비스 포함)의 대상, 내용, 수준을 각기 다른 논리에 근거해 결정하는데, 무엇보다 수급자를 선정하는 방식이 이 세 제도의 특성을 결정한다. 사회보장 급여(혜택)의 대상자는 기여(보험료 납부), 인구학적 기준(연령 등), 소득수준, 전문가 진단 등 다양한 기준의 조합으로 선정된다(Gilbert and Terrell, 2005). 한국의 경우에도 사회보험(국민연금, 건강보험, 고용보험 등)에서는 보험료 납부(기여)를 공통조건으로 하되, 고용보험의 경우는 근로와 구직활동 조건이 덧붙여진다. 공공부조(국민기초생활보장제도)는 국적 보유를 전제로 소득과 재산, 근로능력, 부양의무자 조건 등을 결합하여 수급자를 선정한다. 한편 사회서비스에서는 주로 신청자의 욕구를 근거로 하는데, 이 경우 서비스 제공자나 공무원의 재량(discretion)이 크게 작용할 수 있다(안병영 외, 2018). 

자유권이나 정치권과 달리 사회권은 제한된 사회ㆍ경제적 자원을 배분하는 것이기 때문에 누구에게 얼마만큼의 권리를 부여할 것인지가 매우 중요한 질문이 된다. 특히 국적을 보유하지 않은 비시민(non-citizen)들에게 사회권을 부여하는 문제는 상당한 정치적, 정책적 논란의 대상이 될 수 밖에 없다. 기여금에 대한 보상적 요소가 있는 사회보험의 경우는 이주민에게도 권리를 부여하기가 상대적으로 용이하지만, 조세를 재원으로 하는 보험금을 내지 않는 공공부조나 욕구를 근거로 하는 사회서비스는 보다 정교한 권리 부여의 정당화 논리가 요구된다. 

복지국가와 이주민의 사회권 

유형이나 수준의 차이는 있지만 이제 복지국가는 국제적으로 보편적 현상이 되었다. 그렇지만 복지국가가 사회권을 부여하는 대상은 여전히 제한적이다. 복지국가는 영토적 경계가 분명한 국민국가(nation state)와 단일한 정치적 소속(국적)을 가진 국민을 전제로 하고 있다. 이러한 국가중심성의 한계로 인해 국적을 가지지 않은 이주민의 사회권은 복지국가 정책 및 연구에서 부차적인 요소로 간주되고 있는 것이 현실이다(Banting et al.,2006; Sainsbury, 2012; van Oorschot andUunk, 2007). 

그러나 국제이주의 증가는 국민을 전제로 한 복지국가에게 새로운 도전이 되고 있다. 국가별 편차가 크지만, 실제 현대 대다수 국가들은 국적을 가진 시민으로만 구성되어 있지 않다. 주요국의 인구 대비 이주민의 비중은 미국의 경우 13.7%, 영국은 13.4%, 스위스는 29.6%에 달한다(Castleset al., 2020). 한국의 경우에도 체류외국인의 총인구대비 비중이 4.6%를 넘어서고 있다(출입국ㆍ외국인정책본부, 2020). 이를 볼 때 대부분의 복지국가들에는 국적자뿐만 아니라, 외국국적자, 무국적자, 다중국적자 등 다양한 정치적 성원권(membership)을 가진 구성원이 실재하고 있음을 알 수 있다. 만약 복지국가가 시민들을 위해서만 작동한다면 상당 규모의 인구가 복지국가로부터 배제될 것이며, 사회적 연대(solidarity)의 원리를 통해 사회적 위험으로부터 구성원을 보호하기 위해 발전해 온 복지국가의 이상이 훼손될 수 있다. 이런 점을 고려할 때 복지국가와 사회권에 대한 전통적인 이해는 수정이 불가피하다.

이주민에게도 사회권을 부여하는 것은 적어도 다음 다섯 가지 측면에서 정당화될 수 있다. 첫째, 인간존엄성에 근거한 보편적 인권보장을 위해 수립되어 온 다양한 인권 관련 협약, 권고 및 기준이 이주민의 사회권의 건실한 토대가 된다. 둘째, 사회보장제도를 통해 사회구성원인 이주민을 사회적 위험으로부터 보호하는 것은 국가의 윤리적 책무이자 장기적으로 비용효율적일 수 있다. 셋째, 이주민은 현재 혹은 잠재적 ‘노동력’으로서 국가의 생산성 유지 및 발전에 기여한다는 측면에서 사회보장의 대상이 될 수 있다. 넷째, 이주민은 ‘인구’의 유지 및 재생산에 직ㆍ간접적으로 기여하기 때문에 사회보장제도의 목적에 부합하는 대상이다. 다섯째, 사회권의 부여를 통해 이주민의 소속감을 증진하고 사회통합을 촉진할 수 있다. 실제 사회법의 성립 자체가 공동체주의적 목적으로 출발하였다는 점을 상기할 필요가 있다(윤찬영, 2004). 

복지국가가 시민뿐만 아니라 비시민을 위해서도 작동해야 함을 인정한다고 하더라도, 이주민에 대한 사회권 부여의 근거와 방식 및 사회권의 내용은 시민들의 경우와 차이가 있을 수 있다. 예컨대 이주민의 사회권은 국내법과 함께 국제법이나 ‘상호주의’와 같은 보완적 근거를 필요로 할 수 있다. 또한 시민들과는 달리 이주민의 경우 공민권이나 정치권의 획득이 선행되지 않더라도(즉, 국적 취득 전이라도) 사회권이 부여될 수 있다(Sainsbury, 2012; Soysal, 1994). 사회권의 요건에서도 기여나 자산조사 외에 이민정책 및 국적법상 요구조건이 추가될 수 있다. 실제 많은 국가들이 이민 유형에 따라 거주권, 노동권, 사회권을 등 권리를 차등화하고 있다(Kim, 2018; Morris, 2001, 2003). 

현재 한국 내 이주민의 사회권의 가장 중요한 요건은 체류자격, 노동(기여), 그리고 특수한 욕구이다. 외국인 근로자의 경우 기여금에 의한 사회보험의 가입은 폭넓게 허용된다. 그러나 상호주의 원칙에 근거해 출신국에 따라 사회보험별 실제 적용여부 및 조건은 달라질 수 있다(노호창, 2016). 많은 국가에서 국가재정을 통해 운영하는 공공부조에 대한 권리는 원칙적으로 자국민으로 제한한다(안병영 외, 2018: 248-250). 한국도 미성년자녀 양육 등 긴급하고 특별한 사유가 있는 경우를 제외하면 외국인의 공공부조 접근을 제한한다. 한편 사회서비스는 욕구가 우선적으로 급여의 조건으로 고려되기 때문에 이주민의 입장에서는 상대적으로 접근하기가 용이하다. 그러나 서비스의 운영 및 제공방식(재원 등)에 따라 특정 외국인은 이용이 불가능하거나 어려울 수 있다. 따라서 이주민의 사회권은 내국인들과는 달리 사회(복지)정책뿐만 아니라 이민정책, 노동정책, 국제협력 등 다양한 정책 영역들의 조화로운 조정을 필요로 한다.

포용적 복지국가를 위한 과제

한국은 불과 한 세대 동안 복지국가의 비약적 발전과 국제이민자의 급속한 유입 증가를 동시에 경험하였다(Kim, 2017a, 2017b). 국제이민자의 급속한 유입 및 정착 증가는 오랜 기간 단일 문화의 신화를 유지해 온 한국으로서는 매우 낯설고도 중대한 사회변동이라 할 만하다. 그간 복지국가 발전과정에서 국민의 사회권은 꾸준히 확장되어왔다. 동시에 증가하는 이주민들의 관리와 정착지원을 위한 제도들도 빠르게 수립되어 왔다. 그러나 한국 정부는 ‘다문화 사회’라는 수용적 수사(rhetoric)에도 불구하고, 사회권을 포함한 시민권의 부여 없이 단지 시혜적 정책을 폄으로써 오히려 국민과 이주민 간, 또는 이주민들 간의 분리, 차별, 갈등을 심화시켰다는 비판을 받아왔다(김정선, 2011; 이미영, 2017; 황정미, 2011). 

복지국가의 진화와 함께 국민의 사회권이 변동되어 왔듯이, 이주민의 사회권 역시 정치적, 정책적 환경 변화와 함께 확장 혹은 축소될 수 있다(김규찬, 2020; Kim, 2017a). 한국복지국가는 저출산ㆍ고령화로 요약되는 인구학적 위기에 대응하여 2000년대 중반 이후 가족의 재생산권 보호에 노력하고 있다(대한민국정부, 2005). 그 과정에서 결혼이민자와 그 가족들도 다양한 사회서비스의 대상에 포함되었다(여성가족부, 2018). 노동이민정책 역시 외국인 근로자의 권리보호를 강화하는 쪽으로 발전하고 있다. 이런 이주민의 권리 확장은 여러 이민국가들이 이미 경험해 온 바이다. 민주적 정치제도와 인권보호가 법제화된 나라에서는 이주민의 권리 역시 확대될 수밖에 없다(Hollifield, 2004). 이제 한국에서도 인권의 한 요소로서 사회권은 국민의 전유물이 아니며, 특정유형의 이주민을 사회권에서 원천적으로 배제하는 것도 지지받기 어렵다. 다만 이주민의 사회권 적용의 구체적 방법과 내용은 사회적 합의를 통해 도출하는 것이 바람직할 것이다. 

복지국가의 사회권은 기본적으로 시민(국적자)의 권리로서 제도화되어 왔지만, 국가의 구성원이 국민만으로 구성되지 않고 다양한 성원권을 가진 사람들이 공존하고 있다는 사실은 시민권의 한 요소로서 사회권의 진화를 요구한다. 한국이 보다 포용적인 복지국가로 발전해 나가기 위해서는 국제법에서 요구하듯이 국민이 아니더라도 단지 ‘인간’으로서, 혹은 적어도 합법적으로 거주하는 ‘주민’이라는 자격만으로도 사회권을 부여할 수 있는 가능성을 열어두는 것이 마땅하다(설동훈,2016). 이런 조치들은 모든 사회구성원을 사회적 위험으로부터 보호하고 통합함으로써 장기적으로 국가의 사회ㆍ경제적 발전과 안정에 기여할 수 있다. 복지국가의 사회권의 대상을 국민으로만 제한함으로써 이주민들이 사회적 배제와 차별에 지속적으로 노출된다면 한국으로의 이민 유입 증가는 몇몇 서구사회에서 경험하듯이 통합의 위기(사회적 분열)로 귀결될 가능성이 크다(Castles and Schierup, 2010; Schierup et al., 2006). 

더불어, 비록 귀화하여 국적을 소지하게 된 이주배경 인구들의 사회권 문제도 함께 고민되어야 한다. 국민이 된 이들은 형식적 측면에서는 기존 내국인들과 동등한 사회권을 부여받게 되겠지만, 이주배경을 가진 이들이 한국사회 내에서 ‘실질적으로’ 인간다운 삶을 향유할 수 있는가는 별개의 문제이다. 서구에서 1960년대 중반부터 인종주의적 제도들이 공식적으로 철폐된 이후에도, 여러 세대의 이주배경 인구들이 시민권 소지와 상관없이 사회적 고립과 차별을 경험하고 있는 현실은 시사하는 바가 크다. 후발 복지국가이자 이민유입국으로서 한국은 그들의 경험으로부터 배움으로써 더나은 발전의 길을 찾아야 할 것이다.

참고문헌

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편집인의 글

김아래미 복지동향 편집위원, 서울여자대학교 사회복지학과 교수

지난 8월 26일 아프가니스탄에서 ‘특별기여자’ 378명이 한국에 입국하였다. 선진국에 걸맞은 책임 있는 대응이라며, 대체적으로 환영하고 있고 감격해 하는 분위기까지 있다. 그러나 바로 며칠 전의 국내 미군기지에 ‘난민’ 수용 가능성 기사에는 많은 사람들이 엄청난 우려와 반대를 나타냈다. 혐오표현과 차별언어가 난무했다. 같은 아프가니스탄인인데도 반응은 극명하게 갈렸다. 이주민에게는 성과주의적 관점을 적용하는 경향이 있다 보니 기여도나 생산성이 기대되는 이주민에게는 너그러워지는 편이나, 인도주의적 조치에 대해서는 매우 냉정하고 불관용적인 모습을 많이 보인다. 이주민을 대상으로 역설적인 태도를 보이는 사례는 이 외에도 매우 쉽게 찾아볼 수 있다. 2015년 아일란이라는 시리아 난민아동이 해변에서 사망한 사진을 보고 많은 사람들이 눈물을 흘렸지만, 난민 수용을 반대하는 시각은 거의 바뀌지 않았다.

이러한 인간의 패러독스는 이주민의 사회권 보장 이슈에서도 드러난다. 사회보장협정을 통해 내가 외국에서 사회보험을 이용하는 것에는 찬성하지만, 이주민이 우리나라에서 사회보험을 이용하는 것은 껄끄러워 한다. 한국 국적자와 이주민 모두 코로나19를 겪고 있고, 차별과 배제 위험으로 이주민의 재난피해 가능성이 더 높지만, 이주민에게 재난지원금을 주는 것에는 인색하다. 1~4차 재난지원금 지급 과정에서 재난지원금 대상을 국민으로 경계 짓는 것에 대해 많은 비판이 있었음에도 5차 재난지원금의 대상에서 200만 외국인 중 170만 명은 여전히 배제되었다. 재외국민이 외국에서 이러한 대우를 받는다면, 재난에 국적이 어디 있냐며 모든 인간을 동등하게 대우하는 것이 공정이라고 생각하지 않았을까? 

한국 사회는 이주민이 약 4~5%로 소위 ‘단일민족사회’에서 벗어난 지 꽤 되었고, 앞으로도 초연결사회구조에서 이주민은 계속 증가할 것으로 예상된다. 그럼에도 불구하고 사회권은 인간의 패러독스와 경계 짓기 속에서 ‘국민’이라는 경계 내에서 논의되어 온 편이다. 그러나 누구나 인간다운 삶을 영위할 권리는 있다는 점에서 한국사회 복지체제에서 사회권은 국민이라는 경계를 넘어서서 논의될 필요가 있다. 기존의 이주민 권리에 대한 논의가 주로 결혼이주여성, 이주노동자, 이주아동, 북한이탈주민 등 이주민의 세부집단 중심으로 이루어졌다는 점을 고려하여, 이번 호에서는 이주민의 사회권을 복지국가 및 사회보장체계의 측면에서 살펴보았다. 먼저, 김규찬 교수는 복지국가에서 이주민의 사회권이 보장되기 위해 필요한 논리와 구조를 살펴보고, 포용적 복지국가를 위한 사회권의 발전 과제를 원론적 차원에서 논의하였다. 다음으로는 김기태 박사와 곽윤경 박사가 노동을 기반으로 하고 있는 사회보험이 이주민의 사회권을 어떻게 보장하고 있고, 사회보험의 차별적ㆍ배제적 요소와 정책과제는 무엇인지를 제시하였다. 마지막으로 김옥녀 교수는 이주민의 사회서비스 이용권 현황을 종합적으로 정리하고, 이주민의 세부집단에 편중된 사회서비스의 한계를 지적하면서, 해결과제를 제안하였다. 

모든 사람에게 부여된 인권을 강조하는 사회복지계에서 관련 논의에 이주민을 배제해 왔다는 점에 대한 비판적 성찰이 필요하다. 그리고 앞으로는 복지국가 및 사회권 논의와 사회보장정책 및 서비스 대상에 이주민을 당연히 포함시켜야 한다. 이주민이 시민으로서 생산, 소비, 납세 등을 이행하고 있는데 사회권 보장체계에서 배제되어 있는 현실의 부당함을 직시하고 해결해야 한다. 또한, 이주민도 한국사회구조가 야기하는 사회적 위험에 노출되고 있다는 점에서 한국사회는 그에 대한 책임을 져야 한다. 이주민도 증명할 필요 없는 사회권을 갖고 있는 사람이라는 점에서 패러독스와 경계 짓기를 멈추고 이들에게도 사회권을 동등하게 보장해야 한다. 더 미뤄서는 안 된다.

편집인의글

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&docum... rel="nofollow">[편집인의글] 복지동향 제275호 | 김아래미 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 복지동향 편집위원

기획주제 : 인간의 패러독스와 경계 짓기로 배제되고 있는 이주민의 사회권

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&docum... rel="nofollow">[기획1] 복지국가와 이주민의 사회권│김규찬 강릉원주대학교 다문화학과 교수

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&docum... rel="nofollow">[기획2] 이주노동자의 건강보험 현황과 문제점│곽윤경 한국보건사회연구원 부연구위원

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&docum... rel="nofollow">[기획3] 이주노동자의 3대 사회보험 현황 및 정책 제언│김기태 한국보건사회연구원 부연구위원

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&docum... rel="nofollow">[기획4] 이주민의 사회서비스 이용권│김옥녀 숙명여자대학교 정책대학원 사회복지학과 다문화정책전공

동향

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&listStyle=list&docum... rel="nofollow">[동향1] 모두에게 평등한 돌봄을 위하여│조희흔 참여연대 경제금융센터 간사

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1821956" rel="nofollow">[동향2] 저소득 한계채무자의 안정적인 사회 복귀를 위해 기준 중위소득 대폭 인상 필요하다 | 신동화 참여연대 경제금융센터 간사

복지톡

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1821930" rel="nofollow">[복지톡] 실업급여 갑질? 고용보험 실업급여 수급은 사장님이 정하는 게 아니에요!│최혜인 민주노총 법률원 노무사

복지칼럼

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1821918" rel="nofollow">[복지칼럼] 불평등사회에 갇힌 청년을 먼저 구하라│김승연 서울연구원 도시사회연구실장

공공의료 강화는 코로나19 대응 위해서도 시급한 과제

정부는 공공의료기관 대폭 확충, 민간의료기관에 대한 공적통제 강화, 공공의료 인력 확충 등

공공의료 강화 정책 속히 마련해야

코로나19 위기를 극복하기 위해 전 국민이 힘을 모으고, 열악한 의료환경 속에서도 의료진들이 코로나19와 사투를 벌이고 있다. 하지만 코로나19 사태가 장기화되면서 확진자가 병상 부족으로 자택에 격리되었다가 사망하는 사건이 발생하고, 제때 치료받지 못하는 중증 확진자들이 늘어나며, 의료인력 부족 사태와 의료진의 번아웃이 나타나는 등 한국 공공의료의 한계가 드러나고 있다. 질병관리본부, 지방정부 등 정부 차원의 노력이 지속되고 있지만, 공공보건의료 인프라 부족에 대한 근본적인 대안이 제출되지 못하고 있다. 참여연대 사회복지위원회는 정부가 ▲공공의료기관 대폭 확충, ▲민간의료기관에 대한 공적통제 강화, ▲공공의료 인력 확충 등 공공의료를 강화하기 위한 정책을 마련할 것을 강조한다.

우선 공공병상 등 공공의료시설·기관을 대폭 확충하는 방안을 마련해야 한다. 우리나라는 OECD 국가 중 인구대비 두번 째로 많은 병상을 가지고 있지만 코로나 사태를 직면한 상황에서 병상 부족이라는 기현상이 발생하고 있다. 원인은 공공병상 비율이 병상 수 대비 약 10.3% 밖에 되지 않기 때문이다. OECD 평균 73.7%에 비하면 턱없이 부족한 수이다. 또한 치료 목적이 아니라 생활·요양 등을 위해 병원에 입원하는 이른바 '사회적 입원' 문제가 감염병 및 재난상황에 대처할 유휴병상이 부족한 원인으로 꼽히기도 한다. 따라서 정부는 보건의료의 공공성을 확대하기 위해 공공병원의 병상 확충, 300병상급 2차 병원이 부족한 지역 내 공공병원 신설, 민간 중소병원의 공공 전환 등 공공병상을 적극적으로 확대하는 방안을 마련해야 한다. 당장은 올해 추경에 공공의료시설·기관 확대 예산을 포함하고 국민건강보험공단이 공공병원을 증설하는 것부터 시작해야 한다.

민간의료기관에 대한 공적통제 강화 방안도 시급하다. 민간의료기관의 비대한 병상이 불필요한 의료서비스 수요를 창출하고 지역사회 보건체계 전반을 훼손시키는 사례도 적지 않다. 감염 확산으로 사망자가 속출한 청도대남병원이 대표적 사례이다. 청도대남병원은 청도군에서 가장 큰 병원이고 지역응급의료센터가 있었음에도 8~10인실 온돌병실을 운영할 정도로 사회적 입원에 의존해 거점병원을 운영해왔다. 병상의 과밀화와 불필요한 의료인력 유용, 매우 낮은 수준의 의료서비스 등이 문제를 확산시키면서 한 층 병동의 101명 감염과 7명 사망(3월 1일 기준)이라는 참극을 불러왔다. 심지어 청도대남병원과 같은 의료기관이 제대로 운영되고 있는지 관리·감독해야 할 청도 보건소가 청도대남병원 건물 내에 위치해 있는 등 지난 22년간 유착관계에 있다는 의혹이 제기되고 있기도 하다. 이런 상황을 극복하기 위해서는 민간의료기관, 특히 비영리법인에 대한 실효적인 공적통제가 이루어져야 한다. 

공적의료 인력을 확충하기 위한 정책도 마련되어야 한다. 공적의료기관에서 일하는 지원인력, 돌봄인력 등도 감염병 확산과 국가재난상황을 대비하기 위한 자산이다. 충분한 공적의료 인력 확보는 질 좋은 일자리 창출이기도 하다. 현재의 재난 상황에서 확인되듯이 공적의료 인력 확충을 전제하지 않은 의료인력 확충은 한계가 있다. OECD국가 중 경제 규모 대비 복지지출이 최하 수준인 한국이 반드시 보완해야 할 부분이다. 정부는 지원·돌봄인력의 역량 강화와 일자리 보장을 공공의료 강화대책과 함께 마련해야 하며, 공공부문 일자리의 상당 부분을 공공의료기관에서 확충하도록 해야한다. ‘질병관리본부의 강화, 국립 감염병 전문병원 설립, 지역거점공공병원 설립’은 공적의료인력을 유지할 수 있는 기초가 될 것이다. 

공공의료를 강화하는 것은 장기적 과제가 아니라 당면한 과제이다. 2015년 메르스 사태 이후 공공보건 인프라 강화를 끊임없이 주장해 온 시민사회는 공공의료 강화 없는 감염병 대책은 미봉책이 될 수밖에 없다는 점을 다시 한 번 강조한다. 그나마 다행인 것은 얼마전 부산에서 파산한 침례병원을 공적으로 인수하려는 시도가 있었고, 울산·대전·인천에서는 공공병원 설립과 관련된 예비타당성 평가가 진행 중이라는 것이다. 감염병 확산을 막는 것이 시급하지만, 동시에 정부는 공공병원 확대 계획을 조속히 마련하고, 국립대·공공의과대학을 연계하여 공공의료본부를 설립하는 등 공공의료기관을 유기적으로 활용하는 방안도 마련해야 한다.

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